Versetzung: Voraussetzungen der Auswahlentscheidung des Arbeitgebers

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Hessischen Landesarbeitsgerichts vom 31. Juli 2009 - 3 Sa 1657/08 - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten der Revision zu tragen.

Die Parteien streiten darüber, ob ihr Arbeitsverhältnis aufgrund Befristung zum 31. Dezember 2008 geendet hat.

Der Kläger war auf der Grundlage mehrerer befristeter Arbeitsverträge seit dem 1. Januar 2006 bei der Beklagten - einer rechtsfähigen bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts - als Angestellter in der Arbeitsvermittlung beschäftigt. Zuletzt schlossen die Parteien unter dem 12. Dezember 2007 einen befristeten Arbeitsvertrag für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2008. Gleichzeitig unterzeichneten sie einen Vermerk zu dem Vertrag, der folgenden Befristungsgrund vorsieht:

Der Arbeitsvertrag stand unter dem Vorbehalt, dass die Bundesregierung den vom Verwaltungsrat der Beklagten am 15. November 2007 festgestellten Haushaltsplan nach § 71a Abs. 2 SGB IV genehmigt. Die Genehmigung erfolgte durch Beschluss der Bundesregierung vom 19. Dezember 2007 mit Maßgaben, denen der Verwaltungsrat am 20. Dezember 2007 bei der Feststellung des Haushaltsplans für das Jahr 2008 nach § 71a Abs. 4 Satz 1 SGB IV Rechnung trug. Für Aufgaben nach dem SGB III weist der Haushaltsplan Mittel zur Beschäftigung von 5.800 Arbeitskräften mit befristetem Arbeitsvertrag aus. Zur Zweckbestimmung heißt es unter Titel 425 07 in Kapitel 5:

Mit der am 26. März 2008 beim Arbeitsgericht eingegangenen Klage hat sich der Kläger gegen die Beendigung seines Arbeitsverhältnisses aufgrund der Befristung gewandt. Er hat die Auffassung vertreten, die Beklagte könne sich nicht auf § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG berufen, weil sie selbst und nicht der Gesetzgeber den Haushaltsplan aufgestellt habe. Wenn Körperschaften des öffentlichen Rechts durch die Aufstellung von Haushaltplänen Befristungsgründe schaffen könnten, wären sie gegenüber privaten Arbeitgebern ungerechtfertigt bevorzugt. Außerdem genügten die allgemein gehaltenen haushaltsrechtlichen Befristungsvorgaben im Haushaltstitel 425 07 nicht den Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG.

Der Kläger hat beantragt

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt. Sie hat die Ansicht vertreten, die Befristung sei nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG sachlich gerechtfertigt, da die dem Kläger übertragene Beschäftigung aufgrund von zweckgebundenen, für eine zeitlich begrenzte Aufgabe zur Verfügung gestellten Haushaltsmitteln erfolgt sei.

Das Arbeitsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Landesarbeitsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Mit der zugelassenen Revision begehrt die Beklagte weiter Abweisung der Klage. Der Kläger beantragt die Zurückweisung der Revision.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Die Vorinstanzen haben der Befristungskontrollklage zu Recht stattgegeben. Das Arbeitsverhältnis der Parteien hat nicht aufgrund der im Arbeitsvertrag vom 12. Dezember 2007 vereinbarten Befristung am 31. Dezember 2008 geendet. Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG liegen nicht vor. Die Beklagte kann sich als rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ( § 367 Abs. 1 SGB III ) nicht auf den Sachgrund der sog. Haushaltsbefristung berufen. § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG ist nicht anwendbar, wenn das den Haushaltsplan aufstellende Organ und der Arbeitgeber identisch sind und es an einer unmittelbaren demokratischen Legitimation des Haushaltsplangebers fehlt. Andernfalls würden die bei der Körperschaft beschäftigten Arbeitnehmer gegenüber den Arbeitnehmern in der Privatwirtschaft in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Bestandsschutz in einer mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Weise benachteiligt. Auch der Sachgrund des nur vorübergehenden Bedarfs nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG liegt nicht vor.

A. Die Klage ist zulässig.

I. Trotz des nicht an den Vorgaben des § 17 Satz 1 TzBfG orientierten, auf einen allgemeinen Feststellungsantrag iSv. § 256 Abs. 1 ZPO hindeutenden letzten Halbsatzes des Klageantrags handelt es sich ausschließlich um eine Befristungskontrollklage nach § 17 Satz 1 TzBfG. Andere Beendigungstatbestände oder -zeitpunkte sind zwischen den Parteien nicht im Streit. In diesem Sinne haben auch die Vorinstanzen die Klage verstanden.

II. Die Befristungskontrollklage ist nicht deshalb unzulässig, weil sie bereits über neun Monate vor dem vereinbarten Vertragsende erhoben wurde. An der Klärung der Frage, ob eine Befristung wirksam ist und zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses führt, besteht in der Regel bereits vor dem Vertragsende ein rechtliches Interesse der Parteien. Deshalb wird die - materiell-rechtliche - Klagefrist des § 17 Satz 1 TzBfG nach ständiger Rechtsprechung des Senats auch durch die Erhebung einer Klage vor dem Ablauf der vereinbarten Vertragslaufzeit gewahrt(BAG 2. Juni 2010 - 7 AZR 136/09 - Rn. 13, AP TzBfG § 14 Nr. 71 = EzA TzBfG § 14 Nr. 67).

B. Die Klage ist begründet. Die Befristung des Arbeitsverhältnisses ist mangels eines sie rechtfertigenden Grundes unwirksam.

I. Die Befristung ist nicht nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG gerechtfertigt.

1. Ein Arbeitsvertrag kann nach dieser Vorschrift wirksam befristet werden, wenn der Arbeitnehmer aus Haushaltsmitteln vergütet wird, die haushaltsrechtlich für eine befristete Beschäftigung bestimmt sind, und er entsprechend beschäftigt wird. Umstritten ist, ob die Haushaltsmittel durch ein Gesetz, mindestens aber durch ein Parlament ausgebracht werden müssen (vgl. dazu APS/Backhaus 3. Aufl. § 14 TzBfG Rn. 103; Dörner FS Otto 2008 S. 55, 69; Dörner Der befristete Arbeitsvertrag 2. Aufl. Rn. 217 f.; Gräfl in Arnold/Gräfl 2. Aufl. § 14 TzBfG Rn. 217a; Schlachter in Laux/Schlachter TzBfG 2. Aufl. § 14 Rn. 83; Schaub/Koch ArbR-Hdb. 13. Aufl. § 40 Rn. 36), oder ob es genügt, dass sie in einem nach dem öffentlichen Haushaltsrecht aufgestellten Haushaltsplan ausgewiesen sind, so dass nicht nur Bund, Länder und Gebietskörperschaften, sondern auch sonstige Körperschaften des öffentlichen Rechts diese Befristungsmöglichkeit in Anspruch nehmen können (so MünchKommBGB/Hesse § 14 TzBfG Rn. 67; Annuß/Thüsing/Maschmann TzBfG 2. Aufl. § 14 Rn. 67; Joussen RdA 2010, 65, 66 f.; ErfK/Müller-Glöge 11. Aufl. § 14 TzBfG Rn. 71; Löwisch NZA 2006, 457, 459; Steinherr ZTR 2003, 216, 219; ebenso KR/Lipke 9. Aufl. § 14 TzBfG Rn. 317, einschränkend allerdings Rn. 318). In früheren Entscheidungen hat der Senat die Frage ausdrücklich offen gelassen (BAG 16. Oktober 2008 - 7 AZR 360/07 - Rn. 14, AP TzBfG § 14 Nr. 56 = EzA TzBfG § 14 Nr. 53; 2. September 2009 - 7 AZR 162/08 - Rn. 12, AP TzBfG § 14 Haushalt Nr. 14 = EzA TzBfG § 14 Nr. 60; zuletzt 17. März 2010 -  7 AZR 843/08  - Rn. 9, AP TzBfG § 14 Haushalt Nr. 16). Er beantwortet sie nunmehr dahin, dass jedenfalls der Haushaltsplan der beklagten bundesunmittelbaren Selbstverwaltungskörperschaft für § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG nicht genügt. Das ergibt die Auslegung der Vorschrift. Der Streitfall verlangt keine Entscheidung, was für Gebietskörperschaften gilt.

a) Der Wortlaut des Gesetzes ist für die Auslegung unergiebig. § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG verwendet zwar den Begriff Haushaltsgesetz nicht, sondern spricht von Haushaltsmitteln und von der haushaltsrechtlichen Bestimmung der Mittel. Dies schließt aber ein Verständnis nicht aus, wonach die Haushaltsmittel in einem förmlichen Gesetz ausgewiesen oder zumindest Gegenstand eines unmittelbar demokratisch legitimierten Verfahrens gewesen sein müssen. Soweit die gesetzlichen Begrifflichkeiten dafür angeführt werden, dass der Gesetzgeber den Befristungstatbestand nicht nur auf Mittel in den Haushalten des Bundes oder der Länder begrenzen, sondern alle nach dem öffentlichen Haushaltsrecht aufgestellten Haushaltspläne einbeziehen wollte (vgl. ErfK/Müller-Glöge § 14 TzBfG Rn. 71; Joussen RdA 2010, 65, 67; Kittner/Däubler/Zwanziger-Däubler 8. Aufl. § 14 TzBfG Rn. 114), ist der Schluss nicht zwingend. Der Umstand, dass der Begriff Haushaltsgesetz nicht verwendet wurde, könnte auch darauf zurückzuführen sein, dass die nicht auf einem Gesetz beruhenden Haushalte der Gebietskörperschaften nicht ausgeschlossen werden sollten.

b) Die Gesetzesgeschichte spricht dafür, dass § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG Haushaltsmittel verlangt, die in einem förmlichen Haushaltsgesetz vorgesehen sind. Bereits vor dem TzBfG hatte die Rechtsprechung einen sachlichen Grund zur Befristung eines Arbeitsvertrags anerkannt, wenn eine Haushaltsstelle von vornherein nur für eine genau bestimmte Zeitdauer bewilligt war und anschließend fortfallen sollte. Das Bundesarbeitsgericht unterstellte dabei, der Haushaltsgesetzgeber habe sich selbst mit den Verhältnissen gerade dieser Stelle befasst und aus sachlichen Erwägungen festgelegt, diese werde anschließend nicht mehr bestehen (vgl. etwa BAG 24. Januar 1996 - 7 AZR 496/95 - zu III 3 d der Gründe, BAGE 82, 101; 7. Juli 1999 - 7 AZR 609/97 - zu II 1 der Gründe, BAGE 92, 121; 3. November 1999 - 7 AZR 579/98 - zu I 1 der Gründe mwN; 22. März 2000 - 7 AZR 758/98 - zu II 3 b der Gründe mwN, BAGE 94, 130; 24. Januar 2001 - 7 AZR 208/99 - zu B II 3 b aa der Gründe, EzA BGB § 620 Nr. 173). Diesen von der Rechtsprechung entwickelten Anwendungsbereich hat der Gesetzgeber durch § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG ausgestaltet und sich dabei an der Rechtsprechung des Senats zu § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG in der bis zum 30. Dezember 2004 geltenden Fassung (aF) orientiert (BT-Drucks. 14/4374 S. 19). Für eine haushaltsrechtliche Befristung nach dem HRG wurde verlangt, dass der Haushaltsgesetzgeber Haushaltsmittel mit einer Zweckbindung für befristete Arbeitsverhältnisse zur Verfügung stellt, der Arbeitnehmer entsprechend dieser Zweckbindung eingestellt und beschäftigt wird und seine Vergütung zu Lasten dieser Mittel erfolgt (BAG 24. Januar 1996 - 7 AZR 342/95 - zu 2 b der Gründe, AP HRG § 57b Nr. 7 = EzA BGB § 620 Hochschule Nr. 2). Die Übernahme des Gesetzeswortlauts aus § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG aF in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG legt den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber des TzBfG die Befristungsmöglichkeit in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG auf Arbeitgeber mit (Haushalts-)Gesetzgebungskompetenz, dh. auf staatliche Arbeitgeber (Bund und Länder) beschränken wollte. Freilich lässt sich gegen diese entstehungsgeschichtliche Argumentation einwenden, dass § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG inhaltlich nicht auf den Wissenschaftsbetrieb beschränkt, sondern gegenüber § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG aF ein weitergehender Anwendungsbereich eröffnet ist und die Regelung daher in ihrem gesamten Anwendungsbereich interpretiert werden muss. Ferner ist zu bedenken, dass nach dem HRG ausnahmslos Regeln der Landesgesetzgeber zur Überprüfung standen, sodass sich die Frage, ob auch Haushalte öffentlich-rechtlicher Körperschaften, die nicht auf einem Gesetz beruhen, nicht stellte. Der Senat hat vor Inkrafttreten des TzBfG die Grundsätze zur Befristung von Arbeitsverträgen aus haushaltsrechtlichen Gründen nach allgemeinen Grundsätzen der Befristungskontrolle nicht ausschließlich auf staatliche Arbeitgeber angewandt, sondern auch auf die Bundesanstalt für Arbeit (BAG 16. Januar 1987 - 7 AZR 487/85 - BAGE 55, 1). Das HRG ist deshalb nicht die abschließende Quelle zur Auslegung des Sachgrundes der haushaltsrechtlichen Befristung (Joussen RdA 2010, 65, 67).

c) Jedoch bestätigt eine systematische Betrachtung, dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich für eine Privilegierung des öffentlichen Arbeitgebers durch die haushaltsrechtliche Befristung nur in dem Verständnis der Rechtsprechung zu § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG aF legitimieren wollte. In § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG hat der Gesetzgeber nicht die vom Senat entwickelte allgemeine Rechtsprechung zur Haushaltsbefristung kodifiziert, sondern die spezielle Regelung in § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG aF in das TzBfG übernommen, die nach der vom Gesetzgeber in seinen Regelungswillen einbezogenen Rechtsprechung eine Anordnung durch den Haushaltsgesetzgeber erforderte(vgl. BAG 18. Oktober 2006 - 7 AZR 419/05 - Rn. 15 ff., BAGE 120, 42; Dörner Der befristete Arbeitsvertrag Rn. 205). Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG finden die Grundsätze der haushaltsrechtlichen Befristung nach der früheren Rechtsprechung(zuletzt 24. Oktober 2001 - 7 AZR 542/00 - zu B II 1 der Gründe, BAGE 99, 217) auch nach Inkrafttreten des TzBfG zu dem Sachgrund aus § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG Anwendung, der vorliegt, wenn der betriebliche Bedarf an der Arbeitsleistung nur vorübergehend ist (BAG 16. Oktober 2008 - 7 AZR 360/07 - Rn. 19, AP TzBfG § 14 Nr. 56 = EzA TzBfG § 14 Nr. 53). Das systematische Verhältnis zwischen § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG und § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG spricht dafür, die letztere Vorschrift iSd. vormaligen Rechtsprechung zu § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG aF zu verstehen, wonach die Haushaltsmittel für befristete Beschäftigung auf einem Haushaltsgesetz beruhen müssen und nur unter diesen Voraussetzungen auf die Prognose zu verzichten, dass die Arbeitsmenge nach Ablauf des befristeten Arbeitsvertrags wieder mit dem Personal bewältigt werden kann (vgl. zur Abgrenzung der Nr. 1 zu Nr. 7 BAG 20. Februar 2008 - 7 AZR 972/06 - Rn. 21).

d) Sinn und Zweck des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG sprechen ebenfalls dafür, die Vorschrift nicht anzuwenden, wenn Arbeitgeber und Haushaltsplangeber personenidentisch sind und der Haushaltsplan nicht von einem davon unabhängigen, demokratisch legitimierten Parlament aufgestellt wird. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats soll die Regelung dem Umstand Rechnung tragen, dass der öffentliche Arbeitgeber gehalten ist, nicht durch den Abschluss von Arbeitsverträgen Verpflichtungen einzugehen, die haushaltsrechtlich nicht gedeckt sind (vgl. BAG 7. Juli 1999 - 7 AZR 609/97 - zu II 1 der Gründe, BAGE 92, 121; 14. Februar 2007 - 7 AZR 193/06 - Rn. 17 mwN, BAGE 121, 236). Dieses gesetzgeberische Anliegen erscheint nur plausibel, wenn dem öffentlichen Arbeitgeber von einem Haushaltsgesetzgeber Vorgaben gemacht werden, die er selbst nicht oder nur in beschränktem Umfang beeinflussen kann. Diese „Fremdbestimmtheit“ des Arbeitgebers ist nicht, jedenfalls nicht in gleichem Maße vorhanden, wenn der Arbeitgeber selbst - und sei es auch unter einem Genehmigungsvorbehalt - seinen eigenen Haushaltsplan aufstellt. In diesem Fall besteht vielmehr die Gefahr, dass sich der öffentliche Arbeitgeber durch die Gestaltung seines Haushalts selbst die Befristungsgründe schafft.

e) Das Auslegungsergebnis entspricht dem Gebot der möglichst verfassungskonformen Auslegung. Die mit der Befristungsmöglichkeit verbundene Benachteiligung der bei einem öffentlichen Arbeitgeber beschäftigten Arbeitnehmer in ihrem aufgrund Art. 12 Abs. 1 GG gebotenen arbeitsvertraglichen Bestandsschutz gegenüber den in der Privatwirtschaft beschäftigten Arbeitnehmern lässt sich allenfalls dann rechtfertigen, wenn der Haushaltsplangeber demokratisch legitimiert und mit dem Arbeitgeber nicht identisch ist. Andernfalls ist die Benachteiligung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Die Privilegierung einer Selbstverwaltungskörperschaft, sich in ihrer Doppelrolle als Haushaltsplangeber und als Arbeitgeber ohne unmittelbare demokratische Legitimation Sachgründe für die bei ihr beschäftigten Arbeitnehmer selbst zu schaffen, lässt sich sachlich nicht rechtfertigen.

aa) Der Grundsatz, dass alle Menschen nach Art. 3 Abs. 1 GG vor dem Gesetz gleich sind, soll eine ungerechtfertigte Bevorzugung oder Benachteiligung von Personen verhindern. Deshalb unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt dagegen das Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann. In diesen Fällen müssen für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfG 15. Juli 1998 - 1 BvR 1554/89 ua. - zu C II 1 der Gründe, BVerfGE 98, 365).

bb) Die allein dem öffentlichen Arbeitgeber durch § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG zusätzlich zu den auch ihm zur Verfügung stehenden sonstigen Sachgründen des § 14 Abs. 1 Satz 2 TzBfG eröffnete Befristungsmöglichkeit stellt für die bei ihm beschäftigten Arbeitnehmer im Verhältnis zu den in der Privatwirtschaft beschäftigten Arbeitnehmern eine Verschlechterung des gesetzlichen Bestandsschutzes dar. Da diese Verschlechterung die Schutzpflicht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG betrifft, sind an ihre Rechtfertigung strenge Anforderungen zu stellen(vgl. dazu schon Preis/Greiner RdA 2010, 148, 157). Diese sind jedenfalls dann nicht erfüllt, wenn der Haushaltsplan nicht unmittelbar demokratisch legitimiert ist und der Haushaltsplangeber zugleich Arbeitgeber ist.

(1) Art. 12 Abs. 1 GG garantiert für Arbeitsverhältnisse einen staatlichen Mindestbestandsschutz. Diesen hat der Gesetzgeber für die Befristung von Arbeitsverträgen durch das TzBfG näher ausgestaltet (vgl. BAG 17. März 2010 -  7 AZR 843/08  - Rn. 10 f., AP TzBfG § 14 Haushalt Nr. 16). Ausgehend von der Vorstellung des Gesetzgebers, dass das unbefristete Arbeitsverhältnis der Normalfall und das befristete Arbeitsverhältnis die Ausnahme ist (BT-Drucks. 14/4374 S. 12), soll das Erfordernis eines sachlichen Grundes für die Befristung in § 14 Abs. 1 TzBfG den Arbeitnehmer vor einem grundlosen Verlust des Arbeitsplatzes bewahren. Innerhalb der in § 14 Abs. 1 Satz 2 TzBfG geregelten Sachgründe stellt die haushaltsrechtliche Befristung in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG einen Sondertatbestand dar, der für den Bereich des öffentlichen Dienstes eine erleichterte Befristungsmöglichkeit zur Verfügung stellt. Als Grundrechtsadressaten haben die Gerichte bei der Auslegung und Anwendung dieser Ausnahmeregelung den Anforderungen zu genügen, die sich aus der verfassungsrechtlichen Schutzpflicht der Berufsfreiheit ergeben (vgl. BAG 18. Oktober 2006 - 7 AZR 419/05 - Rn. 18 mwN, BAGE 120, 42). Das verfassungsrechtliche Untermaßverbot aus Art. 12 Abs. 1 GG wäre nicht ausreichend beachtet, wenn ein Sachgrund für die Befristung eines Arbeitsverhältnisses allein deshalb bejaht würde, weil der Arbeitnehmer bei entsprechender Beschäftigung aus Haushaltsmitteln vergütet wird. Dem Arbeitnehmer würde der inhaltlich gebotene Bestandsschutz entzogen, der Abschluss eines befristeten Arbeitsverhältnisses wäre stets unabhängig von Dauer und Inhalt der übertragenen Aufgaben gerechtfertigt. Eine Auslegung, die das verfassungsrechtlich gebotene Schutzminimum nicht beachtet, könnte im Bereich des öffentlichen Dienstes eine Erosion des unbefristeten Arbeitsverhältnisses als der vom Gesetzgeber sozialpolitisch erwünschten Beschäftigungsform herbeiführen (vgl. BT-Drucks. 14/4374 S. 12 zu II; BAG 18. Oktober 2006 - 7 AZR 419/05 - Rn. 18, aaO; Dörner Der befristete Arbeitsvertrag Rn. 206).

(2) Im Hinblick auf seine Ausnahmestellung ist nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG - wie nach der wortgleichen Vorschrift des § 57b Abs. 2 Nr. 2 HRG aF - zu verlangen, dass die Haushaltsmittel im Haushaltsplan mit einer konkreten Sachregelung auf der Grundlage einer nachvollziehbaren Zwecksetzung ausgebracht sind. Der Haushaltsplan selbst muss erkennen lassen, für welche Aufgaben die Haushaltsmittel bereitgestellt werden und dass diese Aufgaben nicht zeitlich unbegrenzt, sondern nur vorübergehend anfallen. Es muss sich dabei um keine von den Daueraufgaben abgrenzbare Zusatzaufgabe des öffentlichen Arbeitgebers handeln, wie zB ein Sonderprogramm. Es können auch Mittel für die befristete Beschäftigung zur Bewältigung eines vorübergehend erhöhten Arbeitsanfalls im Bereich der Daueraufgaben des Arbeitgebers bereitgestellt werden. In jedem Fall muss die haushaltsrechtliche Zweckbestimmung jedoch objektive und nachprüfbare Vorgaben enthalten, die gewährleisten, dass die Mittel zur Deckung eines nur vorübergehenden Beschäftigungsbedarfs genutzt werden (vgl. BAG 17. März 2010 -  7 AZR 843/08  - Rn. 11, AP TzBfG § 14 Haushalt Nr. 16).

(3) Die danach erforderliche Zweckbestimmung beugt dem Risiko einer erhöhten Missbrauchsanfälligkeit jedoch jedenfalls dann nicht ausreichend vor, wenn der Haushaltsplan nicht unmittelbar demokratisch legitimiert ist und außerdem der Haushaltsgeber zugleich als Arbeitgeber bei der Befristung von Arbeitsverträgen eine Doppelrolle einnimmt (vgl. zur unzulässigen Privilegierung eines Landes in der Doppelrolle als Gesetzgeber und Arbeitgeber auch BVerfG 25. Januar 2011 - 1 BvR 1741/09 - Rn. 95, EzA GG Art. 12 Nr. 48). In einem solchen Fall ist der verfassungsrechtlich zu gewährleistende Mindestbestandsschutz der bei dem öffentlichen Arbeitgeber beschäftigten Arbeitnehmer im Vergleich zu den in der Privatwirtschaft beschäftigten geringer ausgeprägt, ohne dass dies durch das Haushaltsrecht zu rechtfertigen ist. Öffentliche Haushalte können grundsätzlich nur dann einen Sachgrund für die Befristung der Arbeitsverhältnisse darstellen, wenn es sich dabei für den Arbeitgeber um eine durch ein Haushaltsgesetz fremdbestimmte Vorgabe handelt.

(a) Eine Ungleichbehandlung der betroffenen Arbeitnehmer bei der Befristung von Arbeitsverhältnissen lässt sich nicht mit dem für Beamte geltenden Lebenszeitprinzip rechtfertigen. Dieses gilt für im öffentlichen Dienst beschäftigten Arbeitnehmer nicht. Arbeitsverträge werden im öffentlichen Dienst nicht auf Lebenszeit geschlossen und können im Rahmen der allgemeinen Regeln vom Arbeitgeber gekündigt werden. Eine durch Tarifverträge begründete Arbeitsplatzsicherung, wie sie für fast alle Bereiche des öffentlichen Dienstes besteht, existiert auch in zahlreichen Branchen der Privatwirtschaft. Derartige Tarifbestimmungen dienen dem Schutz der Arbeitnehmer und nicht der Etablierung eines dem Beamtenstatus entsprechenden Lebenszeitprinzips (vgl. zur Untauglichkeit des Lebenszeitprinzips als Differenzierungsgrund bei der Behandlung von Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst auch BVerfG 15. Juli 1998 - 1 BvR 1554/89 ua. - zu C II 3 b der Gründe, BVerfGE 98, 365).

(b) Die Ungleichbehandlung der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst im Verhältnis zu den Beschäftigten in der Privatwirtschaft lässt sich auch nicht mit dem legitimen Interesse an einer Entlastung der öffentlichen Haushalte begründen (vgl. BVerfG 15. Juli 1998 - 1 BvR 1554/89 ua. - zu C II 3 g der Gründe, BVerfGE 98, 365). Ebenso wenig stellt die jährliche Begrenzung des Haushalts durch den Haushaltsgesetzgeber einen Sachgrund für die Ungleichbehandlung dar. Anderenfalls könnte die öffentliche Hand keine Dauerschuldverhältnisse eingehen. Weder genügen allgemeine Einsparungen noch der Umstand einer allgemein zu erwartenden Mittelkürzung (vgl. BAG 27. Januar 1988 - 7 AZR 292/87 - zu I 3 b aa der Gründe, AP BGB § 620 Befristeter Arbeitsvertrag Nr. 116 = EzA BGB § 620 Nr. 97; 24. Januar 2001 - 7 AZR 208/99 - zu B II 3 b aa der Gründe, EzA BGB § 620 Nr. 173). Es entspricht dem zentralen Grundsatz des Befristungsrechts, dass derartige allgemeine Unsicherheiten des Haushaltsrechts eine Befristung nicht rechtfertigen können (vgl. APS/Backhaus § 14 TzBfG Rn. 233 f.; ErfK/Müller-Glöge § 14 TzBfG Rn. 71; KR/Lipke § 14 TzBfG Rn. 306 mwN).

(c) Auch die grundsätzliche Verpflichtung öffentlicher Arbeitgeber, keine Verpflichtungen einzugehen, die haushaltsrechtlich nicht gedeckt sind, stellt allein keine ausreichende Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung dar. Diese Verpflichtung ist Folge des internen Verhältnisses von Exekutive und Haushaltsgesetzgeber, wirkt aber auf das einzelne Arbeitsverhältnis nicht unmittelbar ein. Sie besagt nicht, dass, wo immer das Haushaltsrecht nur befristete Arbeitsverträge zulässt, diese sachlich gerechtfertigt wären. Auch vom Haushaltsrecht nicht gedeckte Arbeitsverträge sind nicht etwa nach § 3 Abs. 2 HGrG unwirksam(zutr. APS/Backhaus § 14 TzBfG Rn. 235). Der an das Haushaltsrecht gebundene öffentliche Arbeitgeber kann sich wie private Arbeitgeber uneingeschränkt auf die anderen Befristungsgründe berufen. Die Möglichkeit eines Abschlusses von Sachgrundbefristungen wird durch das Haushaltsrecht nicht eingeschränkt.

(d) Eine Ungleichbehandlung der Arbeitnehmer öffentlich-rechtlicher Arbeitgeber durch eine haushaltsrechtliche Befristung nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG ist allenfalls durch das Demokratieprinzip(Art. 20 Abs. 1 GG) sowie durch das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) zu rechtfertigen (vgl. allerdings zur „Doppelrolle“ des demokratisch legitimierten Landesgesetzgebers bei einem Privatisierungsgesetz auch BVerfG 25. Januar 2011 - 1 BvR 1741/09 - Rn. 95, EzA GG Art. 12 Nr. 48). Die staatliche Haushaltswirtschaft (Art. 110 ff. GG) wird durch das Parlament legitimiert, das nach dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung die alleinige Definitionskompetenz für die wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben besitzt. Durch dieses Verfahren wird die Durchsichtigkeit des Staatshandelns gewährleistet. Würde an der Stelle des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens das Genehmigungsverfahren durch die Bundesregierung ausreichen, könnte eine öffentlich-rechtliche Körperschaft ohne parlamentarische Legitimation und Kontrolle selbst darüber entscheiden, ob sie Arbeitsverhältnisse befristet, indem sie Haushaltsmittel dafür nur vorübergehend zur Verfügung stellt. Eine solche Doppelfunktion als Haushalts- und als Arbeitgeber derselben staatlichen Gewalt kann das Schutzminimum Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht wahren(vgl. Dörner Der befristete Arbeitsvertrag Rn. 218).

f) Diese die Befristungsmöglichkeit einschränkende Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG steht im Einklang mit den unionsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (Rahmenvereinbarung), deren Umsetzung der befristungsrechtliche Teil des TzBfG dient. Die Frage, ob die in der haushaltsrechtlichen Befristungsmöglichkeit liegende sektorale Privilegierung des öffentlichen Dienstes insbesondere unter Berücksichtigung des unionsrechtlichen Gleichheitssatzes (Art. 20 GRC) überhaupt mit § 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung vereinbar ist, stellt sich vorliegend nicht (vgl. dazu das - inzwischen erledigte - Vorabentscheidungsersuchen des Senats vom 27. Oktober 2010 - 7 AZR 485/09 (A) - NZA-RR 2011, 272).

aa) Die Richtlinie geht davon aus, dass der unbefristete Arbeitsvertrag den Normalfall der Beschäftigung darstellt und nur in bestimmten Branchen oder für bestimmte Berufe und Tätigkeiten befristete Arbeitsverträge charakteristisch sind (vgl. Nr. 6 und Nr. 8 der allgemeinen Erwägungsgründe der Rahmenvereinbarung). Die Richtlinie und die inkorporierte Rahmenvereinbarung verlangen von den Mitgliedstaaten zur Verhinderung von Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge die Ergreifung einer oder mehrerer der drei in § 5 Nr. 1 Buchst. a bis c der Rahmenvereinbarung genannten Maßnahmen. Der deutsche Gesetzgeber hat sich in § 14 Abs. 1 bis 4 TzBfG für eine Kombination der genannten Maßnahmen entschieden und in § 14 Abs. 1 TzBfG die Rechtfertigung einer Befristung durch das Vorliegen sachlicher Gründe(§ 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung) näher ausgestaltet. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union verlangt der Begriff „sachliche Gründe“ iSv. § 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung, dass der in der nationalen Regelung vorgesehene Rückgriff auf diese besondere Art des Arbeitsverhältnisses durch konkrete Gesichtspunkte gerechtfertigt wird, die vor allem mit der betreffenden Tätigkeit und den Bedingungen ihrer Ausübung zusammenhängen. § 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs so auszulegen, dass er der Verwendung aufeinander folgender befristeter Arbeitsverträge entgegensteht, die allein damit gerechtfertigt wird, dass sie in einer allgemeinen Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaats vorgesehen ist (EuGH 4. Juli 2006 - C-212/04 - [Adeneler] Rn. 75, Slg. 2006, I-6057). Der Begriff des sachlichen Grundes in § 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung ist dahin zu verstehen, dass er genau bezeichnete, konkrete Umstände meint, die eine bestimmte Tätigkeit kennzeichnen und daher in diesem speziellen Zusammenhang die Verwendung befristeter Arbeitsverträge rechtfertigen können. Derartige Umstände können sich zB aus der besonderen Art der Aufgabe, zu deren Erfüllung diese Verträge geschlossen worden sind, und deren Wesensmerkmalen oder ggf. einem legitimen sozialpolitischen Ziel eines Mitgliedstaats ergeben (vgl. etwa EuGH 23. April 2009 - C-378/07 ua. - [Angelidaki] Rn. 96 mwN, Slg. 2009, I-3071). Erforderlich ist die Festlegung objektiver Faktoren, die mit den Besonderheiten der Tätigkeit und den Bedingungen ihrer Ausübung zusammenhängen. Die Bestimmung darf nicht dazu dienen, einen ständig und dauerhaft bestehenden Bedarf zu decken ( EuGH 23. April 2009 - C-378/07 ua. - [Angelidaki] Rn. 107, aaO).

bb) Einer haushaltsrechtlichen Regelung nationalen Rechts, die die befristete Beschäftigung ermöglicht, muss sich daher entnehmen lassen, dass die Haushaltsmittel für die Beschäftigung mit einer Aufgabe von vorübergehender Dauer bereitgestellt werden. Dabei muss die Zweckbestimmung eine Prüfung anhand objektiver Umstände ermöglichen, ob die Beschäftigung nicht in Wahrheit zur Deckung eines ständigen und dauerhaften Bedarfs erfolgt (BAG 18. Oktober 2006 - 7 AZR 419/05 - Rn. 22, BAGE 120, 42; 17. März 2010 -  7 AZR 843/08  - Rn. 14, AP TzBfG § 14 Haushalt Nr. 16). Diese Prüfung wäre nicht möglich, wenn es der (Selbst-)Verwaltung überlassen bliebe, sich selbst Befristungsmöglichkeiten zu schaffen. Dem steht nicht entgegen, dass der Haushaltsplan einer bundesunmittelbaren Selbstverwaltungskörperschaft des öffentlichen Rechts der Genehmigung der Bundesregierung bedarf, wie dies in § 71a Abs. 2 SGB IV für den Haushaltsplan der Beklagten vorgesehen ist. Dies ermöglicht zwar eine Rechts- und Inhaltskontrolle des Haushaltsplans durch die Bundesregierung. Das Genehmigungserfordernis durch die Bundesregierung ersetzt aber nicht eine von der Verwaltung unabhängige Rechtssetzung durch einen Haushaltsgesetzgeber (vgl. Dörner Der befristete Arbeitsvertrag Rn. 218).

2. Hiernach kann sich die Beklagte nicht auf die Befristungsmöglichkeit nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TzBfG berufen. Zum einen ist der Haushaltsplan nicht Gegenstand eines demokratisch legitimierten Haushaltsgesetzes; zum anderen fungiert die Beklagte in einer Doppelrolle als Haushaltsplangeber und als Arbeitgeber. Im Übrigen enthält der maßgebliche Haushaltstitel für befristete Stellen im Haushaltsplan 2008, wie das Landesarbeitsgericht zutreffend erkannt hat, auch keine ausreichende Zweckbestimmung.

a) Der für die Beklagte geltende Haushaltsplan ist von ihren eigenen Selbstverwaltungsorganen festgestellt worden. Die Beklagte ist eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (§ 367 Abs. 1 SGB III). Für die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie für die sonstige Haushaltswirtschaft der Beklagten gelten die Vorschriften der BHO sinngemäß (§ 77a Satz 1 SGB IV). Ihr Haushaltsplan wird aber nicht durch ein Haushaltsgesetz verabschiedet, sondern vom Vorstand der Beklagten aufgestellt, von ihrem Verwaltungsrat festgestellt (§ 71a Abs. 1 SGB IV) und von der Bundesregierung genehmigt (§ 71a Abs. 2 SGB IV). Damit fehlt es an einer parlamentarischen Legitimation des Haushaltsplans. Außerdem ist es mit dem zu gewährleistenden arbeitsvertraglichen Bestandsschutz nicht vereinbar, wenn die Beklagte aufgrund ihrer Doppelrolle als Haushaltsplangeber und als Arbeitgeber sich den Sachgrund zur Befristung der Arbeitsverhältnisse selbst schafft.

b) Der Haushaltsplan hält den Anforderungen der Rechtsprechung aber auch aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung nicht Stand. Die Beklagte hat im Haushaltsplan für das Jahr 2008 im Kapitel 5 unter dem Titel 425 07 Mittel für die Vergütung von 5.800 befristeten Arbeitskräften verschiedener Gruppen (Arbeitsvermittler/innen, Ausbildungsvermittler/innen, Berater/innen, Teamleiter/innen, Fachassistenten im Bereich Kundenportal sowie in den Leistungsteams) bereitgestellt, ohne die Anzahl der Stellen den vier bezeichneten, im Haushaltsplan näher erläuterten Projekten zuzuordnen. Eine Befristungskontrolle kann aber wirksam nur erfolgen, wenn der Zweck der Mittel einschließlich der dazu zur Verfügung gestellten Stellen im Haushaltsverfahren selbst festgelegt wird. Dürfte sich der Haushaltsgeber in der von der Beklagten vorgenommenen Weise darauf beschränken, unterschiedliche Zwecke für ein gemeinsames befristetes Stellenvolumen zu bestimmen, würde die eigentliche Zweckbestimmung vom Arbeitgeber außerhalb des Haushaltsverfahrens getroffen. Damit könnte bezogen auf den Einzelfall nicht aufgrund des Haushaltsplans geprüft werden, ob der befristete Arbeitsvertrag noch zur vom Haushalt legitimierten Erledigung eines vorübergehend anfallenden zusätzlichen Arbeitsvolumens abgeschlossen worden ist. Es wäre nicht festzustellen, ob der Arbeitgeber sich noch innerhalb der Zweckbestimmung hält.

II. Die Befristung in dem Arbeitsvertrag vom 12. Dezember 2007 ist nach den zutreffenden Ausführungen des Landesarbeitsgerichts nicht nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG gerechtfertigt.

1. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG liegt ein sachlicher Grund für die Befristung eines Arbeitsvertrags vor, wenn der betriebliche Bedarf an der Arbeitsleistung nur vorübergehend besteht.

a) Mit diesem Sachgrund knüpft das Gesetz an die vor Inkrafttreten des TzBfG von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Befristungskontrolle nach § 620 BGB an, wonach ein nur vorübergehender Bedarf an Arbeitskräften die Befristung eines Arbeitsvertrags rechtfertigen konnte(BT-Drucks. 14/4374 S. 18 f.). Die Befristung eines Arbeitsvertrags wegen eines nur vorübergehenden Bedarfs an der Arbeitsleistung setzt voraus, dass im Zeitpunkt des Vertragsschlusses mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist, dass nach dem vorgesehenen Vertragsende für die Beschäftigung des befristet eingestellten Arbeitnehmers in dem Betrieb kein (dauerhafter) Bedarf mehr besteht (st. Rspr., vgl. etwa BAG 17. Januar 2007 - 7 AZR 20/06 - Rn. 28 mwN, BAGE 121, 18; 20. Februar 2008 - 7 AZR 950/06 - Rn. 12, AP TzBfG § 14 Nr. 45). Der vorübergehende Bedarf iSd. § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG ist zu unterscheiden von der regelmäßig gegebenen Unsicherheit über die künftige Entwicklung des Arbeitskräftebedarfs des Arbeitgebers. Die allgemeine Unsicherheit über die zukünftig bestehenden Beschäftigungsmöglichkeiten rechtfertigt die Befristung nicht. Sie gehört zum unternehmerischen Risiko des Arbeitgebers, das er nicht durch Abschluss eines befristeten Arbeitsvertrags auf die Arbeitnehmer abwälzen kann (BAG 5. Juni 2002 - 7 AZR 241/01 - zu I 3 a der Gründe mwN, BAGE 101, 262). Über den vorübergehenden Bedarf iSd. § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG ist eine Prognose zu erstellen, der konkrete Anhaltspunkte zugrunde liegen müssen. Die Prognose ist Teil des Sachgrundes für die Befristung (BAG 20. Februar 2008 - 7 AZR 950/06 - Rn. 17, aaO; 3. November 1999 - 7 AZR 846/98 - zu 3 a der Gründe, AP BAT § 2 SR 2y Nr. 19 = EzA BGB § 620 Nr. 166).

b) Nach der bereits vor Inkrafttreten des TzBfG ergangenen Senatsrechtsprechung können im Bereich des öffentlichen Dienstes haushaltsrechtliche Gründe die Befristung eines Arbeitsvertrags wegen eines nur vorübergehenden betrieblichen Bedarfs rechtfertigen, wenn der öffentliche Arbeitgeber zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses aufgrund konkreter Tatsachen die Prognose erstellen kann, dass für die Beschäftigung des Arbeitnehmers Haushaltsmittel nur vorübergehend zur Verfügung stehen. An diesen Grundsätzen, von denen der Senat zuletzt in seiner Entscheidung vom 24. Oktober 2001 (- 7 AZR 542/00 - zu B II 1 der Gründe, BAGE 99, 217) ausgegangen ist, hat der Senat auch nach Inkrafttreten des TzBfG zu dem Sachgrund aus § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG festgehalten(BAG 16. Oktober 2008 - 7 AZR 360/07 - Rn. 19, AP TzBfG § 14 Nr. 56 = EzA TzBfG § 14 Nr. 53).

2. Danach ist die Befristung nicht wegen eines nur vorübergehenden Bedarfs an der Arbeitsleistung des Klägers nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TzBfG gerechtfertigt. Allein die Ausbringung von Haushaltsmitteln für befristete Beschäftigungen im Aufgabenbereich des SGB III zum 31. Dezember 2008 genügt nicht zu der Annahme, dass die konkrete Stelle des Klägers nach diesem Zeitpunkt tatsächlich nicht mehr bestehen sollte. Dies wäre nur der Fall, wenn sich der Haushaltsgeber, dh. der Vorstand und der Verwaltungsrat der Beklagten, mit den Verhältnissen der einzelnen Stellen in den Agenturen bzw. Dienststellen an den verschiedenen Standorten befasst und entschieden hätte, welche dieser Stellen zum 31. Dezember 2008 nicht weiter bestehen sollen. Dies ist jedoch gerade nicht geschehen. Jedenfalls dann, wenn wie hier die Haushaltsmittel für eine derart große Anzahl von befristeten Arbeitsplätzen zur Verfügung gestellt werden, ist ein Bezug zur konkret betroffenen Stelle nicht mehr nachvollziehbar. Allein die Ausbringung von Haushaltsmitteln für die befristete Beschäftigung ist mit einer unternehmerischen Entscheidung über den Fortfall des Arbeitsplatzes nicht gleichzustellen. Darin liegt nicht stets die endgültige Entscheidung des Haushaltgebers, auf die Stelle anschließend zu verzichten. Die Befristung im Haushaltsplan rechtfertigt nicht die Feststellung, dass die Stelle auch tatsächlich mit einiger Sicherheit entfallen wird. Der Umstand, dass der Arbeitsvertrag nach der Feststellung des Haushalts durch die Beklagte zunächst vorbehaltlich einer Genehmigung durch die Bundesregierung geschlossen wurde, die Bundesregierung diesen Haushalt aber nur mit Änderungen genehmigt hat, woraufhin die Beklagte einen entsprechenden korrigierten Haushalt aufgestellt und erst danach selbst die „Detailplanung“ außerhalb des Haushaltsverfahrens vorgenommen hat, zeigt, dass kein Bezug zur konkreten Stelle vorgelegen hat.

1. Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Sächsischen Landesarbeitsgerichts vom 14. September 2012 - 2 Sa 356/12 - wird zurückgewiesen.

2. Die Beklagte hat die Kosten der Revision zu tragen.

Die Parteien streiten über die Wirksamkeit einer örtlichen Versetzung.

Die 1969 geborene Klägerin war seit dem 20. Juli 2009 zunächst befristet bis zum 31. Dezember 2009 beschäftigt. Mit Arbeitsvertrag vom 23. Dezember 2009 vereinbarten die Parteien eine weitere befristete Beschäftigung für den Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2011. In einem Vermerk zum Arbeitsvertrag wurde die Befristung mit entsprechenden Ermächtigungen im Haushaltsplan der Beklagten begründet. Der Klägerin wurde mit Schreiben vom 15. Juli 2009 die Tätigkeit einer „Fachassistentin Arbeitnehmerleistungen SGB III (Antragsservice und Bearbeitungsbüro)“ in der Agentur für Arbeit P zugewiesen, mit Schreiben vom 29. Juli 2010 die gleiche Tätigkeit in der Geschäftsstelle F der Agentur für Arbeit P. Sie ist in die Tätigkeitsebene V eingruppiert (§ 4 des Arbeitsvertrags). Der Vertrag enthält keine Angaben zum Arbeitsort.

Gemäß § 2 des Arbeitsvertrags bestimmt sich das Arbeitsverhältnis nach dem Tarifvertrag für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit(TV-BA) und den diesen ergänzenden, ändernden oder ersetzenden Tarifverträgen.

§ 4 Abs. 1 TV-BA vom 28. März 2006 idF des 9. Änderungs-TV vom 21. März 2011 lautet:

Im Anschluss an die Entscheidung des Siebten Senats des Bundesarbeitsgerichts vom 9. März 2011 (- 7 AZR 728/09 - BAGE 137, 178) übermittelte die Beklagte ihrem Hauptpersonalrat (HPR) unter dem 30. März 2011 (Rechtskreis SGB III) und unter dem 15. April 2011 (Rechtskreis SGB II) jeweils eine nahezu gleichlautende E-Mail-Info Personal/Organisationsentwicklung (POE) „Unterbringung der entfristet Beschäftigten; Einstellungs- und Besetzungsstopp“ mit der Bitte um Zustimmung ua. nach § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG. Nach dem Inhalt der Mitteilungen sollten sämtliche bislang aus Haushaltsgründen befristeten Verträge entfristet werden. Darüber hinaus ist ua. geregelt, dass die betroffenen Beschäftigten entweder vor Ort auf vakanten Dienstposten (einschließlich 136 zusätzlicher Stellenzuteilungen) eingesetzt oder Stellenbesetzungsketten zur Verbesserung der ortsnahen Unterbringung gebildet werden. Es gelte der Grundsatz „Ansatz der Dauerkräfte dort, wo dauerhaft Bedarf besteht“ (jeweils Ziff. 3 Abs. 4 der E-Mail-Infos POE). Sei ein Einsatz in der bisherigen Beschäftigungsdienststelle nicht möglich, seien die „Überhangkräfte“ statusgerecht und nach Eignungsgesichtspunkten auf vakanten Dienstposten in anderen Dienststellen einzusetzen. Bei den zu treffenden Personalentscheidungen seien die persönlichen Lebensumstände zu berücksichtigen. Unter dem 8. April 2011 bzw. dem 5. Mai 2011 unterzeichnete der Vorsitzende des Hauptpersonalrats die jeweilige E-Mail-Info POE mit dem Zusatz, dass Einwendungen nicht erhoben würden.

Am 21. Juni 2011 vereinbarten die Parteien eine unbefristete Weiterbeschäftigung über den 31. Dezember 2011 hinaus zu im Übrigen unveränderten Bedingungen. Entsprechende Vereinbarungen sind auch mit anderen Arbeitnehmern erfolgt, deren Arbeitsverhältnisse nach § 14 Abs. 1 Nr. 7 TzBfG befristet waren.

Ebenfalls am 21. Juni 2011 teilte die Beklagte der Klägerin die Absicht mit, sie zur Agentur für Arbeit W zu versetzen und hörte sie dazu an. In die Auswahl der aus ihrer Sicht zu versetzenden Beschäftigten hat die Beklagte nur die Arbeitnehmer einbezogen, deren Arbeitsverträge nach § 14 Abs. 1 Nr. 7 TzBfG befristet waren und entfristet wurden.

Mit Schreiben vom 14. Juli 2011 versetzte die Beklagte die Klägerin zum 1. August 2011 zur Agentur für Arbeit W.

Die Klägerin hat die Auffassung vertreten, es fehle an einem dienstlichen Grund für die Versetzung, in der Agentur für Arbeit P bestehe weiterhin ausreichender Beschäftigungsbedarf. Jedenfalls bis zum Ende des Jahres 2011, dem ursprünglichen Befristungsende ihres Vertrags, hätten auch Haushaltsmittel zur Verfügung gestanden. Die Auswahl der zu versetzenden Beschäftigten sei fehlerhaft erfolgt; auch zuvor unbefristet beschäftigte Arbeitnehmer hätten einbezogen werden müssen. Die Versetzung nach W sei ihr unzumutbar. Sie habe einen langjährigen Lebensgefährten, der beruflich regional gebunden sei, sie versorge ihre schwerbehinderte Mutter und absolviere eine eigenfinanzierte Qualifizierung in deutscher Gebärdensprache im sächsischen Dialekt, die sie bei einem örtlichen Wechsel abbrechen müsse. Als milderes Mittel sei ein Einsatz innerhalb Sachsens möglich gewesen. Im Übrigen fehle es an einer ordnungsgemäßen Beteiligung der zuständigen Personalräte.

Die Klägerin hat beantragt

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie ist der Ansicht, dass sie ihr Direktionsrecht rechtmäßig ausgeübt habe.

Bundesweit seien ca. 4.200 Arbeitsverhältnisse von der Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts vom 9. März 2011 betroffen gewesen; dem hätten lediglich 2.750 vakante Stellen gegenübergestanden. In der Regionaldirektion Sachsen seien 355 Personaleinzelfälle im sog. Überhang gewesen, denen 233 Ansatzmöglichkeiten auf (finanzierten) Dauerstellen gegenübergestanden hätten. Es seien damit 122 Versetzungen außerhalb des Bezirks der Regionaldirektion notwendig gewesen, weil die entsprechenden Kosten durch den Personalhaushalt nicht gedeckt gewesen seien. Gemäß § 49 BHO, der für Angestellte analog anzuwenden sei, dürfe ein Einsatz nur im Rahmen der festgelegten Anzahl von Planstellen erfolgen. Im Bezirk der Agentur für Arbeit P habe im Haushaltsplan nur eine freie, besetzbare Dauerstelle der Tätigkeitsebene V zur Verfügung gestanden. Hingegen seien 13 Beschäftigte dieser Ebene im Überhang gewesen. Die Besetzung der freien Stelle sei anhand der vom HPR mitbestimmten Versetzungsrichtlinie nach Besteignung erfolgt. Im Bezirk der Agentur für Arbeit W seien demgegenüber Stellen unbesetzt gewesen; dort habe dringender Bedarf bestanden.

Der Klägerin sei eine Versetzung dorthin auch unter Abwägung ihrer persönlichen Umstände zuzumuten; der TV-BA sehe entsprechende finanzielle Leistungen zum Ausgleich der Belastungen vor. Beschäftigte, die dauerhaft bei der Agentur für Arbeit P beschäftigt waren und bereits eine entsprechende Planstelle besetzt hätten, seien im Interesse einer funktionierenden Verwaltung nicht in die Auswahl einzubeziehen. Im Übrigen sei die Gruppenbildung bereits durch das Haushaltsrecht bedingt, stehe deshalb außerhalb der Entscheidung nach § 106 GewO und verstoße auch nicht gegen Art. 3 GG. Bei den mit dem Hauptpersonalrat abgeschlossenen E-Mail-Infos POE vom 30. März 2011 bzw. vom 15. April 2011 handle es sich materiell um Dienstvereinbarungen, auch wenn die Form nicht eingehalten worden sei. Mindestens liege eine Verwaltungsvorschrift vor, in der Beurteilungsspielräume und Ermessen einheitlich geregelt würden und die im Hinblick auf Art. 3 GG Außenwirkung habe. Eine andere Regelung, die auch die auf einer Planstelle beschäftigten Mitarbeiter betroffen hätte, wäre nicht praktikabel gewesen. Ein bundesweiter Austausch der Mitarbeiter wäre mit nicht zumutbaren Auswirkungen auf die Aufgabenerledigung in den einzelnen Dienststellen einhergegangen und im Wege der Mitbestimmung nicht ohne massive Störung des Betriebsfriedens durchsetzbar gewesen.

Das Arbeitsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Landesarbeitsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Mit der vom Landesarbeitsgericht zugelassenen Revision begehrt die Beklagte weiterhin eine Abweisung der Klage.

Die zulässige Revision ist unbegründet.

I. Die zulässige Klage ist begründet. Die Versetzung vom 14. Juli 2011 ist rechtsunwirksam.

1. Das vertragliche Weisungsrecht der Beklagten umfasst die Befugnis, der Klägerin nach Maßgabe der § 106 Satz 1 GewO, § 2 des Arbeitsvertrags vom 23. Dezember 2009 iVm. § 4 Abs. 1 TV-BA einen anderen Arbeitsort zuzuweisen.

a) Nach § 106 Satz 1 GewO darf der Arbeitgeber den Ort der Arbeitsleistung nach billigem Ermessen näher bestimmen, soweit dieser nicht durch den Arbeitsvertrag, Bestimmungen einer Betriebsvereinbarung, eines anwendbaren Tarifvertrags oder gesetzliche Vorschriften festgelegt ist. Bei der Prüfung der Wirksamkeit einer Versetzung ist zunächst durch Auslegung zu ermitteln, welchen Inhalt die vertraglichen Regelungen unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls haben. Dabei ist insbesondere festzustellen, ob ein bestimmter Tätigkeitsort vertraglich festgelegt ist und welchen Inhalt ein ggf. vereinbarter Versetzungsvorbehalt hat oder ob Normen eines anwendbaren Tarifvertrags Regelungen dazu treffen (vgl. BAG 26. September 2012 - 10 AZR 412/11 - Rn. 19; 19. Januar 2011 - 10 AZR 738/09 - Rn. 12; 25. August 2010 - 10 AZR 275/09 - Rn. 18, BAGE 135, 239). Ist der Arbeitsort nicht festgelegt, ergibt sich der Umfang der Weisungsrechte des Arbeitgebers aus § 106 GewO, ggf. in Verbindung mit anwendbaren tariflichen Regelungen. Weist der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer einen anderen Arbeitsort zu, so unterliegt dies der Ausübungskontrolle gemäß § 106 Satz 1 GewO, § 315 Abs. 3 BGB(BAG 26. September 2012 - 10 AZR 412/11 - Rn. 22).

b) Der Arbeitsort der Klägerin ist nicht vertraglich auf P oder den Bezirk der Agentur für Arbeit P festgelegt. Der Arbeitsvertrag vom 23. Dezember 2009, der durch die Änderungsvereinbarung vom 21. Juni 2011 insoweit unberührt geblieben ist, legt keinen bestimmten Arbeitsort fest. In einem solchen Fall ist eine örtliche Versetzung vertraglich nicht ausgeschlossen und grundsätzlich vom gesetzlichen Weisungsrecht der Beklagten aus § 106 Satz 1 GewO gedeckt(vgl. BAG 19. Januar 2011 - 10 AZR 738/09 - Rn. 17; 25. August 2010 - 10 AZR 275/09 - Rn. 22, BAGE 135, 239). Dem entspricht § 4 Abs. 1 Satz 1 iVm. Satz 4 TV-BA, wonach eine Versetzung aus dienstlichen Gründen möglich ist.

Durch die Vermerke zu den befristeten Arbeitsverträgen vom 15. Juli 2009 und vom 23. Dezember 2009 wurde P nicht zum Arbeitsort bestimmt. Die Vermerke geben lediglich den Ort der tatsächlichen Beschäftigung wieder, der durch Ausübung des arbeitgeberseitigen Direktionsrechts mit Schreiben vom 15. Juli 2009 bestimmt wurde. Mit der Zuweisung der Tätigkeit in P hat die Beklagte im Übrigen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die tariflichen Vorschriften über die Versetzung, Abordnung usw. unberührt bleiben. Gleiches erfolgte im Schreiben vom 29. Juli 2010, mit dem der Klägerin eine Tätigkeit in der Geschäftsstelle F der Agentur für Arbeit P zugewiesen wurde.

2. Es kann dahinstehen, ob ein dienstlicher Grund iSv. § 4 Abs. 1 TV-BA für die Versetzung von der Agentur für Arbeit P zur Agentur für Arbeit W zum 1. August 2011 bestand.

a) Die Tarifnorm knüpft die Versetzungsbefugnis der Beklagten an dienstliche Gründe, dh. an Gründe, die im Interesse des öffentlichen Dienstes liegen (BAG 21. Januar 2004 - 6 AZR 583/02 - zu II 2 c aa der Gründe, BAGE 109, 207; 20. Januar 1960 - 4 AZR 267/59 - BAGE 8, 338). Die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung in der Verwaltung muss unter Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit den Einsatz des Angestellten bei der anderen Dienststelle erfordern (BAG 11. Juni 1992 - 6 AZR 218/91 - zu II 3 der Gründe). Die Beklagte als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 367 Abs. 1 SGB III) gehört dem öffentlichen Dienst an. Ob dienstliche Gründe vorliegen, unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle (BAG 21. Januar 2004 - 6 AZR 583/02 - aaO). Maßgeblich für die Wirksamkeit ist dabei der Zeitpunkt der Maßnahme (BAG 26. September 2012 - 10 AZR 311/11 - Rn. 34; 14. Juli 2010 - 10 AZR 182/09 - Rn. 89, BAGE 135, 128 [zur Ermessensentscheidung nach § 106 GewO]). Fallen Maßnahme und ihr Wirksamwerden auseinander (zB im Fall einer Versetzung mit einer Ankündigungsfrist), muss im Zeitpunkt der Maßnahme die Prognose gerechtfertigt sein, dass der dienstliche Grund bei der Umsetzung der Maßnahme vorliegen wird (BAG 26. September 2012 - 10 AZR 311/11 - aaO).

b) Es liegt nahe, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung, dass die Beklagte auf die Personalsituation in der Agentur für Arbeit P abstellen durfte. Einen dienstlichen Grund für eine Versetzung kann beispielsweise der zurückgehende tatsächliche Beschäftigungsbedarf in einer Dienststelle bei gleichzeitigem Bedarf in einer anderen Dienststelle darstellen (vgl. BAG 13. Oktober 2009 - 9 AZR 722/08 - Rn. 22, BAGE 132, 210). Ein solcher kann auch vorliegen, wenn aufgrund von Änderungen von Verwaltungsstrukturen Arbeitsaufgaben verlagert werden und der Arbeitgeber diese Aufgaben am neuen Arbeitsort weiter von dem dafür qualifizierten und eingearbeiteten Personal wahrnehmen lassen will (BAG 17. August 2011 - 10 AZR 202/10 - Rn. 28; 14. Juli 2010 - 10 AZR 182/09 - Rn. 56 f., BAGE 135, 128). Dabei ist es grundsätzlich Sache des öffentlichen Arbeitgebers, im Rahmen seiner Organisationshoheit (vgl. dazu BAG 21. Februar 2012 - 9 AZR 479/10 - Rn. 18 f.) festzulegen, mit welchem Personalumfang die zu erfüllenden Aufgaben in einer Dienststelle erledigt werden (BAG 23. November 2004 - 2 AZR 38/04 - zu B I 1 a der Gründe mwN, BAGE 112, 361 [betriebsbedingte Kündigung im öffentlichen Dienst]; vgl. auch 18. Januar 2007 - 2 AZR 796/05 - Rn. 19 [zur unternehmerischen Entscheidung in der Privatwirtschaft zur Rechtfertigung einer betriebsbedingten Änderungskündigung]). Unter Umständen bestehen Bindungen haushaltsrechtlicher Natur, so wenn in einem Haushaltsplan eine konkrete Stelle gestrichen, ein sog. kw-Vermerk angebracht oder aus einem Personalbedarfsplan der Wegfall einer Stelle ersichtlich wird (BAG 23. November 2004 - 2 AZR 38/04 - aaO).

c) Vorliegend kann dahinstehen, ob ein dienstlicher Grund vorlag. Die Beklagte beruft sich auf einen Personalüberhang, der im Zusammenhang mit der Entfristung mehrerer tausend Arbeitsverträge aufgrund der Entscheidung des Siebten Senats vom 9. März 2011 (- 7 AZR 728/09 - BAGE 137, 178) entstanden sei. Nicht für alle nunmehr zusätzlich unbefristet Beschäftigten seien in den Stellenplänen einzelner Regionaldirektionen bzw. Agenturen für Arbeit unbefristete Stellen vorhanden, sodass dort Versetzungen notwendig würden. Die Beklagte beruft sich damit erkennbar nicht auf einen tatsächlichen Personalüberhang in dem Sinne, dass der Beschäftigungsbedarf für die Klägerin in der Agentur für Arbeit P etwa entfallen sei. Auch behauptet sie nicht, dass, abgesehen vom Umstand der Entfristung von Arbeitsverträgen, organisatorische Maßnahmen getroffen wurden, die die konkrete Versetzung rechtfertigen könnten. Vor diesem Hintergrund bestehen Zweifel, ob die bloße Festlegung der Anzahl der Beschäftigten in einem Stellenplan bei der Beklagten, die ihren Haushaltsplan selbst - wenn auch unter Genehmigungsvorbehalt - aufstellt (vgl. dazu BAG 9. März 2011 - 7 AZR 728/09 - Rn. 18, BAGE 137, 178), als dienstlicher Grund genügt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Diskrepanz zwischen Stellenplan und Anzahl der unbefristet Beschäftigten nur aufgrund vorhergehender rechtswidriger Befristungen entstanden ist und ein tatsächlicher Beschäftigungsbedarf weiter besteht (und ggf. durch andere befristet Beschäftigte erfüllt wird).

Selbst wenn man zugunsten der Beklagten einen Personalüberhang aufgrund der vorgenommenen Entfristungen unterstellt, ist fraglich, ob ein dienstlicher Grund für die Versetzung bereits zum 1. August 2011 bestand. Die ursprüngliche Befristung lief bis zum 31. Dezember 2011, Haushaltsmittel für eine Beschäftigung der Klägerin in P standen damit grundsätzlich bereit. Mit der Änderungsvereinbarung vom 21. Juni 2011 wurde dementsprechend eine unbefristete Weiterbeschäftigung „über den 31. Dezember 2011 hinaus“ vereinbart. Die Vereinbarung führte zwar zu einer sofortigen Umwandlung in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis, änderte aber bis zum 31. Dezember 2011 weder etwas am Beschäftigungsbedarf vor Ort noch am Vorhandensein entsprechender Haushaltsmittel. Wäre die Vereinbarung über die Entfristung beispielsweise am 31. Dezember 2011 geschlossen worden, hätte sich auch nach dem Vorbringen der Beklagten kein Grund ergeben, die Klägerin vor diesem Termin zu versetzen.

3. Die Beklagte hat von ihrem Weisungsrecht nicht nach billigem Ermessen Gebrauch gemacht, § 106 GewO, § 315 BGB.

a) Dem Inhaber des Bestimmungsrechts nach § 315 Abs. 1 BGB verbleibt für die rechtsgestaltende Leistungsbestimmung ein nach billigem Ermessen auszufüllender Spielraum. Innerhalb dieses Spielraums können dem Bestimmungsberechtigten mehrere Entscheidungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Dem Gericht obliegt nach § 315 Abs. 3 BGB allein die Prüfung, ob der Arbeitgeber als Gläubiger die Grenzen seines Direktionsrechts beachtet hat(vgl. BAG 26. September 2012 - 10 AZR 311/11 - Rn. 28; 13. Juni 2012 - 10 AZR 296/11 - Rn. 28; BGH 18. Oktober 2007 - III ZR 277/06 - Rn. 20, BGHZ 174, 48).

aa) Die Leistungsbestimmung nach billigem Ermessen verlangt eine Abwägung der wechselseitigen Interessen nach verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Wertentscheidungen, den allgemeinen Wertungsgrundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit sowie der Verkehrssitte und Zumutbarkeit. In die Abwägung sind alle Umstände des Einzelfalls einzubeziehen. Hierzu gehören die Vorteile aus einer Regelung, die Risikoverteilung zwischen den Vertragsparteien, die beiderseitigen Bedürfnisse, außervertragliche Vor- und Nachteile, Vermögens- und Einkommensverhältnisse sowie soziale Lebensverhältnisse, wie familiäre Pflichten und Unterhaltsverpflichtungen ( BAG 26. September 2012 - 10 AZR 311/11 - Rn. 29 f. mwN; 17. August 2011 - 10 AZR 202/10 - Rn. 22 mwN). Welche Umstände dies im Einzelnen sind, hängt auch von der Art der Leistungsbestimmung ab, die der Berechtigte zu treffen hat (BAG 17. August 2010 - 9 AZR 414/09 - Rn. 42). So können bei der Zuweisung der Tätigkeit an einem anderen Ort andere Faktoren relevant sein als bei der Bestimmung der Höhe einer variablen Vergütung. Von maßgeblicher Bedeutung kann auch sein, was Ursache und Auslöser für die Notwendigkeit der Leistungsbestimmung ist. Die hieraus resultierenden Umstände sind in die Abwägung einzubeziehen. Ob die Interessen des Arbeitnehmers angemessen berücksichtigt wurden, kann nur durch Abwägung mit den dienstlichen Gründen des Arbeitgebers ermittelt werden, die zu der Ausübung des Direktionsrechts geführt haben (BAG 17. August 2011 - 10 AZR 202/10 - Rn. 26; v gl. auch 17. August 2011 - 10 AZR 322/10 - Rn. 29 ).

bb) Die Berücksichtigung schutzwürdiger Belange des Arbeitnehmers anlässlich der Ausübung des Direktionsrechts kann eine personelle Auswahlentscheidung des Arbeitgebers erfordern, wenn mehrere Arbeitnehmer betroffen sind. Die Leistungsbestimmung ist dann gegenüber demjenigen Arbeitnehmer zu treffen, dessen Interessen weniger schutzwürdig sind (vgl. BAG 23. September 2004 - 6 AZR 567/03 - zu IV 2 d bb der Gründe, BAGE 112, 80). Eine soziale Auswahl wie im Fall des § 1 Abs. 3 KSchG findet aber nicht statt( BAG 26. September 2012 - 10 AZR 311/11 - Rn. 30; 17. August 2011 - 10 AZR 202/10 - Rn. 22).

cc) Ob die Entscheidung der Billigkeit entspricht, unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, § 315 Abs. 3 Satz 2 BGB(st. Rspr., zB BAG 14. November 2012 - 10 AZR 783/11 - Rn. 46). Die Darlegungs- und Beweislast für die Wirksamkeit der getroffenen Ermessensausübung liegt beim Arbeitgeber (BAG 14. Juli 2010 - 10 AZR 182/09 - Rn. 90, BAGE 135, 128).

dd) Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn eine Tarifnorm - wie hier - eine Versetzung aus dienstlichen Gründen zulässt (vgl. BAG 21. Januar 2004 - 6 AZR 583/02 - zu II 2 d bb der Gründe, BAGE 109, 207 [zu § 12 Abs. 1 MTA-O]).

b) Danach ist die Annahme des Landesarbeitsgerichts, die Beklagte habe bei ihrer Versetzungsentscheidung billiges Ermessen nicht gewahrt, nicht zu beanstanden. Dabei kann dahinstehen, ob dessen Entscheidung wegen der zu berücksichtigenden Umstände des Einzelfalls nur einer eingeschränkten Kontrolle durch das Revisionsgericht unterliegt (vgl. BAG 17. August 2011 - 10 AZR 202/10 - Rn. 23; 14. Juli 2010 - 10 AZR 182/09 - Rn. 92 mwN, BAGE 135, 128). Die landesarbeitsgerichtliche Entscheidung hält auch einer vollen Überprüfung stand. Die Beklagte hat den Rahmen der in die Auswahlentscheidung einzubeziehenden Beschäftigten unzulässig verengt, indem sie nur Beschäftigte in die Auswahl einbezogen hat, die vorher einen nach § 14 Abs. 1 Nr. 7 TzBfG befristeten Arbeitsvertrag hatten, der in Folge der Rechtsprechung des Siebten Senats des Bundesarbeitsgerichts entfristet wurde.

aa) Anlass für die Versetzung war ein Personalüberhang von 13 Stellen der Tätigkeitsebene V in der Agentur für Arbeit P. Da nach dem Vortrag der Beklagten nur eine „freie, besetzbare Dauerstelle“ vorhanden war, könnte dies die Versetzung von 12 Beschäftigten der Tätigkeitsebene V tragen. Damit war eine Auswahlentscheidung nach den dargestellten Grundsätzen mindestens unter den unbefristet Beschäftigten dieser Tätigkeitsebene in der Dienststelle zu treffen und zu ermitteln, wem die örtliche Versetzung unter Abwägung dienstlicher Belange und persönlicher Umstände am ehesten zuzumuten war. Bei all diesen Beschäftigten bestand die gleiche Ausgangslage: Zum Zeitpunkt der zu treffenden Auswahlentscheidung befanden sie sich in einem unbefristeten Arbeitsverhältnis und sahen sich gleichermaßen mit dem Umstand konfrontiert, dass der Stellenplan zu wenige dauerhafte Stellen in P vorsah. Allen diesen Beschäftigten gegenüber war die Beklagte arbeitsvertraglich nach den bei ihr verwendeten Standardverträgen und nach § 4 Abs. 1 TV-BA berechtigt, sie aus dienstlichen Gründen zu versetzen. Dies galt (und gilt) unabhängig davon, ob die Beschäftigten eine sog. Planstelle innehatten oder nicht. Die entsprechende Annahme des Landesarbeitsgerichts hat die Beklagte nicht angegriffen.

Welche Vertragsentwicklung der einzelne Beschäftigte ggf. vor Abschluss seines unbefristeten Arbeitsvertrags durchlaufen hatte, ist in diesem Zusammenhang für die zu treffende Auswahlentscheidung ohne Relevanz. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die Beklagte ehemals haushaltsbefristet Beschäftigte als „Überhangkräfte“ bezeichnet oder zum „Personalüberhang“ zählt. Die Klägerin war nicht etwa wegen der Verlagerung einer Stelle oder des Wegfalls von Aufgaben einem „Stellenpool“ zugeordnet worden (vgl. zu Voraussetzungen und Wirkungen zB BAG 1. Juni 2011 - 7 AZR 117/10 -; 13. März 2007 - 9 AZR 417/06 -). Vielmehr befand sie sich in derselben Lage wie die anderen unbefristet Beschäftigten der Tätigkeitsebene V in der Agentur für Arbeit P und gehörte dieser Dienststelle arbeits- und personalvertretungsrechtlich an.

bb) Die Beklagte war nicht aus haushaltsrechtlichen Gründen gehindert, die auf sog. Planstellen befindlichen Mitarbeiter in ihre Ermessensausübung einzubeziehen.

Es kann dahinstehen, welche Bindungswirkung dem Stellenplan der Beklagten im vorliegenden Zusammenhang überhaupt zukommen kann (vgl. oben zu I 2 c) und ob er zu einer Begrenzung des Auswahlermessens iSv. § 315 BGB führen könnte. Auch nach dem eigenen Vortrag der Beklagten sind jedenfalls keine haushaltsrechtlichen Bindungen erkennbar, die die Beschäftigung einer bestimmten Person auf einer bestimmten Stelle zwingend bestimmen würden. Vielmehr legt der Stellenplan allenfalls verbindlich fest, für wie viele unbefristet Beschäftigte einer bestimmten Tätigkeitsebene Stellen in einer Dienststelle vorhanden sind. Auch wenn diese Stellen durch entsprechende Zuweisung oder auf andere Weise organisatorisch (zB durch numerische Zuordnung) mit dem jeweiligen Stelleninhaber verknüpft sind, ist die Beklagte rechtlich nicht gehindert, den jeweiligen Stelleninhaber nach § 4 Abs. 1 TV-BA zu versetzen. Hierauf hat sich die Beklagte im Übrigen in anderem Zusammenhang selbst berufen und der Übertragung einer bestimmten Tätigkeit in einer bestimmten Dienststelle zu Recht keine vertragsändernde Wirkung beigemessen. Der Stellenplan bestimmt damit allenfalls den dienstlichen Grund iSv. § 4 Abs. 1 TV-BA, nicht aber die zu treffende Auswahlentscheidung.

cc) Soweit die Beklagte meint, die Aufrechterhaltung einer funktionierenden Verwaltung bedinge die getroffene Auswahl, ergibt sich nichts anderes. Dies ist ein Gesichtspunkt, der bei der Bewertung zu berücksichtigen ist, aber nicht ohne konkreten Tatsachenvortrag den Kreis der auszuwählenden Arbeitnehmer beschränken kann. Im Übrigen handelt es sich auch bei der Klägerin um eine eingearbeitete Mitarbeiterin. Entsprechendes gilt, soweit sich die Beklagte auf den (wenig greifbaren) Aspekt des Betriebsfriedens beruft. Zwar ist anerkannt, dass eine absehbare Beeinträchtigung des Betriebsfriedens dem Interesse eines geringfügig schutzwürdigeren Arbeitnehmers im Einzelfall im Rahmen der Gesamtabwägung aller Umstände entgegengehalten werden kann (BAG 23. September 2004 - 6 AZR 567/03 - zu IV 2 d bb der Gründe, BAGE 112, 80). Es fehlt aber an konkretem Sachvortrag, der eine derart wesentliche Beschränkung des Personenkreises rechtfertigen könnte.

dd) Personalvertretungsrechtliche Bindungen der Beklagten stehen einer Einbeziehung der bisher auf einer Planstelle unbefristet Beschäftigten der Tätigkeitsebene V nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen, ob Vereinbarungen mit dem Hauptpersonalrat bestehen, die eine Einengung der Auswahlgruppe auf früher haushaltsbefristet Beschäftigte vorsehen. Sollte dies der Fall sein, wären sie wegen Verstoß gegen § 4 Abs. 2 TzBfG rechtsunwirksam.

(1) Unerheblich ist der erstmals in der Revisionsinstanz erfolgte Vortrag, wonach die Beklagte lediglich die „Dienstvereinbarung über die sozialverträgliche Flankierung personeller Auswirkungen von organisatorischen Maßnahmen“ vom 10. März 2011 umgesetzt habe. Die Dienstvereinbarung findet nach § 2 Abs. 1 auf Strukturmaßnahmen im Rahmen von Organisationsveränderungen Anwendung. Als Beispiele sind in § 3 Abs. 1 ua. die Auflösung einer Dienststelle, die Verlegung oder Ausgliederung einer Dienststelle, die Verlagerung von Aufgaben sowie die Einführung anderer Arbeitsabläufe und/oder Arbeitsmethoden genannt. Schon daraus ergibt sich, dass der Anwendungsbereich dieser Dienstvereinbarung nicht eröffnet ist. Die Beklagte behauptet selbst nicht, dass eine solche Maßnahme die Versetzung der Klägerin bedinge. Im Übrigen sieht die Dienstvereinbarung gerade nicht vor, ehemals befristet Beschäftigte anders zu behandeln als diejenigen Beschäftigten, die eine Planstelle innehaben. Vielmehr schreibt sie einheitliche Regelungen für alle von einer Strukturmaßnahme betroffenen Beschäftigten vor.

(2) Bei den E-Mail-Infos POE vom 30. März 2011 und vom 15. April 2011 handelt es sich schon mangels Einhaltung des konstitutiven Schriftformerfordernisses des § 73 Abs. 1 Satz 2 BPersVG nicht um Dienstvereinbarungen iSd. § 73 iVm. § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG.

(3) Ob es sich bei den E-Mail-Infos POE vom 30. März 2011 und vom 15. April 2011 in Verbindung mit den Einverständnisvermerken des HPR um formlose Dienstabsprachen handelt (vgl. dazu Weber in Richardi/Dörner/Weber BPersVG 4. Aufl. § 73 Rn. 54), kann dahinstehen. Ebenso kann offenbleiben, ob Auswahlrichtlinien iSv. § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG, der § 95 Abs. 1 Satz 1 BetrVG nachgebildet ist(vgl. grundsätzlich dazu BVerwG 5. September 1990 - 6 P 27.87 -), formlos vereinbart werden können (offen-gelassen für § 95 BetrVG: BAG 17. November 2010 - 7 ABR 120/09 - Rn. 29). Jedenfalls käme solchen Dienstabsprachen keine normative Wirkung, sondern nur Bindungswirkung zwischen der Beklagten und ihrem Hauptpersonalrat zu (Weber in Richardi/Dörner/Weber BPersVG § 73 Rn. 55). Auch wenn man das Vorliegen von Auswahlrichtlinien iSv. § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG unterstellt, an die die Beklagte personalvertretungsrechtlich gebunden ist, tragen diese die vorgenommene Auswahlentscheidung nicht.

(a) Es erscheint bereits zweifelhaft, ob die E-Mail-Infos POE vom 30. März 2011 und vom 15. April 2011 eine Beschränkung der Auswahlgruppe auf die ehemals haushaltsbefristet Beschäftigten mit hinreichender Klarheit vorsehen. Dort wird ua. festgelegt, dass in den Fällen, in denen keine direkte Besetzung von Dienstposten mit entfristet Beschäftigten möglich ist, diese zunächst auf vakanten Dienstposten in Dienststellen des Verbunds des Internen Service „angesetzt“ werden. Wenn dies nicht möglich ist, soll ein dienststellenübergreifender Ausgleich auf Regionaldirektionsebene stattfinden. Bei diesen Personalentscheidungen sind objektiv anzuerkennende persönliche Lebensumstände zu berücksichtigen (jeweils Ziff. 3.1 der E-Mail-Infos POE). Nach Ziff. 3.3 der E-Mail-Infos POE steuern die Regionaldirektionen einen (ggf. notwendig werdenden) dienststellenübergreifenden Personalausgleich und berichten darüber (Ziff. 4 der E-Mail-Info POE vom 15. April 2011). Welche Beschäftigten von einem Personalausgleich erfasst werden, bestimmen die E-Mail-Infos POE nicht. Zwar beziehen sie sich zunächst auf die ehemals haushaltsbefristet Beschäftigten und sog. Nachwuchskräfte. Die Annahme der Beklagten, dies schließe auf Planstellen Beschäftigte vom dienststellenübergreifenden Personalausgleich aus, ist dem aber keineswegs zwingend zu entnehmen.

(b) Legt man hingegen den E-Mail-Infos POE hinsichtlich der Auswahl der zu versetzenden Beschäftigten den Inhalt zugrunde, von dem die Beklagte ausgeht, wären sie als Auswahlrichtlinien iSv. § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG insoweit wegen eines Verstoßes gegen § 4 Abs. 2 TzBfG unwirksam.

(aa) Bei ihrem Handeln haben Dienststelle und Personalvertretung nach § 67 BPersVG die Grundsätze von Recht und Billigkeit zu beachten. Dazu gehört insbesondere die Pflicht zur Gleichbehandlung. Eine besondere Schutzbestimmung vor sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlungen von Arbeitnehmern enthält § 4 TzBfG(Gräfl in Richardi/Dörner/Weber BPersVG § 67 Rn. 12).

Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 TzBfG darf ein befristet beschäftigter Arbeitnehmer wegen der Befristung des Arbeitsvertrags nicht schlechter behandelt werden als ein vergleichbarer unbefristet beschäftigter Arbeitnehmer, es sei denn, dass sachliche Gründe eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Satz 2 der Norm konkretisiert diesen Grundsatz für den Bereich der Vergütung, Satz 3 hinsichtlich der Berücksichtigung von Beschäftigungszeiten. Danach sind für befristet beschäftigte Arbeitnehmer grundsätzlich dieselben Zeiten zu berücksichtigten wie für unbefristet beschäftigte Arbeitnehmer, wenn Beschäftigungsbedingungen von der Dauer des Bestehens des Arbeitsverhältnisses abhängen. In erster Linie schützt die Norm befristet beschäftigte Arbeitnehmer während der Dauer des befristeten Arbeitsverhältnisses. Erfasst sind von ihr jedoch auch die Arbeitnehmer, die zwischenzeitlich unbefristet beschäftigt sind, wenn Nachteile an die frühere Befristung anknüpfen, ohne dass dafür ein sachlicher Grund vorliegt (grundlegend und unter ausführlicher Darlegung der unionsrechtlichen Situation unter ausdrücklicher Aufgabe der früheren Rechtsprechung: BAG 21. Februar 2013 - 6 AZR 524/11 - Rn. 24 ff.; 12. Oktober 2010 - 9 AZR 518/09 - Rn. 28, BAGE 136, 36; vgl. auch EuGH 18. Oktober 2012 - C-302/11 - [Valenza] Rn. 34 ff.).

(bb) Danach liegt ein Verstoß gegen § 4 Abs. 2 TzBfG vor. Die E-Mail-Infos POE vom 30. März 2011 und vom 15. April 2011 knüpfen in der Bedeutung, die ihnen die Beklagte beimisst, zur Bestimmung des auswahlrelevanten Personenkreises ausschließlich an den Umstand an, ob der Arbeitsvertrag der Beschäftigten vorher (haushalts-)befristet war. Deren Beschäftigungsbedingungen unterliegen einer potenziellen Veränderung, indem die Beschäftigten zur ggf. dienststellenübergreifenden Versetzung vorgesehen sind. Andere, bereits vorher unbefristet Beschäftigte derselben Tätigkeitsebene, die in derselben Dienststelle tätig sind, bleiben hiervon ausgenommen, obwohl ihre arbeitsvertragliche Situation vollständig vergleichbar ist (vgl. oben zu I 3 b aa). Entgegen der Auffassung der Beklagten gibt es für diese Anknüpfung an die frühere Befristung des Arbeitsverhältnisses keinen anerkennenswerten sachlichen Grund. Insbesondere bestehen keine haushaltsrechtlichen Bindungen (vgl. oben zu I 3 b bb). Eine Rechtfertigung ergibt sich auch nicht aus einer vermeintlichen Gefährdung des Betriebsfriedens oder aus Gründen der Funktionsfähigkeit der Verwaltung (vgl. zum Maßstab bei § 106 GewO, § 315 BGB: oben zu I 3 b cc).

ee) Im Ergebnis gilt dasselbe, wenn man die E-Mail-Infos POE vom 30. März 2011 und vom 15. April 2011 als Verwaltungsvorschriften ansieht.

Verwaltungsvorschriften haben regelmäßig nur verwaltungsinterne Bedeutung. Mit ihnen richtet sich der Dienstherr an nachgeordnete weisungsabhängige Organe, Ämter oder Dienststellen. Sie sollen ein einheitliches und den rechtlichen Anforderungen entsprechendes Verwaltungshandeln sichern. Ihnen fehlt der normative Charakter. Allerdings kann die Verwaltung auch an die von ihr erlassenen Vorschriften im Verhältnis zu Dritten - dazu gehören auch Arbeitnehmer - gebunden sein. Eine derartige Bindungswirkung setzt voraus, dass die Verwaltungsvorschriften sich ihrem Inhalt nach auch an die Arbeitnehmer wenden und für diese Personen Rechte, Handlungspflichten oder Obliegenheiten begründet werden sollen. Rechtsgrundlage für die Außenwirkung im Verhältnis zu den Arbeitnehmern ist der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz. Denn die Verwaltungsvorschriften dienen der Sicherung einer gleichförmigen Handhabung (BAG 22. Mai 2012 - 9 AZR 423/10 - Rn. 30; 1. Juni 2011 - 7 AZR 117/10 - Rn. 31). Durch Verwaltungsvorschriften kann sich der öffentliche Arbeitgeber aber nicht von vertraglichen, tariflichen oder gesetzlichen Verpflichtungen - wie sie sich etwa aus § 106 GewO, § 315 BGB ergeben - lösen(BAG 17. August 2010 - 9 AZR 414/09 - Rn. 46).

c) Die getroffene Auswahlentscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Auch wenn im Rahmen der Ermessensausübung subjektiv Fehler gemacht wurden, weil beispielsweise nicht alle Faktoren in die Überlegungen einbezogen wurden, kann der Inhalt der Entscheidung bei objektiver Betrachtung billigem Ermessen entsprechen (vgl. dazu nur BAG 14. November 2012 - 10 AZR 783/11 - Rn. 42 [teilunwirksame Berechnungsbestimmung]; 3. Dezember 2002 - 9 AZR 457/01 - zu A II 2 a dd der Gründe, BAGE 104, 55; vgl. auch 9. November 2006 - 2 AZR 812/05 - Rn. 24, BAGE 120, 137 [zur Sozialauswahl nach § 1 KSchG]). Zwar dürfte sich in Fällen, in denen die Auswahlgruppe deutlich zu eng gezogen wurde, eine Versetzung regelmäßig auch im Ergebnis als unbillig erweisen. Zwingend ist dies jedoch nicht. Für den Arbeitgeber ist es im Prozess nicht ausgeschlossen darzulegen, dass die Maßnahme trotzdem billigem Ermessen entspricht. Die Beklagte hat aber keine Tatsachen vorgetragen, aus denen sich ergibt, dass die Versetzung der Klägerin unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Einbeziehung aller von dem dienstlichen Grund erfassten Arbeitnehmer nach billigem Ermessen erfolgt sei. Die erstinstanzlich aufgestellte Behauptung, für andere „langjährig“ Beschäftigte hätten sich im Hinblick auf die kurze Beschäftigungszeit der Klägerin und deren fehlende Unterhaltspflichten im Fall von Versetzungen unzumutbare Härten ergeben, genügt dafür nicht.

d) Aus den genannten Gründen kann dahinstehen, ob eine Versetzung innerhalb des Gebiets der Regionaldirektion Sachsen als milderes Mittel möglich gewesen wäre und der Personalrat bei der abgebenden und der aufnehmenden Dienststelle (vgl. zur Bedeutung der Beteiligung des aufnehmenden Personalrats aber BAG 14. Juli 2010 - 10 AZR 182/09 - Rn. 107, BAGE 135, 128) ordnungsgemäß beteiligt wurde.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 97 Abs. 1 ZPO.