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Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung zur Erweiterung einer bestehenden Verkaufsstätte.
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Sie ist Eigentümerin des heutigen Grundstücks Flst.-Nr. 3406 auf der Gemarkung der Gemeinde Eimeldingen. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des seit 13.3.1984 rechtsverbindlichen Bebauungsplans „Rebacker“, der ein Gewerbegebiet ausweist. Für dieses Grundstück beantragte die Klägerin erstmals am 29.4.2002 eine Baugenehmigung zur Errichtung einer Verkaufsstätte mit einer Verkaufsfläche von 748,61 qm (brutto) und 138 Stellplätzen. Hiergegen wurden u.a. seitens der Industrie- und Handelskammer Hochrhein-Bodensee mit Stellungnahme vom 24.6.2002 „erhebliche Bedenken“ geltend gemacht. Eimeldingen sei mit ca. 2.200 Einwohnern eine Gemeinde mit Eigenentwicklung, der weder vom Landesentwicklungsplan noch vom Regionalplan eine Versorgungsfunktion für Nachbargemeinden zugewiesen werde. Bei der geplanten Verkaufsstätte handele es sich um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb, der hier nicht zulässig sei. Die Verkaufsstätte würde einen Einzugsbereich erreichen, der weit über das Gemeindegebiet hinausgehe; 90 bis 95 % des erzielbaren Jahresumsatzes dürfte von außerhalb der Ansiedlungsgemeinde resultieren. Zudem verstoße das Vorhaben in hohem Maße gegen das Kongruenzgebot in Nr. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses, weil voraussichtlich weit mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb der Gemeinde Eimeldingen erzielt werde.
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Auch der Regionalverband Hochrhein-Bodensee machte mit Stellungnahme vom 25.6.2002 Bedenken geltend. Das Vorhaben füge sich nach Größe und Einzugsbereich nicht in das zentralörtliche System ein. Die Lage des geplanten Vorhabens sowie die Zahl der vorgesehenen Stellplätze ließen vermuten, dass sich das Vorhaben auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und der Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken werde.
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Der Einzelhandelsverband Südbaden e.V. machte mit Stellungnahme vom 26.6.2002 in ähnlicher Weise Bedenken geltend. Das Vorhaben werde erfahrungsgemäß in die Kaufkraftbindung und Nahversorgung benachbarter Gemeinden ausstrahlen. Weit mehr als 50 % der betriebsbezogenen Umsatzmöglichkeit des Vorhabens werde aus den Nachbargemeinden stammen. Die Kleinzentren Binzen und Efringen-Kirchen würden bei Nahversorgungssortimenten hochgradig betroffen, was gegen landesplanerische Entwicklungsvorgaben verstoße.
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Nachdem auch das Regierungspräsidium Freiburg die konkret geplante Verkaufsstätte als bauplanungsrechtlich unzulässig eingestuft hatte, reichte die Klägerin unter dem 28.11.2002 einen Antrag auf Nachtragsbaugenehmigung zur Errichtung einer Verkaufsstätte mit einer Verkaufsfläche von - nur - 714,59 qm (brutto), einer Geschossfläche von 1.494,63 qm und 110 Stellplätzen ein. Dieses Vorhaben wurde vom Landratsamt Lörrach mit Bescheid vom 27.1.2003 genehmigt; unter Ziff. 6 der Baugenehmigung wurde darauf hingewiesen, „dass eine nachträgliche Erweiterung der Verkaufsfläche (Lager 2) eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellen würde, die jedoch im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig wäre“.
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Nach Bestandskraft dieser Baugenehmigung und Realisierung des genehmigten Vorhabens beantragte die Klägerin schon am 5.5.2003 eine Nachtragsbaugenehmigung zur Erweiterung der Verkaufsfläche der bestehenden Verkaufsstätte auf 830,52 qm (brutto), bei einer Packzone von 36,39 qm und einem Windfang von 17,79 qm. Die mit dem Erweiterungsvorhaben geplante Gesamtverkaufsfläche sei planungsrechtlich in dem festgesetzten Gewerbegebiet zulässig; es handele sich nicht um einen „großflächigen“ Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO. Die Gemeinde Eimeldingen stimmte dem Bauantrag zu.
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Mit Bescheid vom 9.10.2003 lehnte das Landratsamt den Erweiterungsantrag ab. Es müsse von erheblichen Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 der BauNVO 1977 ausgegangen werden, die eine Realisierung nur in einem Sondergebiet oder Kerngebiet ermöglichten. Anhaltspunkte für eine abweichende Betrachtung entsprechend § 11 Abs. 3 Satz 4 der BauNVO 1986 seien nicht gegeben.
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Den am 16.10.2003 hiergegen erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 5.11.2003 zurück. Das Bauvorhaben widerspreche bezüglich der Art der baulichen Nutzung dem festgesetzten Gewerbegebiet. Die erweiterte Verkaufsstätte stelle einen hier unzulässigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb dar.
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Dem trat die Klägerin mit ihrer am 11.11.2003 erhobenen Klage entgegen. Bereits das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem mittlerweile mehr als 16 Jahre alten Urteil vom 22.5.1987 zureichend zum Ausdruck gebracht, dass das Merkmal der „Großflächigkeit“ nicht statisch zu bestimmen sei. Vorliegend solle die Verkaufsfläche auf 830,52 qm vergrößert werden, was in Anbetracht der strukturellen Veränderungen im Einzelhandel nicht mehr als großflächig bewertet werden könne. Selbst wenn jedoch von der Großflächigkeit des geplanten Erweiterungsbauvorhabens ausgegangen werden sollte, wäre die Klage gleichwohl begründet. Denn das Erweiterungsvorhaben führe nicht zu negativen Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Die städtebauliche Situation sei gegenwärtig nicht zuletzt durch die vorhandene Verkaufsstätte gekennzeichnet.
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Mit Urteil vom 2.2.2005 - 7 K 2309/03 - wies das Verwaltungsgericht Freiburg die Klage ab. Die Klage sei zulässig, aber nicht begründet. Das Vorhaben sei im Geltungsbereich des gültigen Bebauungsplans „Rebacker“, der u.a. für das Baugrundstück ein Gewerbegebiet festsetze, planungsrechtlich nicht zulässig. Obwohl es sich nur um eine Erweiterung einer vorhandenen Verkaufsstätte handele, sei das Gesamtvorhaben in seiner geänderten Gestalt zu beurteilen. Denn aus der Erweiterung könne eine Qualitätsveränderung resultieren, sobald der Einzelhandelsbetrieb die Grenze zur Großflächigkeit überschreite, so dass die Regelung des § 11 Abs. 3 BauNVO zur Anwendung komme. Dies sei hier der Fall. Bei dem Vorhaben der Klägerin handele es sich um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb, der von § 11 Abs. 3 BauNVO erfasst werde und daher im Gewerbegebiet nicht zulässig sei. Gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von 1987, zuletzt im Jahre 2004 bestätigt, sei das Merkmal der Großflächigkeit bei § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO eine eigenständige Anwendungsvoraussetzung dieser Norm. Der Verordnungsgeber habe mit dem Begriff der Großflächigkeit einen Einzelhandelsbetrieb mit einem Warenangebot auf großer Fläche erfassen wollen, weil solche Betriebe im Allgemeinen auch einen großen Einzugsbereich und damit den Nahbereich überschreitende städtebauliche Auswirkungen hätten. Das Merkmal der Großflächigkeit sei daher unabhängig von regionalen und örtlichen Verhältnissen sowie unabhängig von den Besonderheiten bzw. Unterarten (Branchen) der Einzelhandelsbetriebe und von den unterschiedlichen Betriebsformen (Supermärkte, Discounter) zu bestimmen. Es orientiere sich an der Verkaufsfläche und sei - weiterhin - bei einer solchen anzunehmen, die nicht wesentlich unter 700 qm, aber auch nicht wesentlich darüber liege. Gehe man von diesem Schwellenwert aus, entstehe mit der geplanten Erweiterung der vorhandenen Verkaufsfläche ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb. Denn die künftige Verkaufsfläche werde bei 884,70 qm liegen. Bei dieser Berechnung seien die Packzone bzw. der Kassenvorraum und der Windfang berücksichtigt worden. Die künftige Verkaufsfläche überschreite mithin den Schwellenwert erheblich, auch wenn zu Gunsten der Klägerin noch ein Putzabzug von 1 % vorgenommen werde. Mit dem Bundesverwaltungsgericht halte es die Kammer derzeit nicht für geboten, die Richtgröße von 700 qm anzuheben. An diesem Schwellenwert halte auch das Wirtschaftsministerium in seinem Einzelhandelserlass vom 21.2.2001 fest, ebenso wie die Arbeitsgruppe „Strukturwandel“.
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Das großflächige Vorhaben der Klägerin lasse auch Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO erwarten. Wie der Wortlaut des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO verdeutliche, brauche der Eintritt solcher negativen Auswirkungen nicht gewiss zu sein; es genüge vielmehr, dass sie eintreten könnten. Dies sei hier der Fall, wie die Stellungnahmen der Industrie- und Handelskammer Hochrhein-Bodensee, des Regionalverbandes Hochrhein-Bodensee und des Einzelhandelsverbandes Südbaden e.V. belegten. Angesichts der dort schlüssig vorgetragenen Bedenken sei das Bauvorhaben insbesondere mit dem Planziel Nr. 2.6.4 des Regionalplans 2000 des Regionalverbandes Hochrhein-Bodensee unvereinbar. Zudem sei ein Verstoß gegen das raumordnerische „Kongruenzgebot“ im Sinne von Nr. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses gegeben, weil mehr als 30 % des Umsatzes außerhalb der Standortgemeinde Eimeldingen erwirtschaftet werde. Nach alledem sei gerade diejenige städtebauliche Situation gegeben, in der § 11 Abs. 3 BauNVO das Entstehen großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen deren Auswirkungen verhindert wissen wolle.
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Dem möglichen Auftreten negativer Auswirkungen durch die Erweiterung der Verkaufsfläche könne die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass insoweit wegen der bereits vorhandenen Verkaufsstätte nur die zusätzlich geschaffene Verkaufsfläche in den Blick genommen werden dürfe, die bereits bestehende Verkaufsstätte also gewissermaßen als „Vorbelastung“ anzusehen sei. Denn Gegenstand des Genehmigungsverfahrens sei nicht allein die Erweiterung der Verkaufsfläche, sondern das Gesamtvorhaben. Aus diesem Grund verfange auch der Einwand nicht, die Erweiterung der Verkaufsfläche solle nicht zu einer Vergrößerung des Sortimentes führen. Durch die Erweiterung der Verkaufsfläche trete jedenfalls ein „qualitativer Sprung“ ein, weil der - schon bisher Auswirkungen entfaltende - Betrieb der Klägerin damit erstmals großflächig werde und daher insgesamt am Maßstab des § 11 Abs. 3 BauNVO zu messen sei. Die Möglichkeit, einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb durch eine „scheibchenweise“ Verwirklichung nach und nach zu etablieren, bestehe nicht; eine solche Vorgehensweise widerspräche der erkennbaren Zielsetzung des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO.
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Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Gegen das der Klägerin am 11.2.2005 zugestellte Urteil hat diese am 25.2.2005 Berufung eingelegt.
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 2.2.2005 - 7 K 2309/03 - zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Lörrach vom 9.10.2003 und des Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 5.11.2003 zu verpflichten, ihr die am 5.5.2003 beantragte Erweiterung der bestehenden Verkaufsfläche zu genehmigen.
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Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Klagvorbringen. Durch die beantragte Erweiterung der Verkaufsfläche entstehe kein „großflächiger“ Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Beschluss vom 22.7.2004 die von ihm immer wieder beteuerte Eigenständigkeit des Merkmales der „Großflächigkeit“ selbst in Frage gestellt. Hiermit habe sich das Verwaltungsgericht nicht hinreichend auseinandergesetzt.
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Das Erweiterungsvorhaben der Klägerin sei aber auch dann zu genehmigen, wenn eine „Großflächigkeit“ anzunehmen wäre. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestünden in entsprechender Anwendung des § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO keine Anhaltspunkte dafür, dass Auswirkungen des Vorhabens trotz Unterschreitung der hier maßgeblichen Geschossfläche von 1.500 qm entstehen könnten. Das Erweiterungsvorhaben verletze insbesondere nicht das Planziel Nr. 2.6.4 des Regionalplans 2000, das ohnehin nicht verbindlich und auch nicht unter Beteiligung der Gemeinde Eimeldingen festgelegt worden sei. Tatsächlich maßgebliches Planziel sei hier vielmehr Nr. 3.3.7 des Landesentwicklungsplans, das von dem Grundsatz, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) ausgewiesen werden sollen, abweichend auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion zulasse, wenn dies nach raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten sei oder wenn diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen der Ober-, Mittel- und Unterzentren zusammengewachsen seien. Diese Formulierung sei schwerlich mit dem Plansatz Nr. 2.6.4 des Regionalplans vereinbar. Die Gemeinde Eimeldingen sei dem Verdichtungsraum Lörrach-Weil bzw. der dazugehörigen Randzone gemäß Planziel Nr. 2.2.1 des Landesentwicklungsplans i.V.m. Nr. 1.2.1 des Regionalplans 2000 zuzuordnen. Sie sei mit Blick auf ihre räumliche und bauliche Struktur mit den benachbarten Gemeinden im Verdichtungsraum Binzen, Haltingen und Weil zusammengewachsen. Dementsprechend habe auch die höhere Raumordnungsbehörde diesem Umstand entsprechend den dargestellten raumordnerischen Zielen Rechnung getragen und zwar dadurch, dass sie gemäß der Ausnahmeregelung nach Plansatz Nr. 3.3.7 des Landesentwicklungsplans die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe auch außerhalb des Mittelzentrums Weil-Lörrach z.B. in den Gemeinden Binzen und Haltingen für raumordnerisch unbedenklich gehalten habe. So befinde sich in einer Entfernung von nur ca. 1 km von dem Standort der bestehenden Verkaufsstätte der Klägerin entfernt im Kleinzentrum Binzen ein Lebensmittelvollsortimenter mit einer Verkaufsfläche von über 1.000 qm; entsprechendes gelte für einen ebenfalls nur gerade 1 km entfernt am Ortseingang der Gemeinde Haltingen gelegenen Markt. Ebenfalls auf Gemarkung Binzen sei das „Gewerbezentrum Drei-Länder-Eck“ gelegen mit weiteren großflächigen Einzelhandelsbetrieben, u.a. einem Baumarkt mit einer Verkaufsfläche von über 5.000 qm. Und dies alles in einer geringen Entfernung von der Verkaufsstätte der Klägerin und zudem dem Verdichtungsraum Weil-Lörrach zugeordnet. Auch bei der hier gebotenen Gesamtbetrachtung sei das Bauvorhaben der Klägerin mithin in jeder Hinsicht mit den Planzielen des Landesentwicklungsplans vereinbar.
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Auch ein Verstoß gegen das raumordnerische „Kongruenzgebot“ sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Falle der Verwirklichung des Erweiterungsbauvorhabens der Klägerin nicht gegeben. Denn Nr. 3.2.1 des Einzelhandelserlasses stelle nicht ab auf den Einzugsbereich der Gemeinde Eimeldingen mit 2.200 Einwohnern, sondern vielmehr auf den „zentralörtlichen Verflechtungsbereich“, der nach der Strukturkarte I des Regionalplans den gesamten Verdichtungsbereich einschließlich der Randzone Lörrach-Weil umfasse. Dass der bestehende Markt einschließlich der vorgesehenen Erweiterung die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich bzw. die Funktionsfähigkeit anderer zentraler Orte wesentlich beeinträchtige, werde nicht einmal von dem Beklagten bzw. der höheren Raumordnungsbehörde behauptet. Fürsorglich werde zum Beweis dafür die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt. Hinzu komme, dass die gesamte Einzelhandelsstruktur im Verdichtungsraum Weil-Lörrach nachhaltig geprägt sei von dem Einzugsbereich außerhalb der Landesgrenzen und außerhalb der Grenzen der Bundesrepublik Deutschland. So resultierten die Kaufkraftzuflüsse mit Blick auf die jeweiligen großflächigen Einzelhandelsbetriebe in der Regel überwiegend aus Einkäufen der schweizer und französischen Kunden, die von den schlechthin idealen Verkehrsbeziehungen profitierten. Im Übrigen diene die Verkaufsstätte in erheblichem Umfang der Grundversorgung der Einwohner der Gemeinde Eimeldingen. Der Bürgermeister habe dies in seiner Stellungnahme vom 28.2.2005 bestätigt. Bei der Verkaufsstätte der Klägerin handele es sich neben einer Bäckerei und Metzgerei im Ortskern um die einzige Einkaufsmöglichkeit für den täglichen Bedarf in der Gemeinde. Hinzu komme, dass deren weitläufige Wohngebiete auch räumlich unmittelbar an den bestehenden Markt angrenzen würden.
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die Berufung zurückzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus, das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts sei in vollem Umfang richtig. Wie das Bundesverwaltungsgericht zuletzt 2004 bestätigt habe, liege der Schwellenwert der Großflächigkeit bei ca. 700 qm. Dieser Schwellenwert werde bei der geplanten Verkaufsfläche von 884,70 qm erheblich überschritten. Eine Anhebung des Schwellenwertes sei nicht angezeigt. Das Vorhaben lasse auch Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO erwarten. Wie insbesondere die Industrie- und Handelskammer Hochrhein-Bodensee und der Regionalverband Hochrhein-Bodensee dargelegt hätten, füge sich die großflächige Verkaufsstätte nicht in das zentralörtliche System ein. Der Gemeinde Eimeldingen sei weder vom Landesentwicklungsplan noch vom Regionalplan eine Versorgungsfunktion für Nachbargemeinden zugewiesen. Zudem sei davon auszugehen, dass das Kongruenzgebot verletzt werde. Die „scheibchenweise“ Verwirklichung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs könne der Klägerin nicht genehmigt werden. Die Märkte in Binzen und Haltingen seien in verschiedener Hinsicht nicht mit dem Vorhaben der Klägerin vergleichbar.
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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die dem Senat vorliegenden Akten des Landratsamts Lörrach, des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts Freiburg sowie die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.
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