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| | Die zulässige Klage ist unbegründet und abzuweisen, soweit sie sich gegen die Entscheidung in Ziffer 1 des Bescheids vom 15.09.2015 richtet (I.). Hingegen führt die Klage hinsichtlich der Ziffern 2 und 3 des angegriffenen Bescheids – also insbesondere hinsichtlich der Rückforderung – zum Erfolg (II.). |
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| | Die Rücknahmeentscheidung in Ziffer 1 des Bescheids des LBV vom 15.09.2015 und des Widerspruchsbescheids vom 05.11.2015, soweit er sich darauf bezieht, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). |
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| | Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme des eine Beihilfe gewährenden Bescheids ist § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. |
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| | Nach diesen Maßstäben bestehen gegen den rücknehmenden Teil des Bescheids vom 15.09.2015 keine rechtlichen Bedenken: Der Beihilfebescheid vom 18.11.2011 war im Umfang seiner Rücknahme rechtswidrig (nachfolgend 1.). Die Klägerin kann sich nicht auf schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des zurückgenommenen Beihilfebescheids berufen (2.). Das LBV hat das ihm eröffnete Rücknahmeermessen ohne Rechtsfehler ausgeübt (3.), und die Rücknahme war auch nicht durch Fristablauf ausgeschlossen (4.). |
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| | 1. Der Beihilfebescheid war im Umfang seiner Rücknahme rechtswidrig, denn die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe lagen nicht vor. Zum einen wurden die in den Rechnungen ausgewiesenen Leistungen – zumindest zu erheblichen Teilen – nicht erbracht (nachfolgend a)), zum anderen sind die Aufwendungen insgesamt nicht durch ordnungsgemäße Belege nachgewiesen (b)). |
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| | a) Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung – BVO) sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Die vorliegend geltend gemachten Aufwendungen waren – zumindest teilweise – nicht notwendig, weil die in den eingereichten Rechnungen ausgewiesenen Leistungen zu einem ganz erheblichen Teil tatsächlich nicht erbracht wurden. |
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| | Dies ergibt sich zunächst aus den – vom Beklagten zitierten – Feststellungen des strafgerichtlichen Urteils vom 09.02.2015 zur betrügerischen Abrechnungspraxis des Chefarztes der N.-F., an deren Richtigkeit die Kammer keine Zweifel hat. Danach beschloss dieser, die nicht erstattungsfähigen Behandlungen „in den für die Abrechnung mit den Kostenträgern bestimmten Rechnungen als von ihm nach dem Gebührenverzeichnis der GOÄ erbrachte Wahlarztleistungen zu deklarieren, wobei er die – angeblich von ihm erbrachten – Leistungen so bestimmte, dass die hierfür von ihm angesetzten Gebührensätze der GOÄ ungefähr den Betrag erreichten, zu dem er selbst die Behandlung gegenüber den Patienten anbot. Er tüftelte aus, welche Gebührensätze in der Addition für eine Behandlung in einem Krankenhaus oder einem Sanatorium für Psychosomatik plausibel erschienen und den von ihm gewünschten Betrag ergäben.“ |
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| | Dass diese Abrechnungspraxis auch vorliegend angewandt wurde, schließt die Kammer aus dem in der Beihilfeakte befindlichen internen Therapieplan der N.-F. und dessen Vergleich mit den eingereichten Rechnungen. Diesem Behandlungsplan ist zu entnehmen, dass die Klägerin in erheblichem – im Übrigen weit über die ihr als Selbstzahlerin in Rechnung gestellten Igel-Leistungen hinaus gehendem – Umfang nicht beihilfefähige Behandlungen (z. B. Dornbreuss, Visionstherapie, Craniosacral-Therapie, Facial Harmony, Softpack Cleopatra Bad, Strömen, Alexander-Technik, Kellerkinderstellen, Trampolin, Walking und Sonnen-Trance in der Gruppe) in Anspruch nahm. Von der – auch durch die Klägerin nicht substantiiert in Frage gestellten – Richtigkeit des Behandlungsverzeichnisses in dem internen Therapieplan ist die Kammer dabei überzeugt: So führt der im Ermittlungsverfahren gegen den Klinikbetreiber tätige polizeiliche Sachbearbeiter in seinem bei den Beihilfeakten befindlichen Schreiben vom 09.06.2015 überzeugend näher aus, dass keinerlei Anhaltspunkte oder Zeugenaussagen vorlägen, die auf eine Manipulation der im „Therapieplan/MAMP“ erfassten Behandlungsdaten schließen ließen, sondern vielmehr eine Vielzahl vernommener Zeugen angegeben habe, dass die dort erfassten Therapien absolut der Wahrheit entsprächen. Die Daten aus dem „Therapieplan/MAMP“ seien auch Grundlage für die Abrechnung der überwiegend selbstständig arbeitenden Therapeuten gewesen. |
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| | Dass auch im Fall der Klägerin anschließend die für die Abrechnungspraxis der Klinik typische Manipulation der Rechnungstellung stattgefunden hat, ergibt sich insbesondere aus einem Abgleich des Therapieplans mit den eingereichten Rechnungen. So erhielt die Klägerin – beispielsweise – am 16.06.2011 um 9.00 Uhr tatsächlich eine Dornbreuss-Behandlung, während in der Rechnung vom 07.11.2011 für den identischen Zeitpunkt die – nach den kriminalpolizeilichen Ermittlungen für Dornbreuss typischerweise verwendete – GOÄ-Ziffernkette 3306 (Chirotherapeutischer Eingriff an der Wirbelsäule), 846 (Autogenes Training), 506 (Krankengymnastische Ganzbehandlung), 551 (Reizstrom), 514 (Extensionsbehandlung) aufgeführt und um die Position 45 J (Visite) „angereichert“ wurde, ähnlich auch am 20.06.2011 und am 01.07.2011. Visiten wurden darüber hinaus nahezu täglich abgerechnet, obwohl sie nach dem Behandlungsplan nicht in dieser Häufigkeit stattgefunden haben; auch die – von der Kammer hierzu informatorisch angehörte – Klägerin gab in der mündlichen Verhandlung an, dass Visiten nur hin und wieder, aber gewiss nicht täglich durchgeführt worden seien. Dieses „Auffüllen“ der Rechnungen mit der Gebührenziffer 45 J (Visite mit Zuschlag) im Rahmen einer „Wochenroutine“ stellte nach den kriminalpolizeilichen Ermittlungen ebenfalls ein typisches Manipulationsmuster dar. |
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| | Vor diesem Hintergrund steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass die tatsächlich erbrachten, nicht beihilfefähigen Leistungen nicht nur einen ganz erheblichen Teil der durchgeführten Behandlungen ausmachten, sondern auch mit den streitgegenständlichen Rechnungen unter falscher Etikettierung abgerechnet wurden. Dem steht – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht entgegen, dass ihr die Abrechnungsgesellschaft sogenannte Igel-Leistungen privat in Rechnung stellte, die sie selbst beglichen hat. Zum einen umfasst die von ihr vorgelegte Selbstzahlerrechnung für Juli 2011 nämlich nur einen kleinen Teil der in dieser Zeit tatsächlich erbrachten, nicht erstattungsfähigen Behandlungen; so sind z. B. Alexander-Technik, Tanztherapie, Kellerkinderstellen, Sonnen-Trance in der Gruppe und Trampolin in der Gruppe gar nicht enthalten. Zum anderen war von der privatärztlichen Igel-Liquidation auch nur ein Teil der Kosten für die darin aufgeführten, nicht abrechnungsfähigen Leistungen abgedeckt, d. h. damit wurde lediglich eine Zuzahlung zu den ansonsten gegenüber der Beihilfestelle abgerechneten, nicht erstattungsfähigen Therapiemaßnahmen erhoben. Dafür spricht auch der Gesamtbetrag der abgerechneten sogenannten Igel-Leistungen: Während der Klägerin für diese Maßnahmen (maximal) ein Betrag in Höhe von 779,70 EUR in Rechnung gestellt wurde, gelangten die Ermittlungsbehörden ausweislich der bei den Akten befindlichen Aufstellung bei konservativer Schätzung zu Gesamttherapiekosten für die nicht erstattungsfähigen Behandlungen von 3.805,00 EUR. |
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| | Die Klägerin kann demgegenüber nicht mit Erfolg einwenden, die Kriminalpolizei habe hinsichtlich der ihr gewährten Beihilfe nur einen Schaden in Höhe von 1.902,50 EUR (50 % der vorgenannten 3.805,00 EUR) errechnet, weshalb die Beihilfebescheide allenfalls in diesem Umfang als rechtswidrig anzusehen seien. Denn die Kriminalpolizei beschränkte sich aufgrund des strafprozessualen Beschleunigungsgrundsatzes im Rahmen der Schadensermittlung auf jene Leistungen, die nach jeder denkbaren Betrachtungsweise nicht erstattungsfähig waren und – gemessen an der Gesamtzahl der Patienten – besonders häufig erbracht wurden. Andere Behandlungen blieben – auch bei der Klägerin – völlig außer Betracht. Die Schadensermittlung fand überdies im Verfahren gegen den Chefarzt der Klinik statt, d. h. insbesondere unter Berücksichtigung des Zweifelsgrundsatzes zu dessen Gunsten. Nach alledem lassen sich aus der Höhe des strafprozessual ermittelten Schadens – bis auf Anhaltspunkte für eine Mindestschadenshöhe – keine Rückschlüsse darauf ziehen, in welchem Umfang tatsächlich nicht abrechnungsfähige Leistungen durch nicht erbrachte, nach GOÄ abrechnungsfähige Leistungen ersetzt wurde. Angesichts der Vielzahl der von der Klägerin in Anspruch genommenen, nicht abrechnungsfähigen Behandlungen ist allerdings davon auszugehen, dass jedenfalls ein ganz erheblicher Teil der in Rechnung gestellten GOÄ-Leistungen tatsächlich nicht erbracht wurden. Es spricht darüber hinaus nichts dafür, dass das systematisch betrügerische Abrechnungssystem der Klinik, in dem Rechnungen immer wieder auch von Hand „nachjustiert“ wurden, im Fall der Klägerin einzelne Rechnungspositionen unberührt gelassen hätte und diese im Ergebnis tatsächlich exakt so erbracht worden wären, wie sie abgerechnet wurden (vgl. zu alledem und insbesondere zur tatsächlichen Würdigung auch VG Karlsruhe, Urteil vom 30.06.2016 – 9 K 5293/15 –, juris). |
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| | b) Selbst wenn man zugunsten der Klägerin davon ausgeht, dass die in den eingereichten Rechnungen aufgeführten Leistungen teilweise tatsächlich erbracht wurden, ändert dies am Ergebnis nichts. Denn die beiden Rechnungen waren nicht als Beleg im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 BVO anzusehen und konnten in der Folge nicht als Grundlage für eine Beihilfegewährung dienen. |
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| | Nach dieser Vorschrift wird Beihilfe nur zu den Aufwendungen gewährt, die durch Belege nachgewiesen sind, soweit nichts anderes bestimmt ist. Die Belege müssen diejenigen Angaben enthalten, die die Beihilfestelle benötigt, um die geltend gemachten Aufwendungen auf ihre Notwendigkeit und Angemessenheit – und damit ihre Beihilfefähigkeit – hin überprüfen zu können (Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, 76. Ergänzungslieferung (Stand: August 2016), BVO § 17 Abs. 3 Rn. 10). Dabei kann die Beihilfestelle nicht jeden einzelnen Beamten sorgfältig überwachen, sondern ist aus dem ihr im Interesse der Allgemeinheit auferlegten Sparsamkeitsgebot gehalten, den personellen und materiellen Aufwand so gering wie möglich zu halten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.1983 – 1 D 100.82 –, zitiert bei Keufer/Hellstern/Zimmermann, a. a. O., BVO § 17 Abs. 3 Rn. 8). Die Belege müssen insbesondere die gesondert erbrachten und berechneten ärztlichen Leistungen ausweisen. Mit der formularmäßigen Einreichung der Rechnungen und Belege bei der Beihilfestelle versichert der Beihilfeberechtigte die Richtigkeit und Vollständigkeit seiner Angaben sowie, dass ihm bekannt ist, dass alle Angaben Grundlage für die Beihilfegewährung sind. |
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| | Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze wiesen die von der Klägerin eingereichten Rechnungen aufgrund ihrer oben beschriebenen Entstehungsweise derart schwerwiegende Mängel auf, dass sie nicht als Beleg zum Nachweis von Aufwendungen im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 BVO dienen konnten. Dies gilt nicht nur deshalb, weil in erheblichem Umfang, wie dargestellt, nicht abrechnungsfähige Positionen durch (nicht erbrachte) GOÄ-Ziffernketten ersetzt und damit tatsächlich nicht erbrachte Leistungen abgerechnet wurden, was dem Beklagten auch bei eingehender Prüfung – anders als dem jeweils behandelten Patienten – gar nicht auffallen konnte. Vielmehr wurden vielfach Rechnungspositionen darüber hinaus auch um nicht erbrachte Leistungen wie Visiten und Injektionen „angereichert“. Im Ergebnis sind die Belege systematisch so umfassend manipuliert worden, dass sie dem Beklagten – auch unter Berücksichtigung des einzusetzenden Aufwands – keine Prüfung der Beihilfefähigkeit der in Rechnung gestellten Aufwendungen mehr ermöglichen. |
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| | Liegen keine ordnungsgemäßen Belege vor, die Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe waren, so steht fest, dass der dennoch Beihilfe gewährende Bescheid rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG war. Der Nachweis der Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Bescheids, für den der Beklagte im Rücknahmeverfahren – wie die Klägerin zutreffend anmerkt – die materielle Beweislast trägt, ist (schon) damit geführt. Anders als die Klägerin aus der Beweislastverteilung schlussfolgert, ist es bei derart fingierten Rechnungen deshalb gerade nicht auch noch Aufgabe des Beklagten, die Rechnungen auf möglicherweise zu Recht geltend gemachte Positionen hin zu überprüfen oder auf Basis des Behandlungsplans gleichsam eine „hypothetische Arztrechnung“ über abrechnungsfähige Leistungen zu erstellen und deren Summe vom Rücknahmebetrag abzuziehen. Denn es fehlte bereits an einem überhaupt abrechnungsfähigen Beleg und wäre deshalb gemäß § 17 Abs. 3 BVO Sache der Klägerin gewesen, auf Basis einer neuen und zutreffenden Rechnung einen neuen Beihilfeantrag zu stellen. Auf den vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung näher ausgeführten Umstand, dass eine derartige „Rekonstruktion“ zunächst sogar versucht, im Ergebnis angesichts der Komplexität der „Verschlüsselung“ aber gescheitert sei, kommt es danach nicht an. |
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| | Nach alledem lagen die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe zu den Aufwendungen der Klägerin auf die Rechnungen vom 07.11.2011 und 08.11.2011 nicht vor. Der Bescheid vom 18.11.2011 war daher im Umfang der Rücknahme rechtswidrig (vgl. ebenso auch VG Karlsruhe, Urteil vom 30.06.2016 – 9 K 5293/15 –, juris). |
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| | 2. Der Rücknahme des Bescheids steht im Ergebnis schützenswertes Vertrauen der Klägerin nicht entgegen. Nach § 48 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), nur unter den Einschränkungen des § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG zurückgenommen werden. Vorliegend sind die Einschränkungen des § 48 Abs. 2 LVwVfG maßgeblich, denn der rechtswidrige Bescheid des LBV gewährte eine einmalige Geldleistung in Form einer Beihilfe. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf seinen Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Nach § 48 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG ist das Vertrauen auf den Bestand eines Verwaltungsakts in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte die ihm gewährten Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Nach § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG kann sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat (Nr. 1), den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Nr. 2) oder er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (Nr. 3). |
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| | Ob die Klägerin schutzwürdiges Vertrauen im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG gebildet hat (nachfolgend a)), kann im Ergebnis offen bleiben. Denn sie kann sich jedenfalls deshalb nicht auf Vertrauen berufen, weil sie den Verwaltungsakt durch im Wesentlichen unrichtige Angaben erwirkt hat (b)). |
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| | a) Ob die Klägerin die mit dem Beihilfebescheid bewilligten Gelder im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG verbraucht oder eine sonst nach dieser Vorschrift schutzwürdige Vermögensdisposition getroffen hat, erscheint zweifelhaft. Nach ihrem unbestrittenen und plausiblen Vortrag hat sie die vom Beklagten erhaltenen Zahlungen zwar an die Klinik bzw. die Abrechnungsstelle überwiesen. Zur Beantwortung der Frage, ob eine gewährte Leistung „verbraucht“ im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG ist, wird aber im Ausgangspunkt auf die im Zivilrecht zum Begriff der Entreicherung gemäß § 818 Abs. 3 BGB entwickelten Grundsätze zurückgegriffen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.02.2012 – 2 S 2983/11 –, Rn. 24 (m. w. N.), juris). Hiernach sind Zahlungen zur Tilgung eigener Schulden grundsätzlich nicht als Entreicherung im Sinne des § 818 Abs. 3 BGB anzusehen, weil der Begünstigte durch die Erfüllung einer bestimmten Verbindlichkeit von dieser befreit wird. Im Einzelfall kann allerdings ein Verbrauch der Leistung auch dann vorliegen, wenn die von der Beihilfebehörde bewilligten und gewährten Leistungen bestimmungsgemäß verwendet und zur Begleichung der Rechnung eines behandelnden Arztes oder einer Klinik eingesetzt werden (vgl. z. B. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.02.2012 – 2 S 2983/11 –, Rn. 25, juris), was zur Begründung des gesetzlichen Regelfalls jedoch wohl Gutgläubigkeit des Begünstigten voraussetzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.05.2013 – 2 S 2314/12 –, Rn. 36 ff., juris). |
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| | An der Gutgläubigkeit der Klägerin zum Zeitpunkt der Einreichung der Rechnungen verbleiben der Kammer nach Durchführung der mündlichen Verhandlung erhebliche Zweifel. Denn zum einen sind die Beschreibungen der ärztlichen Leistungen in den streitgegenständlichen Rechnungen eindeutig – erkennbar auch ohne nähere Kenntnis der GOÄ – schulmedizinisch geprägt, während sich der tatsächliche Therapieaufenthalt der Klägerin nach dem Behandlungsplan durch eine weit überdurchschnittliche, deutlich ins Auge fallende Anzahl an besonderen Behandlungen – bis hin zu Anwendungen mit „Wellness-Charakter“ – auszeichnete. Zum anderen reagierte die Klägerin auf Fragen zu diesem Gepräge ihrer Behandlung und auf Vorhalt der Vielzahl ihrer „Sonderbehandlungen“, die weit über die Zahl der ihr gegenüber als Igel-Leistungen privat liquidierten Anwendungen hinausging, nach dem Eindruck der Kammer eher ausweichend. Außerdem machte sie – anders als mehrere Patienten in vergleichbaren Fällen – ausgerechnet zur Art der Anwendungen und zu den Abrechnungsfragen erhebliche Erinnerungslücken geltend. |
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| | b) Selbst wenn die Klägerin ungeachtet der vorstehend dargelegten Zweifel in den Bestand der Beihilfegewährung vertraut haben sollte, kann sie sich darauf jedenfalls gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG nicht berufen. Denn sie hat den Beihilfebescheid durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren. |
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| | Ein „Erwirken“ im Sinne dieser Bestimmung setzt nach allgemeinem Sprachgebrauch in objektiver Hinsicht zunächst voraus, dass die Angaben für den rechtswidrigen Verwaltungsakt mitursächlich waren (BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11 –, Rn. 17, juris (BVerwGE 143, 230)). Die fraglichen Angaben dürfen also nicht hinweggedacht werden können, ohne dass der Verwaltungsakt nicht oder zumindest nicht mit diesem Inhalt erlassen worden wäre. Welche Anforderungen mit dem Tatbestandsmerkmal des „Erwirkens“ in subjektiver Hinsicht verbunden sind, wird demgegenüber in der Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet. Teils werden insoweit recht hohe, nahe an die Arglist heranreichende Anforderungen gestellt. So fordert der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ein auf den Erlass des rechtswidrigen Verwaltungsakts gerichtetes „zweck- und zielgerichtetes Handeln“ (Bay. VGH, Urteil vom 15.03.2001 – 7 B 00.107 –, Rn. 21 (m. w. N.), juris). Demgegenüber begnügt sich das Bundesverwaltungsgericht mit der Feststellung, ein „Erwirken“ setze nicht voraus, dass den Begünstigten ein Verschulden an der Unrichtigkeit der übermittelten Daten trifft (BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11 –, Rn. 17 (m. w. N.), juris). Die Rücknahme eines Verwaltungsakts könne bereits dann nicht mit dem Vertrauensschutz konfligieren, wenn dessen Rechtswidrigkeit – wie in den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 (L)VwVfG – seine Ursache nicht in der Sphäre der Verwaltung, sondern in der Sphäre des Begünstigten habe. Es bestehe daher kein Anlass, zusätzlich auf ein Verschulden des Begünstigten abzuheben (BVerwG, Urteil vom 20.10.1987 – 9 C 255.86 –, Rn. 17 (unter Hinweis auf die Begründung des Regierungsentwurfs), juris (BVerwGE 78, 139)). |
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| | Auch aus Sicht der Kammer erfordert ein „Erwirken“ nicht, dass der Begünstigte den rechtswidrigen Verwaltungsakt durch ziel- und zweckgerichtetes Handeln hervorgerufen hat. Andernfalls verbliebe für die Bestimmung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG gegenüber § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 LVwVfG (Erwirken durch arglistige Täuschung) kaum mehr ein eigenständiger Anwendungsbereich. Umgekehrt ist es mit dem Wortlaut der Bestimmung nicht zu vereinbaren, an das „Erwirken“ keinerlei subjektive Anforderungen zu stellen. Zwar ist mit dem Bundesverwaltungsgericht davon auszugehen, dass den Begünstigten hinsichtlich der Unrichtigkeit der Daten weder Vorsatz noch Fahrlässigkeit treffen muss. Allerdings ist dieser Ansatz dahin zu präzisieren, dass der Begünstigte die Angaben zumindest im Bewusstsein ihrer Rechtserheblichkeit übermittelt haben muss. Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn er erkennt, dass der „begehrte“ Verwaltungsakt auf der Grundlage seiner Angaben ergeht und dessen Rechtmäßigkeit von der Richtigkeit der übermittelten Daten abhängt (ebenso VG Karlsruhe, Urteil vom 30.06.2016 – 9 K 5293/15 –, Rn. 27, juris). |
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| | Nach diesen Maßstäben kann sich die Klägerin nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil sie die objektiv unrichtigen Rechnungen der R. S. G. im Bewusstsein ihrer Rechtserheblichkeit bei der Beihilfestelle eingereicht und dadurch den rechtswidrigen Bewilligungsbescheid kausal veranlasst hat. Ob angesichts der oben näher begründeten Zweifel an ihrer Gutgläubigkeit hinsichtlich der Richtigkeit der Rechnungen nicht sogar auch die Voraussetzungen nach der engsten Auffassung erfüllt wären, kann im Ergebnis offen bleiben. |
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| | 3. Der rücknehmende Teil im Bescheid vom 15.09.2015 leidet nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler. Die Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG steht zwar grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Im Falle fehlenden Vertrauensschutzes nach § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG besteht allerdings im Regelfall eine Rücknahmeverpflichtung. Die Regelung des § 48 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG, wonach der Verwaltungsakt in den Fällen des Satzes 3 in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen wird, bezieht sich nämlich nicht nur auf die Frage, ob der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit oder für die Zukunft zurückgenommen werden soll, sondern auch auf die logisch vorrangige Frage, ob er überhaupt zurückgenommen werden soll. Mithin besteht kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung ein intendiertes Ermessen. Es müssen somit besondere Gründe vorliegen, wenn eine Rücknahme nur für die Zukunft angeordnet oder überhaupt von der Rücknahme abgesehen werden soll. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst, und es bedarf insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Gründe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1997 – 3 C 22.96 –, BVerwGE 105, 55; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.05.2014 – 10 S 1719/13 –, Rn. 53, juris). |
|
| | Im vorliegenden Fall sind derartige besondere Gründe nicht ersichtlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Unrechtsgehalt, der mit einem Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG typischerweise verbunden ist, hier wegen der Besonderheiten des Einzelfalles ausnahmsweise nicht vorliegt. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Abstufungen im Unrechtsgehalt, die – in subjektiver Hinsicht – jedenfalls nach hier vertretener Auffassung zwischen den einzelnen Ziffern des § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG zu erkennen sind. Zwar könnte im Einzelfall die Gutgläubigkeit des Betroffenen einen atypischen Fall im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG begründen, an der allerdings – wie oben dargelegt – bei der Klägerin deutliche Zweifel bestehen. Letztlich kann aber auch an dieser Stelle offen bleiben, ob die Klägerin tatsächlich gutgläubig war. Denn wenn für die Erfüllung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG das Bewusstsein der Rechtserheblichkeit ausreicht, kann für die Annahme eines Regelfalls nach § 48 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG, der ohne nähere Differenzierung auf den gesamten Satz 3 verweist, kein abweichender Maßstab gelten. |
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| | Selbst wenn man von einem atypischen Fall und damit nicht von intendiertem Ermessen im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG ausginge, wäre gleichwohl kein nach § 114 Satz 1 VwGO im gerichtlichen Verfahren zu beanstandender Ermessensfehler erkennbar. Denn das LBV hat im Rücknahmebescheid vom 15.09.2015 Ermessenserwägungen angestellt, weshalb nicht von einem Ermessensausfall ausgegangen werden kann. Auch einen Ermessensfehlgebrauch vermag die Kammer – unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin – nicht zu erkennen. |
|
| | 4. Der Rücknahme steht schließlich auch die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 LVwVfG nicht entgegen. Die Frist beginnt erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 – Gr. Sen. 1/84, Gr. Sen. 2/84 –, BVerwGE 70, 356). Frühestens die strafrechtliche Verurteilung des Arztes bzw. Klinikbetreibers konnte deshalb den Fristbeginn auslösen (für einen vergleichbaren Fall VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.08.2015 – 2 S 384/14 –, Rn. 33, juris), entgegen der Auffassung der Klägerin jedoch keineswegs das bloße Auskunftsersuchen der Ermittlungsbehörden vom 02.06.2014 in jenem Verfahren. Dies gilt zumal, da der Beklagte damit überhaupt erst gebeten wurde, die eigenen Akten nach möglicherweise betroffenen Beihilfevorgängen zu durchleuchten. Das Urteil gegen den Leiter der Klinik und dessen Ehefrau wegen gemeinschaftlichen gewerbsmäßigen Betrugs erging am 09.02.2015 und ist seit 17.02.2015 rechtskräftig, so dass die streitgegenständliche Rücknahmeentscheidung im Ergebnis innerhalb der Jahresfrist erfolgte. |
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| | Die Rückforderungsentscheidung des Beklagten (Ziffer 2 und – in der Folge – auch Ziffer 3 des angefochtenen Bescheids und der Widerspruchsbescheid, soweit er sich darauf bezieht) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie ist daher aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). |
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| | Das LBV hat die analog § 15 Abs. 2 LBesGBW zwingend gebotene Billigkeitsentscheidung vor Erlass seines Rückforderungsbescheids nicht vorgenommen. Ausweislich der neueren Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 20.09.2016 – 2 S 994/15 –, juris), der sich die Kammer anschließt, richtet sich die Frage der Rückforderung des zu Unrecht gewährten Beihilfebetrags nicht nach § 49a LVwVfG, sondern nach § 15 Abs. 2 LBesGBW analog. Denn die durch das Dienstrechtsreformgesetz eingetretene planwidrige Regelungslücke hinsichtlich der Rückforderung „sonstiger“ zu viel gezahlter Geldleistungen, zu denen unter anderem die Beihilfe zählt, ist bis zu einer ausdrücklichen Regelung des Landesgesetzgebers durch analoge Anwendung des § 15 Abs. 2 LBesGBW, der der vormaligen Rechtslage am ehesten nahekommt, zu schließen. |
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| | Den daraus folgenden Anforderungen ist der Beklagte nicht nachgekommen: Das LBV hat weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid eine dem § 15 Abs. 2 LBesGBW in analoger Anwendung entsprechende Billigkeitsentscheidung vorgenommen. Erst im gerichtlichen Verfahren hat es eine solche im Schriftsatz vom 22.12.2016 getroffen und dabei u. a. von der Verzinsung des Rückforderungsanspruchs (Ziffer 3 des Ausgangsbescheids) abgesehen. Ein solches Vorgehen genügt jedoch nicht den verfahrensmäßigen Anforderungen und führt zur Rechtswidrigkeit der getroffenen nachträglichen Billigkeitsentscheidung. Nach der von der Kammer geteilten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Billigkeitsentscheidung notwendiger und untrennbarer Bestandteil der Rückforderungsentscheidung (BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – 2 C 4.11 –, Rn. 23 (m. w. N. auch zum Folgenden), juris). Ein Rückforderungsbescheid darf nicht ergehen, ohne dass eine Billigkeitsentscheidung getroffen worden ist. Eine derartige Billigkeitsentscheidung zugunsten des Schuldners modifiziert den Rückzahlungsanspruch. Die Billigkeitsentscheidung betrifft nicht lediglich die Vollziehung oder Vollstreckung des Rückforderungsbescheids, sondern den materiellen Bestand des Rückforderungsanspruchs und ist deshalb zwingend vor der Rückforderung zu treffen. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung kommen neben dem vollständigen oder teilweisen Absehen von der Rückzahlung die Stundung der Rückzahlungsforderung oder die Einräumung von Ratenzahlungen in Betracht. Vor der Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG bzw. § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesGBW steht lediglich die Höhe der Überzahlung fest, nicht aber, ob, in welcher Höhe und mit welchen Modalitäten diese Überzahlung auch einen Rückforderungsanspruch im Sinne dieser Bestimmungen begründet. Die Billigkeitsentscheidung ist daher zusammen mit (oder vor, vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1993 – 10 A 1.91 –, juris) der Ermessensentscheidung analog § 15 Abs. 2 LBesGBW zu treffen und kann folglich nur in den Grenzen des § 114 Satz 2 VwGO nachgeholt werden. |
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| | Bei den im Schriftsatz des LBV vom 22.12.2016 angestellten Erwägungen handelt es sich – gemessen an der zuvor zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – nicht um eine nach § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren zulässige Ergänzung von Ermessenserwägungen, sondern um eine von § 114 Satz 2 VwGO nicht gedeckte erstmalige Ausübung von Ermessen bzw. der Billigkeitsentscheidung (vgl. zu § 114 Satz 2 VwGO BVerwG, Urteile vom 23.10.2007 – 1 C 10.07 –, Rn. 30, und vom 05.09.2006 – 1 C 20.05 –; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.04.2014 – 10 S 870/13 –, Rn. 43; alle nach juris). Denn weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid hat das LBV Billigkeitserwägungen angestellt. Es ist nunmehr nach Aufhebung von Ziffer 2 und 3 des Bescheids gehalten, über die Rückforderung der Beihilfeleistungen ermessensfehlerfrei (einschließlich der Billigkeitsentscheidung analog § 15 Abs. 2 LBesGBW) neu zu entscheiden. Weil die Ermessensentscheidung allein der Behörde obliegt und nicht durch das Gericht vorweggenommen werden darf, besteht auch keine Verpflichtung des Gerichts, durch eigene Sachaufklärung die Grundlage für die behördliche Billigkeitsentscheidung zu schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1993 – 10 A 1.91 –, Rn. 35, juris). |
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| | Nach alledem hat die Klage im tenorierten Umfang Erfolg. |
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