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Der Antragsteller begehrt die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 08.09.2006 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 24.08.2006 wiederherzustellen bzw. anzuordnen. Hierin wurde dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Nr. 3 der Verfügung) untersagt, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen, sowie aufgegeben, die zur Veranstaltung oder Vermittlung solcher Glücksspiele vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen und die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen (Nrn. 1 und 2). Zugleich wurde ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- EUR angedroht, falls er den Anordnungen nicht innerhalb von 2 Wochen nachkommt (Nr. 4).
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Bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage vermag die Kammer keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu erkennen. Bei der Interessenabwägung kommt daher, und weil auch sonst das öffentliche Interesse überwiegt, dem Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung der Verfügung vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache verschont zu werden, kein Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Einstellung der Wettvermittlungstätigkeit zu. Soweit der Antragsteller für die Ausübung seiner gewerblichen Tätigkeit Aufwendungen erbracht hat, die nun nutzlos werden, waren diese vor dem Hintergrund einer unklaren Rechtslage erkennbar risikobehaftet und deshalb in ihrer Schutzwürdigkeit gemindert.
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Mit der angefochtenen Verfügung ist die erforderliche Maßnahme gegen unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des § 12 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland - LottStV - vom 18. Dezember 2003 getroffen worden, der nach § 1 des Landesgesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9. Juni 2004 (GBl. S. 274) in Baden-Württemberg verbindlich ist. Als öffentliches Glücksspiel im Sinne des § Abs. 1 LottStV - dazu zählen auch Sportwetten zu festen Gewinnquoten (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.03.2001 - 6 C 2/01 -, BVerwGE 114, 92) - wären die hier in Rede stehenden Sportwetten und ihre Vermittlung nur erlaubt, wenn dafür eine Konzession nach §§ 6 ff. LottStV i. V. m. § 1 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag - AGLottStV - vom 28. Juli 2005 (GBl. S. 586) vorläge (1.) oder eine solche wegen höher- bzw. vorrangigen Rechts nicht verlangt werden dürfte (2.).
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Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, so dass offen bleiben kann, ob ein Einschreiten auch mit Rücksicht auf die Strafdrohung des § 284 StGB erfolgen konnte. Das Bundesverfassungsgericht hat im Urteil vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261) und im Kammerbeschluss vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644) zum Ausdruck gebracht, dass ein ordnungsbehördliches Verbot der unerlaubten Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten während der Übergangszeit, die es dem Gesetzgeber zur Neuregelung dieser Materie eingeräumt hat, unabhängig von einer Strafbarkeit ausgesprochen werden darf.
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1. Eine Konzession nach §§ 6 ff. LottStV i. V. m. § 1 Abs. 1 AGLottStV ist weder dem (EG-ausländischen) Wetthalter noch dem Antragsteller als Wettvermittler erteilt. Es bestehen auch keine Aussichten, dass sie mit einem diesbezüglichen Begehren Erfolg haben würden. Denn die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels ist im Interesse der Eindämmung und Lenkung des Spieltriebs in Deutschland monopolisiert. Die Bundesländer haben nach § 5 Abs. 1 LottStV die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 LottStV können sie diese Aufgabe selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften erfüllen, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Angesichts der Zweckbestimmung dieses Staatsvertrags ist dies ebenso wie die gleichlautenden Bestimmungen der §§ 3 Abs.1 und 2 Abs. 4 Satz 3 des Gesetzes über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen (Staatslotteriegesetz - StLG) vom 14. Dezember 2004 (GBl. S. 894) so zu verstehen, dass nur ein einziges Unternehmen durch Erteilung einer Konzession mit dieser Aufgabenwahrnehmung betraut werden darf, das damit - wie das Land selbst - in vollem Umfang der sich aus § 1 LottStV ergebenden Zielfestlegung einer Lenkung und damit einer Begrenzung des Spieltriebs unterworfen ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 28.09.2006 - 6 B 10895/06). Im Land Baden-Württemberg hat dem entsprechend das Land als Veranstalter von Sportwetten (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2 StLG) die X. Y. mit der Durchführung der ODDSET-TOP-Wette und der ODDSET-Kombi-Wette beauftragt (vgl. Bekanntmachungen des Finanzministeriums vom 11. Mai 2006, GABl. S. 308 und 314). Die in § 6 LottStV (für alle Bundesländer) vorgesehene Möglichkeit, außerhalb des Anwendungsbereichs des § 5 Abs. 2 LottStV eine Erlaubnis für die Veranstaltung einer öffentlichen Lotterie zu erteilen, ist auf Sportwetten nicht übertragbar. Dass im Land Baden-Württemberg an diesem Sportwettenmonopol zur Bekämpfung von Wettsucht und zur Begrenzung der Wettleidenschaft festgehalten werden soll, kann der Stellungnahme des Innenministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium vom 14.08.2006 auf einen Antrag eines Landtagsabgeordneten entnommen werden (LT-Drs.14/175). Wörtlich heißt es darin: „Die Regierungschefs der Länder haben im Zuge der Ministerpräsidentenkonferenz am 22. Juni 2006 eine länderoffene Arbeitsgruppe beauftragt, den Entwurf eines neuen Lotteriestaatsvertrages auszuarbeiten, der die Veranstaltung von Sportwetten
im Rahmen des staatlichen Monopols
entsprechend den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts regelt.“
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2. Dass eine Konzession nicht erteilt wird und die Vermittlung demgemäß unerlaubter öffentlicher Glücksspiele untersagt wurde, begegnet bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage keinen Rechtmäßigkeitsbedenken. Auch wenn man das erwähnte Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist es zumindest einstweilen hinzunehmen (a). Das Gemeinschaftsrecht, dem Anwendungsvorrang zukommt, wird der Klage gegen die angefochtene Verfügung voraussichtlich ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen (b).
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a) Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a. a. O.) deutlich gemacht, es sei mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten einem staatlichen Monopol vorbehalten werde, ohne dieses Monopol konsequent am Ziel der Begrenzung und Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten auszurichten. Obwohl dem Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele (Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht; Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter; Schutz vor irreführender Werbung; Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität) zugrunde lägen, werde das Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren allein durch ein staatliches Wettmonopol noch nicht gesichert. Ein Monopol könne nämlich auch fiskalischen Interessen des Staates dienen und damit in ein Spannungsverhältnis zur Zielsetzung geraten. Da die Veranstaltung der Sportwetten ODDSET erkennbar auch fiskalische Zwecke verfolge und der Vertrieb von ODDSET nicht aktiv an einer Bekämpfung der Suchtgefahren ausgerichtet sei, fehle es an der Verfassungsmäßigkeit des Sportwettenmonopols. Der Gesetzgeber sei daher verfassungsrechtlich gehalten, den Bereich der Sportwetten bis zum 31. Dezember 2007 neu zu regeln. Ein verfassungsmäßiger Zustand könne sowohl durch eine konsequente Ausgestaltung des Wettmonopols erreicht werden, die sicherstellt, dass es wirklich der Suchtbekämpfung dient, als auch durch eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Veranstaltungen durch private Wettunternehmen. Neben der Feststellung der Verfassungswidrigkeit hat das Bundesverfassungsgericht zugleich festgelegt, dass während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die bisherige Rechtslage grundsätzlich anwendbar bleibt und dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten außerhalb des Monopols unabhängig davon, ob eine Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf, sofern unverzüglich Maßnahmen ergriffen werden, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen. Diese Maßstäbe sind auch auf die baden-württembergische Rechtslage anwendbar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.07.2006, a. a. O., der zum baden-württembergischen Staatslotteriegesetz ergangen ist).
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Den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Anwendung des bisherigen Rechts bis zu einer verfassungskonformen Neuregelung ist nach Auffassung der Kammer in Baden-Württemberg genügt. Nach den Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen des Landes Baden-Württemberg werden die vom Land veranstalteten Sportwetten schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 04.07.2006, a. a. O.; Pressemitteilung des Finanzministerium vom 07.04.2006). Weitere Maßnahmen, die sich sowohl auf Art und Zuschnitt des Angebots wie auch auf den Vertrieb und das Marketing beziehen, können der Stellungnahme des Finanzministeriums vom 14.07.2006 auf einen Antrag einer Landtagsabgeordneten (LT-Drs.14/43) und dem Vortrag des Antragsgegners in diesem Verfahren entnommen werden. Danach bleibt das zur Verfügung gestellte Angebot an ODDSET-Sportwetten auf die Kombi- und Topwette beschränkt; die besonders missbrauchsanfälligen und anheizenden Live- und Halbzeitwetten werden nicht angeboten. Erste Vertriebsmaßnahmen sind umgesetzt worden, die den Vorgaben einer Beschränkung der Vermarktung entsprechen. Die Teilnahme an ODDSET-Spielwetten ist künftig nur noch mit einer Kundenkarte zulässig. Die Registrierung wird mit einer Schufa-Abfrage mit Altersverifizierung verbunden. Hierdurch wird eine objektive Verfügbarkeitsbarriere aufgebaut und werden Maßnahmen zur Verhinderung der Teilnahme von Minderjährigen an den Wetten ergriffen. Neben grundsätzlichen Spieleinsatzhöchstgrenzen wird im Internet zudem auf die Möglichkeiten der individuellen Einsatzhöchstgrenze und der Veranlassung einer Selbstsperre hingewiesen. Mit der Einführung eines geeigneten Kundenidentifizierungssystems zum Jahresende soll überdies auch in den Verkaufsstellen die anonyme Spielteilnahme verhindert werden. Ein Vertrieb über "SMS" bzw. "Mobile Gaming" wird im Gegensatz zum privaten Bereich nicht angeboten. Um die direkte Ansprache der für das Produkt besonders offenen Kundengruppe der Stadionbesucher einzuschränken, wird seit Juni 2006 auf die ODDSET-Bandenwerbung in den Fußballstadien verzichtet; sämtliche Werbeverträge, z. B. mit dem V. S. und dem S. F., sind gekündigt worden. Mit einer Prüfung, ob die Verkaufsstellendichte der X. Y. den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts entspreche, ist begonnen worden. Zur Verkleinerung des Vertriebsnetzes sind bereits 30 Lotto-Verkaufsstellen geschlossen worden. Um die Einhaltung der Anforderungen der Einzelausgestaltung des Vertriebs am Ziel der Suchtbekämpfung sicherzustellen, hat die X. Y. zudem damit begonnen, regelmäßige Kontrollen durchzuführen, bei denen die Einhaltung des Jugendschutzes in den Lotto-Verkaufsstellen überprüft wird. Im Zuge der den staatlichen Anbietern auferlegten Pflicht, die Werbung für die vertriebenen Sportwetten auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken, hat die X. Y. die Distribution seiner Werbung ganz erheblich eingeschränkt. Auf Fernseh-, Rundfunk- und Stadionwerbung wird vollständig verzichtet. Um der Forderung des Bundesverfassungsgerichts zur Verwirklichung einer angebotsimmanenten Aufklärung über die mit der Sportwette verbundenen Suchtgefahren nachzukommen, hat die X. Y. als Erstmaßnahme auf allen neuen Spielscheinen und Informationsbroschüren Hinweise zur Suchtprävention und Informationen zu Anlaufstellen für Suchtgefährdete aufgebracht. Die Aufklärung über Suchtgefahren hat die X. Y. überdies in ihr Schulungskonzept für Lotto-Verkaufsstellen integriert. Zur weiteren Orientierung des Vertriebs und des Marketings an den Zielen des Schutzes für Spieler und Jugendliche wird in Zusammenarbeit mit der E. G. S. ein umfassendes Sozialkonzept zum Spielerschutz und zur Suchtprävention erarbeitet. Damit dürfte - jedenfalls nach den derzeitigen Erkenntnismöglichkeiten und bei der im Eilverfahren gebotenen Tatsachenprüfung - den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Genüge getan sein (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006 - 6 S 1987/05; ferner jeweils zur dortigen Sach- und Rechtslage: Hess. VGH, Beschl. v. 25.07.2006 - 11 TG 1465/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 28.09.2006, a. a. O.; OVG NRW, Beschl. v. 28.06.2006 - 4 B 961/06 -; a. A. VG Stuttgart, Beschl. v. 18.09.2006 - 4 K 2860/06 -; VG Karlsruhe, Beschl. v. 09.08.2006 - 2 K 500/05 -). Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich verlangt, dass der Staat „unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen hat“. Dieses Mindestmaß an Konsistenz verlangt kein vollständiges Werbeverbot, sondern lässt in einem gewissen Umfang auch informative Werbung zu. In diesem Rahmen darf weiterhin auf die hohen Gewinnmöglichkeiten und auf tatsächlich erzielte Gewinne einzelner Teilnehmer verwiesen werden. Im Übrigen ist im System des Übergangsrechts nicht ausgeschlossen, dass da und dort noch Verbesserungsbedarf besteht.
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b) Auch dem Gemeinschaftsrecht sind durchgreifende Bedenken an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung nicht zu entnehmen. Die Tätigkeit eines Vermittlers von Wetten, die von EG-ausländischen Buchmachern veranstaltet werden, ist nicht schon aufgrund der diesen im EG-Ausland erteilten Buchmacherkonzessionen als erlaubt anzusehen (aa). Die summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage durch die Kammer führt des Weiteren zu dem Ergebnis, dass das fortbestehende Staatsmonopol für ODDSET-Sportwetten zwar in die Grundfreiheiten des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (konsolidierte Fassung) - EG - (ABl. Nr. C 325 vom 24.12.2002, S. 33) eingreift, diese Beschränkung jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden kann (bb).
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aa) Die Vermittlung von Wetten an und für einen EG-ausländischen Buchmacher ist in Deutschland nicht allein deshalb als erlaubt zu betrachten, weil diese Buchmacher über eine Wettkonzession ihres jeweiligen Mitgliedstaats verfügen. Diese ausländischen Buchmacherkonzessionen haben schon ihrerseits keine Gültigkeit in Deutschland, so dass offen bleiben kann, ob die Wettvermittlung gleichsam mittelbar von einer solchen Erlaubnis erfasst sein kann. Dass EG-ausländische Buchmacherkonzessionen nicht aufgrund des Gemeinschaftsrechts in Deutschland anerkannt werden müssen, ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH und aus dem Umstand, dass dieser Rechtsbereich bislang nicht harmonisiert ist. In der Rechtssache Zenatti (Urt. v. 21.10.1999 - C-67/98 -, GewArch 1999, 476) hat der EuGH entschieden, es sei Sache der Mitgliedstaaten, das Glücksspielwesen im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens zu regeln. Weiter heißt es in dieser Entscheidung, den nationalen Stellen obliege die Beurteilung, „ob es im Rahmen des verfolgten Ziels notwendig ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck bestimmte Kontrollen vorzusehen“ (Rn 33). Auch die Ausführungen des EuGH in der Rechtssache Gambelli (Urt. v. 06.11.2003 - C-243/01 -, NJW 2004, 139) setzen gerade die Möglichkeit voraus, dass einzelne Mitgliedstaaten die in anderen Mitgliedstaaten erteilten Sportwettenerlaubnisse nicht anerkennen (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 28.09.2006, a. a. O. m. w. N.).
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Etwas hiervon Abweichendes kann auch den Schlussanträgen des Generalanwalts Colomer in den verbundenen Rechtssachen C- 338/04 , C-359/04 und C-360/04 - Placanica u. a. - (www.curia.europa.eu) nicht entnommen werden, in denen es um die Frage geht, ob die italienischen Beschränkungen EG-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können (Rdnr.110). Aus der Auffassung des Generalanwalts, die britische Erlaubnis eines Wettanbieters sei in Italien anzuerkennen, weil die britischen Behörden besser als die italienischen in der Lage seien, die Integrität des im Vereinigten Königreich ansässigen Anbieters zu überprüfen (Rdnrn.130, 132), können keine Rückschlüsse für die vorliegende Problematik einer verhältnismäßigen, aber effektiven Begrenzung der Wettleidenschaft gezogen werden.
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bb) Für die Beurteilung der Frage, ob die angefochtene Untersagungsverfügung europarechtlichen Bedenken begegnet, ist nicht allein auf die - als verfassungswidrig erkannte - Gesetzeslage, sondern auf die vom Bundesverfassungsgericht festgelegte Übergangsrechtslage abzustellen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006, a. a. O; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 28.09.2006, a. a. O.).
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Das hiernach fortbestehende, auf das geltende staatliche Sportwettenmonopol gestützte Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von ODDSET-Sportwetten greift zwar in die durch Art. 43 Abs. 1, 49 Abs. 1 und 55 EG - jeweils in Verbindung mit Art. 48 EG - eingeräumte Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit des Unternehmens ein. Der EuGH hat wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit dieses Dienstleistenden führen können (vgl. Urteile v. 13.11.2003 - C-42/02 - , Rdrn.19, 20 und 25, v. 06.11.2003 , a. a. O., Rdnrn.44 ff., vom 21.10.1999 , a. a. O., Rdnrn.14 ff. und v. 21.09.1999 - C-124/99 - , Rdnrn.13 ff.). In dem vorerwähnten Urteil vom 06.11.2003 in der Rechtssache Gambelli (Rdnrn.54 und 55) hat der EuGH auch die hier in Frage stehende Vermittlungstätigkeit für einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Anbieter von Sportwetten in den Schutzbereich des Art. 49 EG einbezogen. Ein (strafbewehrtes) Verbot der Teilnahme an Wetten, die in anderen Mitgliedstaaten als dem organisiert werden, in dessen Gebiet der Wettende ansässig ist, stelle eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Das Gleiche gelte für das an Vermittler gerichtete ebenfalls (strafbewehrte) Verbot, die Erbringung von Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat organisiert werden, zu erleichtern (Rdnr.58). Wenngleich der EuGH hierin eine „Beschränkung des Rechts des Buchmachers“ erblickt und den Vermittler der Sportwetten nicht ausdrücklich in den persönlichen Schutzbereich der Grundfreiheit einbezieht, ist auch dessen Recht auf freien Dienstleistungsverkehr tangiert. Zum einen enthält der Vermittlungsvertrag zwischen dem Sportwettenvermittler und dem EG-ausländischen Buchmacher wegen der provisionsabhängigen Weiterleitung der Sportwette eine entgeltliche Leistung mit grenzüberschreitendem Bezug, die die Vertriebsstellen bei einem (strafbewehrten) Vermittlungsverbot nicht mehr legal erbringen dürfen. Zum anderen kann sich auch der Vertragspartner des Trägers der Dienstleistungsfreiheit wegen der „Parallelität der Rechtsstellung“ auf diese berufen (vgl. Korte, NVwZ 2004, 1449, 1451). Auch der Antragsteller als Wettvermittler kann sich mithin auf den Schutz der Grundfreiheit berufen (a. A. wohl OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 28.09.2006, a. a. O.).
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Allerdings ist die Beschränkung der Grundfreiheiten aufgrund der Monopolisierung des öffentlichen Glücksspiels in Deutschland aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt.
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Als hinreichende Rechtfertigung für eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrages hat der EuGH in der Rechtssache Gambelli (Urt. v. 06.11.2003, a. a. O.) eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit angesehen (Rdnr.67). Nach dieser Rechtsprechung ist die Unterbindung der Vermittlung von Sportwetten in andere Mitgliedsstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine nützliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist (Rdnr.62). Sie muss darüber hinaus verhältnismäßig sein und darf nicht in diskriminierender Weise angewandt werden (Rdnr.65). Dabei sei es - so der EuGH - Sache der hierzu berufenen nationalen Gerichte zu prüfen, ob die Beschränkung diese Voraussetzungen erfüllt (Rdnr.66) und ob die nationale Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten, und hierzu verhältnismäßig ist (Rdnr.75). Nichts anderes folgt aus der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Lindman (Urt. v. 13.11.2003 - C-42/02 -, Slg. I 2003, 13519), die eine Rechtfertigung nicht von Untersuchungen abhängig macht, die erweisen, dass private Wetten aus dem EG-Ausland „gefährlicher“ sind als inländische Monopolwetten. Allerdings findet sich der Hinweis (Rdnr.25), dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme angesichts der Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind (Rn 26), begleitet werden müssen. Eine solche Untersuchung ist vom Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen im Mai 2005 veröffentlicht worden (abrufbar im Internet unter www.mags.nrw.de/Publikationen). Dem Einwand des Antragstellers, dass diese umfangreiche Studie von vornherein unbrauchbar sei, weil sie den an eine wissenschaftliche Untersuchung gestellten Anforderungen nicht gerecht werde und „mit großen Geldmitteln erkauft“ worden sei, vermag die Kammer angesichts der Pauschalität der Behauptung und jeglichen Fehlens einer Substantiierung nicht näher zu treten.
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Das in Baden-Württemberg bestehende Sportwettenmonopol wird diesen Maßstäben gerecht. Es ist nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhält. Die Aufrechterhaltung des Monopols in seiner derzeitigen - oben im einzelnen ausgeführten - Anwendung erscheint auch verhältnismäßig. Die Eignung dieser Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich aus dem Umstand der (künftig) bis auf sachliche Information untersagten Werbung für Sportwetten und dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot. Als milderes Mittel bietet sich die Zulassung privater Wettanbieter unter Einschränkungen nicht an. Einerseits könnte die zur Kontrolle der Einhaltung dieser Einschränkungen erforderliche staatliche Aufsicht nicht annähernd so effektiv sein wie die Überwachung eines Monopolbetriebes. Andererseits würde eine mit der Zulassung privater Wettanbieter einhergehende Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten bereits dem Ziel der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Der bereits genannten Untersuchung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen kann entnommen werden, dass angesichts des vorherrschenden Konkurrenzkampfs der Sportwettenanbieter die Vermutung nahe liegt, dass das Spielbedürfnis über die fortwährende Einführung neuer Spielanreize weiterhin stimuliert werde (S. 158 f.). Dieser Untersuchung zufolge (S. 35) besteht ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der leichten Verfügbarkeit und einem verstärkten Nachfrageverhalten; eine Vergrößerung des Glücksspielangebots erhöht danach die Auftretenshäufigkeit problematischen Spielverhaltens bei einem entsprechend anfälligen Personenkreis. Die Beschränkungen der Wettvermittlung sind auch im Blick auf die mit Sportwetten verbundene Suchtgefahr verhältnismäßig. Wie sich ebenfalls aus der erwähnten Untersuchung ergibt, wird das Gefährdungspotenzial bei Sportwetten beispielsweise durch die Möglichkeit gesteigert, über die Berücksichtigung bestimmter Informationen oder die Aneignung spezifischer Kenntnisse die Gewinnchance (minimal) günstiger zu gestalten (S. 36). Mit der Überschätzung der eigenen Einflussnahme steige die Überzeugung, langfristig Gewinne zu verbuchen (S. 46). In Staaten mit einem mannigfaltigen legalen oder illegalen Sportwettenangebot (wie in Großbritannien, Kanada, USA) machten Sportwetter einen hohen Anteil der Spieler in Suchtkranken-Versorgungseinrichtungen aus (S. 61). Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass bei Sportwetten nach festen Quoten von einem gegenüber Lotterien gesteigerten Suchtpotential auszugehen ist (S. 45, 137 f., 158). Dabei werden ODDSET-Wetten und Sportwetten in privaten Wettbüros unter der Überschrift „Problemfeld Festquotenwette“ (Punkt 10.1.6) und unter Punkt 11.3 zusammengefasst bewertet. Der Anteil der Problemspieler bei ODDSET und bei privaten Wettbüros ist nach dieser Untersuchung ungefähr gleich groß (S. 158). Im Ergebnis trägt die gesetzliche Regelung „angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten“.
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Ein Monopol zum Zwecke der Angebotsverringerung kann auch nicht deshalb unverhältnismäßig sein, weil EG-ausländische Buchmacher über Lizenzen ihrer Mitgliedstaaten verfügen, deren Erteilung eine Überprüfung der Integrität dieser Buchmacher vorausging. Denn die Aufrechterhaltung des Sportwettenmonopols in Baden-Württemberg dient nicht in erster Linie der Betrugsbekämpfung, sondern - wie erwähnt - vor allem dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel und damit Wettleidenschaft und insbesondere Wettsucht zu vermindern. Angesichts der durch die erwähnten Maßnahmen seit April 2006 eingeleiteten Umorientierung kann derzeit bei überschlägiger Bewertung nicht (mehr) davon ausgegangen werden, das Sportwettenmonopol in Baden-Württemberg stehe im Widerspruch zu den Grundfreiheiten des Gemeinschaftsrechts (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006, a. a. O.). Da die derzeitige (Übergangs-)Rechtslage somit auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, bedarf keiner Erörterung mehr, ob das im deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 231 Abs. 2 EG) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit möglicherweise gebieten kann, die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden (vgl. hierzu OVG NRW, Beschl. v. 28.06.2006, a.a.O. sowie die vom Antragsteller vorgelegte gutachterliche Stellungnahme vom 14.08.2006).
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3. Schließlich besteht auch das notwendige besondere Interesse an der - vom Antragsgegner ausreichend begründeten (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) - sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Dieses ergibt sich daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des staatlichen Monopols im Lotteriewesen bewogen haben. Gegenüber diesem öffentlichen Interesse muss das Interesse des Antragstellers zurücktreten, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos rechtswidrigen Verhaltens begonnene Tätigkeit vorläufig fortzusetzen und daraus Gewinn zu ziehen. Wenn die unerlaubte Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten danach gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Übergangszeit trotz der festgestellten Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettenmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG - und europäischem Gemeinschaftsrecht - als ordnungsrechtlich verboten angesehen werden darf, ergibt sich aus diesem Verbot auch unabhängig von einer Strafbarkeit zugleich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 04.07.2006, a. a. O., abweichend vom am 27.04.2005 ergangenen Kammerbeschluss - 1 BvR 223/05 -, NVwZ 2005, 1303). Angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung des staatlichen Glückspielmonopols in § 2 StLG kann sich der Antragsteller auch nicht auf einen wie auch immer gearteten „Gedanken des Vertrauensschutzes“ berufen.
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Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 12 LVwVG), besteht kein Anlass zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Diese entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVfG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist verhältnismäßig.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1, GKG. Hierbei legt die Kammer im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde; dieser ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtschutzverfahrens zu halbieren (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006, a. a. O.).
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Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
