Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 22. Jan. 2016 - 3 B 8/16

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller die beantragte Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von 50 zweiseitigen Wahlplakaten (DIN A0) an 50 Standorten im gesamten Stadtgebiet für die Bürgermeisterwahl am 21.02.2016 zu erteilen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

I.

Der Antragsteller begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von 50 zweiseitigen Wahlplakaten (DIN A0) an 50 Standorten im gesamten Stadtgebiet für die Bürgermeisterwahl am 21.02.2016.

In der Stadt ..., die aktuell rund 9.100 Einwohner und eine Fläche von 18 Quadratkilometern aufweist, tritt zur Bürgermeisterwahl neben vier weiteren Bewerbern auch eine Bewerberin auf Vorschlag des Antragstellers an.

Die durch Beschlussfassung der Stadtvertretung vom 29.03.2012 erlassene „Satzung über die Sondernutzung an öffentlichen Straßen in der Stadt ..." (im Folgenden: Sondernutzungssatzung) enthält in § 3 folgende Regelungen:

§3
Erteilung der Sondernutzungserlaubnis

(1) [...]

(2) Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Dauer mit der Möglichkeit des Widerrufs auf Zeit oder jederzeitigem Widerruf erteilt. Es können Bedingungen und Auflagen festgesetzt werden, insbesondere zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit sowie bei Stellschildern auch hinsichtlich der Anzahl.

(3) Abweichend von (2) können im Zeitraum von 4 Wochen vor dem Termin einer Europa-, Bundestags-, Landtags-, Kommunal- oder Bürgermeisterwahl politische Parteien im Sinne des Parteiengesetzes bzw. Einzelbewerber maximal 10 Stellschilder aufstellen, wenn Sie sich an der jeweiligen Wahl beteiligen.

Mit Schreiben vom 11.01.2016 hat der Antragsteller bei der Antragsgegnerin eine „Ausnahmegenehmigung von der Sondernutzungserlaubnis gemäß § 3 Abs. 3" der Sondernutzungssatzung für die Aufstellung von 50 zweiseitigen Wahlplakaten (DIN A0) an 50 Standorten im gesamten Stadtgebiet für die Bürgermeisterwahl am 21.02.2016 beantragt. Dieser Antrag wurde von der Antragsgegnerin mit Bescheid vom 14.01.2016 unter Bezugnahme auf die geltende Sondernutzungssatzung, die dem Zweck diene, „zu Gunsten eines optisch ansprechenden Ortsbildes ein übermäßiges, wildes Plakatieren zu unterbinden", abgelehnt. Der vom Antragsteller mit Schreiben vom 16.01.2016 eingelegte Widerspruch ist bislang noch nicht beschieden worden.

Am 18.01.2016 hat der Antragsteller einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Er ist der Auffassung, die Beschränkung auf lediglich 10 Stellplätze für Wahlplakate im Vorfeld der Bürgermeisterwahl verstoße gegen höherrangiges Recht, weil hiermit die verfassungsrechtliche Bedeutung von Wahlen verkannt werde.

Der Antragsteller beantragt,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller die begehrte Sondernutzungserlaubnis gemäß seines Antrags vom 11. Januar 2016 bis zum Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung über die Hauptsache zu erteilen.

Die Antragsgegnerin hat keinen Antrag gestellt und stattdessen mit Schriftsatz vom 21.01.2016 mitgeteilt, dass anlässlich des Antrags des Antragstellers zum 03.02.2016 eine Sitzung der Stadtvertretung A-Stadt einberufen worden sei, mit dem Ziel, die maximale Zahl der Stellschilder in § 3 Abs. 3 der Sondernutzungssatzung auf 50 zu erhöhen, um auf diese Weise den Antragsteller klaglos zu stellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Parteien wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Der Antragsteller ist für dieses Verfahren beteiligungsfähig gemäß § 61 Nr. 2 VwGO. Danach sind Vereinigungen fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Eine Vereinigung i. S. des § 61 Nr. 2 VwGO ist ein Parteiortsverein im Streit um die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für Wahlsichtwerbung jedenfalls dann, wenn diese - wie hier - die Bürgermeisterwahl am Ort betrifft (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 05.08.1998 - 2 V 14/98 - juris).

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen notwendig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht werden.

Ein Anordnungsanspruch für den Erlass einer Regelungsanordnung ist gegeben, wenn eine - in der Regel aufgrund summarischer Prüfung vorzunehmende - Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten einer eventuellen Hauptsacheklage ergibt, dass das Obsiegen in der Hauptsache zumindest überwiegend wahrscheinlich ist. Nimmt der Erlass der einstweiligen Anordnung die Hauptsache (vorläufig) vorweg, sind an einen solchen Antrag besondere Anforderungen zu stellen. Mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung darf grundsätzlich nicht etwas begehrt und im gerichtlichen Verfahren zugesprochen werden, was als Vorgriff auf den im Hauptsacheverfahren geltend zu machenden Anspruch anzusehen ist. Eine Durchbrechung dieses Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache kommt nur dann ausnahmsweise in Betracht, wenn das Abwarten der Hauptsache für den Antragsteller unzumutbar wäre (BVerwG, Beschluss vom 21.01.1999 - 11 VR 8/98 - NVwZ 1999, 650). Eine solche Ausnahme setzt voraus, dass einerseits zumindest eine sehr hohe Wahrscheinlichkeit eines Obsiegens in der Hauptsache besteht und andererseits Rechtsschutz in der Hauptsache wegen der langen Verfahrensdauer nicht rechtzeitig erlangt werden kann und dies zu schweren und unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen für den Antragsteller führt, die sich auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr ausgleichen lassen (vgl. BVerfGE 79, 69; BVerwGE 109, 258, 262; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz in Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage 1998, Rn. 212 m. w. N.). Dies ist bei einem Verfahren, in dem eine politische Partei unmittelbar vor einer Wahl die Verbesserung ihrer Werbemöglichkeiten erstrebt, wegen des drohenden Zeitablaufs regelmäßig der Fall (OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 145/11, zitiert nach Juris). Diese Voraussetzungen sind auch hier zu bejahen, da der Antragsteller vor dem Wahltag am 21.02.2016 eine Entscheidung in der Hauptsache nicht erhalten kann und im Hinblick auf die bereits laufende „heiße" Wahlkampfphase über den geltend gemachten Anspruch zu entscheiden ist.

Dem Antragsteller steht aufgrund der am 21.02.2016 stattfindenden Bürgermeisterwahl ein Anordnungsgrund zu. Dem steht auch die Ankündigung der Antragsgegnerin nicht entgegen, zum 03.02.2016 werde eine Sitzung der Stadtvertretung A-Stadt einberufen, mit dem Ziel, die maximale Zahl der Stellschilder in § 3 Abs. 3 der Sondernutzungssatzung auf 50 zu erhöhen. Denn zum einen kann das Ergebnis der Befassung des Gremiums nicht sicher vorausgesagt werden und zum anderen ist in Anbetracht der bevorstehenden Wahl und dem vom Antragsteller glaubhaft dargelegten Vorlauf von mindestens 10 Arbeitstagen zum Drucken der Plakate vorliegend eine besondere Eile geboten.

Auch ein Anordnungsanspruch steht dem Antragsteller zu. Die Ablehnung des Antrages vom 14.01.2016 durch die Antragsgegnerin ist rechtsfehlerhaft und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten. Ihm steht der geltend gemachte Anspruch gemäß § 21 StrWG auf die beantragte Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von 50 zweiseitigen Wahlplakaten (DIN A0) an 50 Standorten im gesamten Stadtgebiet zu.

Die Sichtwerbung politischer Parteien im Wahlkampf über den Gemeingebrauch hinaus stellt eine straßenrechtliche Sondernutzung dar, die der Erlaubnis nach dem Straßen- und Wegegesetz (§ 21 StrWG) bedarf. Mit Blick auf die Bedeutung von Wahlen in einem demokratischen Staat (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen im Rahmen der politischen Willensbildung (Art. 21 GG, §§ 1 f, 5 Parteiengesetz) müssen die durch Wahlsichtwerbung eintretenden Behinderungen der Straßenbenutzung in einem bestimmten Umfang hingenommen werden. Die Sichtwerbung für Wahlen gehört zu den Mitteln im Wahlkampf der politischen Parteien und ist zu einem wichtigen Bestandteil der Wahlvorbereitung in der heutigen Demokratie geworden. Die verfassungsrechtliche Bedeutung von Wahlen und Parteien schränkt das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, dass jedenfalls für den Regelfall ein Anspruch einer Partei auf Erlaubnis besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1974, VII C 42.72, zitiert nach Juris).

Dabei braucht die zuständige Behörde jedoch die diesbezüglichen Wünsche der Parteien nicht unbeschränkt zu erfüllen, sondern kann in den Grenzen ihres durch das verfassungsrechtliche Gebot, ausreichende Flächen zur Verfügung zu stellen, beschränkten Ermessens entscheiden, auf welche Weise sie diesem Gebot Rechnung trägt (vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 02.06.2009 - 1 B 347/09 in ZfS 8/2009, S. 477 f.). Dabei kann sie auch die Zahl der Werbeplakate im Stadtgebiet beschränken und bestimmte Standorte ausnehmen (OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 127/11, zitiert nach Juris). Zu beachten ist in jedem Fall, dass das Ermessen dahingehend auszuüben ist, dass eine angemessene Wahlwerbemöglichkeit sichergestellt, der allgemein in Art. 3 GG und speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 S. 2, Art. 38 Abs. 1 GG und § 5 PartG normierte Gleichheitssatz beachtet und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1974 - VII C 43.72).

Die Frage, was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung anzusehen ist, wird in der Rechtsprechung uneinheitlich beantwortet. Zum Teil wird das Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung in der Rechtsprechung dahingehend konkretisiert, dass es erforderlich, aber auch ausreichend sei, wenn - jedenfalls in Großstädten - ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner (für alle Parteien) zur Verfügung stehe (vgl. VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2006 - 6 L 628/06 -, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 02.09.1998 - 14L 2689/98 -, NWVBl 99, 106 ff.). Demgegenüber wird auch vertreten, jeder kandidierenden politischen Partei müsse ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner zur Verfügung stehen (vgl. VG Gießen, Beschl. v. 27.02.2001 - 8 G 335/01 -, NVwZ-RR 2001, 417 - zitiert nach juris). Letztlich lässt sich diese Frage jedoch nicht abstrakt beantworten, sondern es hängt vielmehr von einer Gesamtbetrachtung der Umstände des Einzelfalls ab, ob den Parteien eine angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt wird. Die Betrachtung von rechnerisch ermittelten Quoten stellt sich lediglich als ein beachtliches, auf diesen materiellen Maßstab bezogenes Kriterium der erforderlichen Gesamtbetrachtung dar (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 145/11, zitiert nach Juris). Im Ergebnis müssen die Plakatierungsmöglichkeiten jedenfalls hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen "gewissermaßen flächendeckend" Wahlwerbung im gesamten Gemeindegebiet zu ermöglichen und den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu geben (OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 127/11 m. w. N., zitiert nach Juris).

Unter Zugrundelegung der vorstehend genannten Grundsätze hat die Antragsgegnerin ihr Ermessen bei der Entscheidung vom 14.01.2016 über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis rechtsfehlerhaft ausgeübt, weil sie die sich aus der verfassungsrechtlichen Bedeutung von Wahlen in einem demokratischen Staat (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und der Parteien für solche Wahlen im Rahmen der politischen Willensbildung (Art. 21 GG, §§ 1 f, 5 Parteiengesetz) ergebenen Grenzen der Ermessungsausübung überschritten hat.

Wie der Begründung ihres Bescheides vom 14.01.2016 zu entnehmen ist, stützt die Antragsgegnerin ihre Ablehnung auf § 3 Abs. 3 der Sondernutzungssatzung, wobei sie offenkundig davon ausgeht, dass diese Regelung eine abschließende Höchstgrenze für das Aufstellen von Wahlplakaten von insgesamt nur 10 Stellschildern pro Partei im Stadtgebiet festlegt. Eine solche Beschränkung der Plakatierungsmöglichkeiten führt nach Auffassung des Gerichts dazu, dass den Parteien im Stadtgebiet von A-Stadt eine angemessene Wahlwerbung nicht möglich ist. Dies ergibt sich bereits aus einer Betrachtung der Relation zwischen den hiernach erlaubten Stellschildern auf der einen sowie Einwohnerzahl und Stadtfläche von A-Stadt auf der anderen Seite. Hier ergibt sich ein Verhältnis von rund 910 Einwohnern bzw. 1,8 Quadratkilometern pro Stellschild. Nach Überzeugung des Gerichts liegt es geradezu auf der Hand, dass bei einer solchen Quote hinreichend dichte und gewissermaßen flächendeckende Plakatierungsmöglichkeiten für eine Partei nicht gegeben sind. Vielmehr dürften 10 Plakate auf einer Fläche von 18 Quadratkilometern zwischen den im modernen Straßenbild allgemein bestehenden zahlreichen anderen, insbesondere gewerblichen, Werbeflächen geradezu „untergehen“. Im Rahmen der hier vorzunehmenden Gesamtbetrachtung sind auch keine Gesichtspunkte erkennbar, die eine derart restriktive - und im Übrigen auch undifferenzierte - Erlaubnispraxis rechtfertigen würden. Der pauschale Hinweis auf den Zweck, „zu Gunsten eines optisch ansprechenden Ortsbildes ein übermäßiges, wildes Plakatieren zu unterbinden“, stellt jedenfalls keinen hinreichenden Grund für eine derart erhebliche Einschränkung dar.

Aufgrund des Wortlautes und der Systematik des § 3 der Sondernutzungssatzung ist die von der Antragstellerin vorgenommene restriktive Auslegung der Regelung auch keineswegs zwingend. So heißt es in Abs. 3 ausdrücklich, dass Parteien „abweichend von (2)“ vor Wahlen maximal 10 Stellschilder aufstellen dürfen. Abs. 2 wiederum regelt die Modalitäten für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis. Hieraus lässt sich ableiten, dass bis zu 10 Stellschilder pro Partei aufgestellt werden dürfen, ohne dass es - abweichend von Abs. 2 - hierfür einer ausdrücklichen Sondernutzungserlaubnis bedarf. Für alle weiteren Stellschilder wiederum ist eine Sondernutzungserlaubnis gemäß Abs. 2 zu beantragen. Nach diesem Verständnis legt die Regelung des Abs. 3 also lediglich eine für alle Parteien gleichermaßen geltende „Sockelanzahl“ fest, über welche die Antragsgegnerin nach pflichtgemäßen Ermessen im Rahmen einer Entscheidung nach Abs. 2 auch (deutlich) hinausgehen kann. Eine solche verfassungskonforme und damit geltungserhaltende Auslegung des § 3 Abs. 3 der Sondernutzungssatzung hält das Gericht vorliegend für geboten, da andernfalls bezüglich dieser Regelung ein Verstoß gegen höherrangiges (Verfassungs-)Recht festzustellen wäre.

Das Gericht hält es im Rahmen seines Ermessens für sachgerecht, dem Antragssteller zur Vermeidung schwerer und irreparabler Nachteile für seine Wahlwerbung zur Bürgermeisterwahl am 21.02.2016 einen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von 50 zweiseitigen Wahlplakaten (DIN A0) an 50 Standorten im gesamten Stadtgebiet zu erteilen. Nach Überzeugung des Gerichts stellt das vom Antragsteller begehrte Aufstellen von 50 Wahlplakaten eine angemessene Wahlwerbung dar. Dies ergibt sich zunächst aus der damit entstehenden Relation von 182 Bürgern pro Plakat sowie dem Verhältnis von 36 ha Fläche pro Wahlplakat. Im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtbetrachtung war zudem zu berücksichtigen, dass der Antragsteller ausweislich des Ergebnisses der letzten Kommunalwahl mit einem Stimmenanteil von 29,4 % derzeit die zweitstärkste politische Kraft in A-Stadt darstellt und demnach auch seinem Wahlvorschlag für die Bürgermeisterwahl eine entsprechende Bedeutung zukommen dürfte. Hinzu kommt, dass die vom Antragsteller unterstützte Bewerberin als einzige der fünf Bewerber nicht aus A-Stadt kommt und folglich ein besonderes Interesse besteht, ihren Bekanntheitsgrad gerade auch mit Hilfe von Wahlplakaten zu erhöhen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.