Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 17. Feb. 2014 - 12 B 65/13

Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt. Der Streitwert wird auf 5.000,– Euro festgesetzt.

I.

Die Beteiligten streiten im vorliegenden, am 18.12.2013 anhängig gemachten Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes und der gleichzeitig erhobenen Anfechtungsklage – 12 A 316/13 – um die Modalitäten, wie der Antragsteller seine Angaben gegenüber dem Beklagten im Rahmen seiner Auskunftspflicht zum Mikrozensus 2013 auf Grundlage u.a. des Mikrozensusgesetzes 2005 (MZG 2005, Gesetz zur Durchführung einer Repräsentativstatistik über die Bevölkerung und den Arbeitsmarkt sowie die Wohnsituation der Haushalte vom 24.06.2004, BGBl I S. 1350; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 14.12.2012, BGBl I S. 2578) zu machen hat.

Der Antragsteller wendet sich dabei nicht gegen seine grundsätzliche Auskunftsverpflichtung, sondern beschränkt sein Vorbringen ausdrücklich auf die Versagung der Alternative des persönlichen Interviews und die Dauer der Frist zur Abgabe des Fragebogens mit einem Umfang von 60 Seiten. Ferner wendet er sich gegen Zwangsgeldandrohung und -festsetzung.

Der streitgegenständlichen förmlichen Heranziehung war eine kooperative Erhebungsphase vorangegangen. Der Antragsteller wurde im Mai mit einem Ankündigungsschreiben des Antragsgegners darüber informiert, dass sein Haushalt in der Stichprobe des Mikrozensus 2013 gezogen worden war. Desweiteren, dass der Gesetzgeber für die Haushaltebefragung die Hilfe von Erhebungsbeauftragten vorgesehen habe, die das persönliche Interview laptopgestützt aufnehmen würden.

Mit dem Ankündigungsschreiben stellte sich die für den Auswahlbezirk zuständige Erhebungsbeauftragte namentlich und unter Nennung ihrer Kontaktdaten vor und schlug einen Termin zur Befragung am 22.05.2013 vor. Die Standardtexte des Ankündigungsschreibens bitten darüber hinaus, die Erhebungsbeauftragte schnellstmöglich anzurufen, falls der vorgeschlagene Termin nicht zusagt. Das Ankündigungsschreiben verwies des Weiteren auf die „Kurzinformation für die Befragten“ worin als Möglichkeiten der Auskunftserteilung das persönliche Interview, das telefonische Interview und das Selbstausfüllen des Erhebungsbogens genannt werden.

Zum angekündigten Termin traf die Erhebungsbeauftragte den Antragsteller nicht persönlich an ohne eine entsprechende Information erhalten zu haben und übergab den Erhebungsbogen einer anwesenden Person.

Nachdem ein Eingang nicht verzeichnet werden konnte, erließ der Antragsgegner am 28.06.2013 einen ersten Heranziehungsbescheid. Die Heranziehung zu Angaben im Rahmen des Mikrozensus 2013 war mit einer Frist von zehn Tagen zur Erteilung der benötigten Angaben bis zum 10.07.2013 verbunden. Für den Fall des erfolglosen Fristablaufs war ein Zwangsgeld in Höhe von 300,– € festgesetzt worden.

Nach Verstreichen der dort gesetzten Frist wurde mit Bescheid vom 17.09.2013 das Zwangsgeld gegen den Antragsteller festgesetzt.

Gegen diesen Bescheid erhob der Antragsteller per Fax vom 02.10.2013 Widerspruch. Er habe den heranziehenden Bescheid des Antragsgegners nebst angedrohter Zwangsgeldfestsetzung nicht erhalten.

Diesem Widerspruch wurde durch Aufhebung mit Bescheid vom 07.10.2013 abgeholfen.

Unter dem 08.10.2013 übersandte der Antragsgegner den streitgegenständlichen weiteren Heranziehungsbescheid unter Fristsetzung zur Auskunftserteilung bis zum 21.10.2013. Ein Zwangsgeld i.H.v. 300,– € wurde bedingt festgesetzt.

Gegen den Bescheid vom 08.10.2013 erhob der Antragsteller per Fax vom 18.10.2013 Widerspruch. Zur Begründung führt er aus, dass das Gesetz nur zur Auskunft verpflichte. Demgemäß sehe die Kurzinformation drei Alternativen vor, das persönliche Interview, das telefonische Interview sowie die Selbstausfüllung. Der Bescheid ordne dagegen nur die Selbstausfüllung an, nenne die Telefonauskunftsmöglichkeit nur in den Gründen und schließe das persönliche Interview aus. Ferner stelle das Ausfüllen eines Fragebogens von 60 Seiten in weniger als zwei Wochen eine grundrechtswidrige Zwangsarbeit dar. Das Telefoninterview sei zu fehleranfällig. Es werde gebeten, den Interviewer zur Vereinbarung eines Interviewtermins mit angemessener Frist zu veranlassen.

In seiner Antwort beschied der Antragsgegner den Antragsteller dahingehend, dass er mit dem ersten Widerspruch vom 02.10.2013 selbst Fristverlängerung bis zum 20.10.2013 beantragt habe. Nach Aufhebung der angefochtenen Zwangsgeldfestsetzung und erneuter Heranziehung vom 08.10.2013 habe sich die Frist auf den 21.10.2013 verlängert. lm Hinblick auf den erneuten Widerspruch werde nunmehr eine Fristverlängerung bis zum 28.10.2013 gewährt.

Mit erneutem (Fax-)Schreiben vom 25. bzw. 28. 10.2013 beantragte der Antragsteller nun über die selbstgewählte erste Frist zum 20.10.2013 und antragsgemäß wiederholte Fristverlängerung hinausgehend, die Frist auch über den 28.10.2013 hinaus „angemessen weiter zu verlängern“ und die Alternative des persönlichen Interviews zu bewilligen. Unter Wiederholung seiner Argumente sei er zur Akkordarbeit von wenigen Tagen insbesondere wegen Büroumzugs zum 04.11.2013 nicht in der Lage.

Der Antragsgegner wies unter dem 28.10.2013 auf die ausschließlich noch bestehenden telefonischen oder schriftlichen Übermittlungsmöglichkeiten hin. Die Phase der Auskunftserteilung durch ein persönliches Interview sei bereits vor dem Erlass des heranziehenden Bescheids abgelaufen gewesen. Ferner wurde ein Anruf des Antragsgegners bei dem Antragsteller zu den angegebenen und üblichen Bürozeiten angeboten. Die Frist wurde letztmalig bis zum 07.11.2013 verlängert.

Unter dem 06.11.2013 teilte der Antragsteller mit, dass er nicht nachvollziehen könne, warum ein persönliches Interview entgegen den Vorschriften nicht mehr möglich sein solle, ferner, dass der gewaltige Arbeitsaufwand des Büroumzugs die umfangsreiche Arbeit des Ausfüllens von 60 Seiten in der Frist 07.11.2013 unmöglich mache und um weitere Aussetzung des Vollzugs gebeten werde.

Unter dem 15.11.2013 verwies der Antragsteller darauf, dass der Umzug seines Büros zum 11.11.2013 beendet worden sei, die Einräumarbeiten aber noch andauerten. Die extreme Belastung auch an den Wochenenden ganztags belasteten ihn noch jetzt. Hinzu komme eine starke Erkältung. Er bitte um Fristverlängerung bis zum kommenden Wochenende.

Nach Verstreichen dieses Wochenendes 09./10.11.2013 wies der Antragsgegner den Widerspruch vom 18.10.2013 mit Widerspruchsbescheid vom 15.11.2013 als unbegründet zurück. Der Widerspruchsbescheid verwies auf die unterschiedlichen Verfahrensabschnitte und -stufungen und die entsprechenden Fristenläufe und den zunehmenden Fristendruck in jeder Stage bei insgesamt großzügiger Bemessung der für die Auskunftserteilung vorgesehenen Frist in der Gesamtschau von der ersten schriftlichen Benachrichtigung durch die Erhebungsbeauftragte bis zum Erlass eines Zwangsgeldbescheides. Der für ein Telefoninterview aufzubringende Zeitaufwand betrage in der Regel 10 bis 15 Minuten.

Unter dem 18.12.2013 hat der Antragsteller Klage erhoben und zugleich den vorliegenden Aussetzungsantrag gestellt.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 18.12.2013 – 12 A 316/13 – gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 08.10.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15.11.2013 anzuordnen,

Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

den Antrag abzulehnen.

Er hat dazu auf den genauen Hergang der unterschiedlichen Verfahrensschritte verwiesen und verteidigt die angefochtenen Bescheide einschließlich der Zwangsgeldfestsetzung.

II.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gem. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist statthaft, weil der rechtzeitig erhobenen Anfechtungsklage kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zukommt (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO). Dies folgt hinsichtlich der Verpflichtung zur Auskunftserteilung aus § 15 Abs. 6 Bundesstatistikgesetz (BStatG, Gesetz vom 22.01.1987, BGBl I S. 462, zuletzt geändert durch Art. 13 des Gesetzes vom 25.07.2013, BGBl I S. 2749) und hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung aus § 29 Abs. 1 des Hamburgischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (HmbVwVG, Gesetz vom 04.12.2012, HmbGVBl. 2012, 510; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 21.05.2013, HmbGVBl. S. 210). Dessen Anwendbarkeit ergibt sich aus § 1 Abs. 2 Satz 3 des Staatsvertrages zwischen der Freien und Hansestadt B-Stadt und dem Land Schleswig-Holstein über die Errichtung eines gemeinsamen statistischen Amtes als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts; Zustimmungsgesetz vom 13.11.2003 (GVOBl. SH 2003 S. 551), wonach vorbehaltlich abweichender Bestimmung im Staatsvertrag für die Errichtung und Betrieb der Anstalt hamburgisches Landesrecht gilt.

Der Antrag ist allerdings unbegründet. Die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Falle einer gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes prüft das Verwaltungsgericht im Falle eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO, ob wegen der Besonderheit des Einzelfalles ein privates Interesse an der aufschiebenden Wirkung vorliegt, das gegenüber dem im Gesetz in diesen Fällen unterstellten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Hat die Behörde – wie hier – die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet, kommt es darauf an, ob die Behörde zu Recht das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung höher gewichtet hat als das private Interesse, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens den Verwaltungsakt nicht befolgen zu müssen. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich bei der summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne Weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen oder anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, ist zu differenzieren zwischen dem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug und den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde. Im letztgenannten Fall bedarf es neben der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides noch eines besonders öffentlichen Vollziehungsinteresses, das mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsaktes nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Dieses besondere öffentliche Vollziehungsinteresse ist gemäß § 80 Abs. 3 VwGO gesondert von der Behörde zu begründen. Lässt sich bei der Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nach dem oben dargelegten Maßstab weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des Bescheides feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Dabei sind die Folgen zu würdigen, die eintreten würden, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache dagegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 06.08.1991 – 4 M 109/91 – SchlHA 1991, 220).

Besonderheiten, die vorzunehmende Interessenabwägung angesichts der qua Gesetzes geltenden sofortigen Vollziehbarkeit zu Gunsten des Antragstellers zu treffen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere erweisen sich die angefochtenen Maßnahmen der Heranziehung zu Angaben im Rahmen des Mikrozensus 2013 und die Vollstreckung durch Androhung und Festsetzung eines Zwangsgeldes nach der im vorliegenden Verfahren nur gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig. Wegen der grundsätzlichen Ausführungen zur Auskunftsverpflichtung nimmt die Kammer Bezug auf die Gründe des Widerspruchsbescheids vom 15. November 2013, denen sie folgt (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO). Der Antragsteller zweifelt seine grundsätzliche Auskunftspflicht auch nicht an.

Der Antragsteller hat aber insbesondere auch keinen Anspruch darauf, die von ihm geforderten Angaben im Rahmen eines persönlichen Interviews machen zu dürfen.

Grundsätzlich ist der Antragsteller gemäß §§ 15 Abs. 1 Satz 2 BStatG, 7 Abs. 2 Nr. 1 MZG 2005 auskunftspflichtig. Gemäß § 15 Abs. 2 BStatG besteht die Auskunftspflicht gegenüber den mit der Durchführung der Statistik amtlich betrauten Stellen und Personen, d.h. gegenüber den Mitarbeitern des Statistikamtes und dessen Erhebungsbeauftragten. Nach § 15 Abs. 3 Satz 1 BStatG ist die Antwort wahrheitsgemäß, vollständig und innerhalb der vom Statistikamt gesetzten Fristen zu erteilen.

Eine Antwort des Antragstellers konnte bis heute seitens des Antragsgegners nicht verzeichnet werden. Der Antragsgegner hat dargestellt, in welchem zeitlichen Umfang Erhebungsbeauftragte zur Entgegennahme der Auskünfte eingesetzt worden sind. Der Antragsteller hat die auch ihm eröffnete Möglichkeit, die von ihm geschuldeten Angaben während der Dauer des Einsatzes gegenüber einem Erhebungsbeauftragten zu machen, nicht genutzt. Nach der von der Antragsgegner als bundesweit üblich dargestellten, jedenfalls aber von ihr ausgeübten Praxis, die Erhebungsbeauftragten nur in der ersten Phase einer größeren Erhebung einzusetzen, sind Erhebungsbeauftragte in der sich anschließenden Erhebungsphase nicht mehr im Einsatz. Die Antragsgegnerin bietet auch dem Antragsteller überdies die ergänzende Möglichkeit an, telefonisch die erbetenen Angaben machen zu können und stellt sich damit gewissermaßen selbst als Erklärungsboten zur Verfügung. Dieser zusätzlich eingeräumte Kommunikationsweg ist allerdings zu unterscheiden von dem rechtlich verpflichtenden Instrumentarium nach dem Mikrozensusgesetz in Verbindung mit dem Bundesstatistikgesetz.

Die Wahlfreiheit für die Betroffenen bei Einsatz von Erhebungsbeauftragten ist ursprünglich in erster Linie als Möglichkeit konzipiert gewesen, ggf. vermeiden zu können, dass über die erhebende Stelle hinaus auch dem eingesetzten Erhebungsbeauftragten personenbezogene Daten zur Kenntnis gelangen. Das Bundesverfassungsgericht hatte diese Wahlmöglichkeit in seinem Volkszählungsurteil angesichts des seinerzeitigen Einsatzes einer Vielzahl von „Zählern“ betont, BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – BVerfGE BVerfGE 65, 1 ff., Juris-Rn. 194. Auf diese Erwägungen hat auch der Gesetzgeber des Bundesstatistikgesetzes Bezug genommen, vgl. BR-Drs. 19/86, S. 19 f.

Daneben ist inzwischen aber anerkannt, dass der Einsatz eines Erhebungsbeauftragten auch eine Erleichterung der Abgabe der geforderten Angaben bedeuten kann. Bereits in der Begründung des Bundesstatistikgesetzes heißt es:

„[…] Erhebungsbeauftragte werden dann eingesetzt, wenn dies aus erhebungstechnischen Gründen erforderlich ist. Dies ist z.B. bei Massenerhebungen wie der Volkszählung der Fall und überall dort, wo die besondere Sachkunde eines mit der Materie vertrauten Erhebungsbeauftragten das Erhebungsverfahren erleichtert. So hat sich das Interviewverfahren bei den Mikrozensuserhebungen oder im Bereich der Landwirtschaftsstatistiken seit Jahren in der Praxis bewährt. Es hat zur Vertrauensbildung zwischen der amtlichen Statistik und den betroffenen Bürgern einen wichtigen Beitrag geleistet.“ (BR-Drs. 19/86, S. 19, Hervorhebung durch d. Kammer)

Demgemäß enthält das Mikrozensusgesetz-2005 in § 6 Abs. 1 Satz 1 den Auftrag, dass derartige Beauftragte eingesetzt werden sollen. Zur Motivation heißt es in der Begründung:

„Zu § 6

Zu Absatz 1

Das Interview ist die bewährte Form der Mikrozensuserhebung. Dabei stellt der Erhebungsbeauftragte dem Befragten die vorgegebenen Fragen und überträgt die Antworten in die Erhebungsunterlagen. Der Einsatz von Erhebungsbeauftragten ist nicht nur für die organisatorische Durchführung des Mikrozensus von Bedeutung, sondern hat auch für die Befragten Vorteile. Die geschulten Erhebungsbeauftragten können schnell, korrekt und exakt die erteilten Antworten aufnehmen und den Befragten, soweit erforderlich, beim Umgang mit den Erhebungsunterlagen Hilfestellung leisten. Daneben besteht für die Befragten die Möglichkeit, die Antworten selbst schriftlich zu erteilen.“ (BT-Drucks. 15/2543, S. 14, Hervorhebung durch d. Kammer).

Dem Gesetz ist allerdings keine Verpflichtung dahingehend zu entnehmen, dass Erhebungsbeauftragte eingesetzt werden müssen, erst Recht nicht, dass dies über den gesamten Zeitraum einer Erhebung, also bis zum Eingang des letzten Datums geschehen müsste. Es entspricht pflichtgemäßem Ermessen, wenn der Antragsgegner die als Ehrenamtliche beschäftigten Erhebungsbeauftragten nur für die erste Erhebungsphase heranzieht und sich nach Ablauf dieser Kooperationsphase hinsichtlich der Auskunftspflicht auf das persönliche Ausfüllen der Erhebungsbögen und die zusätzlich eingeräumte Möglichkeit des telefonischen Interviews beschränkt. Da in dieser Phase des Verfahrens keine Erhebungsbeauftragten mehr eingesetzt werden, bestehen auch die durch diese Erhebungsform möglichen Erleichterungen der Abgabe der Angaben (§ 15 Abs. 4 BStatG) nicht mehr, so dass es bei der gesetzlichen Basisabgabemöglichkeit (§ 15 Abs. 3 Satz 2 BStatG – Übermittlung der ordnungsgemäß ausgefüllten Erhebungsvordrucke in schriftlicher Form an die Erhebungsstelle) und etwaigen freiwilligen Zusatzangeboten des Antragsgegners verbleibt.

Ein vom Antragsteller einzuforderndes subjektives Recht auf den individuellen Einsatz eines Erhebungsbeauftragten besteht dagegen nach dem Bundesstatistikgesetz nicht. Es kann deshalb vorliegend auch dahinstehen, ob der Antragsteller, wie der Antragsgegner meint, ein solches Recht durch sein Verhalten verwirkt hätte, indem er mehrfach Fristverlängerung beantragt und erhalten hat und erst vergleichsweise spät auf einem persönlichen Interview bestanden hat.

Das von dem Antragsgegner nach Verstreichen der ersten Erhebungsphasen gegenüber dem Antragsteller praktizierte förmliche Verwaltungsverfahren zur Durchsetzung der Auskunftsverpflichtung ist demnach weder wegen des Entfalls der Möglichkeit eines persönlichen Interviews noch aufgrund des skizzierten Fristenmanagements zu beanstanden. Die gesetzten Fristen erscheinen auch nach dem Verhalten und den gestellten Verlängerungsanträgen des Antragstellers nicht als unverhältnismäßig kurz.

Die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes findet sich mit 300,- € nicht außer Verhältnis zur Auskunftsverpflichtung.

Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG kann das Zwangsgeld auch wie vorliegend geschehen zugleich mit dem Verwaltungsakt festgesetzt werden. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 HmbVwVG, wonach die Vollstreckung erst beginnen darf, wenn eine für die Befolgung des Verwaltungsaktes gesetzte Frist verstrichen und der Pflichtige darauf hingewiesen worden ist, dass die nach § 11 zulässigen Zwangsmittel gegen ihn angewandt werden können, ist beachtet worden. Gemäß § 8 Abs. 2 HambVwVG konnten Fristsetzung und Hinweis mit dem Verwaltungsakt verbunden werden.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Streitwert wurde gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG auf den gesetzlichen Auffangstreitwert festgesetzt.