Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 04. Sept. 2014 - 12 B 21/14

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

I.

Die Antragstellerin wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine Verfügung des Antragsgegners, mit der der Antragstellerin untersagt wird, selbst oder durch Dritte Sportwetten im Wege des stationären Vertriebes in Schleswig-Holstein zu veranstalten, durchzuführen und zu vermitteln, sowie gegen die gleichzeitig ausgesprochene Androhung eines Zwangsgelds von 25.000 Euro für den Fall der Zuwiderhandlung.

Die Antragstellerin bietet auf Grundlage einer Genehmigung ihres Sitzlandes A-Stadt Sportwetten in Deutschland ausschließlich über assoziierte selbstständige Wettvermittler an. Sie vertreibt solche Wettbüros vornehmlich in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, ist aber auch mit zwei Wettbüros assoziiert, die ihr Geschäft in Schleswig-Holstein ausüben.

Um eine Sportwettkonzession nach dem vom 01.01.2012 bis 07.02.2013 in Schleswig- Holstein geltenden Recht (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) vom 20. Oktober 2011 (GVOBl. 2011, 280); aufgehoben mit Wirkung vom 08. Februar 2013 durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze vom 1. Februar 2013 (GVOBl. S. 64, 69)) bewarb sich die Antragstellerin nicht. Das Genehmigungsverfahren sei nicht nur ausgesprochen komplex und kostspielig gewesen, sondern die Legalisierungswirkung einer Erlaubnis des Antragsgegners sei nach dessen Auffassung auf Schleswig-Holstein beschränkt gewesen. Überdies sei klar gewesen, dass sich das liberale Regime Schleswig-Holsteins gegenüber dem fiskalischen und politischen Druck der übrigen Bundesländer nicht lange werde halten können.

Die Antragstellerin hat sich beim hessischen Ministerium des Inneren und für Sport im Rahmen der Experimentierklausel um eine Konzession nach § 4a des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2012 – GlüStV) beworben. Dieser gilt seit dem 08.02.2013 auch in Schleswig- Holstein. Die Beitrittserklärung des Landes Schleswig-Holstein datiert vom 27. August 2012, die parlamentarische Zustimmung erfolgte mit Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glückspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV) vom 1. Februar 2013 (GVOBl. 2013, 51). Gleichzeitig trat mit diesem mit Wirkung zum 08.02.2013 das Gesetz zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG) vom 1. Februar 2013 (GVOBl. 2013, 64) in Kraft.

Diese Bewerbung sei, so die Antragstellerin, trotz der Erkenntnis erfolgt, dass der Glücksspielstaatsvertrag 2012 unionsrechtswidrig private Wettanbieter von einer unionsrechtskonformen deutschen Erlaubnis ausschließe. Sie habe zwei Jahre nach Verfahrensbeginn die diffusen Vorgaben der Konzessionsstelle erfüllt, sei aber wie auch alle übrigen Bewerber weit davon entfernt, eine Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten zu erhalten, die nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 Voraussetzung für eine Vermittlungserlaubnis eines stationären Vermittlers sei.

Sie sei von einer deutschen Erlaubnis ebenso unionsrechtswidrig ausgeschlossen, wie ihre Vermittler in Schleswig-Holstein, die nur dann eine Erlaubnis bekommen könnten, wenn sie eine Konzession hätten (§ 29 Abs. 2 Glücksspielstaatsvertrag 2012).

Versuche, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Konzession nach § 4a Glücksspielstaatsvertrag 2012 im dafür zuständigen Bundesland zu erstreiten sind gescheitert (Hess. VGH, Beschluss vom 28.06.2013 – 8 B 1220/13 – ZfWG 2013, 342 ff.).

Wegen der umfangreichen Kritik der Antragstellerin am Konzessionsverfahren wir auf die Ausführungen in der Antragsschrift vom 24.07.2014 unter „IV.“ verwiesen.

Der Antragsgegner erließ gegen die Antragstellerin am 07.07.2014 einen Bescheid mit folgendem Tenor:

1. der [Antragstellerin] wird untersagt, selbst oder durch Dritte Sportwetten im Wege des stationären Vertriebes in Schleswig-Holstein zu veranstalten, durchzuführen und zu vermitteln.

2. Die Anordnung zu Ziffer 1 ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen; dies ist schriftlich mitzuteilen.

3. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 25.000 Euro (fünfundzwanzigtausend Euro) angedroht.

An die Antragstellerin würden über Wettvertriebsstätten in de sowie in der in Wetten vermittelt.

Mit gleichlautenden Schreiben vom 21.02.2014 und vom 04.04.2014 sei die Antragstellerin darauf hingewiesen worden, dass der genehmigungs- bzw. konzessionslose Betrieb von Wettvertriebsstätten in Schleswig-Holstein grundsätzlich untersagt werden könne. Im Hinblick darauf, dass die Antragstellerin die Erteilung einer Konzession beantragt habe und auch gegenwärtig noch am laufenden Konzessionsverfahren teilnehme, sei ihr jedoch zugleich eröffnet worden, dass ausnahmsweise und bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens ein begrenztes Absehen von dem Erlass einer Untersagungsverfügung möglich erscheine, sofern sichergestellt sei, dass der stationäre Wettvertrieb an sich sowie die betreffenden Wettvertriebsstätten ansonsten in Anlehnung an die Regelungen der Landesverordnung über den stationären Vertrieb von Sportwetten (Sportwettvertriebsverordnung – SVVO) vom 15. Juli 2013 (GVOBl. 2013, S. 319) materiell genehmigungsfähig wären. Zu diesem Zwecke sei die Antragstellerin aufgefordert worden, die Erfüllung unter anderem der folgenden Voraussetzungen nachzuweisen:

1. Vorlage einer Liste aller Wettvertriebsstätten, die derzeit in Schleswig-Holstein Sportwetten an die Antragstellerin vermitteln, einschließlich der Namen aller Betreiber und ggf. des Vertreibers i.S.d. § 2 Abs. 1, 2 SVVO,

2. Erfüllung der Voraussetzungen im Sinne des § 5 Abs. 2 SVVO gegenüber dem Innenministerium Schleswig-Holstein,

3. Vorlage eines näher spezifizierten Vertriebskonzeptes auf Grundlage der Anforderungen im Sinne der §§ 3-12 SVVO,

4. Erbringung eines Nachweises über den Einsatz der Kundenkarte i.S.d. SVVO

5. Unverzügliche Erbringung eines Nachweises über die Benennung eines Empfangs- und Vertretungsbevollmächtigten in Deutschland.

Mit Schreiben vom 08.03.2014 habe die Antragstellerin den Wettvertrieb über die vorgenannten zwei Wettvertriebsstätten mitgeteilt. Mit Schreiben vom 14.04.2014 habe sie diverse Unterlagen übersandt, welche jedoch weitgehend unvollständig und teilweise fehlerhaft gewesen seien. Die fehlenden bzw. mangelhaften Unterlagen seien erstmalig mit Schreiben vom 30.04.2014 und schließlich erneut mit Schreiben vom 26.05.2014 und Fristsetzung bis zum 20.06.2014 nachgefordert worden. In letzterem Schreiben sei außerdem der Erlass einer Untersagungsanordnung angedroht und der Antragstellerin gemäß § 87 des Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein (LVwG) die Möglichkeit gegeben worden, sich zu den für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen zu äußern.

Weitere Unterlagen oder Rückmeldungen seien nicht eingegangen, so dass die Veranstaltung, Durchführung und der Vertrieb von Sportwetten nunmehr untersagt werde.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 hätten die Ordnungsbehörden die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibe. Zur Erfüllung dieser Aufgabe könnten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen werden. Insbesondere könne die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagt werden, § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV.

Das Veranstalten, Durchführen und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen bedürfe gemäß §§ 4 Abs. 1 und 10a Abs. 2 GlüStV einer Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes und könne bei Fehlen einer solchen Erlaubnis untersagt werden. Da die Antragstellerin weder Inhaberin einer Genehmigung sei noch den Nachweis erbracht habe, dass zumindest die materiellen Regulierungsvorgaben eingehalten würden, sei das Betreiben von Wettvertriebsstätten in Schleswig-Holstein unzulässig. Die Untersagung sei verhältnismäßig. Die Untersagung sei geeignet die Ziele der Glücksspielregulierung, beispielsweise den Spieler- und Jugendschutz sowie die Sucht- und Betrugsprävention durchzusetzen. Den erheblichen Gefahren, die insbesondere von materiell illegalem und damit de facto unreguliertem Glücksspiel (so auch im Falle einer voraussetzungsunabhängigen Duldung von illegalen Wettvertriebsstätten) ausgingen, werde somit effektiv begegnet. Ein isoliertes ordnungsrechtliches Vorgehen ausschließlich gegen die beiden Wettvertriebsstätten in Lübeck und Norderstedt würde nicht in gleicher Weise sicherstellen, dass der unerlaubte Wettvertrieb nicht an anderen als den bereits bekannten Standorten vorgenommen werde. Bei der Ermessensausübung sei insbesondere zu berücksichtigen gewesen, dass die Antragstellerin zwar gegenwärtig über keine Genehmigung verfüge, indes jedoch in Ihrer Eigenschaft als Teilnehmerin am hessischen Konzessionsverfahren Aussicht auf die Konzessionserteilung habe. Sei ein Wettvertrieb zwar formell illegal, jedoch materiell genehmigungsfähig, so könne sich gerade im Lichte eines langandauernden Konzessionsverfahrens der Erlass einer Untersagungsverfügung als besondere Härte darstellen. Indem der Antragstellerin zunächst die Möglichkeit eröffnet würde, in Anlehnung an die Regelungen der SVVO die materielle Genehmigungsfähigkeit des stationären Wettvertriebes an sich sowie der unterhaltenen Wettvertriebsstätten nachzuweisen und auf diesem Wege ein bis zur Konzessionsentscheidung zeitlich begrenztes Absehen vom Erlass einer Untersagungsverfügung im Sinne einer Duldung zu erzielen, sei diesem Umstand indes hinreichend Rechnung getragen. Unschädlich sei, dass der GlüStV das Mittel der Duldung nicht explizit regele. Eine Duldung unerlaubter Glücksspiele könne als milderes Mittel gegenüber einer glücksspielrechtlichen Untersagung auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GIüStV gestützt werden. Die SVVO sei ohnehin zu beachten, wenn die Antragstellerin im hessischen Verfahren eine Konzession erhalte. Im Zuge des Inkrafttretens des Glücksspielgesetzes am 20.10.2011 und der Sportwettenvertriebsverordnung am 28.09.2012 und der Neufassung am 15.07.2013 sei das Glücksspiel (Sportwetten und Onlinecasino) in Schleswig-Holstein erstmalig und bundesweit einmalig legalisiert und einer detaillierten Regulierung unterworfen worden. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für den Sportwettenvertrieb und auch für eine etwaige Duldung illegaler Sportwettangebote hätten sich damit geändert. Eine voraussetzungsunabhängige Duldung illegaler

Glücksspielangebote ginge zudem – im Gegensatz zu der Situation in anderen Bundesländern – mit einer erheblichen Diskriminierung jener Glücksspielanbieter einher, die eine Genehmigung nach dem Glücksspielgesetz innehätten und infolgedessen bereits gegenwärtig an die gemäß SVVO gestellten Anforderungen für den Wettvertrieb gebunden seien.

Schließlich hätten der Antragstellerin die rechtlichen Rahmenbedingungen von Anfang an bekannt sein müssen. Den mit Schreiben vom 14.04.2014 übermittelten Unterlagen zufolge bestehe zumindest der Wettvertrieb in der Wettvertriebsstätte , erst seit dem 01.11.2013. Zu diesem Zeitpunkt seien der Glücksspielstaatsvertrag und die SVVO in ihrer heute geltenden Fassung bereits in Kraft getreten gewesen. Zudem hätte bereits vorher in Schleswig-Holstein – anders als in den übrigen Bundesländern – die Möglichkeit bestanden, unter dem mittlerweile aufgehobenen Glücksspielgesetz eine Genehmigung zu beantragen.

Europäisches Recht stehe nicht entgegen. Die Anknüpfung der Duldung an allgemeingültige Voraussetzungen im Sinne der SVVO als Grundlage der vorliegenden Untersagungsanordnung stelle eine zulässige Schranke der Dienstleistungsfreiheit dar. Die Anforderungen der SVVO dienten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses und seien verhältnismäßig. Die Regelungen der SVVO bezweckten einen angemessenen, allgemeingültigen und konkretisierten Ordnungsrahmen für das gesamte Angebot von Sportwetten im Wege des stationären Wettvertriebes in Schleswig-Holstein zu schaffen. Auch eine Diskriminierung genehmigter Anbieter solle im Sinne einer systemischen Erwägung durch die voraussetzungsabhängige Duldung verhindert werden. Entsprechend § 1 GIüStV dienten die in der SVVO getroffenen Regelungen im Einzelnen vor allem dazu,

1. sicherzustellen, dass Sportwetten ordnungsgemäß, fair, verantwortlich und transparent durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt würden und die mit ihnen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werde,

2. einen wirksamen Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten,

3. Suchtgefahren vorzubeugen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie Vorkehrungen vor Ausbeutung durch Glücksspiel zu schaffen,

4. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs bei der Veranstaltung und dem Vertrieb von Sportwetten vorzubeugen.

Bei der Bemessung des angedrohten Zwangsgeldes sei neben dem wirtschaftlichen Interesse auch der soziale Schaden, der von unerlaubtem Glücksspiel ausgehe, berücksichtigt worden.

Hiergegen hat die Antragstellerin unter dem 24.07.2014 Klage erhoben – 12 A 99/14 – und gleichzeitig um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.

Ihr dürfe das Fehlen einer deutschen Erlaubnis nicht entgegengehalten werden, da die Verantwortung für das Fehlen einer deutschen Erlaubnis beim Antragsgegner liege sowie bei den staatsvertraglich, im Deutschen Lotto und Totoblock, über die Ods Deutschland Sportwetten GmbH, über gemeinsame Werberichtlinien und unter dem Dach des Bundes etc. mit dem Antragsgegner verbundenen übrigen Bundesländern.

Weder das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis der assoziierten Wettbüros in und Norderstedt noch das Fehlen einer Veranstaltererlaubnis der Antragstellerin seien tauglicher Anlass für die Negation der Dienstleistungsfreiheit des Artikels 56 AEUV. Eine lediglich abstrakte Erlaubnismöglichkeit genüge nicht, um den Erlaubnisvorbehalt durchsetzen zu dürfen. Sowohl die Antragstellerin als auch ihre beiden Vermittler in Schleswig-Holstein könnten jedenfalls derzeit und in absehbarer Zukunft keine deutsche Erlaubnis erhalten. Überdies handele es sich bei Sportwetten auch nicht, wie der Antragsgegner zu Grunde lege, um Glücksspiel i.S.v. § 284 StGB.

Sie sei überdies falscher Adressat der angefochtenen Verfügung, da sie als Veranstalterin niemals selbst eine Vermittlungserlaubnis bekommen könnte.

Überdies sei der Glücksspielstaatsvertrag 2012 unionsrechtswidrig. Einen suchtrelevanten Hintergrund dieser Regulierung gebe es in Wirklichkeit nicht. Vielmehr diene der gesamte Regulierungsansatz einer Sicherung der Einnahmen der staatlichen Anbieter und damit einer Diskriminierung entsprechender privater Anbieter, letztlich also rein fiskalischen Zielen.

Für die vom Antragsgegner verlangte „Duldung in Anlehnung an die SVVO“ bestehe keine Rechtsgrundlage. Der Antragsgegner nehme sie als Versuchskaninchen in Anspruch. Er beschreite erstmalig einen radikalen neuen argumentativen Ansatz, um zu versuchen, noch während des (desaströs) laufenden experimentellen Konzessionsverfahrens einen privaten Wettbewerber der fiskalisch ausgerichteten staatlichen Anbieter auszuschalten.

Der GlüStV verfolge nach seinem Wortlaut die Bekämpfung von Suchtgefahren und in Wirklichkeit die Aufrechterhaltung der monopolistischen Staatseinnahmen aus Lotterien, Glücksspielen und Sportwetten zur Maximierung der Einnahmen für den Landeshaushalt (unter Verweis auf das Vorwort des Einzelplans zur Allgemeinen Finanzverwaltung im Landeshaushaltsplan SH). Der GlüStV ermächtige die Glücksspielaufsichtsbehörden, die Ziele dieses Staatsvertrages durchzusetzen. Der Vertrag ermächtige den Antragsgegner aber nicht, die Dienstleistungsfreiheit eines privaten Wettanbieters zu negieren, um eine

„Diskriminierung“ von in Schleswig-Holstein genehmigten Anbietern zu verhindern. Ein solches Ziel kenne der Staatsvertrag nicht.

Das Vorgehen gegen sie sei auch gleichheitswidrig. Nach den Informationen des gut vernetzten Prozessbevollmächtigten sei sie bundesweit der einzige Wettveranstalter, dem das Fehlen einer Genehmigung in einem Unterlassungsverfahren entgegengehalten werde. Derzeit vertrieben in Deutschland mehrere 1000 private Wettbüros sowie rund 26.000 mit dem Staat assoziierte provisionsabhängige Kleingewerbetreibende Sportwetten über stationäre Vermittler ohne Konzession nach dem GlüStV und ohne Erlaubnis nach den Landesgesetzen. Die Bundesländer hätten im GlüStV vereinbart, eine einheitliche Wett- und Glücksspielpolitik bundesweit zu betreiben (§ 2: „Die Länder regeln mit diesem Staatsvertrag die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen.“; § 9 Abs. 3: „Die Länder arbeiten bei der Glücksspielaufsicht zusammen“). Sie müssten sich deshalb ihr Verhalten bei der Durchführung des Staatsvertrages in jeder Hinsicht gegenseitig zurechnen lassen.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagungsverfügung in Ziffer 1 des Verwaltungsaktes des Antragsgegners vom 7.7.2014, gegen die Mitteilungspflicht in Ziffer 2 sowie gegen die Androhung der Zwangsgeldfestsetzung in Ziffer 3 anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Seiner Auffassung nach kommt es nicht darauf an, ob das nach dem GlüStV vorgesehene Konzessionsverfahren an sich europarechtskonform sei, da dies die Rechtmäßigkeit der SVVO nicht in Frage stelle. Die Nichterbringung der Nachweise darüber, dass die materiellen Regulierungsvorgaben für den stationären Sportwettenvertrieb im Land Schleswig-Holstein beachtet würden, hätten zur Untersagung des Wettvertriebes in Schleswig- Holstein geführt.

Der Antragstellerin sei die Möglichkeit in Aussicht gestellt worden, den Wettvertrieb in Schleswig-Holstein auch ohne erteilte Genehmigung in Form einer Konzession nach dem GIüStV, also trotz dessen formeller Illegalität, im Rahmen einer sog. Duldung bis zu einer wirksamen Konzessionsentscheidung vorläufig fortzusetzen. Es fehle auch nicht an einer Rechtsgrundlage für die Duldung. Es handele sich um eine Minusmaßnahme zur glücksspielrechtlichen Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GIüStV. Die Duldung stelle folglich gerade nicht ein gesetzesfremdes „Genehmigungsverfahren“ dar, sondern ein milderes Mittel im Vergleich zum Erlass einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung.

Die regulatorischen Vorgaben nach der SVVO seien weder diskriminierend im Hinblick auf Staatsangehörigkeit oder Niederlassungsort, noch begründeten sie eine „Negation der Dienstleistungsfreiheit“ der Antragstellerin. Das Erfordernis der Erbringung der entsprechenden Nachweise tangiere nämlich nicht das „Ob“ der Dienstleistungserbringung, sondern lediglich deren Ausübungsmodalitäten. Diese dienten den in § 1 GlücksspielG bzw. § 1 GIüStV näher definierten Zielbestimmungen. Die Auffassung, dass es sich bei diesen Zielbestimmungen (Spielsuchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, Kriminalitätsbekämpfung u.ä.) um „scheinheilige Ziele“ handele, entbehre jeglicher Grundlage.

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin sei auch eine Bevorzugung von Inhabern einer Genehmigung nach dem Glücksspielgesetz durch die gewählte Vorgehensweise nicht festzustellen. Vielmehr diene die Anlehnung der Regulierungsvorgaben an die Vorschriften der SVVO, die im Falle von Genehmigungen nach dem Glücksspielgesetz unmittelbar Geltung beanspruchten, der Gleichbehandlung dieser Genehmigungsinhaber und jener illegalen Anbieter, die während des noch laufenden Konzessionsverfahrens geduldet würden.

Auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungssatz liege nicht vor. Es solle einer Diskriminierung genehmigter Sportwettvertriebsstätten nach dem Glücksspielgesetz – die die Voraussetzungen der SVVO erfüllen – durch eine fortgesetzte voraussetzungslose Tätigkeit wie durch die Antragstellerin entgegengetreten werden. In allen vergleichbaren Fällen, wenngleich im Ergebnis mit unterschiedlichem Ausgang, seien in derselben Art und Weise und unter inhaltlich identischen Anforderungen wie bei der Antragstellerin Duldungen in Aussicht gestellt worden. Unabhängig von dieser Vollstreckungspraxis sei die rechtliche Situation in Schleswig-Holstein aufgrund des regulierten Marktes nicht mit jener in den übrigen Bundesländern vergleichbar. Das Land gehe im Rahmen seiner Zuständigkeiten zusammen mit den örtlichen Ordnungsbehörden gegen nicht regulierte stationäre Sportwettangebote vor und vollziehe die Vorschriften des Glücksspielgesetzes und des GIüStV konsequent.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die ausgetauschten Schriftsätze verwiesen.

II.

Der Antrag ist statthaft, da Klagen gegen Anordnungen gemäß § 9 Abs. 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung haben (§ 9 Abs. 2 GlüStV), ebenso Klagen gegen Vollzugsmaßnahmen (§ 248 Abs. 1 LVwG). Er ist allerdings unbegründet.

Die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Falle einer gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes prüft das Verwaltungsgericht im Falle eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO, ob wegen der Besonderheit des Einzelfalles ein privates Interesse an der aufschiebenden Wirkung vorliegt, das gegenüber dem im Gesetz in diesen Fällen unterstellten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig bedarf es im Fall des gesetzlich angeordneten Sofortvollzugs keines besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 06.08.1991 – 4 M 109/91 – SchlHA 1991, 220).

Unter diesen Prämissen geht die Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus, da sich die angefochtene Verfügung als offensichtlich rechtmäßig erweist.

Die Verfügung kann als Minusmaßnahme auf § 9 Abs. 1 GlüStV gestützt werden, da es sich bei dem Angebot der Antragstellerin um unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Dass von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang aufgeworfene Problem einer angeblich abweichenden strafrechtlichen Bewertung ist im vorliegenden ordnungsrechtlichen Zusammenhang ohne Belang, da nicht nur verboten sein kann, was auch strafrechtlich sanktioniert ist.

Dem steht insbesondere nach dem Erkenntnisstand des gerichtlichen Eilverfahrens keine Europarechtswidrigkeit des Glücksspielstaatsvertrages entgegen.

Wie den Beteiligten bekannt ist, ist der auch juristisch hart umkämpfte deutsche Glücksspielmarkt vor allem in Schleswig-Holstein regulativ besonders großen Änderungen unterworfen gewesen. Vom 01.01.2008 bis zum 31.12.2011 galt der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2008) vom 30. Januar 2007. Die Zustimmung erfolgte durch Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. Dezember 2007 (GVOBl. 2007, 524). Dieses Gesetz wurde aufgehoben durch § 49 Satz 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) vom 20. Oktober 2011 (GVOBl. 2011, 280) welches vom 01.01.2012 bis zum 07.02.2013 galt. Es wurde aufgehoben mit Wirkung vom 08. Februar 2013 durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze vom 1. Februar 2013 (GVOBl. S. 64, 69). Gemäß Art. 4 des Änderungsgesetzes ist Folgendes zu beachten:

„§ 31 Glücksspielgesetz gilt fort. Das Glücksspielgesetz findet mit Ausnahme der § 20 Abs. 7 und § 23 Abs. 7 Satz 4 und 5 weiter Anwendung, soweit auf seiner Grundlage bereits Genehmigungen erteilt worden sind. Ansonsten wird das Glücksspielgesetz aufgehoben.“ Seit dem 08.02.2013 gilt auch in Schleswig-Holstein der Glücksspielstaatsvertrag 2012.

Höchstrichterliche Bewertungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2012 liegen bisher nicht vor. Geht man davon aus, dass der BGH die dem EuGH-Urteil vom 12.06.2014 Digibet Ltd u.a. Rs. C-156/13 ECLI:EU:C:2014:1756 zu Grunde liegenden Vorlagefragen (Beschluss vom 24.01.2013 – I ZR 171/10 – GewArch 2013, 205 ff.) für entscheidungserheblich hielt, kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der BGH unter Berücksichtigung der vom EuGH gegebenen Antwort wohl keinen Verstoß gegen höherrangiges Recht feststellen wird.

Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts aus dem letzten Jahr betreffenden Glücksspielstaatsvertrag in seiner bis zum bis 31. Dezember 2007 geltenden Fassung (BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 42/12 – Buchholz 11 Art 12 GG Nr 287, Juris- Rn. 24 ff.) bzw. die Nachfolgeregelung des Glücksspielstaatsvertrages 2008 (BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 10/12 – BVerwGE 147, 47 ff. – der Staatsvertrag selbst wurde dort allerdings als nicht revisibel bewertet und entsprechend von der berufungsgerichtlichen Auslegung und Anwendung ausgegangen, a.a.O. Juris-Rn. 25) und beruhen vor allem auf einer festgestellten Verletzung des europarechtlichen Kohärenzgebotes infolge einer das Monopol konterkarierenden praktischen Glücksspielpolitik.

Soweit der Glücksspielstaatsvertrag 2012 Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts war, ist er bisher nicht grundsätzlich beanstandet worden (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 – 8 C 21/12 – BVerwGE 148, 146 ff., Juris- Rn. 20 ff.) und wohl auch Urteil vom 09.07.2014 – 8 C 7/13 – Gründe liegen noch nicht vor.

Bisher sind lediglich vereinzelt vorliegend nicht einschlägige Teilregelungen von der Rechtsprechung beanstandet worden, vgl. Staatsgerichtshof für das Land Baden- Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/13 – Juris, der aber im Großen und Ganzen keine Verstöße gegen höherrangiges Recht festgestellt hat.

Auch in der obergerichtlichen Verwaltungsrechtsprechung zeichnen sich grundsätzliche Bedenken gegen den Glücksspielstaatsvertrag 2012 nicht ab (vgl. z.B. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 11.06.2014 – 10 CS 14.506 – und Beschluss vom 09.05.2014 – 22 CS 14.568 – Juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.04.2014 – 6 S 215/14 – NVwZ-RR 2014, 640 ff.; Hess. VGH, Beschluss vom 11.03.2014 – 8 B 72/14 –).

Das Vorbringen der Antragstellerin wiederholt im Prinzip die seit Jahren gegen die deutsche Glücksspielregulierung auf vielen Ebenen vorgebrachte Argumentation vor allem der angeblichen Scheinheiligkeit der Regulierungsmotivation. Dies verkennt allerdings, dass die Evolution der Regulierung den aus der EuGH-Rechtsprechung folgenden Kohärenzforderungen immer stärker nachgekommen ist und in nahezu allen Glücksspielbereichen im Sinne der angeführten Regulierungsgründe strengere Regelungen erlassen wurden.

Die Länder haben dabei im Zuge der Evaluierung beschlossen, eine Experimentierklausel für Sportwetten (§ 10a) zu schaffen, was vor allem ausweislich der Formulierung auch dem festgestellten Schwarzmarkt geschuldet ist. Lediglich insoweit ist die Grundentscheidung erweitert worden, ein ausreichendes Glücksspielangebot in erster Linie selbst bzw. in Konstruktionen vorzuhalten, in denen eine staatliche Beherrschung sichergestellt ist (vgl. § 10 Abs. 2 GlüStV).

Allerdings haben die Länder sich dabei auch in Teilaspekten für ein relativ kompliziertes gemeinsames Verwaltungsverfahren entschieden, welches möglicherweise mitverantwortlich für die von der Antragstellerin geschilderten Probleme bei der Konzessionsvergabe sein kann – hierzu liegen der Kammer allerdings keine Erkenntnisse vor.

Es ist der Kammer derzeit nicht ersichtlich, warum diese Grundentscheidung des Gesetzgebers, die nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland bei den Ländern liegende Gesetzeskompetenz per Staatsvertrag (wieder) gemeinsam mit den anderen Ländern wahrzunehmen, gegen EU-Recht verstoßen sollte.

Der EuGH hat erst jüngst in seinem Urteil vom 12.06.2014 Digibet Ltd u.a. Rs. C-156/13 ECLI:EU:C:2014:1756 das weite Ermessen der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Verbraucher und auch die Bedeutung des Verfassungssystems der Mitgliedstaaten betont (Hervorhebungen durch die Kammer):

32 Aus diesem Grund und aus den in Rn. 24 des vorliegenden Urteils angeführten Gründen verfügen die staatlichen Stellen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und – sofern die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestehenden Anforderungen im Übrigen erfüllt sind – ist es Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 99, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 44).

33 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich, wenn Vertrags- oder Verordnungsbestimmungen den Mitgliedstaaten zum Zweck der Anwendung des Unionsrechts Befugnisse verleihen oder Pflichten auferlegen, die Antwort auf die Frage, in welcher Weise die Ausübung dieser Befugnisse und die Erfüllung dieser Pflichten bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen werden kann, allein nach dem Verfassungssystem der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmt (Urteil Horvath, C- 428/07, EU:C:2009:458, Rn. 49). Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits entschieden, dass in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten darf, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Fuchs und Köhler, C- 159/10 und C- 160/10, EU:C:2011:508, Rn. 55).

Ausdrücklich gilt die Kohärenzforderung daher auch nicht unbedingt im horizontalen Verhältnis der Länder zueinander:

34 Im vorliegenden Fall kann die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt.

35 Zudem unterscheiden sich die Umstände der vorliegenden Rechtssache von denen der dem Urteil Carmen Media Group (EU:C:2010:505) zugrunde liegenden Rechtssache, da es im Ausgangsverfahren nicht um das Verhältnis und die etwaige Pflicht zur vertikalen Koordinierung zwischen den Behörden des betroffenen Bundeslands und den Bundesbehörden geht, sondern um das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats.

36 Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.

[…]

38 Unter diesen Umständen kann die in den Rn. 28 und 29 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung nicht dahin ausgelegt werden, dass die 15 anderen Länder das Verbraucherschutzniveau zu übernehmen hatten, das allein in Schleswig-Holstein für einen begrenzten Zeitraum galt.

Die Beurteilung, ob die Regelung des neuen Glücksspielstaatsvertrages gegen EU-Recht verstößt, ist ausdrücklich auch nach Auffassung des EuGH letztlich Aufgabe der nationalen Gerichte:

22 Zu prüfen ist allerdings, ob eine solche Beschränkung im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die in den nach Art. 62 AEUV auch auf dem Gebiet des freien Dienstleistungsverkehrs anwendbaren Art. 51 AEUV und 52 AEUV ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (vgl. Urteile Garkalns, C- 470/11, EU:C:2012:505, Rn. 35, und Stanleybet International u. a., C- 186/11 und C- 209/11, EU:C:2013:33, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).

23 So können nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (vgl. Urteile Garkalns, EU:C:2012:505, Rn. 39, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24 Der Gerichtshof hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C- 42/07, EU:C:2009:519, Rn. 57, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung), wobei für die Klärung der Frage, welche Ziele mit den nationalen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt werden, im Rahmen einer Rechtssache, mit der der Gerichtshof nach Art. 267 AEUV befasst worden ist, das vorlegende Gericht zuständig ist (Urteile Dickinger und Ömer, C- 347/09, EU:C:2011:582, Rn. 51, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 26).

[…]

40 Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung der Hinweise des Gerichtshofs zu prüfen hat, ob die durch den betreffenden Mitgliedstaat auferlegten Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. Urteil Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 50).

Auch aus dem Vortrag der Antragstellerin ergibt sich nicht, dass der Glücksspielstaatsvertrag 2012 gemessen an diesen inhaltlichen Vorgaben des EuGH gegen Europarecht verstoßen sollte. Es herrscht eben nicht der von der Antragstellerin gewünschte Rechtszustand einer europäischen Harmonisierung, sondern eine in erster Linie auf den Entscheidung der nationalen Parlamente (hier derjenigen der Länder) beruhende Regulierung eines als potentiell gefährlich angesehenen Dienstleistungssektors. Dass die Parlamente dabei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative bewusst im Sinne scheinheilig regulierenden Handelns überschritten hätten, ist auch unter Würdigung des umfangreichen Vorbringens der Antragstellerin nicht ansatzweise ersichtlich. Dass die politische Bewertung indes höchst unterschiedlich ausfallen kann, belegt die schleswigholsteinische Regulierungshistorie in besonderer Weise.

Die Konsequenz ist, dass nach der geltenden geschriebenen Rechtslage die Angebote der Antragstellerin als jedenfalls formell illegal zu bewerten sind, wenngleich eine Chance der Konzessionierung besteht. In diesem Zusammenhang hält es die Kammer mit der Antragstellerin für äußerst problematisch, dass das Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung offensichtlich mit erheblichen Problemen zu kämpfen hat. Allerdings hat der Antragsgegner mit dem Angebot der Duldung bei Nachweis der Einhaltung des in Schleswig-Holstein geltenden Rechts angeboten, der Antragstellerin diesen Mangel des Fremdverfahrens nicht im Wege einer Untersagungsverfügung entgegenzuhalten.

Auf diese Weise ist dem möglicherweise tatsächlich bestehenden administrativen Defizit bereits aus Gründen der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung getan. Es ist nicht ersichtlich, warum der Antragstellerin ihr formell illegales Angebot auch frei von den materiell-rechtlichen Vorgaben der SVVO gestattet bleiben sollte.

Auch ein Gleichheitsverstoß ist in der Vorgehensweise des Antragsgegners nicht zu erblicken. Zunächst bindet der Gleichheitssatz jeden Träger öffentlicher Gewalt nur in dessen konkretem Zuständigkeitsbereich (BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvF 4/05 - BVerfGE 122, 1 ff., Juris-Rn. 95). Auf die Vollzugspraxis anderer Bundesländer käme es mithin nur an, wenn die Behauptung richtig wäre, dass diese sich zu einer einheitlichen Vorgehensweise verpflichtet hätten. Diese Auslegung der Antragstellerin überinterpretiert allerdings die von ihr benannten Bestimmungen des Staatsvertrages. § 9a GlüStV belegt vielmehr, dass die Übertragung von Aufgaben bzw. die Reichweite der Wahrnehmung fremder Verwaltungskompetenzen im Staatsvertrag enumerativ geregelt ist. Für das Vorgehen gegen einzelne illegale Angebote besteht eine solche Delegation bzw. ein Abstimmungserfordernis nicht. Da die Länder schon aus dem europarechtlichen Kohärenzerfordernis gehalten sind, gegen illegale Angebote vorzugehen, wäre es in Bezug auf die Ziele des Staatsvertrages geradezu kontraproduktiv, ein Vorgehen gegen illegale Angebote in das Korsett eines bundesweit einheitlichen Vorgehens zu zwängen. Überdies hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass die Experimentierklausel des § 10a Abs. 5 GIüStV für den terrestrischen Vertriebsweg von Sportwetten einschlägig ist, für den die Länder nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV ausdrücklich zuständig sind.

Auch ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin nicht tauglicher Adressat der angefochtenen Verfügung sein könnte. Dass die Antragstellerin u.U. nach dem derzeit praktizierten Modell nicht selbst eine Vermittlungserlaubnis benötigen würde, ändert nichts daran, dass es gerade zu ihrem Geschäftsmodell gehört, die von ihr veranstalteten Glücksspiele auch durch Dritte vermitteln zu lassen. Ohne ihr Mitwirken ist eine Vermittlung an sie überhaupt nicht denkbar. Diese Vorgehensweise des Antragsgegners liegt im Bereich zulässiger Ermessensausübung. Die Antragsgegnerin hat in der angefochtenen Verfügung dargelegt, warum aus ihrer Sicht ein Vorgehen gegen die Antragstellerin effektiver ist als gegen die einzelnen Vermittler. Ermessensfehler sind hierbei nicht ersichtlich.

Der Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.