Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 20. Sept. 2018 - 12 A 11/18

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der Kläger stand im Jahr 2007 als Erster Polizeihauptkommissar in den Diensten des Beklagten und wurde als Landesbeamter entsprechend der Besoldungsgruppe A 13 besoldet. Er wendet sich gegen die Streichung der Jahressonderzahlung für das Jahr 2007 und hält seine Besoldung im Jahr 2007 unter anderem als Ergebnis dieser Kürzungen für nicht mehr amtsangemessen.

Seine Besoldung richtete sich bis zu den Anpassungen im Rahmen der Föderalismusreform im Jahr 2006 nach dem Besoldungsrecht des Bundes. Die ihm gezahlten Sonderzahlungen richteten sich bis zur Einführung einer entsprechenden Öffnungsklausel im Jahr 2003 ebenfalls nach dem Besoldungsrecht des Bundes.

Mit dem Haushaltsstrukturgesetz zum Haushaltsplan 2007/2008 traf die Landesregierung Maßnahmen zur Konsolidierung des Landeshaushalts und legte fest, dass als Sonderzahlung für den Stichtag 01.12.2007 für jedes im Familienzuschlag berücksichtigte Kind ein Sonderbetrag von 400 € geleistet würde. In den Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 wurde zudem ein allgemeiner Beitrag i.H.v. 660 € geleistet. Der Kläger erhielt als Beamter der Besoldungsgruppe A 13 dementsprechend im Jahr 2007 keinen allgemeinen Beitrag.

Mit am 21.01.2008 beim Landesbesoldungsamt eingegangenem Schreiben beantragte der Kläger die Sonderzahlung für das Jahr 2007 entsprechend der zuvor bis 2006 geltenden Rechtslage zu zahlen. Die Streichung der Jahressonderzahlung stelle einen Eingriff in das Recht auf amtsangemessene Alimentation der Beamten dar und widerspreche der vom Dienstherrn geschuldeten Fürsorge. Dieser Eingriff sei rechts- und damit verfassungswidrig.

Mit Bescheid vom 12.02.2008 lehnte das Landesbesoldungsamt den Antrag ab und verwies auf die nach geltendem Recht korrekt berechnete Höhe der Jahressonderzuwendung, wonach dem mit A 13 besoldeten Kläger kein Anspruch zustehe.

Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 20.02.2008 (eingegangen am 21.02.2008) Widerspruch ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 23.04.2008 (abgesandt am gleichen Tag) wies das Landesbesoldungsamt (jetzt: Dienstleistungszentrum Personal) den Widerspruch als unbegründet zurück. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die der Kürzung zugrunde liegenden Besoldungsgesetze bestünden nicht. Dem Gesetzgeber verbleibe ein weiter Spielraum des politischen Ermessens, innerhalb dessen er die Besoldung der Beamten regeln und den besonderen Gegebenheiten sowie den tatsächlichen Notwendigkeiten anpassen dürfe. Ein genereller Ausschluss einer Sonderzuwendung verstoße nicht gegen geltendes Recht, da sie ohnehin nicht zur verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation zähle. Auch sei die in dem Gesetz über die Gewährung der jährlichen Sonderzahlung vorgenommene unterschiedliche Behandlung gegenüber den Besoldungsgruppen bis A 10 nicht zu beanstanden, da es sich insoweit um verschiedene, nicht vergleichbare Personenkreise handle. Unabhängig von der Einzelfrage der Sonderzahlung sei die Alimentation auch weiterhin amtsangemessen. Trotz Besserung der Haushaltslage sei zudem auch mittelfristig ein ausgeglichener Haushalt nicht zu erreichen, sodass es weiterhin des Festhaltens an den generellen Bemühungen um eine Haushaltskonsolidierung bedürfe.

Der Kläger hat am 09.05.2008 Klage erhoben.

Er trägt zur Begründung vor, dass das Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008 gegen Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes verstoße, weil das Land dadurch in den Kernbestand der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation eingreife. Das Alimentationsprinzip gehöre zum Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums und verpflichte den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit sowie entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zu alimentieren. Die Alimentation stelle zudem etwas gänzlich anderes als eine staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung dar. Mit den Kürzungen als Folge des Haushaltsstrukturgesetzes 2007/2008 sei die Beamtenbesoldung nunmehr von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung abgekoppelt. Dies zeige unter anderem ein Vergleich der Entwicklungen der Besoldung, der Jahressonderzahlungen und des Urlaubsgeldes im Tarif- sowie im Beamtenbereich seit 1991. Auch im Vergleich zu den durchschnittlichen Bruttomonatsverdiensten der privatwirtschaftlichen Angestellten in vergleichbaren Tätigkeitsbereichen zeige sich ein zunehmender Rückstand. Auch im Vergleich zur Entwicklung des Verbraucherpreisindex zeige sich eine zunehmende Auseinanderentwicklung. Zusammen mit weiteren Kürzungen anderer Bestandteile der Alimentation, etwa der Einführung eines Selbstbehalt in der Beihilfe, Leistungskürzungen in der Beihilfe, Streichung der Jubiläumszuwendung, Umwandlung der Dienstaltersstufen in Leistungsstufen oder der Anhebung der Wochenarbeitszeit auf 41 Stunden zeige sich eine Entwicklung, die als Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Alimentationspflicht gewertet werden müsse. Der Kläger verweist darüber hinaus auf die zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in dem dieses erstmals konkretere Prüfparameter für die Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation aufgestellt habe und meint, dass bei der Berechnung der Abstände zur Entwicklung der Verdienste der Angestellten im öffentlichen Dienst eine pauschalierte Betrachtung maßgeblich sei. Ein Vergleich mit den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes habe anhand der gemittelten Daten des statistischen Bundesamtes zu erfolgen. Einzelne Entgeltteile, etwa die Sonderzahlung im Bereich des TV-L, seien nicht zu berücksichtigen. Es reiche zudem aus, wenn in zweien von fünf als maßgeblich erachteten Prüfparametern des Bundesverfassungsgerichts eine deutliche Überschreitung der zulässigen Abstandswerte festgestellt würde. Bei der Vergleichsberechnung müsse zudem berücksichtigt werden, dass im Rahmen der Besoldung die Arbeitszeit 41 Stunden pro Woche betrage, während die Regelarbeitszeit im Bereich des TV-L nur 38,5 Stunden pro Woche betrage. Die Entwicklung der Vergütung in beiden Bereichen müsse daher entsprechend auf eine Einheitsgröße umgerechnet werden, was zur Folge habe, dass sich die Entwicklung der Löhne des öffentlichen Dienstes noch deutlicher von der der Besoldung absetze.

In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger den Antrag,

das beklagte Landesbesoldungsamt unter Aufhebung des Bescheides vom 12.02.2008 (Az. 310/2433172) in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20.04.2008 (Az. 12C 549/08) zu verpflichten, ihm eine jährliche Sonderzahlung in (mindestens) der Höhe des Gesetzes über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003 (GVOBl.SH S. 546) zu zahlen,

zurückgenommen und seinen ehemaligen Hilfsantrag unter der Klarstellung, dass er sich auf das Jahr 2007 beziehe, als neuen Hauptantrag gestellt und beantragt damit nunmehr,

festzustellen, dass sein Nettoeinkommen im Jahr 2007 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verweist zur Begründung auf den angefochtenen Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 23.04.2008. Eine Bezugnahme auf den Vergleich der regelmäßigen Arbeitszeit des Beamtenbereichs mit der des Tarifbereichs sei abzulehnen. Ein unmittelbarer Zusammenhang der wöchentlichen Arbeitszeit mit der Höhe der Alimentation sei abzulehnen. Gegen einen derartigen Zusammenhang spreche insbesondere der Grundsatz, dass Beamtinnen und Beamte bei zwingenden dienstlichen Erfordernissen verpflichtet seien, ohne Entschädigung über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu tun.

Mit Verfügung vom 16.06.2017 hat die 11. Kammer des Gerichts auf Grundlage der seit 2015 ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Auskünfte beim Statistischen Bundesamt eingeholt und Informationen zu den folgenden Aspekten verlangt:

1. Entwicklung der Verdienste der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst des Landes Schleswig-Holstein (jeweils 15 Jahreszeitraum zuzüglich Staffelprüfung),

2. Entwicklung des Nominallohnindex in Schleswig-Holstein (jeweils 15 Jahreszeitraum zuzüglich Staffelprüfung),

3. Entwicklung des Verbraucherpreisindex in Schleswig-Holstein (jeweils 15 Jahreszeitraum zuzüglich Staffelprüfung) sowie

4. sofern vorhanden, im Hinblick auf die Beurteilung des fünften Kriteriums der ersten Prüfungsstufe, eine Übersicht über die jährlichen Bruttoeinkommen einschließlich Sonderzahlungen im Jahr 2007 in den übrigen Bundesländern sowie des Bundes.

Gleichzeitig hat das Gericht Vergleichsdaten bei dem Beklagten eingeholt und um Erstellung und Übersendung von Materialien gebeten, die Aufschluss geben über die Entwicklung der Grundgehälter vom 01.01.1988 bis 31.12.2007 (15-Jahreszeitraum einschließlich des streitgegenständlichen Jahres zuzüglich 5-Jahreszeitraum für die Staffelprüfung) unter anderem der Besoldungsgruppe A 13 unter Bezeichnung des jeweiligen Änderungsgesetzes und unter Einbeziehung der Entwicklung weiterer Besoldungsbestandteile, wie Familienzuschlag, Sonderzahlungen (Urlaubs- und Weihnachtsgeld), Stellenzulagen und etwaigen Einmalzahlungen.

Hinsichtlich der konkret eingereichten Berechnungen des Klägers sowie der auf die Ermittlungen des Gerichts erteilten Auskünfte und vorgelegten Informationen des Statistischen Bundesamtes (Schreiben vom 03.07.2017), des Finanzministeriums Schleswig-Holstein (Schreiben vom 16.11.2017) und des Dienstleistungszentrum Personal des Landes Schleswig-Holstein (Schreiben vom 19.10.2017) wird auf den Inhalt der Schreiben in der Gerichtsakte Bezug genommen. Ebenso wird Bezug genommen auf die in den Parallelsachen (Az. 12 A 68/18, 12 A 79/18, 12 A 70/18, 12 A 80/18, 12 A 71/18, 12 A 38/18, 12 A 69/18) gewechselten Schriftsätze und Stellungnahmen der Beteiligten samt Anlagen.

Soweit der Kläger die Klage hinsichtlich des Verpflichtungsantrags zurückgenommen hat, war das Verfahren einzustellen. Im Übrigen ist die Feststellungsklage unzulässig.

Die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation ist im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zu klären. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers sind Beamte darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihre Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 – 2 C 51.08 –, juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49/07 –, juris Rn. 29; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 02. Juni 2016 – OVG 4 B 1.09 –, juris Rn. 55).

Die Klage war gegen das Land Schleswig-Holstein zu richten. Bei der Feststellungsklage ist der richtige Beklagte nach dem Rechtsträgerprinzip zu bestimmen und die Klage ist grundsätzlich gegen die juristische Person des öffentlichen Rechts zu richten, deren Behörde die begehrte Entscheidung unterlassen hat (Meissner in Schoch/Schneider/Bier, VwGO 33. EL Juni 2017, § 78 Rn. 28 sowie Rn. 49). Im Rahmen der Föderalismusreform wurde im Jahr 2006 (Gesetz vom 28. August 2006, BGBI. I S. 2034) die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs- und Versorgungsrecht für Beamte den Ländern zuerkannt. Allein der Landesgesetzgeber ist im Stande, ein verfassungskonformes Alimentationsniveau der Landesbeamten aufrecht zu erhalten oder wiederherzustellen. Im Fall eines verfassungswidrigen Alimentationsdefizits obliegt es also allein ihm, dieses durch ein angepasstes Landesbesoldungsgesetz zu beheben (BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49/07 –, juris Rn. 30; VG Braunschweig, Beschluss vom 09. September 2008 – 7 A 357/05 –, juris Rn. 38; OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 28). Dass der Kläger seine Klage ursprünglich gegen das Landesbesoldungsamt richtete ist dabei unschädlich. Die korrekte Bezeichnung des Klagegegners betrifft nicht die Zulässigkeit der Klage (namentlich nicht eine Prozessvoraussetzung), sondern die Passivlegitimation. Ist der Beklagte falsch bezeichnet, aber – wie hier – erkennbar, gegen wen sich die Klage richten soll, ist das Passivrubrum – wie vorliegend geschehen – von Amts wegen zu berichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03. März 1989 – 8 C 98/85 –, juris Rn. 12).

Der Kläger hat seinen Anspruch jedoch nicht zeitnah geltend gemacht und damit die aus seinem Treueverhältnis erwachsene Pflicht zur zeitnahen Geltendmachung (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 69) verletzt.

Die Alimentation des Beamten erfolgt aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln; der Haushaltsplan unterliegt – regelmäßig – der jährlichen parlamentarischen Bewilligung; er wird gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 68; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 09. Juli 2018 – 14 B 17.1296 –, juris Rn. 16).

Ansprüche auf Nachzahlung der Differenz zwischen gesetzlich vorgesehener und verfassungsrechtlich gebotener Besoldung für die Zeit vor der verfassungsgerichtlichen Feststellung erkennt das Bundesverfassungsgericht Beamten daher erst ab dem Haushaltsjahr zu, in dem sie das Alimentationsdefizit gegenüber dem Dienstherrn geltend gemacht haben (BVerwG, Urteil vom 04. Mai 2017 – 2 C 60/16 –, juris Rn. 16 m.w.N; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 – 2 C 33/09 –, juris Rn. 9). Wird zur Begründung von Besoldungsansprüchen eine generelle verfassungswidrige Unteralimentierung behauptet, sind sie von dem Beamten zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend zu machen. Diese Rügepflicht folgt aus der Pflicht des Beamten, auf die finanziellen Belastungen des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Geschieht dies nicht, ist eine entsprechende Klage unzulässig (vgl. zu dieser Rechtsfolge etwa VG Saarland, Urteil vom 02. Dezember 2014 – 2 K 754/12 –, nicht veröffentlicht, S. 9f.; VG Trier, Urteil vom 12. September 2017 – 7 K 9764/16.TR –, juris Rn. 15 ff.).

Diesem Erfordernis ist vorliegend nicht Rechnung getragen. Der Kläger hat erst mit am 21.01.2008 beim Landesbesoldungsamt eingegangenem Schreiben beantragt, ihm eine Sonderzahlung für das Jahr 2007 auf der Basis der bis einschließlich 2006 geltenden Rechtslage zu zahlen. Als Haushaltsjahr gilt gemäß § 4 S. 1 der Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein (LHO) das Kalenderjahr. Der Antrag ging damit erst im Kalenderjahr 2008, also nicht mehr in dem Kalenderjahr ein, das dem Haushaltsjahr entspricht, für das der Kläger die generelle verfassungswidrige Unteralimentierung geltend macht. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass das Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008 den Haushalt für zwei getrennte Jahre erfasst. Zwar erfasst die Begründung des Gesetzesentwurfs ausdrücklich einen „Doppelhaushalt“ (Gesetzentwurf der Landesregierung zum Entwurf eines Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008, LT-Drucks. 16/910, S. 1 der Begründung), weist alle haushalterischen Posten und Maßnahmen sodann aber jeweils getrennt für das Jahr 2007 und 2008 aus. Insoweit wurde also lediglich mit einer einzelnen parlamentarischen Entscheidung jeweils der Haushalt für zwei unterschiedliche Jahre bewilligt, ohne dass damit die grundsätzliche Einordnung in unterschiedliche Haushaltsjahre im Sinne des § 4 LHO in Frage gestellt ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO, wobei die Teilrücknahme in der Kostenentscheidung als teilweises Unterliegen zu bewerten ist (Olbertz in Schoch/Schneider/Bier, VwGO 34. EL Mai 2018, § 155 Rn. 14 m.w.N.); sie ist gem. §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO vorläufig vollstreckbar.