Verwaltungsgericht München Urteil, 27. Juli 2017 - M 17 K 17.321

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Aufwendungen des Beigeladenen zu tragen.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

IV.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin (umfirmiert am 28.6.2013 von A. T. in A. T. GmbH Co. KG mit Sitz in F. ...) wendet sich gegen einen Bescheid des Landratsamts W., mit dem ihr die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Altschuhen aus privaten Haushalten untersagt wurde.

1. Die A. T. führt nach eigenen Angaben seit dem Jahr 2011 gewerbliche Sammlungen von Alttextilien durch Altkleidercontainer im Landkreis W. durch.

Mit Schreiben vom 28. August 2012, eingegangen am 29. August 2012, zeigte die A. T. beim Landratsamt W. die gewerbliche Sammlung nach § 72 Abs. 2 i. V. m. § 18 KrWG an. Als verantwortliche Person für die Sammlung wurde Herr V. N. genannt. Es würden „flächendeckend“ Altkleider und Altschuhe gesammelt, wobei eine maximale Sammelmenge von 6 Tonnen pro Monat angegeben wurde. Die Sammlung erfolge mittels Containern. Die Sammlungen fänden wöchentlich statt. Als Anlage legte die Klägerin ein in spanischer und deutscher Sprache verfasstes Schreiben der Fa. O., A./Spanien, vom 20. August 2012 sowie ein in polnischer und deutscher Sprache verfasstes Schreiben der Fa. V., K./Polen, vom 20. Juni 2012 vor. Mit Schreiben vom 5. September 2012 forderte das Landratsamt W. von der Klägerin weitere Unterlagen sowie Erläuterungen zu der Sammlung. Mit Schreiben vom 20. September 2012 erfolgte eine Anhörung zum Erlass einer Untersagungsverfügung. Auf ein weiteres Schreiben vom 21. November 2012 erfolgte wiederum keine Reaktion. Auf ein Schreiben des Landratsamts vom 30. April 2013 legte die Klägerin mit E-Mail vom 27. Mai 2013 lediglich einen „Kooperationsvertrag“ vor. Auf eine E-Mail des Landratsamts vom 19. Juni 2013 erläuterte die Klägerin mit E-Mail vom 14. August 2013, dass sie umfirmiert habe, legte hierfür die Kopie eines Handelsregisterauszugs vor und erklärte, dass alle weiteren Unterlagen zur Vervollständigung der Anzeige vorgelegt würden.

2. Mit Bescheid vom 20. August 2013, der Klägerin zugestellt gegen Postzustellungsurkunde am 23. August 2013, untersagte das Landratsamt W. der Klägerin die angezeigte gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Altschuhen aus privaten Haushaltungen im Landkreis W. (Ziffer I).

Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Untersagungsverfügung stütze sich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Klägerin sei mit verschiedenen Schreiben aufgefordert worden, die erforderlichen Unterlagen vorzulegen, um eine Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle durchführen zu können. Die bisher von der Klägerin vorgelegten Unterlagen seien aber weder hierfür noch für den Nachweis der Zuverlässigkeit geeignet und aussagekräftig. Es seien Tatsachen erkennbar, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der anzeigenden Firma des Prokuristen Herrn V. N. ergäben. Diese ergäben sich zunächst daraus, dass Herr N. auch für die B. GmbH tätig sei, gegen die ein Gewerbeuntersagungsverfahren wegen Unzuverlässigkeit laufe. Sie ergäben sich auch daraus, dass die Klägerin in der Gemeinde W1 einen Altkleidercontainer „illegal“ aufgestellt habe. Weitere Bedenken ergäben sich aus einer Internetrecherche, die ergeben habe, dass die Klägerin wegen „illegalen“ Aufstellens von Sammelcontainern auffällig geworden sei. Für die angezeigten und zu sammelnden Abfälle sei auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht umfassend dargelegt worden. Auch dies sei geeignet, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit zu begründen. Darüber hinaus stünden der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil sie nach ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde, die wiederum anzunehmen sei, wenn die dortige Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt werde. Eine solche Beeinträchtigung liege hier vor, weil durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sowohl ein haushaltsnahes als auch ein sehr hochwertiges, insbesondere flächendeckendes Erfassungs- und Verwertungssystem der Abfälle durchführe. Außerdem würde durch die angezeigte Sammlung die Stabilität der Gebühren im Landkreis W. gefährdet. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG berufen, da den vorgelegten Unterlagen kein bereits vor dem 1. Juni 2012 im Gebiet des Landkreises W. bestehendes System entnommen werden könne. Die Untersagung sei verhältnismäßig; ein milderes Mittel komme nicht in Betracht.

3. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 20. September 2013 Klage mit dem Antrag,

die Untersagungsverfügung vom 20. August 2013 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte sei nicht zuständig für die Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, denn dies widerspreche dem Neutralitätsgebot der Verwaltung. Der Beklagte begründe Bedenken gegen die Zuverlässigkeit damit, dass die Klägerin ihre Zuverlässigkeit nicht nachgewiesen habe und verkenne dabei vollständig, dass diese nicht die Nachweispflicht treffe. Es treffe auch nicht zu, dass Herr V. N. auch bei der B. GmbH als verantwortliche Person tätig sei; ebenso unzutreffend sei, dass gegen diese ein Gewerbeuntersagungsverfahren laufe. Das Regierungspräsidium Gießen sei im Rahmen eines Vergleichs zu einer positiven Prognose gekommen, so dass die gewerberechtliche Zuverlässigkeit zu bejahen sei. Diese positive Bewertung müsse vom Beklagten übernommen werden, wenn er seine Entscheidung auf das gewerberechtliche Verfahren stützen wolle. Es treffe auch nicht zu, dass „illegale“ Aufstellungen stattgefunden hätten. Eigene Ermittlungen fehlten fast vollständig. Die Behörde dürfe ihre Untersagung aber nicht auf Informationen Dritter, vor allem nicht auf Aussagen aus Zeitungsartikeln stützen. Der Beklagte versuche, die Unzuverlässigkeit auf „bundesweite“ Verstöße zu stützen, die aber keine Aussage über die Sammeltätigkeit der Klägerin im Landkreis W. erlaubten. Der Beklagte könne die Untersagung auch nicht darauf stützen, dass die Klägerin trotz mehrmaliger Aufforderung nur unzureichende weitere Unterlagen nachgereicht habe. Sie habe die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung bereits in ihrer Anzeige klar und nachvollziehbar dargelegt. Der Sammlung stünden auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen i. S. v. § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Der Beklagte unterhalte durch das „Team Orange“ kein flächendeckendes System von Containersammlungen für Alttextilien. Die K. GmbH, die die Sammlungen durchführe, sei kein beauftragter Dritter i. S. d. § 22 KrWG, da eine wirksame Beauftragung nicht ersichtlich sei. Ebenso wenig gefährde die Sammlung die Gebührenstabilität. Die Untersagung sei auch unverhältnismäßig, da der Beklagte sein Ermessen nicht angewendet habe, soweit die Einschränkungsmöglichkeiten des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG betroffen seien.

4. Das Landratsamt W. beantragte für den Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte verwies auf die im streitgegenständlichen Bescheid aufgeführten Gründe.

5. Der Beigeladene beantragte durch seinen Bevollmächtigten,

die Klage abzuweisen.

Die Untersagungsverfügung erweise sich als formell und materiell rechtmäßig. Sie könne sowohl auf § 62 i. V. m. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden. Wegen Unvollständigkeit der Anzeigeunterlagen sei die gewerbliche Sammlung bereits formell rechtswidrig. Die gesetzlich normierte Mitteilungs- und Mitwirkungspflicht des gewerblichen Sammlers fordere von diesem, dass eine detaillierte, transparente und nachvollziehbare Anzeige der jeweils konkret durchgeführten Tätigkeiten nach Maßgabe der inhaltlichen Kriterien des § 18 Abs. 2 KrWG eingereicht werde. Eine inhaltlich unvollständige Sammlungsanzeige stehe im Ergebnis einer Nichtanzeige gleich und sei zu untersagen. Die Klägerin sei ihrer Anzeigeverpflichtung bis zuletzt nur selektiv, lückenhaft und nicht in dem gesetzlich geforderten und im Einzelfall gebotenen Umfang nachgekommen. Die zuständige Behörde sei berechtigt, entsprechende für sie nach pflichtgemäßer Ermessensausübung als entscheidungserheblich eingestufte Nachweise anzufordern, die geeignet seien, die der Klägerin angelasteten Tatbestände des ungenehmigten Aufstellens von Altkleidercontainern im Gebiet des Landkreises W. zu entkräften. Ergebe sich demnach auf Grundlage gesicherter Erkenntnisse ein derart negatives Gesamtbild, sei der gewerbliche Sammler im Wege einer gesteigerten Bringschuld verpflichtet, die Rechtmäßigkeit der konkret angezeigten und bereits durchgeführten gewerblichen Sammlung substanziiert darzulegen. Darüber hinaus seien aus Gründen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes ganz besondere Anforderungen an die Darlegung durch den gewerblichen Sammler anzulegen. Auch ergäben sich vorliegend erhebliche Bedenken sowohl gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin, der Fa. B. GmbH als persönlich haftende Gesellschafterin der Klägerin sowie der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen, Herrn V. N. und Herrn J. N. Diese seien bundesweit und wiederholt wegen systematischer illegaler Depotcontainergestellungen aufgefallen, wie der Verfahrensakte zu entnehmen sei. Bezüglich der Firma B. GmbH und Herrn V. N. habe bereits der Bayerische Verwaltungsgerichtshof erhebliche Bedenken an der berufsbezogenen Zuverlässigkeit geäußert.

Der gewerblichen Sammlung stünden zudem überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 3 KrWG entgegen, weil die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung sowie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde. Die Erfüllung der dem Beigeladenen nach § 20 KrWG obliegenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen werde verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG). Neben dem Bereich der Alttextilverwertung würden weitere werthaltige Abfallfraktionen durch gewerbliche Sammlungen erfasst, wodurch die zu erzielenden Verwertungserlöse einer zulässigen Quersubventionierung entzogen würden. Maßgeblich sei die Gesamtheit der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für die Finanzierung der im Allgemeininteresse liegenden Aufgaben der Hausmüllentsorgung entzogenen herkunftsspezifischen Wertstoffe. Eine zusätzliche Marktöffnung sei daher unter spezifischen abfallrechtlichen und ordnungspolitischen Gesichtspunkten nicht mehr hinnehmbar. Eine darüber hinausgehende einschränkende Auslegung des § 17 Abs. 3 KrWG sei nicht angebracht, da das europäische Recht gerade keinen Vorrang der Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit vor staatlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge anordne. Die von der Klägerin angezeigte Sammlung beeinträchtige außerdem die Planungssicherheit sowie Organisationsverantwortung des Beigeladenen als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, da Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine haushaltsnahe und sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung im Rahmen eines flächendeckenden Erfassungssystems bereits durchführe. Es bestünden 14 über den gesamten Landkreis verteilte Wertstoff- und Recyclinghöfe sowie eine Vielzahl von Depotcontainern im Bringsystem. An Standorten für Glascontainer befänden sich auch Depotcontainer für Alttextilien, welche fortlaufend aufgestockt würden. Zur Erfüllung seiner Aufgaben bediente sich der Beigeladene in zulässiger Weise gemäß § 3 Abs. 2 AbfwS i. V. m. §§ 22 und 20 KrWG der K. GmbH. Da die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfüllt seien, werde eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nach dem Willen des Gesetzgebers de jure vermutet. Aus der stoffstromspezifischen Gesamtsammelmenge aller angezeigten gewerblichen Alttextil- und Schuhsammlungen im Gebiet des Landkreises W. ergebe sich auch die Erheblichkeit der Beeinträchtigung. Die Klägerin könne sich nicht auf § 18 Abs. 7 KrWG und den dort geregelten Vertrauensschutz berufen, da sich dieser nur auf bereits durchgeführte rechtmäßige Sammlungen beziehe. Die Klägerin habe aber nie dargelegt, dass sie tatsächlich bereits vor dem 1. Juni 2012 im Gebiet des Landkreises W. gesetzes- und ordnungsgemäß in dem angezeigten Umfang gesammelt habe. Die Untersagung sei auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG zulässig und angemessen, da das Interesse der Klägerin an einer möglichst hohen Gewinnerzielung angesichts des Ziels der Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallwirtschaft zurücktreten müsse.

6. Mit Schreiben vom 21. Oktober 2013 wies der Berichterstatter die Parteien darauf hin, dass die Gerichtsakten W 4 K 13.468 und W 4 S 13.704 (Klage bzw. Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO der D. GmbH gegen den Bescheid der Stadt A. vom 6. Mai 2013, mit der die Sammlung von Altkleidern und Altschuhen untersagt wurde), die Gerichtsakten W 4 K 13.622 und W 4 S 13.623 (Klage bzw. Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO der D. GmbH gegen den Bescheid des Landratsamts W. vom 18. Juni 2013, mit der die Sammlung von Altkleidern und Altschuhen untersagt wurde), die Gerichtsakten W 4 K 13.486 und W 4 S 13.600 (Klage bzw. Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO der B. GmbH gegen den Bescheid des Landratsamts W. vom 15. Mai 2013, mit der ihr die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Altschuhen untersagt wurde) sowie die Gerichtsakten W 4 K 12.1129 und W 4 S 12.1130 (Klage bzw. Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO der B. GmbH gegen den Bescheid der Stadt Aschaffenburg vom 29. November 2012, mit der ihr die gewerbliche Sammlung von Alttextilien untersagt wurde) beigezogen und zum Gegenstand dieses Verfahrens gemacht werden.

Mit Beschluss vom 22. Oktober 2013 (W 4 S 13.952) hat die Kammer den Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt. Wegen der Begründung wird auf den Beschluss vom 22. Oktober 2013 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichts- und Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Die Klage, über die auch in Abwesenheit der Klägerin verhandelt und entschieden werden konnte (§ 102 Abs. 2 VwGO), ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Untersagungsbescheid des Beklagten vom 20. August 2013 ist zulässig, da die Klägerin durch den Bescheid beschwert und gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. Auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben, da es der Klägerin als Anzeigeführerin im Verfahren nach § 18 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen vom 24. Februar 2012 (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG) möglich sein muss, den sie belastenden Verwaltungsakt, der unter anderem die Tragung von Verwaltungskosten regelt, einer gerichtlichen Prüfung zugänglich zu machen. Die Problematik, ob der Adressat der Untersagungsverfügung Sammler im Sinne des § 3 Abs. 10 KrWG ist und ob Personengesellschaften unter den Begriff der juristischen Person im Sinne dieser Vorschrift zu subsumieren sind (verneinend BayVGH, U.v. 26.9.2013, 20 BV 13.516, Rn. 24 - juris), stellt keine Frage der Zulässigkeit der Klage, sondern allenfalls der Begründetheit dar.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet, da die streitgegenständliche Untersagungsverfügung rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2.1 Die Kammer hat keine Bedenken im Hinblick auf die Zuständigkeit des Landratsamts W. betreffend den Bescheid vom 20. August 2013.

In § 4 Abs. 1 Nr. 2 AbfZustV ist ausdrücklich die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde für die Entgegennahme der Anzeige einer gewerblichen Sammlung nach § 18 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG und für alle mit gewerblichen Sammlungen zusammenhängenden Anordnungen und Maßnahmen normiert. Kreisverwaltungsbehörde ist hier das Landratsamt W. (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKrO).

Anhaltspunkte dafür, dass § 4 Abs. 1 Nr. 2 AbfZustV gegen höherrangiges Recht verstoßen könnte, kann die Kammer nicht erkennen (so auch: VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013, 10 S 1116/13 und OVG Nordrhein-Westfalen, B.v. 19.7.2013, 20 B 530/13 - beide juris). Die Klägerin verkennt, dass mit der Aufgabenwahrnehmung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 AbfZustV nicht der Landkreis, also der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, ermächtigt wurde, sondern die Kreisverwaltungsbehörde, also die untere staatliche Verwaltungsbehörde des Freistaats Bayern. Zudem darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass eine Behörde mit Doppelzuständigkeit als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen hat. Sie ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht (BVerwG, U.v. 18.3.2009, 9 A 39/07, NVwZ 2010, 44 f.). Auch wird eine organisatorische und personelle Trennung dadurch gewährleistet, dass die Aufgabe der Kreisverwaltungsbehörde dem Umweltamt des Landratsamts W. zugeordnet ist, während die Aufgabenwahrnehmung als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger dem als Anstalt des öffentlichen Rechts organisierten Kommunalunternehmen des Landkreises W. obliegt. Für eine personelle Verquickung beider Aufgabenbereiche sind keine hinreichenden Anhaltspunkte ersichtlich.

Aufgrund dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 AbfZustV gesichert.

2.2 Die Untersagungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als lex specialis gegenüber § 62 KrWG. Danach hat die Kreisverwaltungsbehörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn (1) Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder (2) die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

Die Kammer geht hierbei von einer weiten Auslegung des Begriffs des „Sammlers von Abfällen“ gemäß § 3 Abs. 10 KrWG aus (vgl. etwa Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 3 Rn. 197; a.A. BayVGH, U.v. 26.9.2013, 20 BV 13.516 - juris; Revisionszulassung durch das BVerwG, B.v. 16.4.2014, 7 B 29/13, 7 B 29/13 (7 C 8/14) - juris).

2.2.1 Nach der im Hauptsacheverfahren durchgeführten umfassenden Prüfung der Sach- und Rechtslage steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung des Landratsamts W. zu Recht jedenfalls auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt werden konnte. Denn die Klägerin konnte nicht darlegen, dass die Abfälle, die von ihr gesammelt werden sollen, einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung i. S. v. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG zugeführt werden. Im Einzelnen:

Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG ist unter Verwertung im Sinne dieses Gesetzes jedes Verfahren zu verstehen, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Nach § 7 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, und schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.

Zur Einhaltung der Tatbestandsvoraussetzung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG ist erforderlich, dass sichergestellt ist, dass aufgrund der Darlegungen des gewerblichen Abfallsammlers im Anzeigeverfahren von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden kann (so auch Queitsch, AbfallR 2012, 290/291). Darlegungspflichtig dafür, dass die Verwertung ordnungsgemäß und schadlos erfolgt, ist nicht die Abfallrechtsbehörde oder der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, sondern der gewerbliche Sammler. Dies ergibt sich aus § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG, wonach der Anzeige einer gewerblichen Sammlung eine Darlegung beizufügen ist, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nr. 4 gewährleistet wird. Hiernach ist eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege beizufügen. § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG dient der Offenlegung der Verwertungswege. Diese sind vom Sammler transparent und nachvollziehbar darzulegen (VG Würzburg, B.v. 16.10.2012, W 4 S 12.833 und B.v. 15.4.2013, W 4 S 13.145 - beide juris). Die Informationsanforderungen des § 18 Abs. 2 KrWG sind auf die Frage auszurichten, ob die jeweilige Sammlung dem Gesetzeszweck und den Zielvorgaben des Kreislaufwirtschaftsgesetzes widerspricht (Dieckmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12). Die Angaben sollen der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen ermöglichen (Gesetzentwurf der BReg., BT-Drucks. 17/6052, S. 88).

Hierbei wird teilweise von der Rechtsprechung gefordert (vgl. BayVGH, B.v. 24.7.2012, 20 CS 12.841 - unter Verweis auf VG Ansbach, B.v. 30.3.2012, AN 11 S 12.00357 - zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; VG Ansbach, U.v. 16.1.2013, AN 11 K 12.00358, Rn. 34 - alle juris), dass dies durch Vorlage eines Vertrags mit dem Verwerter, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiert, nachzuweisen ist. Demgegenüber wird es nach einer anderen Ansicht (vgl. Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 73. Erg.Lief. 2014, § 18 KrWG Rn. 13 und Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit, Ergebnisprotokoll der Dienstbesprechung v. 9.1.2013, S. 6) zumindest bei klassischen Verwertungsabfällen, die werthaltig sind und für die etablierte Verwertungswege bestehen (z. B. Altglas, Altpapier, Altmetall, Alttextilien) als ausreichend erachtet, wenn grundsätzlich die pauschale und plausible Angabe eines Verwertungswegs erfolgt.

Selbst diesen reduzierten Anforderungen hat die Klägerin im vorliegenden Fall nicht hinreichend Rechnung getragen:

Die Klägerin hat in einer E-Mail an das Landratsamt W. vom 18. September 2013 (vgl. Anlage K2 zum Klageschriftsatz vom 19.9.2013) erstmals vorgebracht, dass sie einen neuen Vertragspartner habe, der die Ware abnehme. Dies sei die Firma ... E. in Litauen, die die Ware in Deutschland abhole. Die Klägerin hat in diesem Zusammenhang einen zwischen ihr und der Firma E. AG in Litauen geschlossenen „Vertrag über die Verbringung und Verwertung der Abfälle gemäß Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates“ vorgelegt. Diese Erklärung wie auch der Vertrag enthalten aber keine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird (vgl. § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG). Vielmehr enthält der im Juli 2013 geschlossene Vertrag in seinem § 1 lediglich die Verpflichtung der Klägerin, dass diese für den Fall, dass die Verbringung oder Verwertung der Abfälle nicht in der vorgesehenen Weise abgeschlossen werden kann oder dass sie als illegale Verbringung durchgeführt wurde, zurückzunehmen oder deren Verwertung auf andere Weise sicherzustellen ist. Darüber hinausgehende Aussagen, insbesondere irgendwelche Angaben zur Verwertung der Abfälle enthält der Vertrag nicht. Genauso wenig enthält die von der Klägerin vorgelegte Anlage zu der o.g. E-Mail „Mitzuführende Informationen für die Verbringung der in Artikel 3, Absätze 2 und 3 genannten Abfälle“ irgendwelche Angaben zu deren Verwertung. Auch der „Anzeige nach § 53 KrWG für Sammler und Beförderer von Abfällen“, die ebenfalls mit der E-Mail vom 18. September 2013 im Anhang versandt wurde, sind nicht die geringsten Anhaltspunkte zur Verwertung der gesammelten Altkleider und Altschuhe zu entnehmen. Schließlich wird auch in der Klagebegründung vom 19. September 2013 nur erklärt, dass die Klägerin einen neuen Vertragspartner habe und der Verwertungsweg verändert worden sei. In der E-Mail vom 18. September 2013 führt Herr J. N. aus, dass die Altkleidercontainer in regelmäßigen Abständen geleert würden, die Ware dann unsortiert vom litauischen Abnehmer entgegengenommen und abtransportiert werde, so dass die Klägerin nicht mehr für den Transport zuständig sei.

Damit hat die Klägerin die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Altkleider und Altschuhe nicht dargelegt. Aus ihren Angaben ist insbesondere nicht ersichtlich, inwieweit die gesammelte Kleidung und die Schuhe wiederverwendet, recycelt oder beseitigt werden und damit auch die Vorgaben der Abfallhierarchie (Art. 4 Richtlinie 2008/98/EG, Art. 6 KrWG) Beachtung finden. Gerade dies hat aber der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinen Entscheidungen vom 14. November 2013 (20 CS 13.1945 - juris) und vom 18. November 2013 (20 CS 13.1625) explizit verlangt. Denn nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG muss in der Anzeige der gewerblichen Sammlung dargelegt werden, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Altkleider und Altschuhe im Rahmen der Verwertungswege (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) gewährleistet wird. Die hier zu machenden Angaben sollen der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen der Sammlung ermöglichen (BT-Drucksache 216/11, S. 209), so dass die von der Klägerin gemachten Angaben nicht ausreichend sind, vielmehr eine konkrete Darlegung der Verwertungsvorgänge erfolgen muss. Selbst wenn in diesem Zusammenhang die Abfallverbringung nach Litauen nicht zu beanstanden sein sollte, sagt dies nichts darüber aus, ob die eingesammelten Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (vgl. BayVGH, B.v. 14.11.2013, 20 CS 13.1945 und 20 CS 13.1704 - beide juris, und B.v. 18.11.2013, 20 CS 13.1625).

2.2.2 Daneben findet die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ihre Rechtsgrundlage auch in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Danach hat die Kreisverwaltungsbehörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.

Die Beurteilung der Zuverlässigkeit hängt davon ab, ob die betreffende Person die Gewähr dafür bietet, in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen gesetzlichen Vorschriften der angezeigten Sammlung, also insbesondere die Regelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung und das sonstige relevante Recht, einzuhalten (VG Bremen, B.v. 25.6.2013, 5 V 2112/12 - juris). Der Begriff der Zuverlässigkeit ist mithin betriebsbezogen zu sehen. Andererseits können aber zur Beurteilung der Zuverlässigkeit des Anzeigenden nicht nur solche Verstöße gegen das Fachrecht herangezogen werden, die mit der Durchführung der Verwertung der Abfälle zu tun haben. Vielmehr können hierfür sämtliche betriebsbezogene Verstöße gegen geltendes Recht und damit auch solche Verstöße zugrunde gelegt werden, die im Zusammenhang mit dem Aufstellen von Containern für die Durchführung der Sammlung und der Anmeldung der Sammlung erfolgt sind. Dies hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits im Beschluss vom 8. April 2013 (20 CS 13.377 - juris) und die Kammer mehrfach (vgl. U.v. 25.6.2013, W 4 K 12.1129; B.v. 5.7.2013, W 4 S 13.540 und B.v. 18.7.2013, W 4 S 13.600) entschieden. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit bestehen also nicht nur, wenn gegen das in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG verankerte Gebot der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung verstoßen wird. Anders als die Klägerin meint, können hierbei durch die Behörde - wie auch durch das Gericht - nicht nur solche Verstöße zugrunde gelegt werden, die im Zuständigkeitsbereich der betreffenden Behörde erfolgt sind, sondern auch solche, die außerhalb liegen.

Bei dieser Prüfung ist zunächst zu ermitteln, ob dem jeweiligen Sachverhalt Anhaltspunkte für eine mögliche Unzuverlässigkeit zu entnehmen sind. Anschließend ist zu ermitteln, ob diese in der Vergangenheit liegenden Tatsachen geeignet sind, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit in der Zukunft zu begründen. Somit ist zu beurteilen, ob aufgrund der ermittelten Tatsachen die Möglichkeit eines nicht ordnungsgemäßen Verhaltens nach den Umständen des Einzelfalls und nach sachlicher, auf konkreten Feststellungen begründeter Prognose nicht von der Hand zu weisen ist (Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 18 Rn. 23; VG München, U.v. 26.1.2012, M 17 K 11.3422 - juris, zu § 49 KrW-/AbfG). Bereits eine negative Prognose ist für eine Untersagung ausreichend, es bedarf keiner konkreten Feststellungen der Unzuverlässigkeit (BayVGH, B.v. 28.9.2009, 20 ZB 09.1562 - juris; Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, § 18 Rn. 23). Solche Tatsachen können auch Vorstrafen aufgrund von Tatbeständen - oder sonstige Verfahren (z. B. Bußgeldverfahren) - sein, die einen Rückschluss auf die Unzuverlässigkeit ordnungsgemäßer Abfallentsorgung rechtfertigen. Nach ständiger Rechtsprechung muss sich die vorzunehmende Prognose nicht auf eine einzige gewerbebezogene Straftat stützen, sie kann sich vielmehr auch auf eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die - jeweils für sich betrachtet - zwar noch keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bieten würden, in ihrer Häufung eine solche Maßnahme rechtfertigen, wenn sie einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Vorschriften erkennen lassen (Marcks in Landmann/Rohmer, GewO, 68. Erg.Lief. 2014, zu § 35 GewO Rn. 38 m. w. N. zur Rspr.). Dies ist hier beim Prokuristen V. N. als für die Leitung und Beaufsichtigung der von der Klägerin angezeigten Sammlung verantwortliche Person der Fall; ebenso ist dies bei der B. GmbH als der persönlich haftenden Gesellschafterin der Klägerin gegeben. Im Einzelnen:

2.2.3 Erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen sind vorliegend gegeben. Der Begriff der „verantwortlichen Person“ ist weit zu verstehen. Erfasst sind diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben (Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75 m. w. N.). Es ist daher gerechtfertigt, die Betätigung sowohl von V. als auch J. N. einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zugrunde zu legen. Herr V. N. ist als Prokurist für die Klägerin tätig und insofern „verantwortliche Person“ gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Des Weiteren fungiert Herr V. N. als Inhaber der N. e.K. (umfirmiert zur D. GmbH), welche ursprünglich als Vertreterin für die Klägerin (Träger der angezeigten Sammlung) aufgetreten ist und jetzt als Kommanditistin der Klägerin im Handelsregister eingetragen ist. Herr J. N. ist als Geschäftsführer der B. GmbH (jetzt E. GmbH) verantwortlich, da die B. GmbH als persönlich haftende Gesellschafterin der Klägerin besonders eng mit dieser verbunden ist.

Insofern kann die Bewertung der Zuverlässigkeit auf einer breiten Grundlage erfolgen, wie die Kammer dies bereits im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes entschieden hat (B.v. 22.10.2013, W 4 S 13.952):

„Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat erst vor wenigen Monaten in dem gegen den Beschluss der Kammer vom 28. Januar 2013 (W 4 S 12.1130 - juris) gerichteten Beschwerdeverfahren (B.v. 8.4. 2013 - 20 CS 13.377 - juris) erhebliche Bedenken gegen die betriebsbezogene Zuverlässigkeit der B. GmbH geäußert und insoweit Folgendes ausgeführt:

„Für die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Variante KrWG spricht, dass den Angaben der Antragstellerin und dem Vorbringen und den Feststellungen der Antragsgegnerin erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen zu entnehmen sind. Im Gewerbeuntersagungsbescheid des Regierungspräsidiums Gießen vom 6. Dezember 2012 wird der Antragstellerin (und einem ihrer Geschäftsführer) vorgeworfen, bundesweit in verschiedenen Kommunen (u. a. ist von 549 Containern in 105 Städten die Rede) Altkleidersammelcontainer ohne vorherige Rückfrage und ohne Einholung behördlicher oder privater Erlaubnisse sowohl auf öffentlichen Flächen als auch auf privaten Grundstücken teilweise verkehrsbehindernd abgestellt zu haben. Im Gewerbezentralregister seien für den Geschäftsführer W. B. mehrere Bußgelder wegen verbotswidrigen Abstellens von Altkleidercontainern im öffentlichen Verkehrsraum bzw. widerrechtlicher Sondernutzung einer öffentlichen Straße eingetragen. Zu diesem Beschwerdebild passen die weiteren von der Antragsgegnerin vorgetragenen und der Antragstellerin angelasteten Tatbestände des ungenehmigten Aufstellens von Altkleidercontainern auf öffentlichem und auf privatem Grund im Stadtgebiet der Antragsgegnerin, denen die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht widersprochen hat. Vor diesem Hintergrund erscheint es nunmehr auch verständlich, dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin aufforderte, nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG („Ausmaß“) weitere Angaben zu machen, insbesondere auch dazu, an welchen Standorten und in welcher Anzahl im Stadtgebiet die stationären Container („flächendeckend“) aufgestellt werden sollen (vgl. Schreiben vom 25.10. und 5.9.2012), um die Einhaltung normativer Grundlagen gewährleisten zu können. Dazu war die Antragsgegnerin nach § 18 Abs. 2 KrWG berechtigt und verpflichtet, ohne dass sie dabei die ihr gesetzlich eingeräumten Kompetenzen überschritten hätte. Da die Antragstellerin diesbezügliche Angaben ohne rechtfertigenden Grund verweigerte, musste die Antragsgegnerin davon absehen, Bedingungen, Befristungen oder Auflagen zu verfügen (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG). Angesichts der bekannt gewordenen Tatsachen ergaben und ergeben sich für die Antragsgegnerin nachvollziehbar betriebsbezogene erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin, wobei - soweit in diesem summarischen Verfahren ersichtlich - nicht mehr erwartet werden konnte, dass die Antragstellerin ihre Sammlung so ausführen wird, dass normative Grundlagen eingehalten werden.“

Mit - noch nicht rechtskräftigem - Urteil vom 25. Juni 2013 hat die Kammer im Verfahren W 4 K 12.1129 ebenfalls erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der B. GmbH geltend gemacht und hierzu ausgeführt:

„Darüber hinaus hat die Kammer die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Gießen in den Verfahren 8 K 3488/12, 8 K 3514/12 und 8 K 3516/12 sowie die Behördenakten des Regierungspräsidiums Gießen in den Verfahren der Gewerbeuntersagungen gegen die Klägerin wie auch gegen deren Geschäftsführer beigezogen und zum Gegenstand dieses Verfahrens gemacht. Hieraus lassen sich eine Vielzahl von Verstößen entnehmen, die unzweifelhaft erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. deren Geschäftsführer i. S.v. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG begründen. So finden sich in den vg. Behördenakten zahllose Mitteilungen von Kommunen aus dem ganzen Bundesgebiet an das Regierungspräsidium Gießen. Bereits dem das Verfahren einleitenden Aktenvermerk vom 8. August 2011 lässt sich beispielsweise entnehmen, dass am 27. Juli 2011 eine telefonische Beschwerde der Stadtverwaltung Worms eingegangen ist, wonach die Klägerin dort widerrechtlich Altkleidercontainer aufgestellt hat. Am 1. Februar 2011 teilte die Stadt Warburg mit, dass auch dort mehrere Container an verschiedenen Standorten ohne Genehmigung aufgestellt worden waren. Am 17. Mai 2011 wies die Stadt Wülfrath darauf hin, dass in ihrem Gebiet sowohl auf privatem wie auch auf öffentlichem Grund Altkleidercontainer der Klägerin ohne Genehmigung aufgestellt worden waren. Dem Aktenvermerk vom 8. August 2011 sind noch 9 Beschwerden anderer Kommunen zu vergleichbaren Tatbeständen zu entnehmen. Nach Einleitung des Gewerbeuntersagungsverfahrens am 17. November 2011 gingen zahlreiche Mitteilungen beim Regierungspräsidium Gießen ein, in denen Kommunen über die ungenehmigte Aufstellung von Altkleidercontainern durch die Klägerin Bericht erstatteten. So teilte beispielsweise die Stadt Grünberg mit, dass bereits mit Schreiben vom 1. Juli 2011 die Klägerin aufgefordert worden sei, die auf öffentlichen städtischen Flächen abgestellten Sammelcontainer unverzüglich zu entfernen, dass aber auch weiterer Schriftverkehr völlig unberücksichtigt geblieben und bis heute nichts geschehen sei. Sämtliche Versuche mit der Klägerin telefonisch in Kontakt zu treten, seien erfolglos geblieben, weil sich niemand gemeldet habe. Die Stadt B. teilte am 14. Februar 2012 mit, dass von der Klägerin ungenehmigt auf öffentlichem Grund ein Altkleidercontainer aufgestellt und hierfür ein Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt worden sei, wobei das Bußgeld im Wege der Kontopfändung vollstreckt worden sei. Die Stadt M. wies am 20. Februar 2012 darauf hin, dass dort durch die Klägerin insgesamt 9 Container ohne Genehmigung auf öffentlichem Grund aufgestellt worden waren, die teilweise vom städtischen Bauhof hätten entfernt werden müssen. Es seien hier 5 Bußgeldbescheide erlassen worden, die teilweise rechtskräftig geworden seien. Auch die Stadt Suhl meldete am 22. Februar 2012, dass dort sechs Altkleidercontainer der Klägerin festgestellt worden seien, die ohne Genehmigung teilweise auf öffentlichem Grund abgestellt worden waren. Die Klägerin habe die Container trotz mehrfacher Aufforderung nicht entfernt, so dass sie von der Stadt vom öffentlichen Grund hätten abtransportiert werden müssen. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei abgeschlossen, das verhängte Bußgeld bezahlt worden. Die Stadt G. berichtete am 22. Februar 2012 ebenfalls von mehreren auf öffentlichem Grund ungenehmigt aufgestellten Containern und der Entfernung im Wege der Ersatzvornahme sowie der Verhängung eines Bußgelds. Die Stadt Bonn teilte am 27. Februar 2012 mit, dass dort auf öffentlicher Verkehrsfläche 28 Altkleidercontainer der Klägerin vorgefunden worden seien, ohne dass hierfür eine Genehmigung erteilt worden wäre. Es seien drei Untersagungsverfügungen erlassen worden, erst nach Zwangsgeldfestsetzungen und Ersatzvornahmeandrohung seien die Container entfernt worden; vier Ordnungswidrigkeitenverfahren seien durchgeführt worden, die Bescheide teilweise nach Entscheidung des Amtsgerichts Bonn mit einem Bußgeld von 2.800,00 EUR bestandskräftig.

Alle diese und noch zahlreiche weitere in der Behördenakte des Regierungspräsidiums G1 vorhandenen Meldungen zeigen gerade in ihrer massiven Häufung, dass die Klägerin und ihre Geschäftsführer nicht gewillt sind, die einschlägigen Vorschriften im Zusammenhang mit der Aufstellung von Altkleidercontainern einzuhalten. Sie lassen unzweifelhaft einen Rückschluss in dem Sinn zu, dass erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der von ihr mit der Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung beauftragten Personen hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung angebracht sind.“

Des Weiteren hat die Kammer im Beschluss vom 18. Juli 2013 im Verfahren W 4 S 13.600 erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der B. GmbH und der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen geäußert und diese darauf gestützt, dass diese nach Inkrafttreten des KrWG auf die Anzeige vom 27. August 2012 trotz der Aufforderung des Antragsgegners vom 5. September 2012 und nochmals mit Schreiben vom 21. November 2012 die geforderten Unterlagen nicht vorgelegt haben. Die Kammer hat hierzu ausgeführt:

„Es spricht vieles dafür, dass die Antragstellerin der gesetzlichen Anzeigepflicht nach § 18 KrWG bisher nicht in dem rechtlich gebotenen Maß nachgekommen ist. Die Anzeige vom 27. August 2012 wie auch die Angaben in dem E-Mail vom 22. Oktober 2012 genügen wohl nicht den gesetzlichen Anforderungen an eine formgerechte Anzeige nach § 18 Abs. 2 KrWG. So enthalten diese nämlich nur ungenaue und völlig rudimentäre und damit ungenügende Angaben zur Dauer, insbesondere dem größtmöglichen Umfang und der Mindestdauer der Sammlung (Nr. 2), über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle (Nr. 3) sowie der Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung aller gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nr. 4 gewährleistet wird (Nr. 5). Die fehlende, unrichtige, unvollständige oder nicht rechtzeitige Abgabe der Anzeige stellt nach § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG eine Ordnungswidrigkeit dar.

Die Nichterfüllung der Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 1 KrWG kann auch bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit von Bedeutung sein. Ob eine unvollständige Anzeige allein ausreichend ist, um eine Untersagung wegen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit zu rechtfertigen (so ausdrücklich VG Bremen - B.v. 25.6.2013 - 5 V 2112/12 - juris), muss hier nicht entschieden werden. Denn jedenfalls im Zusammenwirken mit den og. Gegebenheiten reichen sie hier aus, um Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin zu rechtfertigen.“

Nach alldem bestehen erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin sowie ihrer persönlich haftenden Gesellschafterin bzw. ihres Prokuristen V. N. als der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person, zumal die in den o.g. Entscheidungen geäußerten Bedenken auch im vorliegenden Verfahren seitens der Klägerin nicht ausgeräumt wurden.

Soweit die Klägerin vorbringt, dass das Gewerbeuntersagungsverfahren gegen die B. GmbH durch einen Vergleich mit dem Regierungspräsidium Gießen beendet worden sei, weil dieses eine positive Prognose hinsichtlich der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit getroffen habe, die nun auch in die im Rahmen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu treffende Prognoseentscheidung einzufließen habe, kann dies zu keinem anderen Ergebnis führen. Denn bei der Prüfung der Voraussetzungen einer Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO und der Überprüfung der Zuverlässigkeit eines gewerblichen Sammlers nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG handelt es sich um zwei eigenständige Regelungen. Die nach Abfallrecht zuständige Behörde wie auch das Gericht haben dabei auf der Basis vergangener und gegenwärtiger Tatsachen auf eine zukünftige Entwicklung zu schließen (Klement in GK-KrWG, 2013, § 18 KrWG Rn. 44). Dies bedeutet, dass die zuständige Abfallrechtsbehörde wie auch die Kammer auf der Basis aller verfügbaren und relevanten Informationen, auch wenn sie einem Gewerbeuntersagungsverfahren zugrunde liegen, das nicht mit einer Gewerbeuntersagung geendet hat, eine eigene Prognoseentscheidung zu treffen haben und sich nicht einer von einer anderen Behörde getroffenen Prognoseentscheidung anschließen.

Die Kammer verkennt in diesem Zusammenhang auch nicht, dass angesichts des Umstands, dass durch die Untersagung gewerblicher Sammlungen der Schutzbereich der Art. 12 und 14 GG berührt sein kann (vgl. BayVGH, B.v. 2.5.2013, 20 AS 13.700 - juris), einiges dafür spricht, dass geringfügige oder völlig beliebige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, vielmehr diese Bedenken ein so starkes Gewicht haben müssen, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens eine Untersagung rechtfertigen (so OVG Nordrhein-Westfalen, B.v. 19.7.2013, 20 B 607/13 - juris). Denn nach den og. Ausführungen ist hier von einem systematischen und massiven Fehlverhalten der Verantwortlichen gegen normative Grundlagen, insbesondere auch gegen straßenrechtliche Vorschriften auszugehen. Dies ergibt sich u. a. aus der Vielzahl gleichgelagerter Verstöße sowie aus dem langen Zeitraum, in dem diese begangen wurden. Alle diese vg. Verstöße gegen einschlägige gesetzliche Vorgaben zeigen gerade in ihrer Häufung, dass die verantwortlichen Personen nicht gewillt sind, die Vorschriften im Zusammenhang mit der Aufstellung von Altkleidercontainern einzuhalten. Sie lassen einen Rückschluss in dem Sinn zu, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der von ihr mit der Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung beauftragten Person hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung angebracht sind.

2.2.4 Nach allem kommt es nicht mehr darauf an, ob der Beklagte die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin im vorliegenden Fall darauf stützen konnte, dass die Klägerin trotz mehrfacher Aufforderung nur unvollständige Angaben zu ihrer Organisation wie auch zu ihren Containerstandorten gemacht habe. Ob eine unvollständige Anzeige allein ausreichend ist, um eine Untersagung wegen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit zu rechtfertigen (so ausdrücklich VG Bremen, B.v. 25.6.2013, 5 V 2112/12 - juris, a.A. OVG Nordrhein-Westfalen, B.v. 19.7.2013, 20 B 607/13 - juris), muss mithin nicht entschieden werden.

Ebenso wenig kommt es hier darauf an, ob der Beklagte die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin auch auf bloße Artikel in einer Tageszeitung oder allgemein gehaltene „Internet-Recherchen“ über die Klägerin (u. a. „Erst illegal aufstellen, dann gegen Abschlepper klagen“, „Wieder Ärger wegen illegaler Container“ „Altkleider für keinen guten Zweck“, vgl. Bl. 31 - 46 der Behördenakte), aus denen sich ergeben habe, dass die Klägerin in mehreren Städten und Gemeinden wegen „wilden“ und „illegalen“ Aufstellens von Containern vermehrt auffällig geworden sei, stützen konnte.

Offen bleiben kann auch, ob das ungenehmigte Aufstellen eines Altkleidercontainers in der Gemeinde W1 auf privatem Grund geeignet ist, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin zur rechtfertigen.

Vieles spricht jedoch dafür, auch diese Anhaltspunkte als Indizien im Rahmen der Prognoseentscheidung zur Zuverlässigkeit bzw. Unzuverlässigkeit der verantwortlichen Personen zuzulassen.

Nach allem kommt es auf die zwischen den Parteien strittige Frage, ob die Untersagungsverfügung auch auf die der Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG) gestützt werden konnte, nicht mehr an.

2.3 Die Untersagung der Sammlung durch das Landratsamt W. ist - entgegen der Ansicht der Klägerin - auch nicht unverhältnismäßig.

Die Kammer verkennt nicht, dass eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der stärkste Eingriff in die Rechte des gewerblichen Abfallsammlers ist. Sie ist mithin im Hinblick auf den sich nach verfassungsrechtlichen Anforderungen (Art. 12 Abs. 1 GG) ergebenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als ultima ratio anzusehen (Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, § 18 Rn. 24). Nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG kann die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 KrWG sicherzustellen. Eine Untersagung scheidet danach aus, wenn mit Hilfe von Bedingungen, Befristungen oder Auflagen sichergestellt werden kann, dass die genannten Voraussetzungen vorliegen. Die vorgenannte Rangfolge als Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, wonach die Behörde die Sammlung (nur dann) zu untersagen hat, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen „anders nicht zu gewährleisten ist“. Unabhängig von der Frage, ob § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG - entgegen dem Wortlaut der Vorschrift - auch im Falle der Untersagung wegen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit heranzuziehen ist, spricht hier angesichts der zahlreichen Verstöße gegen einschlägige rechtliche Vorgaben und des über längere Zeit andauernden Verhaltens vieles dafür, dass ein milderes Mittel als die Untersagung nicht in Betracht kommt. Die Kammer kommt abschließend zu der Einschätzung, dass angesichts der vg. zahlreichen Verstöße nicht mehr erwartet werden konnte, dass die Klägerin ihre Sammlung so ausführen wird, dass normative Grundlagen eingehalten werden (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 8.4.2013, 20 CS 13.377 - juris).

2.4 Der Klägerin steht kein Vertrauensschutz i. S. v. § 18 Abs. 7 KrWG zu. Zum einen sind hier von Seiten der Klägerin keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen worden oder sonst wie ersichtlich, die dafür sprächen, dass die Klägerin im Landkreis W. schon vor dem 1. Juni 2012 eine gewerbliche Sammlung durchgeführt hätte. Zum anderen bleibt in den Fällen, in denen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen bestehen, kein Raum für die Anwendung der Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG. Denn wie sich aus der Systematik und dem Wortlaut ergibt, stellt § 18 Abs. 7 KrWG nur eine Sonderregelung gegenüber § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG dar. Hier liegt aber der Untersagungsgrund des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vor. Ein schutzwürdiges Vertrauen an der weiteren Durchführung der Sammlung kann auch dann nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck dieser materiell-rechtlichen Sonderregelung nicht bestehen, wenn sich der Träger der Sammlung bzw. die verantwortlichen Personen als unzuverlässig erwiesen haben.

3. Die Klage war mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

4. Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen, da das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht und auf dieser Abweichung beruht.

Die Kammer geht grundsätzlich von der Zulässigkeit der Klage einer Personengesellschaft gegen einen Untersagungsbescheid nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus, soweit die Personengesellschaft eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 18 Abs. 1 KrWG angezeigt hat und die formalen Anforderungen an eine wirksame Klageerhebung gegeben sind. Darüber hinaus legt die Kammer der rechtlichen Prüfung im Rahmen der Begründetheit eine weite Auslegung des Begriffs des „Sammlers von Abfällen“ gemäß § 3 Abs. 10 KrWG zugrunde (hierzu vgl. BayVGH, U.v. 26.9.2013, 20 BV 13.516 - juris).

Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg

W 4 K 14.569

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 21. April 2015

4. Kammer

Sachgebiets-Nr: 1022

Hauptpunkte: gewerbliche Abfallsammlung; Untersagung; keine Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung; Bedenken gegen Zuverlässigkeit

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Klägerin -

gegen

Freistaat Bayern,

vertreten durch Landratsamt Miltenberg, Brückenstr. 2, Miltenberg,

- Beklagter -

beigeladen:

Landkreis Miltenberg, vertreten durch den Landrat, Brückenstr. 2, Miltenberg,

bevollmächtigt: ...

wegen abfallrechtlicher Anordnung Untersagung einer gewerblichen Sammlung nach § 18 Abs. 5 KrWG

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg, 4. Kammer, durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts Strobel, die Richterin am Verwaltungsgericht Horas, den Richter Wutz, die ehrenamtliche Richterin ..., die ehrenamtliche Richterin ... aufgrund mündlicher Verhandlung am 21. April 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Aufwendungen des Beigeladenen zu tragen.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Landratsamts Miltenberg, mit welchem ihr die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Altschuhen untersagt wurde.

1. Die Klägerin führt nach eigenen Angaben seit dem Jahr 2011 im Landkreis Miltenberg gewerbliche Sammlungen von Alttextilien und -schuhen durch.

Unter dem 28. August 2012 zeigte die Klägerin dem Landratsamt Miltenberg die Durchführung einer gewerblichen Sammlung von Altkleidern und Altschuhen an. Die monatliche Sammelmenge wurde dabei auf maximal sechs Tonnen beziffert.

Mit Schreiben vom „25. Januar 2012“ nahm der Landkreis Miltenberg (Beigeladener) als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Stellung. Er teilte mit, dass der Sammlung nicht zugestimmt werde. Der Landkreis habe den Kreisverband des Bayerischen Roten Kreuzes (BRK) mit der Erfassung und Verwertung der im Landkreis anfallenden Alttextilien beauftragt. Hierdurch würde ein baldiges flächendeckendes Sammelsystem sichergestellt. Die Abschöpfung von Alttextilien aus diesem Erfassungssystem stelle eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dar. Hinzu komme, dass die Klägerin bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Landkreis Miltenberg gesammelt habe und keine Nachweise über eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung des Sammelguts entsprechend dem früheren § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) vorgelegt habe. Die Sammlung sei bereits deswegen formell illegal gewesen.

2. Mit Bescheid vom 16. Mai 2014 untersagte das Landratsamt Miltenberg der Klägerin die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und -schuhen im Landkreis Miltenberg (Ziffer 1 des Bescheids) und verpflichtete die Klägerin, alle im Landkreisgebiet vorhandenen Sammelcontainer unverzüglich, spätestens bis zum 31. Juli 2014, zu entfernen (Ziffer 2 des Bescheids). Für einen Verstoß gegen Ziffer 1 des Bescheids wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro (Ziffer 3 des Bescheids), für einen Verstoß gegen Ziffer 2 des Bescheids ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro (Ziffer 4 des Bescheids) angedroht.

Zur Begründung wurde ausgeführt: Rechtsgrundlage der Anordnung sei § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1, Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Bei dem Sammelgut handele es sich um Abfall. Die Klägerin habe schon deswegen keinen Rechtsanspruch auf Durchführung der gewerblichen Sammlung, weil sie als Personengesellschaft nicht Sammler von Abfällen i. S. d. § 3 Abs. 10 KrWG sein könne. Unabhängig davon bestünden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin, der persönlich haftenden Gesellschafterin der Klägerin B. GmbH, sowie gegen die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung zuständigen Person, Herrn V. N. Die B. GmbH sei sowohl im Landkreis Miltenberg als auch in anderen Kommunen mehrfach durch rechtswidriges Aufstellen von Sammelcontainern ohne Erlaubnis der zuständigen Behörden auf öffentlichem Grund und auf Grundstücken privater Eigentümer aufgefallen. Seit 2011 lägen diverse Beschwerden über illegal aufgestellte Container im Landkreis Miltenberg vor. In einem Gewerbeuntersagungsverfahren des Regierungspräsidiums Gießen seien insoweit bundesweite Verstöße in insgesamt 105 Städten festgestellt worden. Diese Umstände zeigten einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Rechtsvorschriften, aus dem sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergebe. Hinzu komme, dass die von der Klägerin vorgelegte Anzeige der Sammlung unvollständig sei. Insbesondere sei die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle nicht dargelegt. Trotz mehrmaliger Nachforderung seitens des Landratsamts habe die Klägerin nicht dargelegt, inwieweit die gesammelten Abfälle wiederverwertet, recycelt oder beseitigt werden. Im Hinblick darauf und im Hinblick auf die bestehenden Zuverlässigkeitsbedenken sei die Untersagung das mildeste Mittel, um rechtmäßige Zustände herzustellen. Insbesondere sei es unter Berücksichtigung des bisherigen Verhaltens der Klägerin nicht zielführend, diese durch Festsetzung von Auflagen anzuhalten, weitere Angaben zu den Verwertungswegen des Sammelguts zu machen. Auch im Hinblick auf Art. 12 und Art. 14 GG sei die Untersagung der gewerblichen Sammlung nicht unverhältnismäßig. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass sich die angezeigte und untersagte Sammlung lediglich auf Textilien aus privaten Haushaltungen, nicht jedoch auf gewerbliche Anfallstellen beziehe, so dass hier nicht die Berufswahlfreiheit, sondern nur die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin betroffen sei.

3. Mit Schriftsatz vom 20. Juni 2014, bei Gericht eingegangen am selben Tag, erhob die Klägerin Klage gegen den Bescheid vom 16. Mai 2014 mit dem Antrag, den Bescheid des Beklagten vom 16. Mai 2014, Az.: 41-.../2013, aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Das Sammelgut stelle keinen Abfall i. S. d. KrWG dar. Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten könne die Klägerin als GmbH & Co. KG Sammlerin i. S. d. § 3 Abs. 10 KrWG sein. Vor dem Bundesverwaltungsgericht sei derzeit ein Revisionsverfahren hinsichtlich dieser Rechtsfrage anhängig. Es bestünden keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person. Der Vorwurf der Unzuverlässigkeit sei nur bei einem systematischen und massiven Fehlverhalten gerechtfertigt. Die angeblichen straßenrechtlichen Verstöße würden vom Landratsamt lediglich behauptet, nicht jedoch substantiiert dargelegt und von der Klägerin bestritten. Hinsichtlich des im streitgegenständlichen Bescheid angesprochenen Gewerbeuntersagungsverfahrens gegen die B. GmbH sei festzustellen, dass der Untersagungsbescheid vom Regierungspräsidium Gießen zurückgenommen worden sei und daher nicht zum Nachteil der Klägerin gewertet werden dürfe. Hinzu komme, dass der damalige Geschäftsführer, Herr W. B., nicht mehr Geschäftsführer der Komplementärin der Klägerin sei, die im Übrigen von B. GmbH in E. GmbH umfirmiert sei. Letztlich benenne das Landratsamt hinsichtlich der illegalen Aufstellung von Sammelcontainern lediglich zwei Vorfälle und verweise im Übrigen auf die nicht bewiesenen Behauptungen des Regierungspräsidiums Gießen. Die Klägerin habe weiterhin die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung des Sammelguts hinreichend dargelegt. Auch insoweit seien die vom Landratsamt angeführten Mängel pauschal und unsubstantiiert. Das Landratsamt gehe im Übrigen rechtsfehlerhaft davon aus, dass die Klägerin die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachweisen müsse, während nach §§ 17, 18 KrWG lediglich eine Pflicht der Klägerin zur „Darlegung“ der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung bestehe. Das Landratsamt hätte insoweit als milderes Mittel zur Untersagung auf eine Vervollständigung der der Anzeige beizufügenden Unterlagen hinwirken müssen. Schließlich seien auch die Zwangsgeldandrohungen im angegriffenen Bescheid rechtswidrig. Es fehle insofern schon an einem vollstreckbaren Grundverwaltungsakt, weil die Anordnungen im Bescheid weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar seien. Die Zwangsgeldandrohungen seien darüber hinaus nicht hinreichend bestimmt genug.

4. Das Landratsamt Miltenberg beantragte für den Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholte und vertiefte es die Gründe des angefochtenen Bescheids und führte insbesondere aus: Die im Gewerbeuntersagungsverfahren des Regierungspräsidiums Gießen festgestellten Rechtsverstöße könnten sehr wohl Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin rechtfertigen. Der Gewerbeuntersagungsbescheid sei zwar im Rahmen eines Vergleichs zurückgenommen worden, weil wohl das unerlaubte Aufstellen von Sammelcontainern nicht die Untersagung jedweder selbstständigen gewerblichen Tätigkeit rechtfertigen habe können. Dies führe jedoch nicht dazu, dass die festgestellten Verstöße nicht im Rahmen der Untersagung der Sammlung der Klägerin im Landkreisgebiet Miltenberg herangezogen werden könnten. Festzuhalten sei insoweit, dass nunmehr Herr J. N. alleiniger Geschäftsführer der Komplementärin der Klägerin sei und dieser auch bereits zu Zeiten des Gewerbeuntersagungsverfahrens des Regierungspräsidiums Gießen als Geschäftsführer der B. GmbH bestellt gewesen sei. Die Klägerin sei dem Erfordernis der Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung des Sammelguts nach wie vor nicht vollständig nachgekommen. Die Untersagung der Sammlung sei daher geeignet und erforderlich gewesen, um rechtmäßige Zustände herzustellen. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen sei darauf hinzuweisen, dass eine Verbindung der Androhungen mit den jeweiligen Grundverwaltungsakten zulässig sei. Die Frage der Unanfechtbarkeit bzw. sofortigen Vollziehbarkeit der Grundverwaltungsakte sei allein eine Frage des Vorliegens der Vollstreckungsvoraussetzungen, die die Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheids nicht berühre. Aus den Zwangsgeldandrohungen sei für die Klägerin auch ohne Weiteres erkennbar, dass ein Zwangsgeld bereits bei einem „ersten“ Verstoß gegen Ziffer 1 bzw. 2 des streitgegenständlichen Bescheids fällig werde. Im Hinblick auf Ziffer 4 des Bescheids werde ein Zwangsgeld daher bereits bei Verbleiben nur eines einzelnen Sammelcontainers zur Zahlung fällig.

5. Der Beigeladene beantragte ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

6. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte die Ziffer 4 des angefochtenen Bescheids zurückgenommen. Das Gericht hat daraufhin das diesbezügliche Aufhebungsbegehren der Klägerin vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Az. W 4 K 15.344 fortgeführt.

7. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg, weil der angefochtene Bescheid rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sind nach Abtrennung des Verfahrens W 4 K 15.344 die Ziffern 1 bis 3 sowie 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts Miltenberg vom 16. Mai 2014.

1. Die Untersagung der gewerblichen Sammlung findet ihre Rechtsgrundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Klägerin hat die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung des Sammelguts nicht dargelegt, § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG (1.1.). Es bestehen zudem Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der angezeigten Sammlung verantwortlichen Personen, § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (1.2.).

1.1. Die Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch die Klägerin entspricht nicht den gesetzlichen Anforderungen.

Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG ist unter Verwertung im Sinne dieses Gesetzes jedes Verfahren zu verstehen, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Nach § 7 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, und schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.

Zur Einhaltung der Tatbestandsvoraussetzung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG ist erforderlich, dass sichergestellt ist, dass aufgrund der Darlegungen des gewerblichen Abfallsammlers im Anzeigeverfahren von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden kann (so auch Queitsch, AbfallR 2012, 290/291). Darlegungspflichtig dafür, dass die Verwertung ordnungsgemäß und schadlos erfolgt, ist nicht die Abfallrechtsbehörde oder der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, sondern der gewerbliche Sammler. Dies ergibt sich aus § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG, wonach der Anzeige einer gewerblichen Sammlung eine Darlegung beizufügen ist, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nr. 4 gewährleistet wird. Hiernach ist eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege beizufügen. § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG dient der Offenlegung der Verwertungswege. Diese sind vom Sammler transparent und nachvollziehbar darzulegen (VG Würzburg, B. v. 16.10.2012 - W 4 S 12.833; B. v. 15.4.2013 - W 4 S 13.145 - beide juris). Die Informationsanforderungen des § 18 Abs. 2 KrWG sind auf die Frage auszurichten, ob die jeweilige Sammlung dem Gesetzeszweck und den Zielvorgaben des Kreislaufwirtschaftsgesetzes widerspricht (Dieckmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12). Die Angaben sollen der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen ermöglichen (Gesetzentwurf der BReg., BT-Drucks. 17/6052, S. 88).

Das Darlegungserfordernis verlangt nach der Rechtsprechung des BayVGH vom gewerblichen Sammler, dass er im Einzelnen aufzeigt, inwieweit die gesammelte Kleidung wiederverwertet, recycelt oder beseitigt wird und dass dabei auch die Vorgaben der Abfallhierarchie (Art. 4 Richtlinie 2008/98/EG, Art. 6 KrWG) Beachtung finden (BayVGH, B. v. 18.11.2013 - 20 CS 13.1625 - juris Rn. 14). Erforderlich ist insoweit die Darlegung einer lückenlosen Kette des Verwertungsweges (BayVGH, U. v. 29.1.2015 - 20 B 14.666 - juris Rn. 33; B. v. 16.6.2014 - 20 ZB 14.885 - juris Rn. 4). Dazu gehört auch die Schilderung der Verwertungsverfahren und in welchen Anlagen die Verwertung im Hinblick auf die konkret durch die gewerbliche Sammlung erfassten Abfälle durchgeführt wird. Allgemeine Angaben zu den Verwertungswegen entsprechen nicht den gesetzlichen Anforderungen (BayVGH, a. a. O.).

Abnehmer der von der Klägerin gesammelten Abfälle ist - nach mehrfachem Abnehmerwechsel während des Verwaltungsverfahrens - die Fa. E.-POLAND ... Z.o.o. (Polen) (Bl. 192 d. Behördenakte). Die Klägerin hat diesbezüglich einen Vertrag vorgelegt, der eine Rücknahmeverpflichtung bezüglich der gelieferten Abfälle für bestimmte Fälle vorsieht (Bl. 189 d. Behördenakte). Hieraus ergibt sich jedoch in keiner Weise, inwiefern die gesammelten Abfälle von der Fa. E.-POLAND wiederverwertet, recycelt oder beseitigt werden. Eine lückenlose Verwertungskette im o. g. Sinne ist damit offensichtlich nicht darlegt. Eine solche lässt sich auch nicht konkret und nachvollziehbar aus dem vorgelegten Formular über „mitzuführende Informationen für die Verbringung der in Artikel 3, Absätze 2 und 4 genannten Abfälle“ (Bl. 187 d. Behördenakte) entnehmen. Nicht ausreichend ist schließlich der Hinweis der Klägerin, bei dem Abnehmer handele es sich um ein zertifiziertes Unternehmen im Bereich Recycling (Bl. 192 d. Behördenakte). Denn dies kann die erforderliche lückenlose Schilderung der Verwertungswege nicht ersetzen.

Die Klägerin kann auch nicht mit dem Vortrag durchdringen, das Landratsamt hätte jedenfalls als milderes Mittel zur Untersagung der Sammlung auf eine Vervollständigung der Anzeige, insbesondere im Hinblick auf die Darlegung der Verwertungswege, hinwirken müssen. Abgesehen davon, dass im Falle der nicht ausreichenden Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nach der Rechtsprechung des BayVGH die Zulässigkeit der Sammlung insgesamt in Frage steht und die Behörde deswegen regelmäßig nicht auf die Durchsetzung der Anzeigepflicht durch Zwangsmittel verwiesen werden kann (BayVGH, B. v. 14.11.2013 - 20 CS 13.1704 - juris Rn. 15 f.), war ein solches Hinwirken auf eine Vervollständigung der Anzeige hier nicht Erfolg versprechend. Denn die Klägerin wurde vom Landratsamt ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Behörde die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen als nicht ausreichend ansehe, und zur Vorlage weiterer Dokumente aufgefordert (vgl. Bl. 129, 178 d. Behördenakte). Das Landratsamt hat in diesem Zusammenhang der Klägerin auch erläutert, welche Informationen die vorzulegenden Dokumente enthalten sollen (vgl. Bl. 178 d. Behördenakte). Dennoch hat die Klägerin nur die o. g., nicht den gesetzlichen Anforderungen genügenden Dokumente vorgelegt.

1.2. Es bestehen darüber hinaus Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der angezeigten Sammlung verantwortlichen Personen i. S. d. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG.

Die Beurteilung der Zuverlässigkeit hängt davon ab, ob die betreffende Person die Gewähr dafür bietet, in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen einschlägigen gesetzlichen Vorschriften, insbesondere die Regelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 bzw. 4 KrWG, einzuhalten (VGH BW, B. v. 26.9.2013 - 10 S 1345/13 - juris Rn. 21; Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77). In diesem Zusammenhang sind nicht nur solche Verstöße gegen das Fachrecht, die mit der Durchführung der Verwertung der Abfälle zu tun haben, in den Blick zu nehmen. Vielmehr können sämtliche betriebsbezogenen Verstöße gegen geltendes Recht und damit auch solche Verstöße zugrunde gelegt werden, die im Zusammenhang mit dem Aufstellen von Containern für die Durchführung der Sammlung und der Anmeldung der Sammlung erfolgt sind. Dies hat der BayVGH bereits im Beschluss vom 8. April 2013 (20 CS 13.377 - juris) und die Kammer mehrfach (vgl. U. v. 25.6.2013 - W 4 K 12.1129; B. v. 5.7.2013 - W 4 S 13.540; B. v. 18.7.2013 - W 4 S 13.600) entschieden. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit bestehen also nicht nur, wenn gegen das in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 bzw. 4 KrWG verankerte Gebot der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung verstoßen wird. Anders als die Klägerin meint, können zudem durch die Behörde - wie auch durch das Gericht - nicht nur solche Verstöße berücksichtigt werden, die im Zuständigkeitsbereich der Untersagungsbehörde erfolgt sind, sondern auch solche, die außerhalb liegen. Die gesetzliche Regelung zur Zuverlässigkeit des Anzeigenden bzw. der für die Sammlung verantwortlichen Personen ist ersichtlich personen- und nicht gebietsbezogen (so auch VG München, U. v. 18.9.2014 - M 17 K 13.4192). Die Frage, ob die betreffende Person die Gewähr dafür bietet, dass in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen gesetzlichen Vorschriften bei Durchführung der Sammlung eingehalten werden, kann nicht losgelöst von etwaigen Rechtsverstößen im Zuständigkeitsbereich anderer Abfallrechtsbehörden beantwortet werden.

Bei dieser Prüfung ist zunächst zu ermitteln, ob dem jeweiligen Sachverhalt Anhaltspunkte für eine mögliche Unzuverlässigkeit zu entnehmen sind. Anschließend ist zu ermitteln, ob diese in der Vergangenheit liegenden Tatsachen geeignet sind, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit in der Zukunft zu begründen. Somit ist zu beurteilen, ob aufgrund der ermittelten Tatsachen die Möglichkeit eines nicht ordnungsgemäßen Verhaltens nach den Umständen des Einzelfalls und nach sachlicher, auf konkreten Feststellungen beruhender Prognose nicht von der Hand zu weisen ist (Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 18 Rn. 23; VG München, U. v. 26.1.2012, M 17 K 11.3422 - juris, zu § 49 KrW-/AbfG). Bereits eine negative Prognose ist für eine Untersagung ausreichend, es bedarf keiner konkreten Feststellung der Unzuverlässigkeit (BayVGH, B. v. 28.9.2009 - 20 ZB 09.1562 - juris, zu § 49 KrW-/AbfG; Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77; Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 18 Rn. 23). Bedenken gegen die Zuverlässigkeit können sich auch aus einer Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen ergeben, die - jeweils für sich betrachtet - zwar noch keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bieten, in ihrer Häufung jedoch eine solche Maßnahme rechtfertigen, wenn sie einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Vorschriften erkennen lassen (vgl. Marcks in Landmann/Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 35 GewO Rn. 38 m. w. N. zur Rspr.).

Ein solcher Hang zur Nichtbeachtung geltender Rechtsvorschriften liegt im Falle der Klägerin vor. Die Kammer hat bereits in mehreren Verfahren Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin und der mit ihr verbundenen Unternehmen geäußert (vgl. U. v. 25.6.2013 - W 4 K 12.1129; B. v. 18.7.2013 - W 4 S 13.600; B. v. 1.8.2013 - W 4 S 13.623; B. v. 26.8.2013 - W 4 S 13.704; B. v. 22.10.2013 - W 4 S 13.952; U. v. 26.11.2013 - W 4 K 13.486; U. v. 27.1.2015 - W 4 K 13.951). Zuletzt hat sie mit Urteil vom 27. Januar 2015 (W 4 K 13.951) festgestellt, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin und der für die Leitung und Beaufsichtigung der von ihr durchgeführten Sammlung verantwortlichen Personen bestehen. An dieser Einschätzung hält die Kammer auch für das vorliegende Verfahren fest. Dafür sind folgende Erwägungen maßgeblich:

Der Begriff der für die Sammlung „verantwortlichen Person“ ist weit zu verstehen. Erfasst sind diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben (Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75 m. w. N.). Es ist daher gerechtfertigt, bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit sowohl die Tätigkeit von Herrn V. N. als auch von Herrn J. N. für die Klägerin zu berücksichtigen. Herr V. N. ist als Prokurist für die Klägerin tätig und wurde von der Klägerin als für die Sammlung verantwortliche Person benannt. Des Weiteren fungiert Herr V. N. als Geschäftsführer der D. GmbH, der Kommanditistin der Klägerin. Herr J. N. übt als Geschäftsführer der Komplementärin der Klägerin, der E. GmbH (früher: B. GmbH), ebenfalls bestimmenden Einfluss auf den Betrieb der Klägerin aus.

Die Kammer hat bereits in mehreren Verfahren festgestellt, dass die B. GmbH (jetzt: E. GmbH) bundesweit in einer Vielzahl von Kommunen durch illegales Aufstellen von Containern auffällig wurde. Bereits mit Urteil vom 25. Juni 2013 (W 4 K 12.1129) hat die Kammer daher ausgeführt:

„Darüber hinaus hat die Kammer die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Gießen in den Verfahren 8 K 3488/12, 8 K 3514/12 und 8 K 3516/12 sowie die Behördenakten des Regierungspräsidiums Gießen in den Verfahren der Gewerbeuntersagungen gegen die Klägerin wie auch gegen deren Geschäftsführer beigezogen und zum Gegenstand dieses Verfahrens gemacht. Hieraus lassen sich eine Vielzahl von Verstößen entnehmen, die unzweifelhaft erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. deren Geschäftsführer i. S. v. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG begründen. So finden sich in den vg. Behördenakten zahllose Mitteilungen von Kommunen aus dem ganzen Bundesgebiet an das Regierungspräsidium Gießen. Bereits dem das Verfahren einleitenden Aktenvermerk vom 8. August 2011 lässt sich beispielsweise entnehmen, dass am 27. Juli 2011 eine telefonische Beschwerde der Stadtverwaltung Worms eingegangen ist, wonach die Klägerin dort widerrechtlich Altkleidercontainer aufgestellt hat. Am 1. Februar 2011 teilte die Stadt Warburg mit, dass auch dort mehrere Container an verschiedenen Standorten ohne Genehmigung aufgestellt worden waren. Am 17. Mai 2011 wies die Stadt Wülfrath darauf hin, dass in ihrem Gebiet sowohl auf privatem wie auch auf öffentlichem Grund Altkleidercontainer der Klägerin ohne Genehmigung aufgestellt worden waren. Dem Aktenvermerk vom 8. August 2011 sind noch 9 Beschwerden anderer Kommunen zu vergleichbaren Tatbeständen zu entnehmen. Nach Einleitung des Gewerbeuntersagungsverfahrens am 17. November 2011 gingen zahlreiche Mitteilungen beim Regierungspräsidium Gießen ein, in denen Kommunen über die ungenehmigte Aufstellung von Altkleidercontainern durch die Klägerin Bericht erstatteten. So teilte beispielsweise die Stadt Grünberg mit, dass bereits mit Schreiben vom 1. Juli 2011 die Klägerin aufgefordert worden sei, die auf öffentlichen städtischen Flächen abgestellten Sammelcontainer unverzüglich zu entfernen, dass aber auch weiterer Schriftverkehr völlig unberücksichtigt geblieben und bis heute nichts geschehen sei. Sämtliche Versuche mit der Klägerin telefonisch in Kontakt zu treten, seien erfolglos geblieben, weil sich niemand gemeldet habe. Die Stadt Bürstadt teilte am 14. Februar 2012 mit, dass von der Klägerin ungenehmigt auf öffentlichem Grund ein Altkleidercontainer aufgestellt und hierfür ein Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt worden sei, wobei das Bußgeld im Wege der Kontopfändung vollstreckt worden sei. Die Stadt Melsungen wies am 20. Februar 2012 darauf hin, dass dort durch die Klägerin insgesamt 9 Container ohne Genehmigung auf öffentlichem Grund aufgestellt worden waren, die teilweise vom städtischen Bauhof hätten entfernt werden müssen. Es seien hier 5 Bußgeldbescheide erlassen worden, die teilweise rechtskräftig geworden seien. Auch die Stadt Suhl meldete am 22. Februar 2012, dass dort sechs Altkleidercontainer der Klägerin festgestellt worden seien, die ohne Genehmigung teilweise auf öffentlichem Grund abgestellt worden waren. Die Klägerin habe die Container trotz mehrfacher Aufforderung nicht entfernt, so dass sie von der Stadt vom öffentlichen Grund hätten abtransportiert werden müssen. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei abgeschlossen, das verhängte Bußgeld bezahlt worden. Die Stadt Georgsmarienhütte berichtete am 22. Februar 2012 ebenfalls von mehreren auf öffentlichem Grund ungenehmigt aufgestellten Containern und der Entfernung im Wege der Ersatzvornahme sowie der Verhängung eines Bußgelds. Die Stadt Bonn teilte am 27. Februar 2012 mit, dass dort auf öffentlicher Verkehrsfläche 28 Altkleidercontainer der Klägerin vorgefunden worden seien, ohne dass hierfür eine Genehmigung erteilt worden wäre. Es seien drei Untersagungsverfügungen erlassen worden, erst nach Zwangsgeldfestsetzungen und Ersatzvornahmeandrohung seien die Container entfernt worden; vier Ordnungswidrigkeitenverfahren seien durchgeführt worden, die Bescheide teilweise nach Entscheidung des Amtsgerichts Bonn mit einem Bußgeld von 2.800,00 Euro bestandskräftig.

Alle diese und noch zahlreiche weitere in der Behördenakte des Regierungspräsidiums Gießen vorhandenen Meldungen zeigen gerade in ihrer massiven Häufung, dass die Klägerin und ihre Geschäftsführer nicht gewillt sind, die einschlägigen Vorschriften im Zusammenhang mit der Aufstellung von Altkleidercontainern einzuhalten. Sie lassen unzweifelhaft einen Rückschluss in dem Sinn zu, dass erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der von ihr mit der Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung beauftragten Personen hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung angebracht sind.“

Zum Zeitpunkt der o. g. Vorfälle war auch bereits der jetzige alleinige Geschäftsführer, Herr J. N., Geschäftsführer der Komplementärin der Klägerin. Dass sich seitdem die Geschäftspraktiken der Klägerin, ihrer Komplementärin und weiterer Unternehmen, die unter dem bestimmenden Einfluss von Herrn V. und Herrn J. N. stehen, nachhaltig geändert haben, so dass nunmehr zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine positive Prognose hinsichtlich der Einhaltung geltender Rechtsvorschriften zu stellen ist, vermag die Kammer nicht zu erkennen. So sind auch in der Behördenakte des vorliegenden Verfahrens Vorfälle betreffend von der Klägerin bzw. mit ihr verbundener Unternehmen illegal aufgestellte Container im Regierungsbezirk Unterfranken dokumentiert, so in Erlenbach (Landkreis Miltenberg), in der Stadt Aschaffenburg und im Landkreis Würzburg (Bl. 12 - 14 u. 54 - 57; 171 - 172 A d. Behördenakte; Bl. 119 d. Gerichtsakte). Im Landkreis Würzburg wurden zuletzt Ende 2014 illegal aufgestellte Container der L. KG (Prokura: V. und J. N.) in Waldbüttelbrunn und der Fa. F., ein Unternehmen, das von der Kommanditistin der Klägerin mit dem Aufstellen und der Entleerung von Containern beauftragt wurde, in Höchberg festgestellt (Bl. 119 d. A.). Die vorgenannten Verstöße wurden von der Klägerin nicht substantiiert bestritten.

Nicht unberücksichtigt bleiben kann weiterhin, dass auch im Jahr 2014 bundesweit zahlreiche Gerichte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin sowie ihrer Kommanditistin - deren Geschäftsführer zugleich Prokurist der Klägerin und die für die vorliegende Sammlung verantwortliche Person ist - geäußert haben (vgl. zur Klägerin: OVG Saarl, B. v. 6.10.2014 - 2 B 348/14; VG München, U. v. 18.9.2014 - M 17 K 13.4192; zur Kommanditistin: OVG Bremen, B. v. 10.10.2014 - 1 B 160/14; OVG Saarl, B. v. 6.10.2014 - 2 B 348/14; OVG SH, B. v. 16.7.2014 - 4 MB 29/14; VG München, U. v. 18.9.2014 - M 17 K 13.4192; VG Bremen, B. v. 4.6.2014 - 5 V 2233/13; VG Minden, U. v. 21.5.2014 - 11 K 3593/13; 11 K 1711/13; VG SH, B. v. 5.5.2014 - 6 B 22/14; VG Oldenburg, B. v. 29.4.2014 - 5 B 243/14). Auch bezüglich der Komplementärin wurden im Jahr 2014 gerichtlich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit geäußert bzw. Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften festgestellt (vgl. VG München, U. v. 18.9.2014 - M 17 K 13.4193; VG Arnsberg, U. v. 10.3.2014 - 8 K 3503/12; VG Mainz, U. v. 8.12.2014 - 6 K 732/14.MZ).

Unter Berücksichtigung aller Umstände geht die Kammer daher nach wie vor davon aus, dass im Hinblick auf die Geschäftspraktiken der Klägerin und der mit ihr verbundenen Unternehmen die Prognose gerechtfertigt ist, dass die Klägerin nicht die Gewähr für die Einhaltung der maßgeblichen Rechtsvorschriften bietet.

Die Kammer verkennt in diesem Zusammenhang auch nicht, dass angesichts des Umstands, dass durch die Untersagung gewerblicher Sammlungen der Schutzbereich der Art. 12 und 14 GG berührt sein kann (vgl. BayVGH, B. v. 2.5.2013 - 20 AS 13.700 - juris Rn. 25), einiges dafür spricht, dass geringfügige oder völlig beliebige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, vielmehr diese Bedenken ein so starkes Gewicht haben müssen, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens eine Untersagung rechtfertigen (so OVG NW, B. v. 19.7.2013 - 20 B 607/13 - juris). Denn nach den vorstehenden Ausführungen ist hier von einem systematischen und massiven Fehlverhalten der Verantwortlichen gegen normative Grundlagen, insbesondere auch gegen straßenrechtliche Vorschriften, auszugehen. Dies ergibt sich u. a. aus der Vielzahl gleichgelagerter Verstöße sowie aus dem langen Zeitraum, in dem diese begangen wurden. Alle diese Verstöße zeigen gerade in ihrer Häufung, dass die verantwortlichen Personen nicht gewillt sind, die Vorschriften im Zusammenhang mit der Aufstellung von Altkleidercontainern einzuhalten. Sie lassen einen Rückschluss in dem Sinn zu, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der von ihr mit der Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung beauftragten Personen angebracht sind.

2. Es kann daher hier offen bleiben, ob die Untersagung der angezeigten Sammlung auch wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.

3. Die weiteren Anordnungen im Bescheid vom 16. Mai 2014 begegnen - soweit sie noch Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren sind (s. o.) - ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 ist - anders als die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung zurückgenommene Ziffer 4 des Bescheids - der Auslegung dahingehend zugänglich, dass das angedrohte Zwangsgeld nur dann zur Zahlung fällig wird, wenn die Klägerin die Untersagungsverfügung in Ziffer 1 nach Bestandskraft dieser Verfügung missachtet, da insoweit nicht die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet wurde. Unter Berücksichtigung dessen genügt Ziffer 3 auch dem Bestimmtheitsgrundsatz.

4. Die Klage war nach alldem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Dabei entsprach es der Billigkeit, dass die Klägerin auch die außergerichtlichen Aufwendungen des Beigeladenen zu tragen hat, weil sich dieser durch Antragstellung am Kostenrisiko beteiligt hat (vgl. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,

Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,

schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach,

einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird vor Abtrennung auf 20.000,00 Euro, nach der Abtrennung auf 19.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,

Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushaltungen im Landkreis Weilheim-Schongau.

Mit Schreiben vom 27. August 2012 zeigte die Rechtsvorgängerin der Klägerin eine gewerbliche Sammlung für Altkleider und Altschuhe an. Dabei wurde angegeben, dass die Sammlung mittels Containern erfolge und ca. 8 t pro Monat gesammelt würden. Die Verwertung erfolge über die …in Litauen (Vorbereitung zur Wiederverwendung, Recycling) und das Müllheizkraftwerk … (Verbrennung der Fehlwürfe, ca. 7%). Ein Zertifikat für das Sammeln, Befördern, Handeln und Makeln von Abfällen der … vom … Juni 2012 und eine Bestätigung der …  vom 21. Juni 2012 in englischer Sprache über die Anlieferung von 900 t Alttextilien pro Jahr durch die Rechtsvorgängerin der Klägerin wurden vorgelegt. Mit Schreiben vom 14. September 2012 und 22. Juli 2016 forderte das Landratsamt ... (Landratsamt) weitere Unterlagen an.

Nach Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gab das Landratsamt der Klägerin mit Schreiben vom 28. September 2016 zu der geplanten Untersagung Gelegenheit zur Stellungnahme und forderte die Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle an. Daraufhin teilte die Klägerin mit Schreiben vom 31. Oktober 2016 mit, dass die Verwertung inzwischen über die … Recycling Sp. z.o.o. (…) in Polen erfolge. Ein Vertrag zwischen dieser Firma und der Klägerin vom … Januar 2015, über die etwaige Verpflichtung zur Rücknahme der Abfälle und Sicherstellung der Verwertung, ein Zertifikat für das Sammeln, Befördern, Handeln und Makeln von Abfällen der … vom … Juni 2015 sowie ein Schreiben der Firma …, wonach insbesondere 21% des Sammelgutes zur Wiederverwendung der Textilflächen (Putzlappen) sortiert und zum Verkauf gepresst werden, 18% des Sammelgutes zur Wiederverwertung der Faserstrukturen als Rohstoffe (Dämmstoffe, Dachpappen, Matratzeninhalte o.ä.) sortiert und zum Verkauf gepresst sowie von spezialisierten Betrieben abgenommen werden und die Secondhand-Ware teils über eigene Geschäfte, teils über nationale und internationale Abnehmer dem originären und bestimmungsgemäßen Gebrauch wieder zugeführt wird, sowie ein Zertifikat der Dekra über den Transport, die Segregation und Verkauf von Gebrauchtkleidung durch die Firma …, das bis zum 15. September 2018 gültig ist, wurden vorgelegt. Zudem wurde auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 19. Dezember 2016, zugestellt am 23. Dezember 2016, untersagte das Landratsamt der Klägerin, gewerbliche Sammlungen von Alttextilien und Altschuhen aus privaten Haushalten im Landkreis Weilheim-Schongau durchzuführen. Derartige gewerbliche Sammlungen sind bis spätestens eine Woche nach Zustellung des Bescheides einzustellen. Für den Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist die genannte Tätigkeit bis spätestens eine Woche nach Bestandskraft des Bescheides einzustellen (Nr. 1.1). Die Klägerin wurde verpflichtet, sämtliche im Landkreisgebiet bestehenden Sammelcontainer innerhalb einer Woche nach Zustellung des Bescheids bzw. bei Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung innerhalb einer Woche nach Bestandskraft des Bescheids zu entfernen (Nr. 1.2). Die sofortige Vollziehung der Nrn. 1.1 und 1.2 wurde angeordnet (Nr. 2) und bei Zuwiderhandlung gegen die Nr. 1.1 ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,- €, und bei Zuwiderhandlung gegen die Nr. 1.2 für jeden nicht fristgerecht entfernten Sammelbehälter ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- € angedroht (Nr. 3). Der Klägerin wurden die Kosten des Verfahrens auferlegt, wobei eine Gebühr in Höhe von 250,- € und Auslagen in Höhe von 4,11 € festgesetzt wurden (Nrn. 4 und 5).

Die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sei nicht dargelegt. Insbesondere ergebe sich aus dem vorgelegten Vertrag mit der Firma … keine Abnahme der Textilien, sondern nur eine Rücknahme. Die gewerblichen Sammlungen gefährdeten zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Das bestehende Erfassungssystem schöpfe die anfallenden Altkleider und Altschuhe tiefgreifend ab, ein darüber hinausgehender Bedarf an Sammeleinrichtungen bestehe nicht. 2015 seien 811 t bzw. 6,2 kg pro Einwohner gesammelt worden, was als oberer Durchschnittswert angesehen werde. Die Sammelbehälter des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien vermietet, wobei in den Verträgen Entgelte vereinbart seien, die höchst bedeutend für die Finanzierung des Sammelsystems seien und damit auch Auswirkungen auf die Gebührengestaltung und -stabilität beinhalteten. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gebe jedes Jahr sehr viel Geld für die Bereitstellung und Reinigung der Containerstandorte sowie für präventive Aufklärungsmaßnahmen aus. Soweit die Sammlung der Klägerin zugelassen würde, entstünde ein Konkurrenzsystem für das etablierte kommunale Konzept mit der Folge, dass diesem Mengen entzogen würden, weshalb der Landkreis die dem Mieter in Aussicht gestellten Sammelmengen nicht mehr einhalten könnte. Dieser würde unweigerlich Leistungskürzungen anstrengen bzw. seine Leistungen mindern. Die Einnahmeverluste des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers müssten letztendlich durch eine Weiterverrechnung an den Landkreis und damit durch Abfallgebühren ausgeglichen werden. Damit wäre die Stabilität der Gebühren unmittelbar gefährdet. Auch wären bei einer Ausschreibung korrekte Leistungsbeschreibungen nicht mehr möglich, so dass die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe der Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen werde. 2015 habe der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger 811 t erfasst. Die maximale Sammlung der Klägerin mit 96 t pro Jahr betrage hiervon 11,8%. Angezeigt worden seien von gewerblichen Sammlern insgesamt 739,2 t. Hinzu kämen Anzeigen, die keine Angaben zur geplanten Sammelmenge enthielten. Damit betrage die Sammelmenge der angezeigten Altkleidersammlungen 91,1% der Erfassungsmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, so dass die Irrelevanzschwelle von 10 bis 15% überschritten sei. Außerdem bestünden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen. Der Rechtsvorgängerin der Klägerin und den damaligen Geschäftsführern sei mit Bescheid vom 6. Dezember 2012 durch das Regierungspräsidium Gießen jede selbständige gewerbliche Tätigkeit untersagt worden. In zahlreichen gerichtlichen Verfahren sei die Unzuverlässigkeit festgestellt worden. Auch bestünde eine enge Verflechtung zur … …, die in den Jahren 2012 bis 2014 Sammelcontainer ohne die erforderliche Genehmigung aufgestellt habe. Auch bezüglich dieser Firma sei in mehreren gerichtlichen Verfahren die Unzuverlässigkeit festgestellt worden. Auch die Firma …, zu der ebenfalls enge Verflechtungen bestünden, habe 2013 bis 2016 Altkleidercontainer ohne die erforderliche Genehmigung aufgestellt und mit Entscheidung vom 8. Dezember 2015 sei ein Bußgeld aufgrund fahrlässiger Sondernutzung einer öffentlichen Straße ohne die erforderliche Erlaubnis verhängt worden. Es bestehe auch eine Zusammenarbeit der Klägerin mit der Firma …, die in der Vergangenheit im Landkreis mehrfach Container illegal aufgestellt habe. Gegen den Prokurist der Klägerin seien bereits mehrfach Bußgelder verhängt worden und dieser sei bis zum 31. Mai 2016 Kommanditist der Firma … … gewesen, die im Landkreis zu diesem Zeitpunkt mehrere Container aufgestellt hatte, ohne eine Sammlung vorher angezeigt zu haben. Hinzukomme, dass die ursprünglichen Angaben der Klägerin in ihrer Sammlungsanzeige nicht nachvollziehbar und widersprüchlich gewesen seien.

Mit Schreiben vom 20. Januar 2017, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 23. Januar 2017, erhob die Klägerin hiergegen Klage und beantragte,

den Bescheid vom 19. Dezember 2016 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Klägerin als selbständigem Unternehmen nicht wahllos das Fehlverhalten Dritter in anderen Unternehmen zugerechnet werden könne. Die Behauptung, dass die Klägerin viele Sammelcontainer ohne Zustimmung aufgestellt habe, sei durch nichts belegt und werde bestritten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe zu Recht Zweifel an der Anwendbarkeit der zu § 35 GewO entwickelten Grundsätze geäußert und eine etwaige rechtswidrige Aufstellung von Sammelbehältern sei auch nicht abfallrechtlich geprägt. Ein zivil- oder straßenrechtlicher Verstoß sei nicht unmittelbar sammlungsbezogen, sondern erfolge nur bei Gelegenheit der Sammlung. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit müssten sich auf die konkrete Sammlung beziehen, da nur diese Gegenstand des § 18 KrWG sei und es müsse sich um eine prognostizierte Unzuverlässigkeit hinsichtlich der Verwertung von Abfällen handeln. Verstöße der Klägerin lägen schon Jahre zurück und im Zuständigkeitsbereich des Beklagten seien keine Verstöße belegt worden. Schließlich ließen sich bei der Größe des Unternehmens und der Vielzahl der Container auch einzelne Rechtsverstöße nicht immer vermeiden. Daraus könne aber nicht auf ein systematisches Vorgehen oder gar eine rechtsfeindliche Einstellung geschlossen werden. Auch habe der Beklagte nicht berücksichtigt, ob die Einhaltung straßenrechtlicher Belange auch anderweitig, z.B. durch Auflagen oder Bedingungen, sichergestellt werden könnte.

Hinsichtlich der Darlegung der Verwertungswege nahm die Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) und die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Januar 2017 (20 CS 16.1416) Bezug, wonach die Darlegungen der Klägerin der Darlegungslast genügten. Auch hinsichtlich der Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nahm die Klägerin auf die genannte Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sowie auf ein weiteres Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 4.15) Bezug. Den dort genannten Anforderungen würden die Darlegungen des Beklagten nicht einmal ansatzweise gerecht. Insbesondere werde der Status der mit der Klägerin konkurrierenden gewerblichen Sammler nicht erläutert und dargelegt, ob insoweit (bestandskräftige) Untersagungsverfügungen ergangen seien.

Zudem werde die Untersagung auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit nicht gerecht.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde auf den Bescheid vom 19. Dezember 2016 verwiesen und im Übrigen insbesondere ausgeführt, dass sich aus der Akte des Landratsamts zahlreiche Verstöße der Klägerin gegen privates sowie öffentliches Recht im gesamten Bundesgebiet ergäben. Das Kriterium der Zuverlässigkeit stelle keine gebietsbezogene, sondern eine personenbezogene Eigenschaft dar. Der Fall, dass der Träger einer Sammlung ausschließlich im Zuständigkeitsbereich eine Behörde gegen geltendes Recht verstoße und sich im Übrigen stets an die einschlägigen Vorschriften halte, sei sehr unwahrscheinlich und dürfte eher theoretischer Natur sein. Zudem sei der Begriff der für die Sammlung „verantwortlichen Personen“ nach der Rechtsprechung weit zu verstehen. In zahlreichen gerichtlichen Entscheidungen sei festgestellt worden, dass öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Verstöße im Zusammenhang mit der Sammlung, insbesondere bei der Aufstellung von Sammelcontainern, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit eines Sammlers begründen könnten. Es handele sich nicht um zufällige Verstöße anlässlich der Sammlung, dies diene vielmehr dazu, unter Nutzung von Rechtsverstößen, die unmittelbar mit der Sammlung zusammenhingen, den Gewinn zu erhöhen. Sammler, die ihre Sammelcontainer entsprechend der geltenden rechtlichen Bestimmungen aufstellten, seien demgegenüber teils erheblich, insbesondere finanziell, benachteiligt. Auf zahlreiche Gerichtsentscheidungen aus den Jahren 2013 bis 2016 wurde verwiesen. Neben den zahlreichen Verstößen gegen die Einholung von privatrechtlich bzw. öffentlich-rechtlich erforderlichen Erlaubnissen offenbarten die Verstöße der Klägerin gegen eine rechtskräftige Untersagungsverfügung des Kreises Soest in besonderem Maße die Bereitschaft der Firma bzw. des Geschäftsführers, sich über geltendes Recht hinwegzusetzen. Eine Veränderung des Verhaltens sei nicht zu erwarten, nachdem jahrelang trotz behördlichen Einschreitens keine Änderung der Aufstellpraxis eingetreten sei. Zudem sei weder dargelegt worden noch ansatzweise erkennbar, dass die Klägerin Vorkehrungen getroffen habe, um zu verhindern, dass sich die Verstöße gegen die Rechtsordnung in der Zukunft fortsetzten bzw. wiederholten. Die Klägerin selbst gebe in der Klagebegründung an, dass Rechtsverstöße in Kauf genommen würden, da sie geäußert habe, dass bei der Größe des Unternehmens und der Vielzahl der Container sich einzelne Rechtsverstöße nicht immer vermeiden ließen. Auf den engen Zusammenhang der Klägerin insbesondere mit der … GmbH, gegen die ebenfalls Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit bestünden, wurde erneut verwiesen. Allerdings könnten Verstöße der … nach aktuellem Verfahrensstand nicht mehr der Klägerin zugerechnet werden. Nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG fänden die Maßnahmen dieser Vorschrift für Zuverlässigkeitsbedenken keine Anwendung, sodass der Einwand der Klägerin, die Untersagung scheide aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten aus, da die Einhaltung straßenrechtlicher Belange zum Beispiel durch Auflagen oder Bedingungen sichergestellt werden könne, nicht greife. Im Übrigen wären derartige Auflagen oder Bedingungen ohnehin keine geeigneten Maßnahmen, da in der Vergangenheit trotz behördlichen Einschreitens in diversen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland keine Beachtung der straßenrechtlichen Belange habe erreicht werden können.

Der Verwertungs Weg sowie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sei auch in Anlehnung an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) nicht ausreichend dargelegt worden. Aus dem vorgelegten Vertrag ergebe sich keine Abnahme der Textilien, sondern lediglich eine Rücknahme. Es gehe nicht daraus hervor, dass die Firma … willens und in der Lage sei, die von der Klägerin eingesammelten Abfälle anzunehmen bzw. zu verwerten. Somit wäre kein „pauschaler Verwertungs Weg“ der von der Klägerin gesammelten Abfälle angegeben. Auch dazu, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle gewährleistet werde, fänden sich keine Angaben. Es sei nicht ersichtlich, wer die Sortierung (z.B. Aussortierung von Fehlwürfen, Sortierung der Altkleider nach Qualität der Sammelware usw.) vornehme und ob diese im In- oder Ausland erfolge. Somit sei nicht nachvollziehbar, ob und inwieweit eine Verwertung der Sammelware als Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 24 KrWG oder sonstige Verwertung im Sinne von § 3 Abs. 5 und 20 KrWG erfolge. Da wesentliche Verwertungsschritte hier offenbar nicht im Inland erfolgten, seien auch keine Überwachungsmaßnahmen im Inland möglich, so dass keine reduzierten Darlegungsanforderungen gerechtfertigt seien. Aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Februar 2017 (20 ZB 16.2267) gehe zudem hervor, dass die bloße namentliche Benennung des Entsorgungsunternehmens und der Beleg, dass diese willens und in der Lage seien, die Abfälle der Sammlung anzunehmen, ohnehin nicht für gewerbliche Sammler ausreichend sei, die – wie die bundesweit tätige Klägerin – keine Kleinsammler seien.

Durch die von der Klägerin angezeigte gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit den anderen Sammlungen im Landkreis sei eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Landkreises bzw. der … … gegeben. Letztere habe im Jahr 2016 eine Menge von 762,67 t Altkleider erfasst. Auf eine Auflistung angezeigter privater Sammlungen im Landkreisgebiet mit Stand 24. März 2017 wurde Bezug genommen.

In Erwiderung hierauf wiederholte und vertiefte die Klägerin mit Schreiben vom 18. April 2017 und 27. Juni 2017 ihr Vorbringen und nahm erneut auf die bereits zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs Bezug. Ergänzend führte sie insbesondere aus, dass die Klägerin ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb sei und der gesamte Entsorgungs Weg jährlich und bislang ohne Beanstandung überprüft worden sei. Der Beklagte berücksichtige nicht den status quo unter Einbeziehung sämtlicher bereits laufender Sammlungen inklusive der gemeinnützigen Sammlungen. Hier liege eine gesamte Sammelmenge von ca. 1.500 t vor (742 t der gewerblichen Sammlungen, 762 t des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers). Der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betrage somit 50,6%, der sich durch die 96 t auf 44,1% reduzieren würde. Dieser Rückgang von ca. 5% liege deutlich unter der Irrelevanzschwelle.

Der Beigeladene stellte keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da die Beteiligten mit Schreiben vom 23. Februar 2017 (Klägerin) und 27. Juni 2017 (Beklagter und Beigeladener) einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren zugestimmt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ist insoweit, da es sich bei der Untersagungsanordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, derjenige der mündlichen Verhandlung (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 57; OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2219/14 – juris Rn. 42).

1. Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der hier maßgebliche § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besagt, dass eine Überlassungspflicht für Abfälle nicht besteht, wenn diese durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Wann öffentliche Interessen entgegenstehen, ist wiederum in § 17 Abs. 3 KrWG geregelt.

2. Ob Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bestehen, kann hier dahingestellt bleiben, da die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG gestützt werden kann, weil die Klägerin die Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle nicht hinreichend dargelegt hat:

Gemäß § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG sind vom Sammler die innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten darzulegen sowie, auf welche Weise die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird. Nach § 7 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, und schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.

Das BVerwG hat zu dieser Darlegungspflicht im Einzelnen Folgendes ausgeführt (U.v. 30.6.2016 – 7 C-5/15 – juris Rn. 27 f.):

„Folglich ist […] bei der Bestimmung des Umfangs der Darlegungspflicht nicht generalisierend, sondern im Hinblick auf die konkreten Entsorgungsstrukturen differenzierend vorzugehen. So kann von Bedeutung sein, ob für eine Abfallfraktion etablierte Verwertungswege bestehen. Der aktuelle Marktpreis kann ein bestehendes ökonomisches Interesse an der Verwertung indizieren. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, ob der gewerbliche Sammler die Verwertung selbst durchführt oder die gesammelten Abfälle – im Rahmen einer langjährigen (funktionierenden) Geschäftsbeziehung – an ein oder mehrere (bekannte und bewährte) Entsorgungsunternehmen weiterveräußert und ob diese Unternehmen ihren Sitz im In- oder Ausland haben.

Hiernach sind die Mindestanforderungen aus § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG dann erfüllt, wenn aufgezeigt wird, dass der gesamte Abfall – hinsichtlich Sammelmenge und –zeitraum – von einem oder mehreren Entsorgungsunternehmen abgenommen wird. Durchläuft die Verwertung mehrere Stufen, muss bei der Festlegung weiterer Darlegungsanforderungen insbesondere die Situation der Kleinsammler Berücksichtigung finden. Dies gilt gerade bei einer Abfallfraktion wie dem Altmetall, für das nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin eine hohe Recyclingquote zu verzeichnen ist, so dass alles dafür spricht, dass in diesem Marktsegment eine effektive Ressourcennutzung verwirklicht wird und die Verwertungswege funktionieren. In einem solchen Bereich wird der Sammler seine Anzeigepflicht regelmäßig dadurch erfüllen, dass er nachvollziehbar einen pauschalen Verwertungsweg schildert, das oder die Entsorgungsunternehmen, an die er die gesammelten Abfälle zu liefern beabsichtigt, namentlich benennt und geeignet belegt, dass diese willens und in der Lage sind, die Abfälle der Sammlung anzunehmen. Hierfür genügt – in Anlehnung an die Regelungen der Nachweisverordnung – eine schriftliche Erklärung des abnehmenden Unternehmens, aus der sich ergibt, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet ist. Eine detaillierte Beschreibung des weiteren Entsorgungswegs der gesammelten Abfälle bis zum finalen Bestimmungsort der Verwertung unter namentlicher Benennung aller beteiligten Unternehmen ist von einem Kleinsammler nicht zu verlangen, so dass es ausreicht, in dieser Situation zu § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG nur pauschal unter Hinweis auf die allgemeinen Verhältnisse im betreffenden Marktsegment vorzutragen. Denn Ausführungen zu den konkreten Umständen der endgültigen Verwertung sind dem am Anfang der Entsorgungskette stehenden Kleinsammler – wenn überhaupt – nur sehr eingeschränkt möglich, weil er zum einen auf Angaben der Unternehmen in der Verwertungskette angewiesen ist und diese sich in ihrer Zusammensetzung zum anderen durch Marktentwicklungen ändern kann. Des Weiteren stellt sich das Problem, dass sich der Weg der Abfälle des jeweiligen Kleinsammlers jedenfalls nach Vermischung mit den Abfällen anderer Sammler auf den weiteren Verwertungsstufen nicht mehr nachvollziehen lässt. In dieser Situation erscheint es angezeigt, die gegebenenfalls gebotenen Überwachungsmaßnahmen auf den verschiedenen Stufen der Entsorgungskette vorzunehmen, so dass der Zweck der Darlegung nur beschränkte Angaben vom Sammler rechtfertigt.“

Unabhängig davon, ob vorgenannte Maßstäbe, die sich auf Kleinsammler von Altmetall beziehen, zugunsten der Klägerin herangezogen werden können (vgl. BayVGH, B.v. 23.5.2017 – 20 ZB 15.1850 – juris Rn. 27), hätte sie diese Anforderung an die Darlegungspflicht nicht erfüllt.

So gab sie lediglich an, dass die Verwertung über die Firma … und die Müllheizkraftwerk … … erfolge. Neben einem Zertifikat der Klägerin für das Sammeln, Befördern, Handeln und Makeln von Abfällen, einem Zertifikat der Firma … über den Transport, die Segregation und Verkauf von Gebrauchtkleidung und einem Schreiben der Firma …, in dem die Aufteilung der Abfallfraktionen dargelegt wird, wurde lediglich ein Vertrag zwischen dieser Firma und der Klägerin vom 1. Januar 2015, über die etwaige Verpflichtung zur Rücknahme der Abfälle und Sicherstellung der Verwertung vorgelegt. Das Zertifikat der Firma … umfasst aber nur den Verkauf, nicht jedoch die Verwertung von Abfällen im Übrigen und der Vertrag mit dieser Firma ist schon über zwei Jahre alt und damit nicht geeignet, die gegenwärtige Verwertung der Abfälle zu bestätigen. Vor allem aber ergibt sich aus diesem Vertrag auch nicht – wie das BVerwG verlangt –, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet ist, d.h. belegt ist, dass das Entsorgungsunternehmen willens und in der Lage ist, die – gesamten – Abfälle der Sammlung anzunehmen. Denn geregelt wird in diesem Vertrag letztendlich nur die Rücknahme der Abfälle. Dabei kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Firma …, die angeblich die Abfälle der Klägerin annimmt, ihren Sitz im Ausland hat, so dass keine Überwachungsmöglichkeiten im Inland möglich sind (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C-5/15 – juris Rn. 27; BayVGH, B.v. 23.5.2017 – 20 ZB 15.1850 – juris Rn. 31).

Die Klägerin hat damit nicht dargelegt, dass die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet ist, wie es der eindeutige Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG verlangt, um der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen der Sammlung zu ermöglichen (vgl. BT-Drs. 216/11 S. 209).

3. Zudem liegen auch die Voraussetzungen einer Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 KrWG vor, weil der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen:

3.1 Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG ist dies der Fall, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist wiederum anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird.

Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,

2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder

3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Nummern 1 und 2 gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.

Vorliegend ist von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG), weil der Beigeladene eine im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, was von der Klägerin auch nicht in Frage gestellt wird, die Sammlung der Klägerin nicht wesentlich leistungsfähiger ist (s.u. 4.2) und die in dieser Vorschrift enthaltene Regelvermutung nicht widerlegt ist (s.u. 4.3).

3.2 Dass ihre Sammlung gegenüber derjenigen des Beigeladenen wesentlich leistungsfähiger wäre, hat die insoweit darlegungspflichtige Klägerin nicht dargelegt (vgl. z.B. VG Ansbach, U.v. 23.1.2013 – AN 11 K 12.01693 juris) und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind sowohl die in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfangs und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen. Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hinausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen (§ 17 Abs. 3 Sätze 4 bis 6 KrWG).

Die Klägerin sammelt nach eigenen Angaben nur 96 t, während die Sammlung des Beigeladenen 762,67 t umfasst. Zudem sind die Sammelcontainer des Beigeladenen sowohl auf Wertstoffhöfen als auch auf Wertstoffinseln aufgestellt, so dass nicht nur eine Erreichbarkeit rund um die Uhr sichergestellt ist, sondern zumindest auf den Wertstoffhöfen der Einwurf der Textilien – anders als bei der Klägerin – unter Aufsicht erfolgt. Die Sammlung des Beigeladenen ist somit insbesondere im Hinblick auf die Kriterien des Umfangs und der Servicegerechtigkeit weit überlegen. Nach der vorzunehmenden Gesamtschau anhand der obengenannten fünf Kriterien ist daher von der größeren Leistungsfähigkeit der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen.

3.3 § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG stellt eine widerlegbare Vermutung auf. Von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und damit von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine gewerbliche Sammlung ist danach im Regelfall auszugehen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 50). Da eine Untersagung gewerblicher Sammlungen jedoch eine Beschränkung unionsrechtlicher Grundsätze, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34, 35 AEUV) darstellt, ist sie nach Art. 106 Abs. 2 AEUV nur gerechtfertigt, soweit anderenfalls die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. dessen Beauftragter verhindert wird (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 31 ff., 48 ff.). Denn die flächendeckende und diskriminierungsfreie Entsorgung von Haushaltsabfällen, wozu auch sortenreine Abfallfraktionen wie Alttextilien gehören, stellt eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dar (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 41) und fällt damit in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Aufgrund der genannten unionsrechtlichen Vorgaben muss die Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfall widerlegt werden können, wenn die streitbefangene gewerbliche Sammlung auch im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt. Ob die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfalle widerlegt ist, bestimmt sich deshalb danach, ob durch den Marktzugang eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 50 ff.). Dazu sind die Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge zu ermitteln. Denn die vorgehaltene Entsorgungsstruktur ist nur schutzwürdig, soweit sie bedarfsgerecht auf die zu erwartende Sammelmenge zugeschnitten ist, da insoweit Einbußen, die sich durch den Marktzutritt anderer Sammler abzeichnen, einen organisatorischen und strukturellen Anpassungsbedarf nach sich ziehen können (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 52). Hierzu ist zunächst der status quo zu ermitteln, d.h. der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Gesamtaufkommen der Sammlungen. Dieser Anteil wird durch bereits rechtmäßig durchgeführte Sammlungen mitgeprägt, wobei insbesondere die gemeinnützigen Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG einzubeziehen sind (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 55 f.). Auf dieser Grundlage sind die zu erwartenden Veränderungen zu betrachten, wobei neben der streitgegenständlichen insbesondere auch weitere angezeigte und sofort vollziehbar, aber noch nicht bestandskräftig untersagte Sammlungen als mögliche Zusatzbelastungen in den Blick zu nehmen sind (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 53 f.). Denn angezeigte, aber untersagte Sammlungen entfallen erst dann als mögliche Zusatzbelastung, wenn die Untersagung bestandskräftig geworden ist (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 54). Die so ermittelten zusätzlichen Sammelmengen auf Seiten der privaten Sammler sind sodann den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des Entsorgungsträgers gegenüberzustellen und hiernach die Rückgänge bzw. die verminderten Steigerungspotenziale auf Seiten des Entsorgungsträgers zu prognostizieren und zu bewerten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 58).

Gemessen an diesen Grundsätzen führt die Sammlung der Klägerin (im Zusammenwirken mit den anderen Sammlungen) zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers:

Zu ermitteln sind in einem ersten Schritt die Anteile des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sowie der rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen am Gesamtaufkommen (BayVGH, B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 32). Hier sammelte der Beigeladene im Jahr 2016 762,67 t und gemeinnützige Sammler 68,58 t. Hinzu kommen rechtmäßig sammelnde gewerbliche Sammlungen mit insgesamt 120,20 t. Das gesamte Sammelaufkommen an Alttextilien betrug damit 2016 951,45 t, sodass auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein Anteil von 80,16% entfiel.

Im zweiten Schritt ist sodann eine Prognose der anstehenden Veränderungen durch die streitgegenständliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen vorzunehmen. Anders als die Klägerin ihrer Berechnung zugrunde legt, ist nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG nicht nur die streitgegenständliche Sammlung zu berücksichtigen, sondern sind alle weiteren gewerblichen Sammlungen einzustellen, die zwar angezeigt, aber noch nicht bestandskräftig untersagt sind, insbesondere solche, deren Untersagung für sofort vollziehbar erklärt wurde. Denn diese entfallen als mögliche Zusatzbelastungen erst mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 54; BayVGH, B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 33). Laut den Angaben des Beklagten wurden hier neben der streitgegenständlichen Sammlung noch die Sammlungen von … mit 60 t, des Deutschen Textilwerks mit 120 t und der … … mit 84 t angezeigt sowie sofort vollziehbar untersagt. Hinzu kommt die Sammlung von East-West mit 160 t, die nach Angaben dieser Firma bislang noch nicht durchgeführt wird. Anhaltspunkte dafür, dass diese Sammlung nicht mehr durchgeführt werden soll, liegen nicht vor. Zusammen mit der Sammlung der Klägerin, die nach ihren eigenen Angaben einen Umfang von jährlich maximal 96 t aufweist, sind somit angezeigte Sammlungen mit einem Gesamtvolumen von 520 t zu berücksichtigen. Ausgehend davon ergibt sich ein zu prognostizierender Rückgang des Anteils des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um 54,65% auf 25,51%, so dass die Irrelevanzschwelle, die bei 10 bis 15% liegt (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 59), hier deutlich überschritten ist. Das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, aufgrund derer gegebenenfalls (nach unten oder oben) von der genannten Irrelevanzschwelle abgewichen werden könnte (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 59), ist hier nicht ersichtlich.

Zu einem anderen Ergebnis käme man auch dann nicht, wenn man davon ausginge, dass die neu hinzukommenden 520 t nicht vollständig zu Lasten der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gehen, sondern sich der Rückgang anteilsmäßig auf die vorhandenen Sammlungen verteilt. Dann würde sich der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um 80,16% von 520 t, d.h. um 416,83 t reduzieren, was einem Rückgang des Anteils von 80,16% auf 36,35%, mithin um 43,81%, entspräche, so dass auch bei dieser Rechenmethode die Irrelevanzschwelle signifikant überschritten wäre.

Es ist zwar nicht von der Hand zu weisen, dass das Überschreiten der Irrelevanzschwelle entscheidend auch davon abhängt, ob gleichzeitig mit der betreffenden Sammlung weitere Sammlungen mit einem erheblichen Umfang angezeigt wurden. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG („Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“) sind aber sämtliche angezeigten Sammlungen, sofern diese nicht bestandskräftig untersagt wurden, zu berücksichtigen, da diese potentiell Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielenden Sammelmengen haben (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 52, 54). Hinzu kommt, dass beim Vorliegen außergewöhnlicher Umstände im Einzelfall von der Irrelevanzschwelle abgewichen werden könnte. Derartige Umstände sind aber – wie bereits ausgeführt – nicht ersichtlich, vielmehr wird die Irrelevanzschwelle hier deutlich überschritten.

Nach alledem ist im vorliegenden Falle die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht widerlegt, sodass eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bejahen ist.

4. Eine Untersagung ist gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zwar nur möglich, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Diese Regelung stellt eine besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar; die Untersagung ist insoweit als ultima ratio anzusehen (OVG NW, B.v. 11.12.2013 – 20 B 643/13 – juris; VG Würzburg, U.v. 14.5.2013 – W 4 K 12.1139 – juris Rn. 35; B.v. 15.4.2013 – W 4 S. 13.145 – juris Rn. 42f.). Ein milderes Mittel, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen, wie etwa Auflagen oder Bedingungen, ist vorliegend aber nicht ersichtlich, insbesondere, weil – wie bereits ausgeführt – auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht nachgewiesen ist (OVG NRW, B.v. 11.12.2013 – 20 B 643/13; VG Würzburg, B.v. 15.4.2013 – W 4 S. 13.145 – juris Rn. 43). Es ist nicht erkennbar, wie Bedingungen und Auflagen oder auch eine Befristung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sicherstellen könnten (vgl. BayVGH, B.v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 18). Im Übrigen wäre eine räumliche oder mengenmäßige Beschränkung der Sammlung im Hinblick auf den Umstand, dass im Landkreis noch zahlreiche weitere gewerbliche Sammlungen angezeigt und untersagt wurden, nicht praktikabel. Eine räumliche Beschränkung würde wohl zu keiner wesentlichen Änderung der Abfallmenge führen, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entzogen wird. Die Bestimmung individueller Mengenkontingente für jeden einzelnen gewerblichen Sammler, die in ihrer Summe gerade noch keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung begründen, ist dagegen oft schwierig. Insbesondere müsste diese Mengenbegrenzung bei jeder neuen Anzeige eines gewerblichen Sammlers neu berechnet und festgesetzt werden. Zudem ist es nicht Aufgabe der zuständigen Abfallbehörde, den Umfang der angezeigten Sammlung auf das gerade noch verträgliche Maß zu beschränken (OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2120/14 – juris Rn. 211; VG Münster, U.v. 22.3.2017 – 7 K 700/14 – juris Rn. 25). Dabei ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch zu berücksichtigen, dass der Klägerin nicht ihre gesamte Sammlungstätigkeit, sondern nur die Durchführung der angezeigten Sammlung für das Gebiet des Landkreises untersagt wurde (vgl. BayVGH, B.v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 19).

5. Ebenso wenig sind hier Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen (vgl. zur Anwendbarkeit auf Untersagungen VG Würzburg, B.v. 28.1.2013 – W 4 S. 12.1130 – juris Rn. 52; VG Düsseldorf B.v. 26.4.2013 – 17 L 580/13 Rn. 28 ff.). Nach § 18 Abs. 7 KrWG ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten, soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes am 1. Juni 2012 bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat.

Weder hat die Klägerin konkret vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass sie ihre gewerbliche Sammlung bereits vor dem 1. Juni 2012 durchführte. Selbst wenn es sich hier aber um eine Bestandssammlung handeln sollte, könnte sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn die Durchführung von gewerblichen Sammlungen steht stets unter dem Vorbehalt der Zuverlässigkeit und der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung. Schutzwürdig in Bezug auf die weitere Durchführung kann nur das Interesse eines zuverlässigen gewerblichen Sammlers sein, der eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet (VG Düsseldorf, U.v. 7.10.2014 – 17 K 2897/13 – juris Rn. 132 ff.). Hier wurde aber die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht ausreichend dargelegt (s.o. 3.). Es ist davon auszugehen, dass auch in der Vergangenheit keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle erfolgte, da entsprechende Angaben auch für die Zeit vor dem 1. Juni 2012 nicht gemacht wurden (vgl. von Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung, Stand September 2016, § 18 Rn. 94).

6. Die Entfernungsanordnung für die Container findet ihre Rechtsgrundlage in § 62 KrWG. Die zuständige Behörde kann hiernach im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes treffen. Die Verpflichtung zur Entfernung von Containern, die der Durchführung einer gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG rechtmäßig untersagten Sammlung dienen, stellt eine solche Anordnung dar. Erst mit der Entfernung der Container ist sichergestellt, dass die untersagte Sammlung auch tatsächlich nicht mehr stattfindet. Insbesondere wenn Zuverlässigkeitsbedenken bestehen oder – wie hier – die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht nachgewiesen ist, gilt es in geeigneter Weise zu vermeiden, dass Abfälle in einer aus diesen Gründen untersagten Sammlung erfasst werden.

Auch steht ein milderes und gleich geeignetes Mittel nicht zur Verfügung. Mit der Verpflichtung, die Container zu verkleben, zu verplomben oder einzuzäunen, würden zwar Einwürfe verhindert. Es wäre jedoch zu erwarten, dass Altkleidersäcke neben den Containern abgelegt werden, für deren Entsorgung sich dann niemand zuständig fühlte. Da die Altkleidersammlung dauerhaft und endgültig untersagt sein soll, ist die Beseitigungsanordnung auch angemessen. Anders könnte der Fall liegen, wenn die Behörde nur eine zeitweise Untersagung ausspricht, um die Voraussetzungen nach Ablauf des Zeitraums erneut zu prüfen. Der Eingriff in den Geschäftsbetrieb der Klägerin ist auch verhältnismäßig, da es dieser nach dem Abtransport der Container frei steht, diese anderweitig einzusetzen.

7. Schließlich wurden gegen die Zwangsgeldandrohung und die Kostenentscheidung in Nrn. 3 bis 5 des Bescheids vom 19. Dezember 2016 von Klägerseite keine eigenständigen Bedenken geltend gemacht und solche sind auch sonst nicht ersichtlich.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, trägt er seine außergerichtlichen Kosten selbst (vgl. § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

1

Die Klägerin führt gemeinsam mit einer GmbH & Co. KG in der Rechtsform einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (fortan ARGE) seit 2007 die Altpapierentsorgung im Gebiet des beigeladenen Landkreises durch.

2

Ende März 2012 kündigte der Beklagte der Klägerin an, dass der Beigeladene ab dem 1. Juli 2013 eine eigene flächendeckende Altpapiersammlung durchführen wolle und beabsichtigt sei, die Sammlung der ARGE ab diesem Zeitpunkt zu untersagen. Im Juni 2012 zeigte die ARGE dem Beigeladenen im Hinblick auf das zwischenzeitlich in Kraft getretene Kreislaufwirtschaftsgesetz an, dass sie ihre gewerbliche Sammlung über den 30. Juni 2013 hinaus fortsetzen wolle.

3

Mit Bescheid vom 6. September 2012 untersagte der Beklagte den Mitgliedern der ARGE gestützt auf § 18 in Verbindung mit § 17 KrWG die Fortsetzung der gewerblichen Sammlung ab dem 1. Juli 2013 wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen.

4

Das Verwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Klage mit Urteil vom 23. Januar 2013 ab: Die Untersagungsverfügung sei formell und materiell rechtmäßig ergangen. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG lägen vor. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen. Sie gefährde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.

5

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ein. Während des Berufungsverfahrens erklärte der Beklagte die Untersagungsverfügung auf Antrag des Beigeladenen mit Schreiben vom 27. März 2013 für sofort vollziehbar. Der Verwaltungsgerichtshof stellte auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 2. Mai 2013 die aufschiebende Wirkung der Klage bis zur Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung wieder her.

6

Mit Urteil vom 26. September 2013 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Klägerin zurückgewiesen: Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei im Ergebnis richtig, denn die Anfechtungsklage sei bereits unzulässig. Es fehle am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Rechtsstellung der Klägerin selbst bei einem Erfolg der Klage nicht verbessert wäre. Sammler von Abfällen könnten nach § 3 Abs. 10 KrWG nur natürliche oder juristische Personen sein, Personengesellschaften würden nicht erfasst. Eine erweiternde Auslegung und Anwendung der Vorschrift auf Personengesellschaften scheide angesichts des klaren Wortlauts und des systematischen Zusammenhangs mit § 3 Abs. 17 KrWG aus. Nach dieser Vorschrift könnten Träger gemeinnütziger Sammlungen auch Personenvereinigungen sein. Für gewerbliche Sammlungen fehle in § 3 Abs. 18 KrWG eine entsprechende Regelung. Es könne daher nicht angenommen werden, dass § 3 Abs. 10 KrWG eine planwidrige Regelungslücke aufweise. Sinn und Zweck des § 3 Abs. 10 KrWG sprächen ebenfalls gegen eine Erstreckung auf Personengesellschaften. Ein gewerblicher Sammler werde in der Regel in Ausübung seines Gewerbes tätig. Im Gewerberecht sei anerkannt, dass Personengesellschaften als solche keine Gewerbetreibenden sein könnten. Dies müsse gleichermaßen für gewerbliche Sammlungen gelten, weil auch hier Fragen der Zuverlässigkeit im Raum stünden.

7

Sähe man dies anders, fehle ein Rechtsschutzbedürfnis jedenfalls deshalb, weil die Klägerin durch die Untersagungsverfügung nach Beendigung der Sammlung nicht mehr beschwert werde. Die ARGE habe die an die Haushalte ausgegebenen grünen Tonnen nach Aufnahme der Sammlung durch den Beigeladenen im Juli 2013 nicht mehr geleert, obwohl sie hierzu aufgrund der im Eilverfahren ergangenen Entscheidung berechtigt gewesen wäre. Das bloße Vorhalten von Sammelbehältern stelle keine Sammlung im Sinne von § 3 Abs. 15 KrWG dar.

8

Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerin, zu deren Begründung sie ausführt:

Der Begriff "juristische Person" im Sinne des § 3 Abs. 10 KrWG sei weit auszulegen und umfasse auch Personengesellschaften. Die Vorschrift knüpfe nicht an ein gewerberechtliches Begriffsverständnis an. Aus der zur Konkretisierung der §§ 53, 54 KrWG erlassenen Anzeige- und Erlaubnisverordnung vom 5. Dezember 2013 ergebe sich, dass auch Personenvereinigungen Inhaber eines Sammelbetriebs sein könnten. Dies entspreche auch den unionsrechtlichen Vorgaben in der Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG vom 19. November 2008. Dass der Bundesgesetzgeber in § 3 Abs. 10 KrWG eine Einschränkung gegenüber dem Unionsrecht habe vornehmen wollen, sei nicht ersichtlich.

9

Die Sammlung sei nach dem 1. Juli 2013 nicht beendet worden. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz enthalte keine Regelung dazu, wann eine Sammlung beendet sei. Hiervon könne nur dann ausgegangen werden, wenn der Sammler von seiner durch die Anzeige nach § 18 Abs. 1 Satz 1 KrWG erlangten Befugnis zum Sammeln "aus freien Stücken" keinen Gebrauch mehr machen wolle. Dafür müssten Umstände vorliegen, aus denen auf eine endgültige Einstellung der Sammlungstätigkeit geschlossen werden könne. Daran fehle es hier. Die Sammlung sei allein im Hinblick auf das anhängige Klageverfahren unterbrochen worden. Schon aus logistischen Gründen sei es nicht sinnvoll gewesen, je nach Verfahrenslage immer wieder Tausende von Behältnissen einzusammeln oder auszuteilen.

10

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. September 2013 (20 BV 13.516), das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 23. Januar 2013 (AN 11 K 12.01693) und den Bescheid des Landratsamtes N. vom 6. September 2012 aufzuheben.

11

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

12

Nach seiner Auffassung ist das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs jedenfalls im Ergebnis richtig. Die angegriffene Untersagungsverfügung sei formell und materiell rechtmäßig. Selbst wenn man davon ausginge, dass eine Personengesellschaft nicht Sammler sein dürfe, könne sie gleichwohl Adressatin einer aus anderen Gründen ergangenen Untersagungsverfügung nach § 18 KrWG sein.

13

Der Beigeladene schließt sich den Ausführungen des Beklagten an.

14

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren:

Personenvereinigungen könnten sowohl Sammler im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG als auch Träger einer Sammlung im Sinne von § 18 Abs. 1 KrWG sein.

15

Der vom Verwaltungsgerichtshof aus dem Gewerberecht übernommene Grundsatz, wonach eine Personengesellschaft nicht Adressat einer Untersagungsverfügung nach § 35 GewO sein könne, sei auf gewerbliche Sammlungen nicht übertragbar. § 3 Abs. 18 KrWG setze nicht voraus, dass eine gewerbliche Sammlung durch einen gewerblichen Sammler im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG erfolge. Maßgeblich sei in Abgrenzung zur gemeinnützigen Sammlung nur, dass die Sammlung zur Gewinnerzielung erfolge. Die Definition des Sammlers diene allein der Umsetzung von Unionsrecht, eine Anbindung an das Gewerberecht sei nicht intendiert. Eine präventive Prüfung der Zuverlässigkeit des Sammlers sei im Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG nicht vorgesehen. Abgesehen davon sei das Zurechnungsproblem bei Personengemeinschaften konstruiert, weil diese inzwischen weitgehend als (teil)rechtsfähig anerkannt seien und ihnen die Unzuverlässigkeit ihres Geschäftsführers zugerechnet werde. Anderenfalls müsse die Zurechnungssperre auch für solche gemeinnützigen Sammlungen gelten, deren Träger Personenvereinigungen sind.

16

Die Revision ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin unter Verstoß gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zurückgewiesen (1.). Das Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.).

17

1. Die jeweils selbstständig tragenden Annahmen des Verwaltungsgerichtshofs, es fehle am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Anfechtungsklage nutzlos sei (a) und die Klägerin durch die Untersagungsverfügung nicht mehr beschwert werde (b), halten revisionsgerichtlicher Überprüfung nicht stand.

18

a) Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist die Anfechtungsklage gegen die auf § 18 Abs. 5 KrWG gestützte Untersagungsverfügung nutzlos, weil die Klägerin ihr Rechtsschutzziel, eine gewerbliche Sammlung durchzuführen, selbst bei einem Klageerfolg nicht erreichen könne. Als Personengesellschaft könne sie bzw. die ARGE nicht Sammler im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG sein. Diese Auffassung überspannt die prozessualen Voraussetzungen für eine gerichtliche Sachentscheidung und verstößt zudem gegen § 3 Abs. 10 und 18 sowie § 18 KrWG.

19

Das Rechtsschutzbedürfnis bedarf im Verwaltungsprozess im Regelfall keiner besonderen Begründung. Es fehlt ausnahmsweise dann, wenn die Rechtsstellung des Klägers selbst bei einem Erfolg der Klage nicht verbessert würde, die Klage also nutzlos wäre. Nutzlos ist eine Klage nur, wenn sie dem Kläger offensichtlich keinerlei rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil bringen könnte (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 7 C 22.12 - NVwZ 2015, 742 <743>; Beschluss vom 20. Juli 1993 - 4 B 110.93 - NVwZ 1994, 482 <482>). Davon kann hier keine Rede sein. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs verkennt den Charakter des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG sowie den Regelungsinhalt der § 18 Abs. 5 Satz 2 und § 3 Abs. 10 und 18 KrWG.

20

aa) Das Verfahren nach § 18 KrWG ist ein Anzeige- und kein Genehmigungsverfahren. Die Anzeige soll der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, 4 KrWG ermöglichen und bei einer gewerblichen Sammlung insbesondere als Grundlage für die Beurteilung dienen, ob dieser überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 88). Sofern die Behörde nicht von ihren Befugnissen zur Beschränkung oder Untersagung nach § 18 Abs. 5 KrWG Gebrauch macht, ergeht auf die Anzeige hin kein Verwaltungsakt; die angezeigte Sammlung kann nach Ablauf der Warte- und Prüfungsfrist des § 18 Abs. 1 KrWG aufgenommen werden (Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 18 Rn. 18).

21

Wird die angezeigte Sammlung - wie hier - nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG untersagt, handelt es sich dabei um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 1. Aufl. 2013, § 18 Rn. 45), der dadurch gekennzeichnet ist, dass die mit ihm getroffene Regelung nicht mit einer einmaligen Befolgung erledigt ist, sondern innerhalb der Geltungsdauer oder bis zum Erlass eines neuen Verwaltungsaktes fortdauernd Geltung beansprucht und damit in ihrer Wirkung wesensgemäß auf Dauer angelegt ist (BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2013 - 3 B 100.12 - juris Rn. 4 m.w.N.). Durch die gerichtliche Aufhebung einer solchen Untersagungsverfügung wird die Rechtsstellung des Adressaten daher unmittelbar verbessert.

22

bb) Abweichendes folgt nicht daraus, dass - wie der Verwaltungsgerichtshof offenbar meint - die angezeigte Sammlung nach Aufhebung der allein auf entgegenstehende öffentliche Interessen gestützten Untersagungsverfügung mit der Begründung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG (erneut) untersagt werden müsste, dass die Klägerin nicht Sammler im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG sein kann. Diese Rechtsauffassung ist abgesehen davon, dass § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG den Untersagungstatbestand der fehlerhaften Rechtsform nicht kennt und der Beklagte seine Untersagungsverfügung hierauf nicht gestützt hat, auch in der Sache unzutreffend. Weder der Wortlaut der § 3 Abs. 10, 17 und 18, § 18 KrWG (1) noch deren Entstehungsgeschichte (2), systematische Erwägungen (3) oder Sinn und Zweck (4) der Regelungen zwingen zu diesem Normverständnis. Ein weites, auch Personengesellschaften umfassendes Verständnis des Sammlerbegriffs ist im Gegenteil auch unions- und verfassungsrechtlich geboten (5).

23

(1) Nach § 3 Abs. 10 KrWG ist Sammler von Abfällen jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt. Der Wortlaut der Norm steht einer Erstreckung auf Personengesellschaften nicht entgegen. Zwar ist unter einer juristischen Person nach herkömmlichem Rechtsverständnis nur ein Rechtsgebilde mit vollständiger Rechtsfähigkeit zu verstehen. Das schließt aber nicht aus, sachgebietsbezogen jedenfalls auch Personenvereinigungen einzubeziehen, die - wie die hier in Rede stehende Gesellschaft bürgerlichen Rechts (BGH, Beschluss vom 4. November 1991 - II ZB 10/91 - BGHZ 116, 86 und Urteil vom 29. Januar 2001 - II ZR 331/00 - BGHZ 146, 341) - teilrechtsfähig sind. So ist etwa für Art. 19 Abs. 3 GG anerkannt, dass juristische Personen im Sinne dieser Vorschrift über den Wortlaut hinaus auch teilrechtsfähige inländische Vereinigungen sein können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - BVerfGE 102, 197, <212 ff.>; Kammerbeschluss vom 2. September 2002 - 1 BvR 1103/02 - NJW 2002, 3533 <3533>).

24

(2) Entstehungsgeschichtliche Aspekte stehen einer weiten Auslegung, nach der Personengesellschaften Sammler (bzw. juristische Personen) im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG und Träger einer gewerblichen Sammlung im Sinne von § 18 Abs. 1 KrWG sein können, nicht entgegen. Das Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) enthielt noch keine Definition des Sammlers. In der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (Abfallrahmenrichtlinie - AbfRRL, ABl. L 312/3), deren Umsetzung das Kreislaufwirtschaftsgesetz dient (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 1), wird der Begriff ebenfalls nicht definiert, dort ist lediglich von "Anlagen oder Unternehmen, die gewerbsmäßig Abfälle sammeln oder befördern" sowie "Sammelunternehmen" die Rede (vgl. Art. 26 Satz 1 Buchst. a, Art. 27 Abs. 4, Art. 34 Abs. 1). Die Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 10 KrWG verhält sich nicht dazu, wer Sammler sein kann, sondern betont das Regelungsanliegen, der Reichweite des unionsrechtlichen Gewerbsmäßigkeitsbegriffs gemäß dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 9. Juni 2005 (- C-270/03 [ECLI:EU:C:2005:371] - Rn. 27-32) gerecht zu werden, wonach nicht nur der hauptberufliche Sammler, sondern auch ein gewerblicher Gelegenheitssammler unter den Begriff des Sammlers fällt. Im Übrigen verweist die Gesetzesbegründung auf die Anzeige- und Erlaubnispflichten nach den §§ 53, 54 KrWG für Sammler, Beförderer, Händler und Makler (BT-Drs. 17/6052 S. 73). Auch die Gesetzesbegründungen zu § 3 Abs. 18 und § 18 KrWG behandeln nicht die Frage, in welcher Rechtsform gewerbliche Sammler bzw. Träger gewerblicher Sammlungen tätig werden können.

25

Die Entstehungsgeschichte zu den sonstigen Legaldefinitionen abfallrechtlicher Fachbegriffe in § 3 Abs. 8 und 9 sowie Abs. 11 bis 13 KrWG, die ebenso wie Absatz 10 das Begriffspaar "natürliche und juristische Personen" verwenden, enthält keine Hinweise darauf, dass Personengesellschaften ausgeschlossen werden sollten. Die Gesetzesbegründung zu diesen Regelungen bezieht sich auf die entsprechenden Vorgängerregelungen in § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG und die umzusetzenden unionsrechtlichen Bestimmungen in Art. 3 Nr. 5 bis 8 AbfRRL (BT-Drs. 17/6052 S. 72 ff.). Die Abfallrahmenrichtlinie verwendet die Formulierung "natürliche oder juristische Person" anders als das Kreislaufwirtschaftsgesetz nur bei der Definition des Abfallbesitzers in Art. 3 Nr. 6 AbfRRL; beim Abfallerzeuger (Art. 3 Nr. 5) wird auf "jede Person", in Art. 3 Nr. 7 (Händler) und Art. 3 Nr. 8 (Makler) auf den Begriff des „Unternehmens“ abgestellt. Anhaltspunkte dafür, dass dieser "bunten Begrifflichkeit" (Petersen/Hermanns, AbfallR 2014, S. 62, 67) sachlich begründete Differenzierungen zugrunde liegen, die einem weiten Verständnis des Sammlerbegriffs entgegenstünden, sind nicht ersichtlich. Das Schrifttum geht davon aus, dass eine Einschränkung im Kreislaufwirtschaftsgesetz gegenüber der Abfallrahmenrichtlinie nicht beabsichtigt war und auch Personengesellschaften erfasst werden (vgl. Dieckmann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 3 Rn. 156, 165, 181; Schink/Krappel, in: Schink/Versteyl, KrWG, 1. Aufl. 2012, § 3 Rn. 72, 80; Hurst, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 3 Rn. 197).

26

(3) Die systematischen Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs sind ebenfalls nicht geeignet, sein Auslegungsergebnis zu tragen. Zwar trifft zu, dass in § 3 Abs. 17 KrWG als mögliche Träger gemeinnütziger Sammlungen auch Personenvereinigungen genannt werden, während die für gewerbliche Sammlungen maßgebliche Definition in § 3 Abs. 18 KrWG keine vergleichbare Regelung enthält. Daraus folgt aber nicht, dass eine weite Auslegung von § 3 Abs. 10 und 18 KrWG ausscheidet. Die an § 5 Abs. 1 Nr. 9 KStG orientierte Formulierung von § 3 Abs. 17 KrWG dient ausweislich der Gesetzesbegründung dazu, gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen vor dem Hintergrund der privilegierten Zulassungsvoraussetzungen für gemeinnützige Sammlungen gegeneinander abzugrenzen und Beteiligungsformen beider Sammelsysteme rechtlich zuzuordnen (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 74). Die Trägerschaft ist in § 3 Abs. 17 KrWG ausdrücklich geregelt, weil bei gemeinnützigen Sammlungen nicht geprüft wird, ob ihnen überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen und sich die Gemeinnützigkeit nur anhand der Trägerschaft bestimmen lässt. Vor diesem Hintergrund bedurfte es für gewerbliche Sammlungen keiner ausdrücklichen Regelung zur Trägerschaft. Aus ihrem Fehlen folgt daher nicht, dass der Gesetzgeber sich im Rahmen von § 3 Abs. 10 KrWG bewusst von dem im Abfallrecht traditionell weit gefassten, auch Personengesellschaften umfassenden Begriff der juristischen Person absetzen wollte. Die Materialien zu § 3 Abs. 17 KrWG enthalten dementsprechend keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kreis potenzieller gemeinnütziger Sammler gegenüber den gewerblichen Sammlern um Personenvereinigungen erweitert werden sollte.

27

In die systematischen Betrachtungen sind wegen des Regelungszusammenhangs mit § 3 Abs. 10 bis 13 KrWG auch die Vorschriften der §§ 53, 54 KrWG zu den Anzeige- und Erlaubnispflichten von Sammlern, Beförderern, Händlern und Maklern von Abfällen einzubeziehen. Diese Vorschriften legen neben Vorgaben für das eigentliche Anzeige- und Erlaubnisverfahren u.a. Anforderungen an den "Inhaber eines Betriebs" sowie die für die "Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Personen" fest (§ 53 Abs. 2, § 54 Abs. 1 KrWG). Der Begriff des Betriebsinhabers im Sinne der §§ 53, 54 KrWG ist inzwischen in der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (Anzeige- und Erlaubnisverordnung - AbfAEV ) vom 5. Dezember 2013 (BGBl. I S. 4043) konkretisiert worden. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 AbfAEV ist Inhaber eines Betriebes diejenige natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die den die Sammler-, Beförderer-, Händler- oder Maklertätigkeit ausübenden Betrieb betreibt. Die Anzeige- und Erlaubnisverordnung knüpft damit hinsichtlich des Kreises der möglichen Betriebsinhaber an schon zuvor bestehende Regelungen an. Bereits die Vorgängerregelungen in § 2 Abs. 1 der Verordnung zur Beförderungserlaubnis (Beförderungserlaubnisverordnung - BefErlV) und § 2 Abs. 1 der Verordnung zur Transportgenehmigung (Transportgenehmigungsverordnung - TgV) vom 10. September 1996 (BGBl. I S. 1411) enthielten ähnliche Bestimmungen. Die Vorschriften der Anzeige- und Erlaubnisverordnung können die gesetzlichen Begriffsdefinitionen in § 3 Abs. 10 bis 13 KrWG zwar nicht rechtsverbindlich konkretisieren, sie offenbaren aber ein weites Begriffsverständnis, von dem auch der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ausgegangen ist. Die Regelung über die Mitteilungspflichten zur Betriebsorganisation in § 58 KrWG, die auch Personengesellschaften treffen, ist hierfür ein weiterer Beleg. Ausweislich der Gesetzesbegründung wird mit der darin enthaltenen Anzeigepflicht bezweckt, die kreislaufwirtschaftsrechtlich bestehenden Anlagenbetreiber- und Abfallbesitzerpflichten bei Kapital- und Personengesellschaften zu personalisieren und die Behörden in die Lage zu versetzen, ohne weitere Ermittlungen eine konkret verantwortliche Person zu bezeichnen (BR-Drs. 216/11 S. 157 zu ll).

28

(4) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist es weder Sinn und Zweck der § 3 Abs. 10 und 18, § 18 KrWG noch aus Sachgründen geboten, gewerberechtliche Grundsätze in das Recht der Kreislaufwirtschaft zu übertragen.

29

Nach der (älteren) gewerberechtlichen Rechtsprechung können Personengesellschaften keine Gewerbetreibenden sein. Die Anzeigepflicht des § 14 Abs.1 GewO trifft daher die geschäftsführenden Gesellschafter, die bei gewerberechtlicher Unzuverlässigkeit auch Adressat der Untersagungsverfügung nach § 35 GewO sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 1965 - 1 C 69.62 - BVerwGE 22, 16 <19>; VGH Kassel, Urteil vom 14. Januar 1991 - 8 UE 2648/89 - NVwZ-RR 1991, 552 <552>). Es kann dahinstehen, ob hieran angesichts der fortgeschrittenen Rechtsentwicklung und Anerkennung der (Teil)Rechtsfähigkeit von Personengesellschaften noch festzuhalten ist. In verschiedenen gewerberechtlichen Spezialgesetzen werden teilrechtsfähige Personenvereinigungen ausdrücklich als Gewerbetreibende anerkannt (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 HandwO, § 2 Abs. 1 Satz 2 GastG).

30

Aus der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 10 KrWG ergeben sich jedenfalls keinerlei Hinweise darauf, dass dem Gesetzgeber die gewerberechtliche Rechtsprechung vor Augen stand und er die darin entwickelten Grundsätze auf Sammler im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG übertragen wollte. Hinzu kommt, dass nicht jede gewerbliche Sammlung zugleich eine gewerbliche, d.h. auf Dauer angelegte Tätigkeit darstellen oder zwingend durch einen gewerbsmäßigen Sammler erfolgen muss. § 3 Abs. 18 KrWG setzt in Abgrenzung zur gemeinnützigen Sammlung lediglich voraus, dass die Sammlung zur Einnahmeerzielung erfolgt.

31

Zudem ist nicht ersichtlich, warum ein Rückgriff auf gewerberechtliche Grundsätze aus Sachgründen geboten sein sollte. Das Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG dient vor allem zur Prüfung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4, Abs. 3 KrWG. Die zuständige Behörde soll prüfen können, ob die erfassten Abfälle einer "ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden", und ob "der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen" (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 88). Diese Prüfung orientiert sich in erster Linie an Art und Umfang der Sammlung und knüpft nicht an persönliche Eigenschaften an. Angesichts dieses primär sammlungs- und nicht personenbezogenen Normzwecks wäre eine gesonderte Anzeige der Sammlung durch jeden Gesellschafter nicht sachgerecht (Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 18 Rn. 25).

32

Abweichendes folgt nicht daraus, dass die Behörde die Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG wegen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen untersagen kann. Das Anzeigeverfahren sieht keine präventive Prüfung der Zuverlässigkeit vor, hierzu sind auch keine Unterlagen beizufügen (vgl. § 18 Abs. 2 KrWG). Es ermöglicht der zuständigen Behörde lediglich, vorhandene Erkenntnisse aus der Vergangenheit über eine mögliche Unzuverlässigkeit im Rahmen des Untersagungsverfahrens nach § 18 Abs. 5 KrWG nutzbar zu machen (vgl. Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, 1. Aufl. 2012, § 18 Rn. 23).

33

Der präventiven Überprüfung der Zuverlässigkeit und der notwendigen Fach- und Sachkunde des Sammlers dienen hingegen das Anzeigeverfahren nach § 53 KrWG und bei gefährlichen Abfällen das Erlaubnisverfahren nach § 54 KrWG. Für diese Verfahren kommt es nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfAEV, sofern es sich beim Inhaber des Betriebs um eine juristische Person oder Personenvereinigung handelt, für die Erfüllung der personenbezogenen Anforderungen der Verordnung auf die nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung des Betriebs berechtigten Personen an. Es ist nicht ersichtlich, warum die Zurechnung bei Personenvereinigungen im Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 KrWG nicht ebenfalls nach diesen Grundsätzen erfolgen kann.

34

Soweit der Verwaltungsgerichtshof darauf abhebt, dass bei gewerblichen Sammlungen u.a. Fragen der Zuverlässigkeit im Raum stünden (UA S. 7 Rn. 24), übersieht er zudem, dass der Untersagungsgrund der "Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen" (§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG) auch auf gemeinnützige Sammlungen Anwendung findet.

35

(5) Ein weites Verständnis des Begriffs Sammler bzw. juristische Person ist auch unionsrechtlich geboten. Im Kreislaufwirtschaftsgesetz sollte die Abfallrahmenrichtlinie nach Möglichkeit "eins zu eins" umgesetzt werden (BT-Drs. 17/6502 S. 1, 73). Die Abfallrahmenrichtlinie definiert den Begriff des Sammlers nicht, lässt aber in verschiedenen Regelungen ein weites Begriffsverständnis erkennen. So ist etwa in Art. 26 und Art. 34 AbfRRL von "Anlagen oder Unternehmen, die gewerbsmäßig Abfälle sammeln" die Rede. Das Unionsrecht kennt zwar keinen bereichsübergreifenden einheitlichen Unternehmensbegriff; eine Beschränkung auf bestimmte Rechtsformen kann dem Begriff "Unternehmen" aber nicht entnommen werden. Vielmehr ist im Unionsrecht in der Regel ein funktionales Verständnis angezeigt, das jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von der Rechtsform oder der Art der Finanzierung erfasst (Weiß, in: Calliess/Ruffert, EUV - AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 101 AEUV Rn. 25; vgl. auch Hurst, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 3 Rn. 197). Anhaltspunkte dafür, dass der nationale Gesetzgeber in § 3 Abs. 10 (sowie Abs. 11 bis 13) KrWG eine Einschränkung gegenüber dem Unionsrecht beabsichtigt hat, sind nicht ersichtlich. Er wollte im Gegenteil der Reichweite des unionsrechtlichen Gewerbsmäßigkeitsbegriffs gerecht werden (BT-Drs. 17/6052 S. 73).

36

Eine enge Auslegung begegnet zudem mit Blick auf Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG Bedenken. Nach dem Vorstehenden ist nicht erkennbar, welcher sachliche Grund es rechtfertigen sollte, natürliche und juristische Personen einerseits und Personengesellschaften andererseits unterschiedlich zu behandeln.

37

b) Die weitere entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, es fehle auch deshalb am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin durch die Untersagungsverfügung nach Beendigung der angezeigten Sammlung nicht mehr beschwert werde, verstößt ebenfalls gegen revisibles Recht (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, §§ 18, 3 Abs. 15 KrWG).

38

Zwar ist es mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes grundsätzlich vereinbar, wenn ein Rechtsschutzinteresse nur so lange als gegeben betrachtet wird, wie ein gerichtliches Verfahren dazu dienen kann, eine gegenwärtige Beschwer auszuräumen, einer Wiederholungsgefahr zu begegnen oder eine fortwirkende Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu beseitigen (BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <85>).

39

Der Verwaltungsgerichtshof hat aber zu Unrecht angenommen, dass die von der Klägerin mit ihrer Anfechtungsklage bekämpfte beschwerende Regelung weggefallen ist. Die Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG stellt - wie bereits dargelegt - einen Dauerverwaltungsakt dar. Damit wird der Klägerin dauerhaft das Aufstellen und Leeren von Sammelbehältern und die Fortsetzung dieser Tätigkeiten im Kreisgebiet des Beigeladenen ab dem 1. Juli 2013 untersagt. Dass die Untersagungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der Klage derzeit nicht vollzogen werden darf, die Klägerin also die ausgegebenen Sammelbehälter weder entfernen muss noch gehindert wäre, diese zu leeren, führt daher nicht zu einem Wegfall der Beschwer.

40

Aus dem Umstand, dass die Klägerin die Sammelbehälter trotz ihres Erfolges im Eilverfahren seit dem 1. Juli 2013 nicht mehr geleert hat, folgt nichts anderes. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dieser Sachverhalt könne als Beendigung der Sammlung qualifiziert werden, weil das bloße Vorhalten von Sammelbehältern keine Sammlung darstelle, findet in § 3 Abs. 15 KrWG keine Stütze. Diese Vorschrift enthält eine Legaldefinition des Begriffs "Sammlung", gibt aber für die Frage, wann eine Sammlung beendet ist, nichts her. Anders als für das gewerberechtliche Anzeigeverfahren in § 14 Abs. 1 Nr. 3 GewO ist in § 18 KrWG auch nicht vorgesehen, dass die Aufgabe der Sammlung anzeigepflichtig ist. Die im wohlverstandenen Interesse aller Beteiligten erforderliche zeitliche Konkretisierung der Sammlung dürfte in der Regel durch die Angaben des Trägers zu Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG) und etwaige Befristungen oder sonstige Auflagen der zuständigen Behörde nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 KrWG erfolgen. Sofern sich die Frage, ob eine Sammlung beendet ist, danach in der Praxis überhaupt stellt, kann hiervon nur dann ausgegangen werden, wenn die Sammlung endgültig und vollständig aufgegeben wird. Tatsachen, die diese Bewertung rechtfertigen könnten, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt.

41

2. Das Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Ob der Verwaltungsgerichtshof die Berufung zu Recht zurückgewiesen hat, weil die Untersagungsverfügung formell und materiell rechtmäßig ist, kann der Senat mangels Tatsachenfeststellungen der Vor-instanz nicht abschließend entscheiden. Dies nötigt zur Aufhebung und Zurückverweisung.

I.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 fortgeführt.

II.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird verworfen.

III.

Der Beigeladene hat die Kosten seines Beschwerdeverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert wird im Verfahren 20 CS 16.1416 bis zur Abtrennung auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im Verfahren 20 CS 16.2542 auf 10.000 EUR festgesetzt.

1. Die Abtrennung beruht auf § 93 Satz 1 VwGO. Danach kann das Gericht durch Beschluss mehrere bei ihm anhängige Verfahren über den gleichen Gegenstand zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbinden und wieder trennen. Die somit im Ermessen des Gerichts stehende Trennung der bisher unter demselben Aktenzeichen geführten Beschwerden des Antragsgegners sowie des Beigeladenen gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016, Az. M 17 S 16.1243 erscheint wegen des unterschiedlichen rechtlichen Schicksals der Beschwerden im Hinblick auf die Beschwerdebefugnis (dazu unten 2.) sachgerecht.

2. Die Beschwerde des Beigeladenen ist unzulässig.

Dem zu Recht nach § 65 Abs. 1 VwGO beigeladenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fehlt die erforderliche Beschwerdebefugnis, weil er durch die angegriffene Entscheidung nicht materiell beschwert ist. Für die Rechtsmittelbefugnis eines erstinstanzlich Beigeladenen bedarf es einer materiellen Beschwer. Diese setzt voraus, dass die angegriffene Entscheidung in subjektiv-öffentliche Rechte des Beigeladenen i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 5 VwGO eingreift (st.Rspr., z. B. BVerwG, U.v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, vor § 124 Rn. 42 m. w. N.; Happ in Eyermann, VwGO, 14. A. 2014, vor § 124 Rn. 30). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätzen kann eine solche Rechtsverletzung vorliegen, wenn die beigeladene Behörde durch die gerichtliche Entscheidung unmittelbar in der Erfüllung eines nur ihr gesondert übertragenen, selbstständigen Aufgabenkreises beeinträchtigt würde (BVerwG, U.v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 - NVwZ-RR 1991, 601/602, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; ebenso Rudisile in Schoch/Schneider/Bier a. a. O.). Dem gegenüber können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen; Ausnahmen hiervon hat das Bundesverfassungsgericht nur zugelassen, soweit es sich um solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts handelt, die von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind und sich deshalb in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinden, was bei Gemeinden nicht der Fall ist (st.Rspr., z. B. BVerfG, B.v. 21.2.2008 - 1 BvR 1987/07 - NVwZ 2008, 778, juris Rn. 8 m. w. N.).

Nach diesen Grundsätzen wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger - hier als Zweckverband und damit Körperschaft des öffentlichen Rechts gem. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KommZG - durch die verwaltungsgerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage eines gewerblichen Sammlers gegen eine Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, weil solche Rechte weder durch die bundesgesetzlichen Entsorgungs- und Verwertungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG (2.1) noch durch die Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises nach Art. 3 Abs. 1 BayAbfG (2.2) begründet werden.

2.1 Aus der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG folgt zwar eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe, aber kein subjektives Recht i. S. einer wehrfähigen materiellen Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, weil mit der Auferlegung und normativen Absicherung dieser Pflichten keine Mehrung oder Bestätigung der Rechte desselben einhergeht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, U.v. 17.3.2016 - 2 L 45/14 - juris Rn. 81 ff.; OVG NRW, B.v. 8.4.2014 - 20 E 547/13 - juris Rn. 4 ff.).

2.2 Etwas anderes folgt nicht aus der Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises der Landkreise nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG. Danach erfüllen die Landkreise und kreisfreien Gemeinden die sich aus dem KrWG und aus dem BayAbfG ergebenden Aufgaben als Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis. Im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches kommt den Gemeindeverbänden, mithin auch den Landkreisen, gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 10 BV ein Selbstverwaltungsrecht nach Maßgabe der Gesetze zu (vgl. BVerfG, B.v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - NVwZ 1992, 365/367, juris). Ob die Selbstverwaltungsgarantie neben der institutionellen Garantie den Gemeindeverbänden auch ein subjektives Recht verleiht, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zunächst verneint, zuletzt offen gelassen (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 171, 200 m. w. N.). Sie enthält jedenfalls keine Garantie eines bestimmten Bestandes an Aufgaben, sondern sichert die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung (BVerfG, B.v. 7.2.1991 a. a. O. Rn. 69; B.v. 23.11.1988 - Rastede, 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - NJW 1989, 347/349, juris Rn. 57 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 200 f.). Der eigene Wirkungskreis der Landkreise und damit der Umfang der Selbstverwaltung wird durch den Gesetzgeber bestimmt (Art. 10 Abs. 2 BV). Mit der Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband - wie hier den Beigeladenen - gehen das Recht und die Pflicht der Verbandsmitglieder, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, auf diesen über (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 KommZG).

Die Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, deren sofortige Vollziehbarkeit vorliegend in Frage steht, dient der Durchsetzung der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG. Diese schützt die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber Maßnahmen Dritter, welche die Erfüllung der Entsorgungsaufgabe zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindern oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigen. Der Schutzzweck der maßgeblichen Vorschriften besteht damit allein in der im öffentlichen Interesse liegenden ordnungsgemäßen Erfüllung der Entsorgungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 BayAbfG. Durch die Übertragung dieser Aufgabe nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG auf die Landkreise werden diesen somit im Allgemeinwohl liegende Pflichtaufgaben zugewiesen, diese werden durch die Aufgabenzuweisung aber nicht zu subjektiven Rechten. Ein Mehr an Rechten kann damit auch einem Zweckverband nicht übertragen werden. Eine Beeinträchtigung der dem Beigeladenen übertragenen Aufgaben durch gewerbliche Sammlungen führt damit zwar möglicher Weise zu einer durch die zuständigen Behörden im Rahmen der Gesetze abzuwehrenden Beeinträchtigung des Allgemeinwohls, nicht jedoch zu einer im Wege eines Rechtsmittels des Beigeladenen abzuwehrenden subjektiven Rechtsverletzung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 fortgeführt.

II.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird verworfen.

III.

Der Beigeladene hat die Kosten seines Beschwerdeverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert wird im Verfahren 20 CS 16.1416 bis zur Abtrennung auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im Verfahren 20 CS 16.2542 auf 10.000 EUR festgesetzt.

1. Die Abtrennung beruht auf § 93 Satz 1 VwGO. Danach kann das Gericht durch Beschluss mehrere bei ihm anhängige Verfahren über den gleichen Gegenstand zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbinden und wieder trennen. Die somit im Ermessen des Gerichts stehende Trennung der bisher unter demselben Aktenzeichen geführten Beschwerden des Antragsgegners sowie des Beigeladenen gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016, Az. M 17 S 16.1243 erscheint wegen des unterschiedlichen rechtlichen Schicksals der Beschwerden im Hinblick auf die Beschwerdebefugnis (dazu unten 2.) sachgerecht.

2. Die Beschwerde des Beigeladenen ist unzulässig.

Dem zu Recht nach § 65 Abs. 1 VwGO beigeladenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fehlt die erforderliche Beschwerdebefugnis, weil er durch die angegriffene Entscheidung nicht materiell beschwert ist. Für die Rechtsmittelbefugnis eines erstinstanzlich Beigeladenen bedarf es einer materiellen Beschwer. Diese setzt voraus, dass die angegriffene Entscheidung in subjektiv-öffentliche Rechte des Beigeladenen i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 5 VwGO eingreift (st.Rspr., z. B. BVerwG, U.v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, vor § 124 Rn. 42 m. w. N.; Happ in Eyermann, VwGO, 14. A. 2014, vor § 124 Rn. 30). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätzen kann eine solche Rechtsverletzung vorliegen, wenn die beigeladene Behörde durch die gerichtliche Entscheidung unmittelbar in der Erfüllung eines nur ihr gesondert übertragenen, selbstständigen Aufgabenkreises beeinträchtigt würde (BVerwG, U.v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 - NVwZ-RR 1991, 601/602, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; ebenso Rudisile in Schoch/Schneider/Bier a. a. O.). Dem gegenüber können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen; Ausnahmen hiervon hat das Bundesverfassungsgericht nur zugelassen, soweit es sich um solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts handelt, die von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind und sich deshalb in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinden, was bei Gemeinden nicht der Fall ist (st.Rspr., z. B. BVerfG, B.v. 21.2.2008 - 1 BvR 1987/07 - NVwZ 2008, 778, juris Rn. 8 m. w. N.).

Nach diesen Grundsätzen wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger - hier als Zweckverband und damit Körperschaft des öffentlichen Rechts gem. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KommZG - durch die verwaltungsgerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage eines gewerblichen Sammlers gegen eine Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, weil solche Rechte weder durch die bundesgesetzlichen Entsorgungs- und Verwertungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG (2.1) noch durch die Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises nach Art. 3 Abs. 1 BayAbfG (2.2) begründet werden.

2.1 Aus der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG folgt zwar eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe, aber kein subjektives Recht i. S. einer wehrfähigen materiellen Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, weil mit der Auferlegung und normativen Absicherung dieser Pflichten keine Mehrung oder Bestätigung der Rechte desselben einhergeht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, U.v. 17.3.2016 - 2 L 45/14 - juris Rn. 81 ff.; OVG NRW, B.v. 8.4.2014 - 20 E 547/13 - juris Rn. 4 ff.).

2.2 Etwas anderes folgt nicht aus der Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises der Landkreise nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG. Danach erfüllen die Landkreise und kreisfreien Gemeinden die sich aus dem KrWG und aus dem BayAbfG ergebenden Aufgaben als Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis. Im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches kommt den Gemeindeverbänden, mithin auch den Landkreisen, gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 10 BV ein Selbstverwaltungsrecht nach Maßgabe der Gesetze zu (vgl. BVerfG, B.v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - NVwZ 1992, 365/367, juris). Ob die Selbstverwaltungsgarantie neben der institutionellen Garantie den Gemeindeverbänden auch ein subjektives Recht verleiht, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zunächst verneint, zuletzt offen gelassen (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 171, 200 m. w. N.). Sie enthält jedenfalls keine Garantie eines bestimmten Bestandes an Aufgaben, sondern sichert die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung (BVerfG, B.v. 7.2.1991 a. a. O. Rn. 69; B.v. 23.11.1988 - Rastede, 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - NJW 1989, 347/349, juris Rn. 57 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 200 f.). Der eigene Wirkungskreis der Landkreise und damit der Umfang der Selbstverwaltung wird durch den Gesetzgeber bestimmt (Art. 10 Abs. 2 BV). Mit der Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband - wie hier den Beigeladenen - gehen das Recht und die Pflicht der Verbandsmitglieder, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, auf diesen über (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 KommZG).

Die Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, deren sofortige Vollziehbarkeit vorliegend in Frage steht, dient der Durchsetzung der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG. Diese schützt die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber Maßnahmen Dritter, welche die Erfüllung der Entsorgungsaufgabe zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindern oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigen. Der Schutzzweck der maßgeblichen Vorschriften besteht damit allein in der im öffentlichen Interesse liegenden ordnungsgemäßen Erfüllung der Entsorgungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 BayAbfG. Durch die Übertragung dieser Aufgabe nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG auf die Landkreise werden diesen somit im Allgemeinwohl liegende Pflichtaufgaben zugewiesen, diese werden durch die Aufgabenzuweisung aber nicht zu subjektiven Rechten. Ein Mehr an Rechten kann damit auch einem Zweckverband nicht übertragen werden. Eine Beeinträchtigung der dem Beigeladenen übertragenen Aufgaben durch gewerbliche Sammlungen führt damit zwar möglicher Weise zu einer durch die zuständigen Behörden im Rahmen der Gesetze abzuwehrenden Beeinträchtigung des Allgemeinwohls, nicht jedoch zu einer im Wege eines Rechtsmittels des Beigeladenen abzuwehrenden subjektiven Rechtsverletzung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushaltungen im Landkreis Weilheim-Schongau.

Mit Schreiben vom 27. August 2012 zeigte die Rechtsvorgängerin der Klägerin eine gewerbliche Sammlung für Altkleider und Altschuhe an. Dabei wurde angegeben, dass die Sammlung mittels Containern erfolge und ca. 8 t pro Monat gesammelt würden. Die Verwertung erfolge über die …in Litauen (Vorbereitung zur Wiederverwendung, Recycling) und das Müllheizkraftwerk … (Verbrennung der Fehlwürfe, ca. 7%). Ein Zertifikat für das Sammeln, Befördern, Handeln und Makeln von Abfällen der … vom … Juni 2012 und eine Bestätigung der …  vom 21. Juni 2012 in englischer Sprache über die Anlieferung von 900 t Alttextilien pro Jahr durch die Rechtsvorgängerin der Klägerin wurden vorgelegt. Mit Schreiben vom 14. September 2012 und 22. Juli 2016 forderte das Landratsamt ... (Landratsamt) weitere Unterlagen an.

Nach Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gab das Landratsamt der Klägerin mit Schreiben vom 28. September 2016 zu der geplanten Untersagung Gelegenheit zur Stellungnahme und forderte die Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle an. Daraufhin teilte die Klägerin mit Schreiben vom 31. Oktober 2016 mit, dass die Verwertung inzwischen über die … Recycling Sp. z.o.o. (…) in Polen erfolge. Ein Vertrag zwischen dieser Firma und der Klägerin vom … Januar 2015, über die etwaige Verpflichtung zur Rücknahme der Abfälle und Sicherstellung der Verwertung, ein Zertifikat für das Sammeln, Befördern, Handeln und Makeln von Abfällen der … vom … Juni 2015 sowie ein Schreiben der Firma …, wonach insbesondere 21% des Sammelgutes zur Wiederverwendung der Textilflächen (Putzlappen) sortiert und zum Verkauf gepresst werden, 18% des Sammelgutes zur Wiederverwertung der Faserstrukturen als Rohstoffe (Dämmstoffe, Dachpappen, Matratzeninhalte o.ä.) sortiert und zum Verkauf gepresst sowie von spezialisierten Betrieben abgenommen werden und die Secondhand-Ware teils über eigene Geschäfte, teils über nationale und internationale Abnehmer dem originären und bestimmungsgemäßen Gebrauch wieder zugeführt wird, sowie ein Zertifikat der Dekra über den Transport, die Segregation und Verkauf von Gebrauchtkleidung durch die Firma …, das bis zum 15. September 2018 gültig ist, wurden vorgelegt. Zudem wurde auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 19. Dezember 2016, zugestellt am 23. Dezember 2016, untersagte das Landratsamt der Klägerin, gewerbliche Sammlungen von Alttextilien und Altschuhen aus privaten Haushalten im Landkreis Weilheim-Schongau durchzuführen. Derartige gewerbliche Sammlungen sind bis spätestens eine Woche nach Zustellung des Bescheides einzustellen. Für den Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist die genannte Tätigkeit bis spätestens eine Woche nach Bestandskraft des Bescheides einzustellen (Nr. 1.1). Die Klägerin wurde verpflichtet, sämtliche im Landkreisgebiet bestehenden Sammelcontainer innerhalb einer Woche nach Zustellung des Bescheids bzw. bei Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung innerhalb einer Woche nach Bestandskraft des Bescheids zu entfernen (Nr. 1.2). Die sofortige Vollziehung der Nrn. 1.1 und 1.2 wurde angeordnet (Nr. 2) und bei Zuwiderhandlung gegen die Nr. 1.1 ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,- €, und bei Zuwiderhandlung gegen die Nr. 1.2 für jeden nicht fristgerecht entfernten Sammelbehälter ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- € angedroht (Nr. 3). Der Klägerin wurden die Kosten des Verfahrens auferlegt, wobei eine Gebühr in Höhe von 250,- € und Auslagen in Höhe von 4,11 € festgesetzt wurden (Nrn. 4 und 5).

Die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sei nicht dargelegt. Insbesondere ergebe sich aus dem vorgelegten Vertrag mit der Firma … keine Abnahme der Textilien, sondern nur eine Rücknahme. Die gewerblichen Sammlungen gefährdeten zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Das bestehende Erfassungssystem schöpfe die anfallenden Altkleider und Altschuhe tiefgreifend ab, ein darüber hinausgehender Bedarf an Sammeleinrichtungen bestehe nicht. 2015 seien 811 t bzw. 6,2 kg pro Einwohner gesammelt worden, was als oberer Durchschnittswert angesehen werde. Die Sammelbehälter des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien vermietet, wobei in den Verträgen Entgelte vereinbart seien, die höchst bedeutend für die Finanzierung des Sammelsystems seien und damit auch Auswirkungen auf die Gebührengestaltung und -stabilität beinhalteten. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gebe jedes Jahr sehr viel Geld für die Bereitstellung und Reinigung der Containerstandorte sowie für präventive Aufklärungsmaßnahmen aus. Soweit die Sammlung der Klägerin zugelassen würde, entstünde ein Konkurrenzsystem für das etablierte kommunale Konzept mit der Folge, dass diesem Mengen entzogen würden, weshalb der Landkreis die dem Mieter in Aussicht gestellten Sammelmengen nicht mehr einhalten könnte. Dieser würde unweigerlich Leistungskürzungen anstrengen bzw. seine Leistungen mindern. Die Einnahmeverluste des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers müssten letztendlich durch eine Weiterverrechnung an den Landkreis und damit durch Abfallgebühren ausgeglichen werden. Damit wäre die Stabilität der Gebühren unmittelbar gefährdet. Auch wären bei einer Ausschreibung korrekte Leistungsbeschreibungen nicht mehr möglich, so dass die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe der Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen werde. 2015 habe der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger 811 t erfasst. Die maximale Sammlung der Klägerin mit 96 t pro Jahr betrage hiervon 11,8%. Angezeigt worden seien von gewerblichen Sammlern insgesamt 739,2 t. Hinzu kämen Anzeigen, die keine Angaben zur geplanten Sammelmenge enthielten. Damit betrage die Sammelmenge der angezeigten Altkleidersammlungen 91,1% der Erfassungsmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, so dass die Irrelevanzschwelle von 10 bis 15% überschritten sei. Außerdem bestünden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen. Der Rechtsvorgängerin der Klägerin und den damaligen Geschäftsführern sei mit Bescheid vom 6. Dezember 2012 durch das Regierungspräsidium Gießen jede selbständige gewerbliche Tätigkeit untersagt worden. In zahlreichen gerichtlichen Verfahren sei die Unzuverlässigkeit festgestellt worden. Auch bestünde eine enge Verflechtung zur … …, die in den Jahren 2012 bis 2014 Sammelcontainer ohne die erforderliche Genehmigung aufgestellt habe. Auch bezüglich dieser Firma sei in mehreren gerichtlichen Verfahren die Unzuverlässigkeit festgestellt worden. Auch die Firma …, zu der ebenfalls enge Verflechtungen bestünden, habe 2013 bis 2016 Altkleidercontainer ohne die erforderliche Genehmigung aufgestellt und mit Entscheidung vom 8. Dezember 2015 sei ein Bußgeld aufgrund fahrlässiger Sondernutzung einer öffentlichen Straße ohne die erforderliche Erlaubnis verhängt worden. Es bestehe auch eine Zusammenarbeit der Klägerin mit der Firma …, die in der Vergangenheit im Landkreis mehrfach Container illegal aufgestellt habe. Gegen den Prokurist der Klägerin seien bereits mehrfach Bußgelder verhängt worden und dieser sei bis zum 31. Mai 2016 Kommanditist der Firma … … gewesen, die im Landkreis zu diesem Zeitpunkt mehrere Container aufgestellt hatte, ohne eine Sammlung vorher angezeigt zu haben. Hinzukomme, dass die ursprünglichen Angaben der Klägerin in ihrer Sammlungsanzeige nicht nachvollziehbar und widersprüchlich gewesen seien.

Mit Schreiben vom 20. Januar 2017, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 23. Januar 2017, erhob die Klägerin hiergegen Klage und beantragte,

den Bescheid vom 19. Dezember 2016 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Klägerin als selbständigem Unternehmen nicht wahllos das Fehlverhalten Dritter in anderen Unternehmen zugerechnet werden könne. Die Behauptung, dass die Klägerin viele Sammelcontainer ohne Zustimmung aufgestellt habe, sei durch nichts belegt und werde bestritten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe zu Recht Zweifel an der Anwendbarkeit der zu § 35 GewO entwickelten Grundsätze geäußert und eine etwaige rechtswidrige Aufstellung von Sammelbehältern sei auch nicht abfallrechtlich geprägt. Ein zivil- oder straßenrechtlicher Verstoß sei nicht unmittelbar sammlungsbezogen, sondern erfolge nur bei Gelegenheit der Sammlung. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit müssten sich auf die konkrete Sammlung beziehen, da nur diese Gegenstand des § 18 KrWG sei und es müsse sich um eine prognostizierte Unzuverlässigkeit hinsichtlich der Verwertung von Abfällen handeln. Verstöße der Klägerin lägen schon Jahre zurück und im Zuständigkeitsbereich des Beklagten seien keine Verstöße belegt worden. Schließlich ließen sich bei der Größe des Unternehmens und der Vielzahl der Container auch einzelne Rechtsverstöße nicht immer vermeiden. Daraus könne aber nicht auf ein systematisches Vorgehen oder gar eine rechtsfeindliche Einstellung geschlossen werden. Auch habe der Beklagte nicht berücksichtigt, ob die Einhaltung straßenrechtlicher Belange auch anderweitig, z.B. durch Auflagen oder Bedingungen, sichergestellt werden könnte.

Hinsichtlich der Darlegung der Verwertungswege nahm die Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) und die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Januar 2017 (20 CS 16.1416) Bezug, wonach die Darlegungen der Klägerin der Darlegungslast genügten. Auch hinsichtlich der Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nahm die Klägerin auf die genannte Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sowie auf ein weiteres Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 4.15) Bezug. Den dort genannten Anforderungen würden die Darlegungen des Beklagten nicht einmal ansatzweise gerecht. Insbesondere werde der Status der mit der Klägerin konkurrierenden gewerblichen Sammler nicht erläutert und dargelegt, ob insoweit (bestandskräftige) Untersagungsverfügungen ergangen seien.

Zudem werde die Untersagung auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit nicht gerecht.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde auf den Bescheid vom 19. Dezember 2016 verwiesen und im Übrigen insbesondere ausgeführt, dass sich aus der Akte des Landratsamts zahlreiche Verstöße der Klägerin gegen privates sowie öffentliches Recht im gesamten Bundesgebiet ergäben. Das Kriterium der Zuverlässigkeit stelle keine gebietsbezogene, sondern eine personenbezogene Eigenschaft dar. Der Fall, dass der Träger einer Sammlung ausschließlich im Zuständigkeitsbereich eine Behörde gegen geltendes Recht verstoße und sich im Übrigen stets an die einschlägigen Vorschriften halte, sei sehr unwahrscheinlich und dürfte eher theoretischer Natur sein. Zudem sei der Begriff der für die Sammlung „verantwortlichen Personen“ nach der Rechtsprechung weit zu verstehen. In zahlreichen gerichtlichen Entscheidungen sei festgestellt worden, dass öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Verstöße im Zusammenhang mit der Sammlung, insbesondere bei der Aufstellung von Sammelcontainern, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit eines Sammlers begründen könnten. Es handele sich nicht um zufällige Verstöße anlässlich der Sammlung, dies diene vielmehr dazu, unter Nutzung von Rechtsverstößen, die unmittelbar mit der Sammlung zusammenhingen, den Gewinn zu erhöhen. Sammler, die ihre Sammelcontainer entsprechend der geltenden rechtlichen Bestimmungen aufstellten, seien demgegenüber teils erheblich, insbesondere finanziell, benachteiligt. Auf zahlreiche Gerichtsentscheidungen aus den Jahren 2013 bis 2016 wurde verwiesen. Neben den zahlreichen Verstößen gegen die Einholung von privatrechtlich bzw. öffentlich-rechtlich erforderlichen Erlaubnissen offenbarten die Verstöße der Klägerin gegen eine rechtskräftige Untersagungsverfügung des Kreises Soest in besonderem Maße die Bereitschaft der Firma bzw. des Geschäftsführers, sich über geltendes Recht hinwegzusetzen. Eine Veränderung des Verhaltens sei nicht zu erwarten, nachdem jahrelang trotz behördlichen Einschreitens keine Änderung der Aufstellpraxis eingetreten sei. Zudem sei weder dargelegt worden noch ansatzweise erkennbar, dass die Klägerin Vorkehrungen getroffen habe, um zu verhindern, dass sich die Verstöße gegen die Rechtsordnung in der Zukunft fortsetzten bzw. wiederholten. Die Klägerin selbst gebe in der Klagebegründung an, dass Rechtsverstöße in Kauf genommen würden, da sie geäußert habe, dass bei der Größe des Unternehmens und der Vielzahl der Container sich einzelne Rechtsverstöße nicht immer vermeiden ließen. Auf den engen Zusammenhang der Klägerin insbesondere mit der … GmbH, gegen die ebenfalls Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit bestünden, wurde erneut verwiesen. Allerdings könnten Verstöße der … nach aktuellem Verfahrensstand nicht mehr der Klägerin zugerechnet werden. Nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG fänden die Maßnahmen dieser Vorschrift für Zuverlässigkeitsbedenken keine Anwendung, sodass der Einwand der Klägerin, die Untersagung scheide aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten aus, da die Einhaltung straßenrechtlicher Belange zum Beispiel durch Auflagen oder Bedingungen sichergestellt werden könne, nicht greife. Im Übrigen wären derartige Auflagen oder Bedingungen ohnehin keine geeigneten Maßnahmen, da in der Vergangenheit trotz behördlichen Einschreitens in diversen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland keine Beachtung der straßenrechtlichen Belange habe erreicht werden können.

Der Verwertungs Weg sowie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sei auch in Anlehnung an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (7 C 5.15) nicht ausreichend dargelegt worden. Aus dem vorgelegten Vertrag ergebe sich keine Abnahme der Textilien, sondern lediglich eine Rücknahme. Es gehe nicht daraus hervor, dass die Firma … willens und in der Lage sei, die von der Klägerin eingesammelten Abfälle anzunehmen bzw. zu verwerten. Somit wäre kein „pauschaler Verwertungs Weg“ der von der Klägerin gesammelten Abfälle angegeben. Auch dazu, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle gewährleistet werde, fänden sich keine Angaben. Es sei nicht ersichtlich, wer die Sortierung (z.B. Aussortierung von Fehlwürfen, Sortierung der Altkleider nach Qualität der Sammelware usw.) vornehme und ob diese im In- oder Ausland erfolge. Somit sei nicht nachvollziehbar, ob und inwieweit eine Verwertung der Sammelware als Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 24 KrWG oder sonstige Verwertung im Sinne von § 3 Abs. 5 und 20 KrWG erfolge. Da wesentliche Verwertungsschritte hier offenbar nicht im Inland erfolgten, seien auch keine Überwachungsmaßnahmen im Inland möglich, so dass keine reduzierten Darlegungsanforderungen gerechtfertigt seien. Aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Februar 2017 (20 ZB 16.2267) gehe zudem hervor, dass die bloße namentliche Benennung des Entsorgungsunternehmens und der Beleg, dass diese willens und in der Lage seien, die Abfälle der Sammlung anzunehmen, ohnehin nicht für gewerbliche Sammler ausreichend sei, die – wie die bundesweit tätige Klägerin – keine Kleinsammler seien.

Durch die von der Klägerin angezeigte gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit den anderen Sammlungen im Landkreis sei eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Landkreises bzw. der … … gegeben. Letztere habe im Jahr 2016 eine Menge von 762,67 t Altkleider erfasst. Auf eine Auflistung angezeigter privater Sammlungen im Landkreisgebiet mit Stand 24. März 2017 wurde Bezug genommen.

In Erwiderung hierauf wiederholte und vertiefte die Klägerin mit Schreiben vom 18. April 2017 und 27. Juni 2017 ihr Vorbringen und nahm erneut auf die bereits zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs Bezug. Ergänzend führte sie insbesondere aus, dass die Klägerin ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb sei und der gesamte Entsorgungs Weg jährlich und bislang ohne Beanstandung überprüft worden sei. Der Beklagte berücksichtige nicht den status quo unter Einbeziehung sämtlicher bereits laufender Sammlungen inklusive der gemeinnützigen Sammlungen. Hier liege eine gesamte Sammelmenge von ca. 1.500 t vor (742 t der gewerblichen Sammlungen, 762 t des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers). Der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betrage somit 50,6%, der sich durch die 96 t auf 44,1% reduzieren würde. Dieser Rückgang von ca. 5% liege deutlich unter der Irrelevanzschwelle.

Der Beigeladene stellte keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da die Beteiligten mit Schreiben vom 23. Februar 2017 (Klägerin) und 27. Juni 2017 (Beklagter und Beigeladener) einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren zugestimmt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ist insoweit, da es sich bei der Untersagungsanordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, derjenige der mündlichen Verhandlung (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 57; OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2219/14 – juris Rn. 42).

1. Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der hier maßgebliche § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besagt, dass eine Überlassungspflicht für Abfälle nicht besteht, wenn diese durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Wann öffentliche Interessen entgegenstehen, ist wiederum in § 17 Abs. 3 KrWG geregelt.

2. Ob Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bestehen, kann hier dahingestellt bleiben, da die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG gestützt werden kann, weil die Klägerin die Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle nicht hinreichend dargelegt hat:

Gemäß § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG sind vom Sammler die innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten darzulegen sowie, auf welche Weise die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird. Nach § 7 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, und schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.

Das BVerwG hat zu dieser Darlegungspflicht im Einzelnen Folgendes ausgeführt (U.v. 30.6.2016 – 7 C-5/15 – juris Rn. 27 f.):

„Folglich ist […] bei der Bestimmung des Umfangs der Darlegungspflicht nicht generalisierend, sondern im Hinblick auf die konkreten Entsorgungsstrukturen differenzierend vorzugehen. So kann von Bedeutung sein, ob für eine Abfallfraktion etablierte Verwertungswege bestehen. Der aktuelle Marktpreis kann ein bestehendes ökonomisches Interesse an der Verwertung indizieren. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, ob der gewerbliche Sammler die Verwertung selbst durchführt oder die gesammelten Abfälle – im Rahmen einer langjährigen (funktionierenden) Geschäftsbeziehung – an ein oder mehrere (bekannte und bewährte) Entsorgungsunternehmen weiterveräußert und ob diese Unternehmen ihren Sitz im In- oder Ausland haben.

Hiernach sind die Mindestanforderungen aus § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG dann erfüllt, wenn aufgezeigt wird, dass der gesamte Abfall – hinsichtlich Sammelmenge und –zeitraum – von einem oder mehreren Entsorgungsunternehmen abgenommen wird. Durchläuft die Verwertung mehrere Stufen, muss bei der Festlegung weiterer Darlegungsanforderungen insbesondere die Situation der Kleinsammler Berücksichtigung finden. Dies gilt gerade bei einer Abfallfraktion wie dem Altmetall, für das nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin eine hohe Recyclingquote zu verzeichnen ist, so dass alles dafür spricht, dass in diesem Marktsegment eine effektive Ressourcennutzung verwirklicht wird und die Verwertungswege funktionieren. In einem solchen Bereich wird der Sammler seine Anzeigepflicht regelmäßig dadurch erfüllen, dass er nachvollziehbar einen pauschalen Verwertungsweg schildert, das oder die Entsorgungsunternehmen, an die er die gesammelten Abfälle zu liefern beabsichtigt, namentlich benennt und geeignet belegt, dass diese willens und in der Lage sind, die Abfälle der Sammlung anzunehmen. Hierfür genügt – in Anlehnung an die Regelungen der Nachweisverordnung – eine schriftliche Erklärung des abnehmenden Unternehmens, aus der sich ergibt, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet ist. Eine detaillierte Beschreibung des weiteren Entsorgungswegs der gesammelten Abfälle bis zum finalen Bestimmungsort der Verwertung unter namentlicher Benennung aller beteiligten Unternehmen ist von einem Kleinsammler nicht zu verlangen, so dass es ausreicht, in dieser Situation zu § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG nur pauschal unter Hinweis auf die allgemeinen Verhältnisse im betreffenden Marktsegment vorzutragen. Denn Ausführungen zu den konkreten Umständen der endgültigen Verwertung sind dem am Anfang der Entsorgungskette stehenden Kleinsammler – wenn überhaupt – nur sehr eingeschränkt möglich, weil er zum einen auf Angaben der Unternehmen in der Verwertungskette angewiesen ist und diese sich in ihrer Zusammensetzung zum anderen durch Marktentwicklungen ändern kann. Des Weiteren stellt sich das Problem, dass sich der Weg der Abfälle des jeweiligen Kleinsammlers jedenfalls nach Vermischung mit den Abfällen anderer Sammler auf den weiteren Verwertungsstufen nicht mehr nachvollziehen lässt. In dieser Situation erscheint es angezeigt, die gegebenenfalls gebotenen Überwachungsmaßnahmen auf den verschiedenen Stufen der Entsorgungskette vorzunehmen, so dass der Zweck der Darlegung nur beschränkte Angaben vom Sammler rechtfertigt.“

Unabhängig davon, ob vorgenannte Maßstäbe, die sich auf Kleinsammler von Altmetall beziehen, zugunsten der Klägerin herangezogen werden können (vgl. BayVGH, B.v. 23.5.2017 – 20 ZB 15.1850 – juris Rn. 27), hätte sie diese Anforderung an die Darlegungspflicht nicht erfüllt.

So gab sie lediglich an, dass die Verwertung über die Firma … und die Müllheizkraftwerk … … erfolge. Neben einem Zertifikat der Klägerin für das Sammeln, Befördern, Handeln und Makeln von Abfällen, einem Zertifikat der Firma … über den Transport, die Segregation und Verkauf von Gebrauchtkleidung und einem Schreiben der Firma …, in dem die Aufteilung der Abfallfraktionen dargelegt wird, wurde lediglich ein Vertrag zwischen dieser Firma und der Klägerin vom 1. Januar 2015, über die etwaige Verpflichtung zur Rücknahme der Abfälle und Sicherstellung der Verwertung vorgelegt. Das Zertifikat der Firma … umfasst aber nur den Verkauf, nicht jedoch die Verwertung von Abfällen im Übrigen und der Vertrag mit dieser Firma ist schon über zwei Jahre alt und damit nicht geeignet, die gegenwärtige Verwertung der Abfälle zu bestätigen. Vor allem aber ergibt sich aus diesem Vertrag auch nicht – wie das BVerwG verlangt –, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet ist, d.h. belegt ist, dass das Entsorgungsunternehmen willens und in der Lage ist, die – gesamten – Abfälle der Sammlung anzunehmen. Denn geregelt wird in diesem Vertrag letztendlich nur die Rücknahme der Abfälle. Dabei kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Firma …, die angeblich die Abfälle der Klägerin annimmt, ihren Sitz im Ausland hat, so dass keine Überwachungsmöglichkeiten im Inland möglich sind (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C-5/15 – juris Rn. 27; BayVGH, B.v. 23.5.2017 – 20 ZB 15.1850 – juris Rn. 31).

Die Klägerin hat damit nicht dargelegt, dass die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet ist, wie es der eindeutige Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG verlangt, um der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen der Sammlung zu ermöglichen (vgl. BT-Drs. 216/11 S. 209).

3. Zudem liegen auch die Voraussetzungen einer Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 KrWG vor, weil der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen:

3.1 Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG ist dies der Fall, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist wiederum anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird.

Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,

2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder

3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Nummern 1 und 2 gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.

Vorliegend ist von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG), weil der Beigeladene eine im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, was von der Klägerin auch nicht in Frage gestellt wird, die Sammlung der Klägerin nicht wesentlich leistungsfähiger ist (s.u. 4.2) und die in dieser Vorschrift enthaltene Regelvermutung nicht widerlegt ist (s.u. 4.3).

3.2 Dass ihre Sammlung gegenüber derjenigen des Beigeladenen wesentlich leistungsfähiger wäre, hat die insoweit darlegungspflichtige Klägerin nicht dargelegt (vgl. z.B. VG Ansbach, U.v. 23.1.2013 – AN 11 K 12.01693 juris) und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind sowohl die in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfangs und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen. Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hinausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen (§ 17 Abs. 3 Sätze 4 bis 6 KrWG).

Die Klägerin sammelt nach eigenen Angaben nur 96 t, während die Sammlung des Beigeladenen 762,67 t umfasst. Zudem sind die Sammelcontainer des Beigeladenen sowohl auf Wertstoffhöfen als auch auf Wertstoffinseln aufgestellt, so dass nicht nur eine Erreichbarkeit rund um die Uhr sichergestellt ist, sondern zumindest auf den Wertstoffhöfen der Einwurf der Textilien – anders als bei der Klägerin – unter Aufsicht erfolgt. Die Sammlung des Beigeladenen ist somit insbesondere im Hinblick auf die Kriterien des Umfangs und der Servicegerechtigkeit weit überlegen. Nach der vorzunehmenden Gesamtschau anhand der obengenannten fünf Kriterien ist daher von der größeren Leistungsfähigkeit der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen.

3.3 § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG stellt eine widerlegbare Vermutung auf. Von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und damit von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine gewerbliche Sammlung ist danach im Regelfall auszugehen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 50). Da eine Untersagung gewerblicher Sammlungen jedoch eine Beschränkung unionsrechtlicher Grundsätze, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34, 35 AEUV) darstellt, ist sie nach Art. 106 Abs. 2 AEUV nur gerechtfertigt, soweit anderenfalls die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. dessen Beauftragter verhindert wird (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 31 ff., 48 ff.). Denn die flächendeckende und diskriminierungsfreie Entsorgung von Haushaltsabfällen, wozu auch sortenreine Abfallfraktionen wie Alttextilien gehören, stellt eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dar (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 41) und fällt damit in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Aufgrund der genannten unionsrechtlichen Vorgaben muss die Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfall widerlegt werden können, wenn die streitbefangene gewerbliche Sammlung auch im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt. Ob die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfalle widerlegt ist, bestimmt sich deshalb danach, ob durch den Marktzugang eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 50 ff.). Dazu sind die Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge zu ermitteln. Denn die vorgehaltene Entsorgungsstruktur ist nur schutzwürdig, soweit sie bedarfsgerecht auf die zu erwartende Sammelmenge zugeschnitten ist, da insoweit Einbußen, die sich durch den Marktzutritt anderer Sammler abzeichnen, einen organisatorischen und strukturellen Anpassungsbedarf nach sich ziehen können (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 52). Hierzu ist zunächst der status quo zu ermitteln, d.h. der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Gesamtaufkommen der Sammlungen. Dieser Anteil wird durch bereits rechtmäßig durchgeführte Sammlungen mitgeprägt, wobei insbesondere die gemeinnützigen Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG einzubeziehen sind (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 55 f.). Auf dieser Grundlage sind die zu erwartenden Veränderungen zu betrachten, wobei neben der streitgegenständlichen insbesondere auch weitere angezeigte und sofort vollziehbar, aber noch nicht bestandskräftig untersagte Sammlungen als mögliche Zusatzbelastungen in den Blick zu nehmen sind (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 53 f.). Denn angezeigte, aber untersagte Sammlungen entfallen erst dann als mögliche Zusatzbelastung, wenn die Untersagung bestandskräftig geworden ist (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 54). Die so ermittelten zusätzlichen Sammelmengen auf Seiten der privaten Sammler sind sodann den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des Entsorgungsträgers gegenüberzustellen und hiernach die Rückgänge bzw. die verminderten Steigerungspotenziale auf Seiten des Entsorgungsträgers zu prognostizieren und zu bewerten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 58).

Gemessen an diesen Grundsätzen führt die Sammlung der Klägerin (im Zusammenwirken mit den anderen Sammlungen) zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers:

Zu ermitteln sind in einem ersten Schritt die Anteile des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sowie der rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen am Gesamtaufkommen (BayVGH, B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 32). Hier sammelte der Beigeladene im Jahr 2016 762,67 t und gemeinnützige Sammler 68,58 t. Hinzu kommen rechtmäßig sammelnde gewerbliche Sammlungen mit insgesamt 120,20 t. Das gesamte Sammelaufkommen an Alttextilien betrug damit 2016 951,45 t, sodass auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein Anteil von 80,16% entfiel.

Im zweiten Schritt ist sodann eine Prognose der anstehenden Veränderungen durch die streitgegenständliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen vorzunehmen. Anders als die Klägerin ihrer Berechnung zugrunde legt, ist nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG nicht nur die streitgegenständliche Sammlung zu berücksichtigen, sondern sind alle weiteren gewerblichen Sammlungen einzustellen, die zwar angezeigt, aber noch nicht bestandskräftig untersagt sind, insbesondere solche, deren Untersagung für sofort vollziehbar erklärt wurde. Denn diese entfallen als mögliche Zusatzbelastungen erst mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 54; BayVGH, B.v.30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 33). Laut den Angaben des Beklagten wurden hier neben der streitgegenständlichen Sammlung noch die Sammlungen von … mit 60 t, des Deutschen Textilwerks mit 120 t und der … … mit 84 t angezeigt sowie sofort vollziehbar untersagt. Hinzu kommt die Sammlung von East-West mit 160 t, die nach Angaben dieser Firma bislang noch nicht durchgeführt wird. Anhaltspunkte dafür, dass diese Sammlung nicht mehr durchgeführt werden soll, liegen nicht vor. Zusammen mit der Sammlung der Klägerin, die nach ihren eigenen Angaben einen Umfang von jährlich maximal 96 t aufweist, sind somit angezeigte Sammlungen mit einem Gesamtvolumen von 520 t zu berücksichtigen. Ausgehend davon ergibt sich ein zu prognostizierender Rückgang des Anteils des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um 54,65% auf 25,51%, so dass die Irrelevanzschwelle, die bei 10 bis 15% liegt (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 59), hier deutlich überschritten ist. Das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, aufgrund derer gegebenenfalls (nach unten oder oben) von der genannten Irrelevanzschwelle abgewichen werden könnte (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 59), ist hier nicht ersichtlich.

Zu einem anderen Ergebnis käme man auch dann nicht, wenn man davon ausginge, dass die neu hinzukommenden 520 t nicht vollständig zu Lasten der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gehen, sondern sich der Rückgang anteilsmäßig auf die vorhandenen Sammlungen verteilt. Dann würde sich der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um 80,16% von 520 t, d.h. um 416,83 t reduzieren, was einem Rückgang des Anteils von 80,16% auf 36,35%, mithin um 43,81%, entspräche, so dass auch bei dieser Rechenmethode die Irrelevanzschwelle signifikant überschritten wäre.

Es ist zwar nicht von der Hand zu weisen, dass das Überschreiten der Irrelevanzschwelle entscheidend auch davon abhängt, ob gleichzeitig mit der betreffenden Sammlung weitere Sammlungen mit einem erheblichen Umfang angezeigt wurden. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG („Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“) sind aber sämtliche angezeigten Sammlungen, sofern diese nicht bestandskräftig untersagt wurden, zu berücksichtigen, da diese potentiell Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielenden Sammelmengen haben (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 52, 54). Hinzu kommt, dass beim Vorliegen außergewöhnlicher Umstände im Einzelfall von der Irrelevanzschwelle abgewichen werden könnte. Derartige Umstände sind aber – wie bereits ausgeführt – nicht ersichtlich, vielmehr wird die Irrelevanzschwelle hier deutlich überschritten.

Nach alledem ist im vorliegenden Falle die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht widerlegt, sodass eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bejahen ist.

4. Eine Untersagung ist gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zwar nur möglich, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Diese Regelung stellt eine besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar; die Untersagung ist insoweit als ultima ratio anzusehen (OVG NW, B.v. 11.12.2013 – 20 B 643/13 – juris; VG Würzburg, U.v. 14.5.2013 – W 4 K 12.1139 – juris Rn. 35; B.v. 15.4.2013 – W 4 S. 13.145 – juris Rn. 42f.). Ein milderes Mittel, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen, wie etwa Auflagen oder Bedingungen, ist vorliegend aber nicht ersichtlich, insbesondere, weil – wie bereits ausgeführt – auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht nachgewiesen ist (OVG NRW, B.v. 11.12.2013 – 20 B 643/13; VG Würzburg, B.v. 15.4.2013 – W 4 S. 13.145 – juris Rn. 43). Es ist nicht erkennbar, wie Bedingungen und Auflagen oder auch eine Befristung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sicherstellen könnten (vgl. BayVGH, B.v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 18). Im Übrigen wäre eine räumliche oder mengenmäßige Beschränkung der Sammlung im Hinblick auf den Umstand, dass im Landkreis noch zahlreiche weitere gewerbliche Sammlungen angezeigt und untersagt wurden, nicht praktikabel. Eine räumliche Beschränkung würde wohl zu keiner wesentlichen Änderung der Abfallmenge führen, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entzogen wird. Die Bestimmung individueller Mengenkontingente für jeden einzelnen gewerblichen Sammler, die in ihrer Summe gerade noch keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung begründen, ist dagegen oft schwierig. Insbesondere müsste diese Mengenbegrenzung bei jeder neuen Anzeige eines gewerblichen Sammlers neu berechnet und festgesetzt werden. Zudem ist es nicht Aufgabe der zuständigen Abfallbehörde, den Umfang der angezeigten Sammlung auf das gerade noch verträgliche Maß zu beschränken (OVG NW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2120/14 – juris Rn. 211; VG Münster, U.v. 22.3.2017 – 7 K 700/14 – juris Rn. 25). Dabei ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch zu berücksichtigen, dass der Klägerin nicht ihre gesamte Sammlungstätigkeit, sondern nur die Durchführung der angezeigten Sammlung für das Gebiet des Landkreises untersagt wurde (vgl. BayVGH, B.v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 19).

5. Ebenso wenig sind hier Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen (vgl. zur Anwendbarkeit auf Untersagungen VG Würzburg, B.v. 28.1.2013 – W 4 S. 12.1130 – juris Rn. 52; VG Düsseldorf B.v. 26.4.2013 – 17 L 580/13 Rn. 28 ff.). Nach § 18 Abs. 7 KrWG ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten, soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes am 1. Juni 2012 bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat.

Weder hat die Klägerin konkret vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass sie ihre gewerbliche Sammlung bereits vor dem 1. Juni 2012 durchführte. Selbst wenn es sich hier aber um eine Bestandssammlung handeln sollte, könnte sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn die Durchführung von gewerblichen Sammlungen steht stets unter dem Vorbehalt der Zuverlässigkeit und der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung. Schutzwürdig in Bezug auf die weitere Durchführung kann nur das Interesse eines zuverlässigen gewerblichen Sammlers sein, der eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet (VG Düsseldorf, U.v. 7.10.2014 – 17 K 2897/13 – juris Rn. 132 ff.). Hier wurde aber die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht ausreichend dargelegt (s.o. 3.). Es ist davon auszugehen, dass auch in der Vergangenheit keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle erfolgte, da entsprechende Angaben auch für die Zeit vor dem 1. Juni 2012 nicht gemacht wurden (vgl. von Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung, Stand September 2016, § 18 Rn. 94).

6. Die Entfernungsanordnung für die Container findet ihre Rechtsgrundlage in § 62 KrWG. Die zuständige Behörde kann hiernach im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes treffen. Die Verpflichtung zur Entfernung von Containern, die der Durchführung einer gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG rechtmäßig untersagten Sammlung dienen, stellt eine solche Anordnung dar. Erst mit der Entfernung der Container ist sichergestellt, dass die untersagte Sammlung auch tatsächlich nicht mehr stattfindet. Insbesondere wenn Zuverlässigkeitsbedenken bestehen oder – wie hier – die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht nachgewiesen ist, gilt es in geeigneter Weise zu vermeiden, dass Abfälle in einer aus diesen Gründen untersagten Sammlung erfasst werden.

Auch steht ein milderes und gleich geeignetes Mittel nicht zur Verfügung. Mit der Verpflichtung, die Container zu verkleben, zu verplomben oder einzuzäunen, würden zwar Einwürfe verhindert. Es wäre jedoch zu erwarten, dass Altkleidersäcke neben den Containern abgelegt werden, für deren Entsorgung sich dann niemand zuständig fühlte. Da die Altkleidersammlung dauerhaft und endgültig untersagt sein soll, ist die Beseitigungsanordnung auch angemessen. Anders könnte der Fall liegen, wenn die Behörde nur eine zeitweise Untersagung ausspricht, um die Voraussetzungen nach Ablauf des Zeitraums erneut zu prüfen. Der Eingriff in den Geschäftsbetrieb der Klägerin ist auch verhältnismäßig, da es dieser nach dem Abtransport der Container frei steht, diese anderweitig einzusetzen.

7. Schließlich wurden gegen die Zwangsgeldandrohung und die Kostenentscheidung in Nrn. 3 bis 5 des Bescheids vom 19. Dezember 2016 von Klägerseite keine eigenständigen Bedenken geltend gemacht und solche sind auch sonst nicht ersichtlich.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, trägt er seine außergerichtlichen Kosten selbst (vgl. § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 20.000 Euro festgesetzt.

Der gemäß § 124 a Abs. 4 Sätze 1 bis 5 VwGO zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.

Der geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanziellen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist nicht tragfähig dargelegt. Denn das Verwaltungsgericht hat die Klage unter Nr. II 3 d der Urteilsgründe alleintragend (auch) deshalb abgewiesen, weil der gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG verbotenen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegenstehen. Das ist gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG dann anzunehmen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers, hier des von ihm beauftragten Dritten, gefährdet. Das sieht das Gesetz gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG regelmäßig unter anderem im Falle der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung als gegeben an, wobei der Gesetzgeber in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG von einer solchen Beeinträchtigung insbesondere dann ausgeht, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlichrechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige, getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Einer solchen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung entgegnet die Klägerin auch in ihrem eigenen Vortrag nicht, dass ihre beabsichtigte Sammlung leistungsfähiger sei (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG) und auch unter Berücksichtigung der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung des Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofs im Beschluss vom 9. September 2013 Az. 10 S 1116/13 (juris Rn. 11 ff.) zur Übereinstimmung der aufgezeigten Gesetzeslage mit dem Unionsrecht, wonach allein eine gewisse Konkurrenzsituation für die Annahme einer beeinträchtigenden Wirkung nicht ausreicht, stellt die Klägerin den Standpunkt des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage. Denn sie macht geltend, dass die vom Verwaltungsgericht veranschlagte Sammelmenge ihrer Anzeige von 116 Tonnen im Jahr, die etwa 31,5 Prozent des gesamten Altkleideraufkommens ausmachte, tatsächlich nicht erreicht würde und es nicht auf eine denkbare Höchstmenge, sondern auf das tatsächlich eingesammelte und damit deutlich niedriger anzusetzende Volumen ankomme. Das trägt aber nicht, denn das Verwaltungsgericht hat auf Seiten 25 und 26 seiner Urteilsgründe entscheidend darauf abgestellt, dass im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen, die bereits angezeigt sind, rechnerisch eine Gesamtmenge von 1.422 Tonnen zu erwarten sei, die aber erheblich mehr als die vom Beigeladenen veranschlagte tatsächliche Gesamtmenge ausmacht und damit jedenfalls die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen bei der Entsorgung von Altkleidern beeinträchtigen wird, wenn alle sich meldenden Sammler tätig würden. Diesem entscheidenden Ansatz ist die Klägerin nicht durchgreifend entgegengetreten. Unerheblich ist es im Hinblick auf den eindeutigen Gesetzeswortlaut, dass sich die dargelegten Unzuträglichkeiten unmittelbar zunächst auf einen vom Beigeladenen beauftragten Dritten auswirken würden.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht erkannt, dass mildere Mittel gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG im vorliegenden Fall dem Beklagten nicht zu Gebote standen. Denn bei einer der Art deutlichen Überzeichnung der zu erwartenden Altkleidersammlung durch die Summe der sich durch die beabsichtigten Sammlungen ergebenden Mengen wäre eine sinnvolle oder gerechte Beschränkung gegenüber jedem einzelnen Sammler kaum durchführbar. Das hat die Klägerin auch nicht konkret aufgezeigt, sondern lediglich auf ein zu erstellendes Gesamtkonzept ohne dessen konkrete Durchführbarkeit verwiesen.

Rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten des Falles im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hat die Klägerin nicht aufgezeigt. Sie hat lediglich einige nach ihrer Auffassung unzutreffende Gesetzesauslegungen sowie falsche Tatsachenfeststellungen durch das Erstgericht behauptet, ohne darzulegen, worin rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten des Falles lägen.

Hinsichtlich der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat die Klägerin nicht ausgeführt, inwiefern eine Grenzziehung zwischen völliger Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und sich milder auswirkenden Mitteln nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG vorliegend über den Einzelfall hinaus ertragreiche Aussagen in einem Berufungsverfahren erwarten ließe.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Mit diesem Beschluss wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (vgl. § 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Verfügung, die ihr die gewerbliche Sammlung von Alttextilien untersagt.

2

Die Stadtwerke A., ein Eigenbetrieb der Beklagten, des nach den landesrechtlichen Vorschriften öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, sammeln gesondert Alttextilien. Sie betreiben zwei Recyclinghöfe und führen seit September 2012 eine halbjährliche flächendeckende Straßensammlung sowie seit dem Jahr 2014 eine Containersammlung durch. Die Klägerin, die bis 2014 als B. GmbH firmierte, sammelt gewerblich Alttextilien, nach eigenen Angaben seit dem Jahr 2008 auch im Stadtgebiet der Beklagten. Mit Schreiben vom 27. August 2012 zeigte sie bei der Beklagten die gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen bis zu einer maximalen Sammelmenge von 5 - später geändert auf 7 - Tonnen im Monat an. Die Sammlung erfolge durch flächendeckend aufgestellte Container und finde wöchentlich und unbefristet statt. Die Stadtwerke gaben im Rahmen ihrer Stellungnahme an, dass die Recyclinghöfe eine Erfassungsmenge von 150 t und die Straßensammlung eine Sammelmenge von zunächst 80 -100 t und ein Steigerungspotenzial auf bis zu 150 t Alttextilien pro Jahr erwarteten. Das erfassbare Sammelpotenzial sei damit zu 90 % ausgeschöpft. Gewerblichen Sammlungen stünden öffentliche Interessen entgegen, da allein der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch bei nicht mehr kostendeckenden Preisen eine funktionierende Sammlung und Verwertung aufrechterhalte.

3

Mit Bescheid vom 29. November 2012 untersagte die Beklagte der Firma B. GmbH, mit Wirkung vom 1. Dezember 2012 im Stadtgebiet entsprechend ihrer Anzeige vom 27. August 2012 gewerblich Alttextilien zu sammeln. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtige. Die von der Klägerin beabsichtigte Sammlung erweise sich nicht als wesentlich leistungsfähiger als das Bring- und Holsystem des Entsorgungsträgers. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Auf einen Vertrauensschutz als Bestandssammlerin könne die Klägerin sich nicht berufen; denn die Rechtmäßigkeit der vor dem 1. Juni 2012 durchgeführten Sammlung habe mangels Mitwirkung nicht überprüft werden können.

4

Das Verwaltungsgericht wies die hiergegen erhobene Klage ab: Die Behörde habe die angezeigte Sammlung zu Recht untersagt, weil Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden.

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Mit Urteil vom 10. Februar 2015 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Die Beklagte habe die Sammlung der Klägerin zu Recht gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG untersagt. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegen. Die dem zugrunde liegende, am Wortlaut orientierte Auslegung bedürfe keiner grundsätzlichen Korrektur wegen höherrangigen Rechts. Das Unionsrecht gebiete allerdings eine einschränkende Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, wonach nicht jede geringfügige Auswirkung der gewerblichen Sammlungen auf die haushaltsnahe Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger genüge. Vielmehr bedürfe es einer Bewertung der Umstände des Einzelfalls. Bei einer möglichen jährlichen Sammelmenge auf dem Gebiet der Beklagten von 700 t und einer angezeigten jährlichen Sammelmenge der gewerblichen Sammler von zusammen 621 t könne die Sammlung der Stadtwerke, die von einer jährlichen eigenen Sammelmenge von 300 t ausgehe, stark betroffen werden. Die Containersammlung der Klägerin sei auch nicht leistungsfähiger als die Sammlung der Stadtwerke. Die Untersagungsverfügung sei verhältnismäßig. Auf einen besonderen Vertrauensschutz als Bestandssammlerin könne die Klägerin sich nicht berufen. § 18 Abs. 7 KrWG setze voraus, dass die Sammlung zum Stichtag 1. Juni 2012 rechtmäßig durchgeführt worden sei. Den hierzu erforderlichen Nachweis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung habe die Klägerin für die Vergangenheit nicht erbracht. Überdies liege es auf der Hand, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wegen der großen Sammelmengen gewerblicher Sammler schon vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gefährdet gewesen sei. Schließlich sprächen die wechselnden Containerstandorte und neuen Geschäftspartner der Klägerin dafür, dass zum heutigen Zeitpunkt eine andere Sammlung betrieben werden solle als ursprünglich angezeigt.

6

Zur Begründung der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision, mit der die Klägerin eine Verletzung sachlichen Rechts und einen Verfahrensmangel rügt, trägt sie vor:

7

Der Verwaltungsgerichtshof habe bei der Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zu Recht eine Einzelfallprüfung vorgenommen, ob sich die von ihr angezeigte Sammlung wesentlich auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auswirke. Diese Prüfung sei jedoch rechtsfehlerhaft. Die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers folge nicht schon aus einer Gegenüberstellung der jeweiligen Sammelmengen. Vielmehr bedürfe es der Feststellung der konkreten Auswirkungen auf die Planungs- und Organisationsstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgers. Hierzu sei eine zweistufige Prüfung vorzunehmen. Zunächst müsse festgestellt werden, ob die gewerblichen Sammlungen der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überhaupt einen wesentlichen Teil, d.h. mindestens 10 %, der Gesamtsammelmenge entzögen. Sodann müsse geprüft werden, ob hierdurch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in technischer, organisatorischer und personeller Hinsicht konkret beeinträchtigt werde. Beim Vergleich der Sammelmengen habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abgestellt. Maßgeblich sei vielmehr der Zeitpunkt der Sammlungsanzeige der Klägerin. Die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Jahr 2014 aufgenommene Containersammlung habe daher nicht berücksichtigt werden dürfen. In gleicher Weise müssten auch erst nach der Anzeige eintretende Veränderungen im Bestand der gewerblichen Sammler außer Betracht bleiben. Die von gewerblichen Sammlern angezeigten Sammelmengen habe der Verwaltungsgerichtshof nicht zugrunde legen dürfen. Denn diese Angaben belegten nicht, dass die Sammlungen auch tatsächlich und rechtmäßig durchgeführt würden, und nicht etwa wegen anderer Versagungsgründe untersagt worden seien. Der Verwaltungsgerichtshof habe seine Amtsermittlungspflicht verletzt, weil er ohne weitere Prüfung von den Angaben der Beklagten ausgegangen sei. Die Beklagte habe auch nicht dargelegt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger wegen der gewerblichen Sammlung gehalten wäre, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern. Bei der Prüfung der Leistungsfähigkeit sei nicht isoliert auf die Sammlung der Klägerin, sondern auf die zusammenwirkende Leistungsfähigkeit aller gewerblichen Sammler abzustellen. Schließlich habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht die Verhältnismäßigkeit der Untersagung bejaht. Vielmehr kämen mildere Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht. So könne die neben der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verbleibende Sammelmenge durch Kontingentierung unter den gewerblichen Sammlern aufgeteilt werden. Die Ausführungen zu § 18 Abs. 7 KrWG gingen fehl.

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Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Februar 2015, das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 25. Juni 2013 und die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 29. November 2012 aufzuheben.

9

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

10

Sie trägt vor: Der Verwaltungsgerichtshof wende die §§ 17 und 18 KrWG zwar fehlerhaft an, gelange aber zu einem zutreffenden Ergebnis. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG begründe nach Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte eine unwiderlegliche Vermutung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, wenn dieser - wie hier - eine hochwertige, haushaltsnahe Erfassung und Verwertung durchführe. Nur bei diesem Verständnis sei die Regelung vollzugstauglich und rechtssicher anwendbar. Unionsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Eine einzelfallbezogene Prüfung einer mehr als nur geringfügigen Auswirkung auf den Entsorgungsträger habe der Verwaltungsgerichtshof jedenfalls zutreffend vorgenommen. Zu Recht habe er bei der Vergleichsbetrachtung auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung und auf die angezeigten Sammelmengen abgestellt. Die von der Beklagten genannten Zahlen seien zuvor einer Schlüssigkeitsprüfung unterzogen worden. Bei einer Gesamtmenge der gewerblichen Sammlungen von 621 t und einem Sammelpotenzial von 700 t sei auch unter Zugrundelegung der von der Klägerin für erforderlich erachteten zweistufigen Prüfung eine konkrete Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gegeben. Die von ihr behauptete höhere Leistungsfähigkeit habe die Klägerin nicht nachgewiesen. Eine gemeinsame Betrachtung aller angezeigten gewerblichen Sammlungen sei nicht geboten. Der mit dem Erlass komplexer Auflagen verbundene Verwaltungsaufwand widerspräche dem Gesetzeszweck. Die Festschreibung von Sammelhöchstmengen sei nicht praktikabel. § 18 Abs. 7 KrWG sei nicht anwendbar, da die Klägerin eine Sammlung auf dem Gebiet der Beklagten vor dem 1. Juni 2012 nicht nachgewiesen habe. Überdies sei die Vorschrift auf eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht anwendbar. Die Untersagung erweise sich schließlich jedenfalls auch deshalb als rechtmäßig, weil Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden.

11

Nach Ansicht des Vertreters des Bundesinteresses handelt es sich bei den Tatbeständen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG um Regelbeispiele im Sinne einer widerleglichen Vermutung. Der vom Regelbeispiel der Nr. 1 erfasste "bloße Zugriff" der gewerblichen Sammlung auf Abfälle, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine hochwertige Erfassung und Verwertung der Abfälle anbiete, führe (noch) nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Schutzgüter. Die Wesentlichkeitsschwelle könne - wie von der Klägerin geltend gemacht - bei unionsrechtskonformer Auslegung im Wege einer zweistufigen Prüfung praxisgerecht angewandt werden. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG seien ebenfalls zweifelhaft. Der Vertrauensschutz dürfe nicht allein aufgrund einer formellen Rechtswidrigkeit der Sammlung wegen fehlender Anzeige ausgeschlossen werden. Dies gelte insbesondere deswegen, weil die Länder im Gesetzesvollzug einen solchen Nachweis in der Regel nicht gefordert hätten. Schließlich könnten Angaben über Containerstandorte nicht auf der Grundlage des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG verlangt werden.

12

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses führt aus: Unabhängig davon, ob man § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche oder unwiderlegliche Vermutung verstehe, biete das Gesetz für die von der Klägerin geforderte zweistufige Prüfung keine Grundlage. Eine Mengenbetrachtung erscheine indessen als plausibel, da eine wesentliche Beeinträchtigung gefordert sei. Hierbei könne es, wie schon die Fristenregelung des § 18 Abs. 1 KrWG belege, auf den Zeitpunkt der Anzeige nicht ankommen. Der Verwaltungsgerichtshof habe auf die angezeigten Sammelmengen zurückgreifen können. Allerdings hätte der Verwaltungsgerichtshof auch die Mengen der gemeinnützigen Sammlungen berücksichtigen müssen.

13

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof verkennt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, indem er auf der Grundlage eines verfehlten Verständnisses dieser Vorschrift eine nicht näher begründete einzelfallbezogene Geringfügigkeitsschwelle einfügt und diese ohne Rückbindung an sachangemessene Maßstäbe ausfüllt. Das Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Die Sache ist an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, denn der Senat kann nicht selbst in der Sache entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

14

1. Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG anwendbar ist, weil die Voraussetzungen für den Ausschluss dieser Vorschrift nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG nicht vorliegen. Gegen die dieser Prüfung zugrunde gelegte Rechtsauffassung wendet sich die Klägerin ohne Erfolg. An die hieran anschließenden Tatsachenfeststellungen ist der Senat mangels entsprechender Verfahrensrügen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).

15

Nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG gilt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereits angebotene oder konkret geplante Leistung ist. Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind die in § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG angeführten Kriterien heranzuziehen. Beim Leistungsvergleich ist, wovon der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeht, auf die Leistungsfähigkeit des einzelnen gewerblichen Sammlers abzustellen. Für die von der Klägerin unter Hinweis auf eine Parallele zu § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG vertretene Gegenansicht, wonach es auf die gemeinsame Leistungsfähigkeit aller gewerblichen Sammlungen ankommen soll, findet sich weder im Wortlaut noch in der Begründung des Gesetzentwurfs und den weiteren Gesetzgebungsmaterialien irgendein Anhaltspunkt (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 88; BT-Drs. 17/7505 S. 44 f.). Sie widerspricht auch dem Sinn der gesetzlichen Regelung. Der besondere Schutz der vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Verfügung gestellten einheitlichen Entsorgungsstruktur kann nur dann zurücktreten, wenn sich ein wiederum einheitlich verantwortetes Erfassungs- und Verwertungssystem als überlegen zeigt. Nur wenn die gewerbliche Sammlung von einer Stelle zentral organisiert und verantwortet wird und nicht nur auf einem unkoordinierten Nebeneinander verschiedener Sammlungen in unterschiedlicher Trägerschaft beruht, kann sie das Maß an Verlässlichkeit in Anspruch nehmen, das eine Verdrängung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu rechtfertigen geeignet ist.

16

2. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt im Ausgangspunkt an, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers immer dann wesentlich beeinträchtigt und folglich dessen Funktionsfähigkeit gefährdet ist (§ 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG), wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfüllt sind. In der Norm sei eine einzelfallbezogene Korrekturmöglichkeit nicht vorgesehen. Nach diesem Verständnis der Grundkonzeption des Gesetzes ist ein Zugriff des gewerblichen Sammlers auf die betreffenden Abfallfraktionen ausschließlich unter der Voraussetzung des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG möglich, wenn der gewerbliche Sammler also das leistungsfähigere Sammlungssystem aufbieten kann.

17

Dem ist nicht zu folgen. Mit der Wendung "ist anzunehmen" normiert das Gesetz keine unwiderlegliche Vermutung. Dies ergibt sich allerdings noch nicht mit hinreichender Deutlichkeit bei einer maßgeblich auf Wortlaut und Systematik unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte gestützten Auslegung (a). Ausschlaggebend ist hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung, die im Gesetz angelegt ist (b).

18

a) Das Wort "annehmen" kann im Sinne von "vermuten" oder von "unterstellen" verwendet werden. Während bei einer Vermutungsregel über das damit einhergehende Ausmaß der Verbindlichkeit der Vermutung noch nicht entschieden ist, lässt eine Unterstellung eine Abweichung nicht zu. Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG legt das letztere Verständnis nahe. Die Vorschrift bildet die letzte Stufe einer "Konkretisierungskaskade", mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KrWG der unbestimmte Rechtsbegriff der "überwiegenden öffentlichen Interessen" nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgefüllt wird. Diese liegen gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bei einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor, und dies bestimmt sich gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG zum einen nach einer Verhinderung der Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen und zum anderen nach einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Wenn auf der letzten Stufe der Konkretisierungen bei Vorliegen der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG umschriebenen Umstände eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung "anzunehmen ist", spricht viel dafür, dass der Rechtsanwender dann ohne weitere Prüfung und Überlegung von dieser Rechtsfolge ausgehen darf. In diesem Sinne ist in den Gesetzesmaterialien davon die Rede, dass damit im Interesse der Vollzugstauglichkeit der Norm eine "klare Leitlinie" vorgegeben werde (BT-Drs. 17/7505 S. 44).

19

Hinreichend deutliche Hinweise, dass das Gesetz den Begriff "ist anzunehmen" gerade nicht in diesem strikten Sinne verstanden wissen will, sind bei systematischer Auslegung aus der Begründung des Gesetzentwurfs zur insoweit gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 KrWG nicht zu entnehmen. Zwar hat der Gesetzgeber bei der Legaldefinition des Begriffs der "Entledigung" die in § 3 Abs. 2 KrW-/AbG gebrauchte Wendung "liegt vor", die einzelfallbezogene Ausnahmen nicht zulässt, durch die Worte "ist anzunehmen" ersetzt. Mit dieser Änderung soll - auch zur korrekten Umsetzung von Richtlinienbestimmungen (siehe EuGH, Urteil vom 15. Juni 2000 - C-418/97, C-419/97 [ECLI:EU:C:2000:318], ARCO u.a. - Slg. 2000, I-4475 Rn. 41, 48 ff.) - eine widerlegliche Vermutung normiert werden (BT-Drs. 17/6052 S. 71; Delfs, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 3 KrWG Rn. 28; Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 3 Rn. 46).

20

Zwingende Rückschlüsse auf das Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ließe die Diskussion um § 3 Abs. 2 KrWG aber nur dann zu, wenn davon auszugehen wäre, dass das Gesetz insoweit normübergreifend ein einheitliches Begriffsverständnis zugrunde legt. Das ist angesichts der Verwendung derselben Begrifflichkeit in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG aber zweifelhaft. Diese Vorschrift erläutert die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) anhand zweier Schutzrichtungen bzw. Schutzobjekte. Diese Definition ist indes ersichtlich abschließend; für eine einzelfallbezogene Korrektur ist hier kein Raum. Schließlich können auch die weiteren Beispiele in Nr. 2 und 3 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG auf eine Auslegung als unwiderlegliche Vermutung hindeuten. Denn insoweit dürfte bereits kein Bedürfnis nach einer Korrekturmöglichkeit bestehen; schon die tatbestandlichen Voraussetzungen lassen dort die Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles zu.

21

b) Klarheit über die zutreffende Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verschafft die Berücksichtigung des unionsrechtlichen Rahmens, in dem sich der Gesetzgeber bei der Gewichtung der gegenläufigen Interessen von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und privater Entsorgungswirtschaft bewegt.

22

Die Beachtung unionsrechtlicher Vorgaben bei der Konkretisierung des Begriffs der öffentlichen Interessen ist bereits im Gesetzeswortlaut angelegt, soweit § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG als erste Alternative einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen benennt. Mit dieser Formulierung orientiert sich das Gesetz an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV (BT-Drs. 17/6052 S. 87 f.) und öffnet somit die Auslegung und Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs ersichtlich für die unionsrechtlichen Maßstäbe.

23

Nichts anderes gilt im Ergebnis für die zweite Alternative in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG. Deren Verständnis hat sich, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt, ebenfalls am Unionsrecht auszurichten. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 17/6052 S. 17) sah anfänglich in § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 Regierungsentwurf vor, dass im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf dessen Planungssicherheit und Organisation (lediglich) zu berücksichtigen seien. Der Forderung des Bundesrats nach Streichung von § 17 Abs. 3 Regierungsentwurf und nach Beibehaltung der durch das Altpapier-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts - mit seiner gegenüber gewerblichen Sammlungen insgesamt restriktiven Auffassung (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 - BVerwGE 134, 154) - geprägten Rechtslage trat die Bundesregierung mit dem Hinweis entgegen, dass diese Rechtslage aus unionsrechtlichen Gründen einer Korrektur bedürfe und die Europäische Kommission im Notifizierungsverfahren eine Beschränkung auf "wesentliche" Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisation des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anrege (BT-Drs. 17/6645 S. 4 f.). Im Anschluss hieran und auf der Grundlage eines zwischen dem Bundesumweltministerium und den kommunalen Spitzenverbänden ausgehandelten Kompromisses (siehe Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521 <526>) gestaltete der Umweltausschuss die Planungssicherheit und (nunmehr) Organisationsverantwortung zu einer eigenständigen Alternative zur Konkretisierung des Rechtsbegriffs der Funktionsfähigkeit aus und ergänzte den Gesetzentwurf um das Erfordernis einer wesentlichen Beeinträchtigung zur Sicherung der Unionsrechtskonformität. Die Fallgruppen des § 17 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 KrWG wurden zur Gewährleistung eines fairen Interessenausgleiches eingefügt (BT-Drs. 17/7505 S. 43, 44).

24

3. Das hiernach auch für die Auslegung des nationalen Rechts maßgebliche Unionsrecht fordert, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als widerlegliche Vermutung zu verstehen.

25

Zu Recht ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass die Regelungen über die Überlassungspflicht und die eingeschränkten Möglichkeiten des Marktzutritts gewerblicher Sammler unionsrechtliche Rechtspositionen beeinträchtigen (a), folglich der Rechtfertigung bedürfen und deswegen an der Vorschrift des Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV zu messen sind. Danach gelten für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln nur, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Regelungen über die Überlassungspflicht haben folglich nur bei Beachtung des dort verankerten Grundsatzes der Erforderlichkeit Bestand (b).

26

a) Vorschriften des Sekundärrechts, die bei abschließender Harmonisierung des Regelungsbereichs vorrangig zu prüfen sind (vgl. etwa EuGH, Urteile vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 [ECLI:EU:C:2001:682], DaimlerChrysler - Slg. 2001, I-9897 Rn. 32, vom 16. Dezember 2008 - C-205/07 [ECLI:EU:C:2008:730], Gysbrechts - Slg. 2008, I-9947 Rn. 33 und vom 16. Juli 2015 - C-95/14 [ECLI:EU:C:2015:492], UNIC und Uni.co.pel - EuZW 2015, 873 Rn. 33), sind allerdings nicht einschlägig. Die in Betracht zu ziehenden Richtlinien und Verordnungen zum Abfallrecht erfassen die Überlassungspflichten für sortenreine Abfälle zur Verwertung nicht (aa). Es bedarf deswegen keiner Entscheidung, ob Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV sich auch gegenüber solchen Regelungen durchzusetzen vermag (siehe hierzu etwa Dohms, in: Wiedemann, Kartellrecht, 3. Aufl. 2016, § 35 Rn. 303 f.; Knauff, in: Löwenheim u.a., Kartellrecht, 3. Aufl. 2016, AEUV Art. 106 Rn. 86, jeweils m.w.N.). In Bezug auf Garantien des Primärrechts ist zweifelhaft, ob von einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 f. AEUV) ausgegangen werden kann (bb). Jedenfalls ist die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) aufgrund der Wirkungen auf die Warenausfuhr betroffen (cc).

27

aa) (1) Die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen - EG-Abfallverbringungsverordnung - EG-AbfVerbrV - (ABl. L 190 S. 1) regelt als auf den Umweltschutz bezogene Bestimmung (EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-411/06 [ECLI:EU:C:2009:518], Kommission/Parlament und Rat - Slg. 2009, I-7585), die nicht darauf gerichtet ist, den freien Verkehr von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft zu verwirklichen (vgl. EuGH, Urteile vom 28. Juni 1994 - C-187/93 [ECLI:EU:C:1994:265], Parlament/Rat - Slg. 1994, I-2857 Rn. 22 f. und vom 16. Dezember 2004 - C-277/02 [ECLI:EU:C:2004:810], EU-Wood-Trading - NVwZ 2005, 309 Rn. 34), den grenzüberschreitenden Transport von Abfällen (Art. 1 Abs. 2, Art. 2 Nr. 34) durch ein - insbesondere nach den örtlichen Konstellationen und der Art der Abfälle differenzierendes - System von Notifizierungen, Einwänden und Informationspflichten. Gemäß Art. 1 Abs. 5 EG-AbfVerbrV unterliegt die Verbringung von Abfällen ausschließlich innerhalb eines Mitgliedstaates lediglich dem sogenannten Kohärenzgebot des Art. 33. Eine insbesondere der Vorschrift des Art. 18 EG-AbfVerbrV über Informationspflichten bei der Verbringung von Abfällen zur Verwertung widersprechende Regelung enthält die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 KrWG nicht. Zum einen zielt diese nicht auf Vorgaben für den Transport von Abfällen, sei er grenzüberschreitend oder nicht (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 - BVerwGE 134, 154 Rn. 38). Zum anderen stellt Art. 18 EG-AbfVerbrV den Umgang mit Abfällen zur Verwertung nicht von der Beachtung anderer, nicht dem Umweltschutz dienender Vorschriften frei (siehe hierzu Klement, VerwArch 2012, 218<224 f.>; Reese/Koch, DVBl 2010, 1393 <1402>; Thärichen, AbfallR 2012, 150 <151>). Die Anwendbarkeit der Verordnung kann schließlich auch nicht damit begründet werden, dass eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eine grenzüberschreitende Verbringung mindestens mittelbar und faktisch als "Maßnahme gleicher Wirkung" verhindere (siehe hierzu Dieckmann, AbfallR 2009, 270 <272>). Für eine entsprechende Anwendung dieser aus Art. 35 AEUV übernommenen Begrifflichkeit ist im Rahmen der in sich abschließenden Regelung der Verordnung kein Raum.

28

Dieses Ergebnis steht nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Soweit der Europäische Gerichtshof Andienungs- und Überlassungspflichten auf ihre Vereinbarkeit mit der EG-Abfallverbringungsverordnung und deren Vorgängervorschrift, der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30 vom 6. Februar 1993 S. 1), überprüft hat, erklärt sich dies daraus, dass mit der jeweils in Rede stehenden Andienungs- und Überlassungspflicht aufgrund der mitgliedstaatlichen Bestimmungen zugleich zwingend die Abfallentsorgung im Mitgliedstaat und somit ein Verbringungsverbot verbunden war (EuGH, Urteile vom 13. Dezember 2001 - C-324/99, DaimlerChrysler - Slg. 2001, I-9897 Rn. 15, 56 ff. und vom 12. Dezember 2013 - C-292/12 [ECLI:EU:C:2013:820], Ragn-Sells - NVwZ 2014, 283 ).

29

(2) Die Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien - Abfallrahmenrichtlinie - AbfallRRL - (ABl. L 312 S. 3) enthält ebenso wenig Regelungen, die der Überlassungspflicht entgegenstehen.

30

Zur Erfüllung der Grundsätze der Entsorgungsautarkie und der Nähe treffen die Mitgliedstaaten nach Art. 16 Abs. 1 AbfallRRL geeignete Maßnahmen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen und Anlagen zur Verwertung von gemischten Siedlungsabfällen, die von privaten Haushaltungen eingesammelt sind, zu errichten. Zu solchen Maßnahmen zählen auch diesbezügliche Überlassungspflichten, die insofern von der Richtlinie gedeckt sind. Überlassungspflichten für sortenreine Abfälle zur Verwertung können demgegenüber durch diese Bestimmung nicht gerechtfertigt werden (vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 25 ff.; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 KrWG Rn. 13 ff.). Daraus folgt aber nicht im Gegenschluss, dass solche Überlassungspflichten ausgeschlossen sind, weil die Regelung insoweit abschließend zu verstehen sei (so Dieckmann, AbfallR 2009, 270 <273 f.>). Diese Ansicht findet im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 25. Juni 1998 (C-203/96 [ECLI:EU:C:1998:316], Dusseldorp - Slg. 1998, I-4075) keine Stütze. Der Europäische Gerichtshof stellt darin lediglich fest, dass die Richtlinie die Anwendung der Grundsätze der Entsorgungsautarkie und Nähe auf Abfälle zur Verwertung nicht vorsieht und dies bei ungefährlichen Abfällen auch nicht im Wege der umweltrechtlichen Schutzverstärkung (Art. 130t EGV nunmehr Art. 193 AEUV) erreicht werden kann (Rn. 34, 49 f.). Eine Aussage zu Überlassungspflichten, die auf anderen Erwägungen beruhen, ist darin aber nicht enthalten (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 - BVerwGE 134, 154 Rn. 37).

31

bb) Ob die Überlassungspflichten, wie im Gesetzgebungsverfahren angenommen (BT-Drs. 17/6052 S. 85), vorbehaltlich der Sonderregelung des Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV gegen das wettbewerbsrechtliche Missbrauchsverbot nach Art. 106 Abs. 1 i.V.m. Art. 102 Abs. 1 AEUV verstoßen, ist zweifelhaft, bedarf indessen keiner abschließenden Entscheidung.

32

Es ist zwar davon auszugehen, dass den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern als öffentlichen Unternehmen im funktionellen Sinne eine marktbeherrschende Stellung zukommt. Auf den einzelnen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist dabei nicht abzustellen. Aufgrund der durch das Gesetz flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet geregelten Zuweisung an eine große Zahl von Entsorgungsträgern erhalten diese in ihrer Gesamtheit (kollektiv) eine beherrschende Stellung in einem wesentlichen Teil des gemeinsamen Marktes (siehe hierzu EuGH, Urteile vom 5. Oktober 1994 - C-323/93 [ECLI:EU:C:1994:368], Crespelle - Slg. 1994, I-5077 Rn. 17 und vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 [ECLI:EU:C:2001:577], Ambulanz Glöckner - Slg. 2001, I-8089 Rn. 31 ff.). Die Schaffung einer marktbeherrschenden Stellung durch eine gesetzliche Aufgabenzuweisung ist als solche aber noch nicht mit Art. 102 AEUV unvereinbar (vgl. EuGH, Urteil vom 23. Mai 2000 - C-209/98 [ECLI:EU:C:2000:279], Sydhavnens Sten & Grus - Slg. 2000, I-3743 Rn. 66). Ein Verstoß gegen die in den genannten Bestimmungen enthaltenen Verbote ist nur dann gegeben, wenn entweder durch die gesetzlichen Regelungen eine Lage geschaffen wird, in der das Unternehmen zwangsläufig gegen Art. 102 AEUV verstoßen muss, wenn das Unternehmen also durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt, oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht (siehe EuGH, Urteile vom 23. April 1991 - C-41/90 [ECLI:EU:C:1991:161], Höfner - Slg. 1991, I-1979 Rn. 27, vom 10. Dezember 1991 - C-179/90 [ECLI:EU:C:1991:464], Porto di Genova - Slg. 1991, I-5889 Rn. 17, vom 25. Juni 1998 - C-203/96, Dusseldorp - Slg. 1998, I-4075 Rn. 61, vom 23. Mai 2000 - C-209/98, Sydhavnens Sten & Grus - Slg. 2000, I-3743 Rn. 66 und vom 17. Juli 2014 - C-553/12 P [ECLI:EU:C:2014:2083], Kommission/DEI - EuZW 2014, 756 Rn. 39 ff).

33

Zumindest die erste Alternative kommt hier nicht zum Tragen; es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger notwendig zur missbräuchlichen Ausnutzung ihrer beherrschenden Stellung, etwa durch Forderung überhöhter Gebühren, veranlasst würden (siehe hierzu auch Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 KrWG Rn. 29 f.). Ob im Sinne der zweiten Alternative die Schaffung einer zum Missbrauch verleitenden Lage mit der Erwägung anzunehmen ist, die gesetzliche Regelung garantiere nicht, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Leistungen immer nachfragegerecht anbieten (so Klement, a.a.O. § 17 KrWG Rn. 33), erscheint zweifelhaft, kann aber letztlich dahingestellt bleiben.

34

cc) Denn durch die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG wird jedenfalls die für den Abfall als Wirtschaftsgut und Ware im Sinne von Art. 28 AEUV einschlägige Warenverkehrsfreiheit (vgl. EuGH, Urteil vom 9. Juli 1992 - C-2/90 [ECLI:EU:C:1992:310], Kommission/Belgien - Slg. 1992, I-4431 Rn. 23 ff.) beeinträchtigt. Vorbehaltlich einer abweichenden Beurteilung nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV widerspricht die Überlassungspflicht Art. 35 AEUV. Danach sind mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung verboten. Im Unterschied zur entsprechenden Regelung für Einfuhrbeschränkungen nach Art. 34 AEUV, die im Ausgangspunkt "jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten (erfasst), die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern" (siehe EuGH, Urteil vom 11. Juli 1974 - Rs. 8/74 [ECLI:EU:C:1974:82], Dassonville - Slg. 1974, 837 Rn. 5), wird die Warenausfuhr beeinträchtigt, wenn Regelungen "spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so dass die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt" (EuGH, Urteil vom 8. November 1979 - C-15/79 [ECLI:EU:C:1979:253], Groenveld - Slg. 1979, I-3409 Rn. 7 sinngemäß ebenso Urteil vom 25. Juni 1998 - C-203/96, Dusseldorp - Slg. 1998, I-4075 Rn. 40; siehe weitere Nachweise in Schlussanträgen GA Trstenjak vom 17. Juli 2008 - Rs. C-205/07, Gysbrechts - Slg. 2008, I-9947 Rn. 31 f. mit Fn. 20). In welchem Umfang die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (siehe Urteil vom 16. Dezember 2008 - C-205/07, Gysbrechts - Slg. 2008, I-9947) mittlerweile vom Erfordernis einer spezifischen Beschränkung der Ausfuhrströme abgerückt ist und den Prüfungsmaßstab von Art. 35 AEUV dem des Art. 34 AEUV angleicht (siehe hierzu Leible/T. Streinz, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand August 2015, Art. 35 AEUV Rn. 14 ff.; Dauses/Brigola, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Stand September 2015, C.I. Grundregeln Rn. 199 ff.), kann hier offenbleiben. Denn auch nach den bisher in der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zugrunde gelegten Maßstäben liegen die Voraussetzungen einer Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Art. 35 AEUV vor. Die Überlassungspflicht gilt zwar unterschiedslos für alle Abfälle; sie entfaltet aber zugunsten des heimischen Markts eine protektionistische Wirkung, weil der Abfall jedenfalls nicht unmittelbar an einen Abnehmer im Ausland abgegeben werden kann, auch wenn eine Ausfuhr durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht ausgeschlossen ist (vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 KrWG Rn. 8).

35

b) Dieser Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit ist nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV nur gerechtfertigt, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als widerlegliche Vermutung verstanden wird.

36

Andere Rechtfertigungsgründe scheiden hier von vornherein aus (aa). Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV findet hingegen auf die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG Anwendung (bb). Er ermöglicht trotz der damit verbundenen Beeinträchtigungen der Warenverkehrsfreiheit Einschränkungen des Marktzutritts für gewerbliche Sammler (cc), grenzt diese Einschränkungen aber nach Maßgabe des Grundsatzes der Erforderlichkeit in einer Weise ein, der nur ein Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als widerlegliche Vermutung gerecht wird (dd).

37

aa) Der Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit lässt sich nicht durch die Gründe des Art. 36 Satz 1 AEUV und das generell geltende zwingende Erfordernis des Umweltschutzes (vgl. EuGH, Urteil vom 9. Juli 1992 - C-2/90, Kommission/Belgien - Slg. 1992, I-4431 Rn. 29 ff.) rechtfertigen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass - zumal vor dem Hintergrund des Erfordernisses einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - allein die Zuständigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bei sortenreinen Haushaltsabfällen zur Verwertung, die wie Alttextilien kein besonderes Gefährdungspotenzial aufweisen, den Grundanforderungen einer umweltgerechten Entsorgung dieser Wertstoffe entspricht.

38

bb) Dagegen fällt die Betrauung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit der Aufgabe der Sammlung und Verwertung sortenreiner ungefährlicher Abfallfraktionen in den Anwendungsbereich des Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV.

39

Nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV privilegierte Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden. Die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit der Mitgliedstaat sich zu Recht auf das Vorhandensein und den Schutz einer gemeinwirtschaftlichen Aufgabe berufen kann, sind im Unionsrecht im Interesse der Realisierbarkeit einer eigenständig von den Mitgliedstaaten geprägten Wirtschafts- und Sozialpolitik nicht abschließend geregelt. Die Mitgliedstaaten verfügen daher über ein weites Ermessen bei der Definition dessen, was sie als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ansehen. Die entsprechenden Entscheidungen der Mitgliedstaaten werden von der Kommission lediglich auf "offenkundige Fehler" überprüft. Auch die Gerichte der Union und der Mitgliedstaaten können insoweit keine weitergehende Kontrolle ausüben (EuGH, Urteile vom 15. Juni 2005 - T-17/02 [ECLI:EU:T:2005:218], Olsen - Slg. 2005, II-2031 Rn. 216, vom 12. Februar 2008 - T-289/03 [ECLI:EU:T:2008:29], BUPA - Slg. 2008, II-81 Rn. 165 f. und vom 16. Juli 2014 - T-295/12 [ECLI:EU:T:2014:675], Deutschland/Kommission - DVBl 2014, 1526 Rn. 44 ff.; Mitteilung der Kommission zu den Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. 2001 C 17 S. 4 Rn. 22; Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, EU-Wettbewerbsrecht, 5. Aufl. 2012, Art. 106 Abs. 2 AEUV Rn. 84).

40

Als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind in der Rechtsprechung der Unionsgerichte und von der Kommission bisher in erster Linie sogenannte Universaldienstleistungen wie Energieversorgung, Postdienste, Verkehrsleistungen und Telekommunikationsnetze anerkannt worden, wobei jeweils die Pflicht zur flächendeckenden und diskriminierungsfreien Versorgung ohne Rücksicht auf die Wirtschaftlichkeit jedes einzelnen Vorgangs im Vordergrund stand (vgl. Mitteilung der Kommission zu den Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, a.a.O. Anhang II; Mestmäcker/Schweitzer, a.a.O. Art. 106 Abs. 2 AEUV Rn. 85; Emmerich/Hoffmann, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Stand September 2015, H.II. Monopole und öffentliche Unternehmen Rn. 140 ff.). Auch die Abfallentsorgung ist entsprechend anerkannt worden (EuGH, Urteile vom 10. November 1998 - C-360/96 [ECLI:EU:C:1998:525], Gemeente Arnhem - Slg. 1998, I-6821 Rn. 52 und vom 23. Mai 2000 - C-209/98, Sydhavnens Sten & Grus - Slg. 2000, I-3743 Rn. 75).

41

Nach diesen Grundsätzen ist es nicht zu beanstanden, dass der deutsche Gesetzgeber die flächendeckende und diskriminierungsfreie Entsorgung von Haushaltsabfällen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ansieht. Er kann - über den Aspekt des Umweltschutzes hinausgehend - auch auf den Gesichtspunkt der Ressourcenschonung durch eine effektive Ressourcennutzung verweisen, so dass von einem offenkundigen Missgriff nicht die Rede sein kann. Das umweltpolitische Verursacherprinzip (Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV) spricht nicht gegen die Einordnung der Hausmüllentsorgung - auch bezogen auf sortenreine Abfallfraktionen - als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Soweit das Europäische Gericht im Urteil vom 16. Juli 2014 (T-295/12, Deutschland/Kommission - DVBl 2014, 1526 Rn. 61 ff.) die Vorhaltung einer Seuchenreservekapazität mit Blick auf die spezifische Verantwortung der Viehzüchter und Schlachthöfe nicht als eine solche Dienstleistung eingestuft hat, lässt dies schon deswegen keine Rückschlüsse auf die Abfallentsorgung zu, weil von dieser alle Mitglieder der Allgemeinheit als (potentielle) Abfallerzeuger und Abfallbesitzer profitieren und nicht nur einzelne (a.A. Beckmann/Gesterkamp, AbfallR 2016, 66 <73 f.>).

42

cc) Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vermag Einschränkungen des Marktzutritts für gewerbliche Sammler trotz der damit verbundenen Beeinträchtigungen der Warenverkehrsfreiheit zu rechtfertigen, weil die uneingeschränkte Geltung des Verbots von Ausfuhrbeschränkungen die Erfüllung der besonderen Aufgaben, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern übertragen worden sind, im Sinne von Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV verhindern würde.

43

Eine Verhinderung im Sinne dieser Vorschrift setzt nicht voraus, dass die Anwendung des Unionsrechts mit der Erfüllung der besonderen Aufgabe nachweislich unvereinbar ist. Vielmehr reicht es aus, dass bei uneingeschränkter Geltung der Grundfreiheiten die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben gefährdet wäre oder dass die Beibehaltung der dem begünstigten Unternehmen eingeräumten Rechte erforderlich ist, um ihm die Erfüllung seiner im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Aufgaben zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen zu ermöglichen. Eine bloße Behinderung oder Erschwerung der Aufgabenerfüllung genügt allerdings nicht (vgl. EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 - C-159/94 [ECLI:EU:C:1997:501], Kommission/Frankreich - Slg. 1997, I-5815 Rn. 95, vom 21. September 1999 - C-67/96 [ECLI:EU:C:1999:430], Albany - Slg. 1999, I-5863 Rn. 107 und vom 3. März 2011 - C-437/09 [ECLI:EU:C:2011:112], AG2R Prévoyance - Slg. 2011, I-973 Rn. 76).

44

Die Feststellung einer solchen Gefährdung der Aufgabenerfüllung unterliegt einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Das Unionsrecht in der Fassung des Vertrags von Lissabon erkennt seit dem 1. Dezember 2009 ausdrücklich als gemeinsamen Wert der Union einen weiten Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden bei der Frage an, wie die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind (Art. 1 des Protokolls Nr. 26 zum Vertrag von Lissabon, ABl. 2008 C 115 S. 308).

45

Ein solcher Spielraum ist insbesondere deshalb anzunehmen, weil die Bewertung einer Gefährdung notwendig eine Prognose über die Entwicklung der Marktverhältnisse im Falle einer Anwendung aller Vertragsbestimmungen erfordert. Besteht danach aufgrund von Prognoseunsicherheiten ein Einschätzungsspielraum der Mitgliedstaaten, so ist der durch Art. 106 Abs. 2 AEUV unionsrechtlich eröffnete Prüfungsumfang der mitgliedstaatlichen Gerichte gegenüber Maßnahmen des nationalen Gesetzgebers auf eine Kontrolle offenkundiger Fehler beschränkt. Maßgeblich ist, ob die mitgliedstaatliche Regelung offenkundig ungeeignet ist, den ihr zugrunde liegenden Zweck zu erfüllen.

46

Nach diesen Grundsätzen ist die Einschätzung des Gesetzgebers, dass die grundsätzlich den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zugewiesene Entsorgung von auch sortenreinen Haushaltsabfällen anderen Sammlern nur unter eingeschränkten Voraussetzungen offenstehen soll, unionsrechtlich nicht zu beanstanden.

47

Der Gesetzgeber darf davon ausgehen, dass bei einer völligen Öffnung des Entsorgungsmarkts für sortenreine ungefährliche Abfallfraktionen aus privaten Haushaltungen eine dauerhafte und flächendeckende, von konjunkturellen Schwankungen unabhängige Entsorgung nicht verlässlich gewährleistet werden kann (BT-Drs. 17/6052 S. 88). Er darf deswegen die Dienste eines nicht in erster Linie an betriebswirtschaftlichen Erwägungen orientierten Entsorgungsträgers für unverzichtbar und deswegen zur Vermeidung eines "Rosinenpickens" durch gewerbliche Sammlungsunternehmen einen Konkurrenzschutz zur Sicherung von dessen Funktionsfähigkeit für geboten halten (BT-Drs. 17/7505 S. 44).

48

dd) Die Ausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ist dabei auf dasjenige Maß zu beschränken, das erforderlich ist, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung zu verhindern (vgl. Kommission, Mitteilung zu den Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. 2001 C 17 S. 4 Rn. 23; Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, EU-Wettbewerbsrecht, 5. Aufl. 2012, Art. 106 Abs. 2 AEUV Rn. 95). An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn das im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse verfolgte Ziel ebenso mit anderen - milderen - Mitteln erreicht werden kann (EuGH, Urteil vom 25. Juni 1998 - C-203/96, Dusseldorp - Slg. 1998, I-4075 Rn. 67; dazu Mestmäcker/Schweitzer, a.a.O. Art. 106 Abs. 2 AEUV Rn. 110). Die den nationalen Gerichten bei der Anwendung von Art. 106 Abs. 2 AEUV obliegende Erforderlichkeitsprüfung erstreckt sich mithin auf die Frage, ob die zur Umsetzung des vom Gesetzgeber gewählten Regelungskonzepts dienenden Bestimmungen sich in diesem Sinne als zur Zielerreichung geboten erweisen.

49

Der Gesetzgeber darf danach ein vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger errichtetes hochwertiges Entsorgungssystem in dem Sinne schützen, dass er es zwar nicht in all seinen konkreten Ausformungen gegen Veränderungen absichert, er aber dessen Funktionsfähigkeit vor Beeinträchtigungen bewahrt. Um dieses Ziel auch angesichts von Schwierigkeiten der prognostischen Bewertung im jeweiligen Einzelfall sicherzustellen, darf er sich dabei nicht zuletzt im Interesse eines verlässlichen Verwaltungsvollzugs auch auf generalisierende Betrachtungen, Regelbeispiele und Vermutungsregelungen stützen. Ein solches Regelungsmodell muss indessen gleichwohl sicherstellen, dass die Freistellung des Unternehmens von den allgemeinen unionsrechtlichen Bestimmungen auf das zur Zielerreichung erforderliche Maß beschränkt wird. Aus diesem Grund kann es geboten sein, Vermutungen als widerlegliche auszugestalten, um zu vermeiden, dass in (Ausnahme-)Fällen, die von der durch die Regel erfassten typischen Konstellation abweichen, die allgemeinen unionsrechtlichen Vorschriften nicht in überschießender Weise eingeschränkt werden.

50

Hiernach ist § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG unionsrechtskonform als widerlegliche Vermutung auszulegen. Denn der Schluss, dass jegliche gewerbliche Sammlung eine wesentliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zur Folge hat, ist auch bei einer typisierenden Betrachtungsweise nicht vertretbar. Vielmehr müssen Sammlungen ausgenommen werden, die gerade wegen ihrer Eigenheiten nur unbedeutende Auswirkungen haben können.

51

4. Die Prüfung, ob eine Ausnahme von der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG normierten Regelvermutung vorliegt, hat sich daran auszurichten, ob Anhaltspunkte gegeben sind, die den Schluss zulassen, dass die dort vorausgesetzten negativen Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aufgrund besonderer Umstände nicht zu besorgen sind. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG geht in der Regel davon aus, dass der Marktzutritt gewerblicher Sammler bei einem hochwertigen Erfassungs- und Verwertungssystem die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt und damit dessen Funktionsfähigkeit gefährdet. Damit genießt das hochwertige Erfassungssystem besonderen Schutz. Nach der Gesetzesbegründung soll von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger durch die Sammlung zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 88; so bereits BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 - BVerwGE 134, 154 Rn. 34). Ein umfassender Schutz des organisatorischen status quo des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist schon hiernach nicht beabsichtigt. Das ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens dadurch bekräftigt worden, dass der Stellungnahme der Kommission Rechnung getragen werden sollte; diese hatte darauf abgestellt, dass der - grundsätzlich zu ermöglichende - Marktzutritt weiterer Sammler zwangsläufig Änderungen, auch struktureller Art, erfordere und diese folglich hinzunehmen seien. Ein in dieser Weise reduzierter Schutz entspricht auch den Anforderungen aus Art. 106 Abs. 2 AEUV. Er ist nicht unternehmens-, sondern aufgabenbezogen und hat allein die Sicherung der im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Aufgabe im Blick (vgl. Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, EU-Wettbewerbsrecht, 5. Aufl. 2012, Art. 106 Abs. 2 AEUV Rn. 104; Klement, VerwArch 2012, 218 <240>). Es kommt folglich darauf an, ob durch einen Marktzugang des gewerblichen Sammlers die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten.

52

Ob es daran entgegen der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorausgesetzten Regel fehlt, bemisst sich in erster Linie nach den Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge. Folgen für die Einnahmesituation des Entsorgungsträgers, die für die Gebührenkalkulation von Bedeutung sein können, sind demgegenüber allein im Rahmen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zu berücksichtigen. Die vom Entsorgungsträger vorgehaltene Entsorgungsstruktur kann einen Schutz nur beanspruchen, wenn und soweit sie bedarfsgerecht auf die zu erwartende Sammelmenge zugeschnitten ist; diese Menge bildet die Grundlage für die Strukturplanung des Entsorgungsträgers, die auch von den hierdurch erwarteten Erträgen bestimmt sein kann. Einbußen in der Sammelmenge, die sich durch den Marktzutritt anderer Sammler abzeichnen, können hiernach einen organisatorischen und strukturellen Anpassungsbedarf nach sich ziehen.

53

a) Bei der Bewertung der Auswirkungen des Marktzutritts eines gewerblichen Sammlers ist dessen Sammlung nicht isoliert, sondern nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zu betrachten. Damit wird klargestellt, dass bei der Abschätzung der abfallwirtschaftlichen Auswirkungen nicht allein auf den Beitrag des jeweils zu prüfenden Sammlers abzustellen ist, sondern im Sinne einer Gesamtbelastung die Beiträge anderer berücksichtigungsfähiger Sammlungen in die Betrachtung mit einzubeziehen sind (BT-Drs. 17/7505 S. 43).

54

In erster Linie von Bedeutung sind insoweit - als zusätzlich beabsichtigte Veränderung des Sammlungsumfeldes - weitere angezeigte, aber insbesondere wegen einer sofort vollziehbaren Untersagungsverfügung noch nicht durchgeführte Sammlungen. Sie werden erst dann unbeachtlich, wenn die Untersagung bestandskräftig geworden ist. Zuvor sind sie als jedenfalls mögliche (Zusatz-)Belastungen in die Überlegungen mit einzustellen.

55

Neben den anstehenden Veränderungen sind bereits rechtmäßig durchgeführte Sammlungen mit den tatsächlichen Sammelmengen in den Blick zu nehmen. Sie bilden den Rahmen, in dem sich die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bewährt und behauptet hat. Sie prägen den status quo und zeigen mit dem Anteil des Entsorgungsträgers am gesamten Sammelaufkommen an, welches Gewicht ihm auf dem Entsorgungsmarkt für die betreffende Abfallfraktion zukommt.

56

Die gemeinnützigen Sammlungen sind dabei jeweils einzustellen. Dem steht nicht entgegen, dass § 17 Abs. 3 KrWG sich generell nicht auf solche, sondern allein auf gewerbliche Sammlungen bezieht. Der Wortlaut indessen beschränkt die Würdigung einer "Vorbelastung" nicht auf gewerbliche Sammlungen. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger muss gemeinnützige Sammlungen unter den Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG zwar als "Systembedingung" hinnehmen; dies schließt aber nicht aus, dass deren Zugriff auf einen Teil der Sammelmenge in die weitere Bewertung einfließen kann.

57

Für die Beurteilung der Veränderungen wie auch des status quo ist grundsätzlich die Sachlage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht maßgeblich. Dem gewerblichen Sammler kommt demnach einerseits zugute, wenn eine weitere Sammlungsanzeige zwischenzeitlich wegfällt oder eine bislang durchgeführte Sammlung eingestellt wird. Andererseits kann er nicht geltend machen, dass eine seiner Anzeige nachfolgende Anzeige bei der Entscheidung nicht berücksichtigt werden dürfe; denn allein die zeitliche Reihenfolge der Anzeigen begründet keinen rechtlichen Vorrang.

58

b) Die so ermittelten zusätzlichen Sammelmengen auf Seiten der privaten Sammler sind den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen (§ 17 Abs. 3 Satz 4 a.E. KrWG) erwarteten Sammelmengen des Entsorgungsträgers gegenüberzustellen und hiernach die Rückgänge bzw. die verminderten Steigerungspotenziale auf Seiten des Entsorgungsträgers zu prognostizieren und zu bewerten.

59

Bis zu welchem Ausmaß einer - in prozentualen Anteilen bemessenen - Einbuße die Entsorgungsstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bei Wahrung einer effizienten Aufgabenerledigung im Wesentlichen unverändert bleiben kann, hängt von verschiedenen Faktoren, insbesondere vom konkreten Erfassungssystem ab. Im Interesse der Praktikabilität der Regelung ist gleichwohl in generalisierender Weise eine "Irrelevanzschwelle" festzulegen, von der nach unten oder nach oben nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände abgewichen werden kann. Die Schwelle, unterhalb derer wesentliche Änderungen der Entsorgungsstruktur typischerweise nicht zu erwarten sind, ist bei einer Abfallfraktion wie den Alttextilien nicht zu niedrig anzusetzen. Denn das Erfassungssystem ist hier durch stationäre Einrichtungen und folglich durch einen hohen Anteil fixer Kosten gekennzeichnet; das in der Regel kostenintensive und auf Schwankungen der Abfallmenge empfindlicher reagierende Holsystem tritt aufgrund eines zeitlich gestreckten Abholrhythmus gegenüber dem Bringsystem Wertstoff-/Recyclinghof und der Aufstellung von Containern eher in den Hintergrund. Die in der Rechtsprechung vielfach herangezogene Schwelle von 10 bis 15 % wird dem gerecht (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 - ZUR 2014, 112 Rn. 42 m.w.N. sowie OVG Münster, Urteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - NWVBl. 2016, 107 <117> = juris Rn. 191). Die Bandbreite ermöglicht es, verschiedene Konstellationen angemessen zu bewerten. So können zum einen reale und fiktive Einbußen differenziert behandelt werden, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass bestehende Strukturen und getätigte Investitionen einen größeren Schutz verdienen als noch nicht realisierte, sondern nur angestrebte Potenziale. Zum anderen kann so auch berücksichtigt werden, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Entsorgung der betreffenden Abfallfraktion ausweislich seines Anteils an der Gesamtsammelmenge dominiert oder nicht und folglich Einbußen in größerem oder kleinerem Umfang ohne wesentliche Beeinträchtigung seiner Funktionsfähigkeit hinnehmen kann.

60

Ist diese Irrelevanzschwelle - gegebenenfalls nach deren Modifikation bei ganz außergewöhnlichen Konstellationen - überschritten, bleibt es bei der Regelvermutung. Der in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Vorstellung, wonach bei Überschreiten der Irrelevanzschwelle in einer sich daran anschließenden weiteren Verfahrensstufe wiederum in eine einzelfallbezogene Prüfung einzutreten ist (siehe etwa OVG Münster, Urteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - NWVBl. 2016, 107 <117> = juris Rn. 193 ff.), ist nicht zu folgen. Denn sie ist mit dem Anliegen des Gesetzes nicht zu vereinbaren. Dies gilt auch dann, wenn dieser Bereich nach oben durch eine weitere Schwelle begrenzt wird, bei deren Überschreitung die Regelvermutung ohne weiteres Geltung beanspruchen soll.

61

c) Der Verwaltungsgerichtshof verfehlt mit seiner Einzelfallbetrachtung diese rechtlichen Maßstäbe. Bei dem auch für seine Argumentation entscheidenden Vergleich der Sammelmengen lässt er dahinstehen, ob allein die von der Klägerin angezeigte Menge zu einer wesentlichen Beeinträchtigung führen würde. Entscheidungstragend geht er davon aus, dass bei einer "Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung aller angemeldeten (zumindest gewerblichen) Sammlungen" das angenommene Gesamtaufkommen der im Gebiet der Beklagten anfallenden Altkleider nach den aktuellen Zahlen zum weit überwiegenden Teil von den privaten Sammlern in Anspruch genommen würde. Der Status der mit der Klägerin konkurrierenden gewerblichen Sammler wird aber in keiner Weise näher erläutert. Es wird nicht aufgezeigt, ob - wofür alles spricht - auch insoweit Untersagungsverfügungen ergangen sind und in welchem Umfang diese bereits bestandskräftig sind. Auch bleibt unklar, welche prognostizierte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers letztlich zugrunde zu legen ist.

62

5. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit im Rahmen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sind letztlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.

63

Der Verwaltungsgerichtshof wendet die Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG im Rahmen der in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normierten gebundenen Entscheidung zu Recht an und erweitert diese um eine Verhältnismäßigkeitsprüfung. Der Verweis in § 18 Abs. 7 KrWG auf den Abs. 5 ist nur insoweit ohne Bedeutung, als es um die Untersagung einer Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG wegen Unzuverlässigkeit geht (vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 109; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 18 KrWG Rn. 47). Ob und in welchem Umfang eine - im Wortlaut der Vorschrift nicht ausdrücklich genannte - "rechtmäßige" Durchführung der Sammlung Voraussetzung eines Vertrauensschutzes ist (siehe Karpenstein/Dingemann, a.a.O. § 18 Rn. 106), ob insbesondere der nach der alten Rechtslage erforderliche Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nachträglich gefordert werden kann und ob Angaben zu den Containerstandorten zu machen sind, kann letztlich dahinstehen. Denn der Verwaltungsgerichtshof führt insoweit selbständig tragend aus, dass die Sammlung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bislang gefährdet hat, so dass der Vertrauensschutz ausgeschlossen ist. Er verweist zur Begründung auf die hohen Sammelmengen der Klägerin und anderer gewerblicher Sammler. Allein mit dem Hinweis, dass insoweit "korrespondierende Feststellungen des Berufungsgerichts" fehlten, wird ein Verfahrensmangel nicht dargelegt.

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Ein entscheidungserheblicher Bundesrechtsverstoß folgt schließlich auch nicht daraus, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eingeht. Die Untersagung einer Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als grundsätzlich gebundene Entscheidung ist nur als ultima ratio zulässig. Sie ist unverhältnismäßig, wenn als milderes Mittel eine Maßnahme nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht kommt, mit der die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen gewährleistet werden kann. Soweit nach Ansicht der Klägerin etwa Kontingentierungen der Sammelmenge auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zu erwägen waren, knüpft dies an eine bestimmte Würdigung des Sachverhalts an, die der Verwaltungsgerichtshof auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung so nicht vorgenommen hat. Ausgehend von seinen Ausführungen zu den entgegenstehenden öffentlichen Interessen und der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers waren Überlegungen zu milderen Mitteln im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG nicht veranlasst.

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6. Ein Verfahrensfehler durch die Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht ist nicht dargetan. Nach der insoweit allein maßgeblichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>), für den es bei der Ermittlung der Sammelmengen nur auf die von den Sammlern angezeigten Mengen ankam, waren gegebenenfalls andere Angaben und Einschätzungen, die nur auf der Grundlage der von der Klägerin vertretenen abweichenden Rechtsauffassung entscheidungserheblich waren, ohne Bedeutung. Entsprechendes gilt, soweit das Vorbringen der Klägerin so zu verstehen sein sollte, dass sie auch eine gerichtliche Sachverhaltsaufklärung hinsichtlich der konkreten Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Entsorgungsstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vermisst. Denn insoweit hat der Verwaltungsgerichtshof maßgeblich auf einen Mengenvergleich abgestellt.

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7. Mangels Feststellungen zu entscheidungserheblichen Tatsachen kommt weder eine Zurückweisung der Revision nach § 144 Abs. 4 VwGO noch eine eigene Sachentscheidung des Senats (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO) in Betracht; die Sache ist demnach an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).