Der Kläger wendet sich gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Januar 2016, mit dem er zur Zahlung einer Friedhofsgebühr für die Verlängerung eines Urnengrabes in Höhe von 665 € verpflichtet wurde.
Die Beklagte erließ am 8. Januar 2014 gegenüber dem Kläger einen Gebührenbescheid über ein Urnengrab U* … auf dem Friedhof St. Zeno in Bad Reichenhall. Das Grabnutzungsrecht für das Urnengrab sollte vom Kläger für weitere fünf Jahre erworben werden, was im Jahr 133 € ausmache, insgesamt 665 € (Bl. 1 der Behördenakte - BA).
Am 16. Januar 2014 hat der Kläger gegen den Gebührenbescheid vom 8. Januar 2014 Widerspruch erhoben (Bl. 2 BA). Er führte im Wesentlichen aus, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig, weil er auf einer voraussichtlich fehlerhaften Gebührensatzung beruhe. Er gehe mit der Beklagten davon aus, dass Gebühren grundsätzlich nur zur Kostendeckung erhoben werden dürften. Gewinne seien im Rahmen der Gebührensatzung nicht einzukalkulieren. Die Gebühren für das Urnengrab U* … seien seit dem Ersterwerb des Nutzungsrechts nahezu auf das Vierfache gestiegen. 1998 habe der Jahresbeitrag 86 DM betragen, 2008 habe der Jahresbeitrag 68 € betragen, 2014 würden nun jährlich 133 € verlangt, für die fünf Jahre Nutzungsdauer also 665 €. Die nunmehrige Verdoppelung der Gebühr innerhalb von fünf Jahren sei mit einer allgemeinen Kostenentwicklung nicht begründbar. Ein Vergleich der Gebühren der Jahre 2008 und 2014 für Erdgräber und für Urnengräber zeige, dass Erdgräber nur minimal teurer geworden seien. Ein Einfachgrab habe im Jahr 2008 47 € und 2014 nur 50 € im Jahr gekostet. Würde man die Preisentwicklung zum Maßstab nehmen, dürfte das „Urnengrab klein“ statt 133 € nur 72 € im Jahr kosten. Dass ein „Urnengrab klein“ nun fast das Dreifache eines Erdgrabes koste, obwohl letzteres wesentlich mehr Grundstück beanspruche als ein flächensparendes Urnengrab, werfe die Frage auf, ob mit der Preisgestaltung andere Zwecke als Kostendeckung verfolgt werden. Im Fall des Urnengrabes liege die Herstellung lange zurück, so dass dies längst in die Gebühren eingepreist sein müsste und 15 Jahre nach Ersterwerb keine sprunghafte Erhöhung rechtfertigen könne. Für eine fehlerhafte Kostenzuordnung spreche auch, dass anderenorts wesentlich geringere Gebühren für Urnengräber angesetzt würden.
Mit Schreiben vom 3. April 2014 (Bl. 8 ff. BA) teilte die Beklagte dem Kläger mit, der Widerspruch sei unbegründet. Die Gebühren würden auf der Grundlage der Gebührensatzung für die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin (Friedhofsgebührensatzung) erhoben. Die Höhe der Gebühren richte sich nach § 1 i.V.m. § 3 b, Position „kleines Urnengrab“, der Friedhofssatzung. Die Gebührenkalkulation der Beklagten sei selbstverständlich entsprechend den gesetzlichen Vorgaben, insbesondere gem. Art. 8 KAG, erstellt worden. Bei den Friedhöfen St. Zeno und St. Valentin/Marzoll handele es sich um eine kostendeckende Einrichtung der Beklagten. Bei der Gebührenkalkulation seien gemäß Art. 8 Abs. 2 KAG die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansetzbaren Kosten berücksichtigt worden. Gewinne seien nicht einkalkuliert. Im Bereich des Bestattungswesens ergebe sich ein jährlicher Fehlbetrag. So habe sich der Fehlbetrag im Jahre 2013 auf rd. 68.000 € belaufen, im Jahr 2014 werde ein Fehlbetrag in Höhe von 39.000 € erwartet. Die Kosten der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin seien im Vergleich der Jahre 1998 und 2012 um rd. 13% gestiegen.
Mit der Neukalkulation der Gebühren für die städtischen Bestattungseinrichtungen im Jahr 2012 sei die Art der Kalkulation umgestellt worden. Bisher seien bei der Äquivalenzziffernkalkulation die umzulegenden Kosten auf die Anzahl der vorhandenen Grabstätten umgelegt worden. Bei dieser Art der Berechnung müsse die Beklagte (und damit die Allgemeinheit) einen erheblichen Anteil der Kosten, nämlich für alle nicht vergebenen Grabstätten, aus den allgemeinen Deckungsmitteln tragen. Als Alternative hierzu sei im Jahr 2012 auf eine Kalkulation nach der Anzahl der zu vergebenden Grabnutzungsrechte umgestellt worden. Dies sei auch bei einer Prüfung durch den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband empfohlen worden. Die Ermittlung der jährlich zu verleihenden Grabnutzungsrechte für die einzelnen Grabarten sei anhand der Erfahrungswerte der letzten Jahre sorgfältig geschätzt worden. Von der Möglichkeit, einen Teil der Kosten der Friedhöfe als öffentlicher Interessenanteil („öffentliches Grün“) aus allgemeinen Hausmitteln zu decken, sei mit 10% der Kosten Gebrauch gemacht worden.
Mit Schreiben vom 17. Juli 2014 ergänzte die Beklagte im Wesentlichen wie folgt (Bl. 13 BA): Bei der Kalkulation der Gebühren werde ein vierjähriger Kalkulationszeitraum zugrunde gelegt. Bei der nächsten Gebührenkalkulation, die im Jahr 2016 anstehe, würden ebenfalls gemäß Art. 8 Abs. 2 KAG die nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansetzbaren Kosten berücksichtigt. Wie bereits dargelegt, sei es erforderlich, für die Erdgräber und für die Urnengräber jeweils eigene Kostenstellen zu bilden mit der Folge, dass die Kosten entsprechend zugeordnet werden. Auch wenn nachvollziehbar sei, dass die Gebühren für den einzelnen Nutzungsberechtigten zum Teil eine große finanzielle Belastung darstellten, rechtfertige die Höhe der Gebühren keine andere Zuordnung der Kosten auf die jeweiligen Kostenstellen. Auch relativiere sich bei Einbeziehung der Belegungsmöglichkeiten der Vergleich der Kosten zwischen Erd- und Urnengräbern etwas: Bei vier Belegungsmöglichkeiten stünde sich ein Doppelgrab mit jährlichen Gebühren von 96 € und ein „kleines Urnengrab“ mit jährlichen Gebühren von 133 € gegenüber. Während bei Erdbestattungen die kostengünstigste Grabart ein Einfachgrab (2 Belegungsmöglichkeiten) mit einer jährlichen Gebühr von 50 € darstelle, gäbe es bei Urnengräber als kostengünstigste Grabart den Einzelurnenschacht (eine Belegungsmöglichkeit) mit einer jährlichen Gebühr von 33 €. Eine grundsätzliche Änderung der Kostenverteilung sei aus Sicht der Beklagten nicht erforderlich und könne daher bei der nächsten Gebührenkalkulation auch nicht in Aussicht gestellt werden.
Mit Schreiben vom … August 2014 (Bl. 16 ff. BA) bat der Kläger, seinen Widerspruch der Rechtsaufsichtsbehörde zur Entscheidung vorzulegen. Er führte im Wesentlichen aus, als er im Jahr 19** das Urnengrab seiner Mutter ausgesucht habe, sei weder mündlich noch schriftlich davon die Rede gewesen, dass es sich bei dem 38 cm tiefen, 55 cm breiten und 34 cm hohen Loch in der Kirchholzmauer um ein Vierfach-Urnengrab handeln würde oder dass die Gebühr sich nach der theoretischen Möglichkeit bemessen würde, hier vier Urnen einzustellen. In dem Gebührenbescheid der Beklagten vom 15. Dezember 1998 heiße es schlicht „Urnengrab“, ebenso in der Aufforderung zur Verlängerung des Nutzungsrechts vom 11. Februar 2008. Nur aus dem im Jahr 2008 anliegenden Hinweisblatt habe er später aus dem genannten Gebührenbetrag entnommen, dass es sich um ein sog. „kleines Urnengrab“ handele, ohne aber einen Rückschluss auf die Zahl der Unterstellmöglichkeiten für Urnen oder Grabnutzungsrechte ziehen zu können. Erst im Widerspruchsverfahren habe er nunmehr erfahren, dass die Größe des Loches in der Kirchholzmauer nun in Abweichung zur früheren Praxis zum Anlass genommen werde, das Vierfache an Gebühren zu erheben, obwohl die Grabstelle nur für eine Urne genutzt werde. Selbst wenn es möglich wäre, hier vier Urnen einzustellen, habe die Beklagte ihm letztlich etwas „verkauft“, was er gar nicht wolle, nämlich eine Grabstätte für eine Anzahl von Personen, für die unter keinem Aspekt ein Bedarf bestehe oder bestehen werde. Durch diese Änderung der Gebührenermittlung werde nun ein erheblicher Druck erzeugt, entweder das Urnengrab aufzugeben oder eine Verlegung vorzunehmen, was das Pietätsgefühl der betroffenen Hinterbliebenen verletze. Das Problem betreffe nicht nur die Grabstelle seiner Mutter, denn auch in den benachbarten Urnengräbern befinde sich ganz überwiegend nur eine Urne, wie sich aus den Grabplatten ergebe. Bei einer so grundlegenden Änderung der Gebührenordnung hätte dieses Problem mit einer Übergangsregelung gelöst werden müssen. Wie selbst im Schreiben vom 3. April 2014 ausgeführt werde, seien die Kosten der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin im Vergleich der Jahre 1998 und 2012 nur um rd. 13% gestiegen, die Gebühren für das Urnengrab aber um mehr als 300%, nämlich von 43,97 € auf 113 € pro Jahr. Das Fehlen einer solchen Übergangsregelung sei deshalb ein wesentlicher Mangel der Satzung. Auch die übrigen Einwendungen würden vollinhaltlich aufrechterhalten. Insbesondere werde bestritten, dass es sachgerecht sei, die Kosten für die stark untergenutzte und offenkundig unbeliebte, sich also möglicherweise als Fehlinvestition darstellende Anlage „Kolumbarium“ den übrigen Urnengräbern, insbesondere auch den an der Kirchholzmauer, zuzuordnen. Wenn die Beklagte schon bei den Gräbern differenzieren wolle, dürfe dies nicht wiederum pauschal in Urnengräber und Erdgräber erfolgen, denn die unterschiedlichen Urnengrabanlagen hätten sehr unterschiedliche Gestehungs- und Unterhaltungskosten und ein Rechtfertigungsgrund, warum Kosten für das „Kolumbarium“ auf die Urnengräber in der Kirchholzmauer umgelegt würden, sei überhaupt nicht ersichtlich. Die Berechtigung des Ansatzes der kalkulatorischen Abschreibung von 2% und der Verzinsung des Anlagekapitals werde bestritten.
Mit Schreiben vom 22. August 2014 legte die Beklagte der Widerspruchsbehörde den Widerspruch zur Entscheidung vor (Bl. 18 BA).
Mit Schreiben vom 20. Oktober 2014 führte die Widerspruchsbehörde gegenüber dem Kläger aus, sein Widerspruch sei unbegründet (Bl. 19 ff. BA). Sie räumte ihm die Möglichkeit ein, den Widerspruch bis 28. November 2014 zurückzunehmen.
Mit Schreiben vom ... Dezember 2014 übersandte der Kläger der Widerspruchsbehörde ein Schreiben vom 4. Dezember 2014 an die Beklagte (Bl. 21 ff. BA). Er führte darin im Wesentlichen aus, er möchte einen Versuch zur gütlichen Einigung unternehmen, bei dem die Satzung als solche unberührt bleibe und doch die besondere Problematik der schon lange vor der letzten Satzungsänderung einfach belegten „kleinen Urnengräber“ in der Kirchholzmauer Berücksichtigung finde. Er beantrage im Wege eines teilweisen Billigkeitserlasses nach Art. 13 KAG i.V.m. § 227 AO die Ermäßigung der nach der Friedhofsgebührensatzung der Beklagten erlassenen streitgegenständlichen Gebühr für das kleine Urnengrab U** auf die Hälfte der Gebühr. Diese Ermäßigung solle auch für künftige Gebühren Gültigkeit haben, solange dieses Urnengrab nur mit einer oder zwei Urnen belegt sei. Zur Begründung verwies er auf sein Vorbringen im Schreiben vom … August 2014 (Bl. 22 ff. BA). Die Beklagte habe ihm 1998 weder ein vierfaches Grab zur Nutzung angeboten noch habe er ein solches gekauft. Wenn die Beklagte nun sozusagen über die Hintertür einer geänderten Gebührenermittlung ein solches vierfaches Nutzungsrecht aufdränge, wäre es recht und billig, wenn hier übergangsweise ein Billigkeitserlass erfolge. Gerade der Umstand, dass die Beklagte 1998 noch keinen Einzelurnenschacht habe anbieten können und deshalb das kleine Urnengrab das sachentsprechende Angebot für eine Urne gewesen sei, belege die Richtigkeit dieser Überlegung. Um der Beklagten entgegenzukommen, wäre er auch bereit, den Ansatz für zwei Urnen zu akzeptieren, was einen hälftigen Erlass bedeuten würde.
Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 15. Dezember 2014 mit (Bl. 26 BA), sie könne dem Antrag auf Billigkeitserlass zur vergleichsweisen Erledigung des Widerspruchsverfahrens nicht entsprechen. Ein solcher komme grundsätzlich aus persönlichen oder sachlichen Gründen in Betracht. Persönliche Gründe seien nicht vorgetragen worden. Die Ausführungen im Schreiben des Klägers vom ... Dezember 2014 beinhalteten keinen sachlichen Grund für einen Billigkeitserlass. Bei einem Friedhof seien nicht nur Einheitsurnengräber vorhanden; deshalb sei bei der Berechnung der Gebühr eine Äquivalenzziffernkalkulation durchzuführen, die zu wertgleichen Gräbern führe. Die Äquivalenzziffernkalkulation, mit der die Anzahl der Belegungsmöglichkeiten abgebildet werde, sei nicht erst mit der Kalkulation im Jahr 2012 eingeführt, sondern bereits in den vorhergehenden Kalkulationen angewandt worden. Im Übrigen bestehe kein Anspruch auf die Bereitstellung von Einzelurnenschächten. Auch im Jahr 1998 sei es bereits möglich gewesen, eine Urne in einem vergleichsweise günstigeren Erdgrab beizusetzen.
Mit Schreiben vom 22. Mai 2015 nahm die Beklagte nochmals gegenüber dem Kläger Stellung. Sie führte im Wesentlichen aus, für die Gebührenkalkulation der Friedhöfe seien gemäß Art. 8 Abs. 2 KAG die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansetzbaren Kosten berücksichtigt worden. Auch wenn die Kosten der Friedhöfe im Vergleich der Jahre 1998 und 2012 um nur rd. 13% gestiegen seien, sei durch die vom Kommunalen Prüfungsverband empfohlene Änderung der Berechnung auf eine Kalkulation nach der Anzahl der zu vergebenden Nutzungsrechte der Kostendeckungsgrad von rd. 62% im Jahr 1998 auf rd. 85% im Jahr 2013 erhöht worden. Damit steige der von den Nutzungsberechtigten zu zahlende Anteil der Kosten des Bestattungswesens zugunsten der Allgemeinheit. Zu den vom Kläger gestellten Fragen werde im Wesentlichen ausgeführt: Die durchschnittlichen Gesamtkosten i.H.v. 489.734,99 € würden wie folgt aufgeteilt: 93.071,44 € für die Leichenhäuser, 246.050,68 € für die Erdgräber und 150.606,97 € für die Urnengräber. Die Aufstellungen der einzelnen Kostenansätze und deren Zuordnung zu den Kostenstellen habe der Kläger bereits bei seiner Akteneinsicht gesehen. Bei den Friedhöfen St. Zeno und St. Valentin/Marzoll handele es sich um eine kostenrechnende Einrichtung der Beklagten, für die Gebührenkalkulation sei daher maßgebend, wie viele Gräber bzw. Belegungsmöglichkeiten es auf den Friedhöfen St. Zeno und St. Valentin/Marzoll insgesamt gebe. Bei den Erdgräbern ergäben sich insgesamt 12.521, bei den Urnengräbern 6.250 Belegungsmöglichkeiten. Grundsätzlich mögliche zusätzliche Urnenbeisetzungen in den Erdgräbern blieben bei diesen Belegungsmöglichkeiten außer Betracht. Die bei der Gebührenkalkulation 2012 zugrunde gelegte Anzahl der zu vergebenden Grabnutzungsrechte insgesamt habe für die Erdgräber 412 und bei den Urnengräbern 161 betragen. Bei der Gebührenkalkulation 2012 seien durchschnittlich (in den Jahren 2008 - 2011) 131 Ersterwerbe von Erdgräbern und 93 Ersterwerbe von Urnengräbern zugrunde gelegt worden. Bei den Erdgräbern würden die Äquivalenzziffern wie folgt berechnet: Je Grabart werde die durchschnittliche Größe eines Grabes in m² ermittelt. Hieraus werde dann die Äquivalenzziffer errechnet. Da bei den Urnengräbern im Gegensatz zu den Erdgräbern keine Grabgrößen in der Friedhofssatzung festgelegt seien, würden hier die Belegungsmöglichkeiten, die ja auch das Größenverhältnis der Urnengräber zueinander widerspiegeln, zur Berechnung der Äquivalenzziffern herangezogen. Im Übrigen werde auch im Geschäftsbericht 2005 des Bayer. Kommunalen Prüfungsverbands erläutert, dass bei den Grabnutzungsgebühren den abgaberechtlichen Grundsätzen, insbesondere dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitssatz, dadurch Rechnung getragen werde, dass für die unterschiedliche Inanspruchnahme der Einrichtung bei den einzelnen Grabarten (z.B. Kinder, Reihen-, Wahl- und Urnengräber) differenzierte Gebührensätze festgesetzt würden. Die unterschiedlichen Inanspruchnahmen könnten sich dabei durch die unterschiedliche Nutzungsdauer, unterschiedliche Grabflächen, unterschiedliche Belegungsmöglichkeiten oder die unterschiedliche Lage der Gräber ergeben. Die kalkulatorische Abschreibung und die kalkulatorische Verzinsung für die Urnenanlagen würden seit der Gebührenkalkulation 2012 verursachergerechter direkt den Urnengräbern zugeordnet. Die restlichen, den Erd- und Urnengräbern zuzurechnenden kalkulatorischen Kosten würden entsprechend dem Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten den Erd- und Urnengräbern zugerechnet. Vorher seien die gesamten den Erd- und Urnengräbern zuzurechnenden Kosten entsprechend dem Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten den Erd- und Urnengräbern zugerechnet worden. Die Art der Berechnung der Äquivalenzziffern sei nicht geändert worden. Das Kolumbarium weise 1.464 Urnenplätze auf, davon seien zum Zeitpunkt der Gebührenkalkulation 2012 222 vergeben. Das Kolumbarium sei im Jahr 2004 fertiggestellt worden. Ab Fertigstellung sei der Erwerb von Nutzungsrechten möglich gewesen. Die Anschaffungs- und Herstellungskosten für das Kolumbarium hätten sich auf 593.000 € belaufen. Wie bei allen Investitionen erfolge eine Einbeziehung der Kosten des Kolumbariums über die kalkulatorische Abschreibung und die kalkulatorische Verzinsung. Die kalkulatorischen Kosten hierfür hätten sich im Jahr 2012 auf rd. 37.000 € belaufen. Eine Neukalkulation der Gebühren aufgrund der Inbetriebnahme des Kolumbariums sei im Jahr 2004 erfolgt.
Grundsätzlich könnten in Einzelgräbern bis zu zwei, in Doppelgräbern bis zu vier Verstorbene per Erdbestattung beigesetzt werden. Darüber hinaus sei die Beisetzung von Urnen möglich. Bei der Betrachtung der Anzahl der Beigesetzen in einer Grabstätte gelte es, die Ruhefrist zu berücksichtigen. Die Ruhefrist bemesse die Zeitspanne zwischen der Beisetzung eines Verstorbenen und einer möglichen Neubelegung der Grabstätte. Die Ruhefrist sei so bemessen, dass die sterblichen Überreste des Verstorbenen und des Sarges vor einer möglichen Neubelegung vollständig vergangen seien. Auch wenn aus Grabinschriften hervorgehe, dass z.B. in einem Doppelgrab sechs Verstorbene beigesetzt worden seien, dürften bei der Betrachtung der Belegung nur die Verstorbenen herangezogen werden, deren Ruhefrist noch nicht abgelaufen sei. Eine Auswertung aus dem Friedhofsprogramm, wie viele Verstorbene, deren Ruhefrist noch laufe, getrennt nach Erd- und Urnenbestattungen, in Erdgräbern beigesetzt seien, sei nicht möglich. Da es sich in der Regel um Familiengrabstätten handele, dürfte eine Belegung mit mehr Verstorbenen, als Erdbestattungen zulässig seien, eine Ausnahme darstellen. Es sei richtig, dass auch in Wandgräbern Urnenbeisetzungen möglich seien. In einzelnen Wandgräbern, die im Jahr 2012 erworben worden seien, seien inzwischen mehr Urnen beigesetzt worden als Erdbestattungen zulässig seien. Dies sei zum Zeitpunkt der Gebührenkalkulation 2012 noch nicht absehbar gewesen. Um dies künftig einzuschränken, sei eine Änderung der Friedhofssatzung geplant, wonach grundsätzlich nur noch der Nutzungsberechtigte und seine Angehörigen beigesetzt werden könnten. Die Belegungsmöglichkeiten würden zur Berechnung des Verhältnisses der Erdgräber zu den Urnengräbern herangezogen, um die nicht direkt zuordnenbaren Kosten sachgerecht aufteilen zu können. Es würden auch Grabstätten vor Eintritt eines Bestattungsfalles „vorverkauft“. Eine Angabe des realen Belegungsverhältnisses im Verhältnis zu den angesetzten Belegungsmöglichkeiten sei nicht möglich (Bl. 34 ff. BA).
Mit Schreiben vom ... Dezember 2015 nahm der Kläger gegenüber der Widerspruchsbehörde nochmal Stellung. Er führte im Wesentlichen wieder die von ihm bereits vorgebrachten Argumente an. Das System der Kostenverteilung stimme schon von der Basis her nicht. Auch ein Vergleich der monumentalen Wandgräber mit den kleinen und sog. großen Urnengräbern mache die Ungleichbehandlung der Gebührenregelung augenscheinlich. Fehlinvestitionen könnten nicht die Gebührenzahler und schon gar nicht ein ungerechtfertigt eingeschränkter Kreis der Gebührenzahler bezahlen. Diese lägen in der Verantwortung des Stadtrats und insoweit der Allgemeinheit.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2016 wies die Widerspruchsbehörde den Widerspruch zurück (Bl. 40 BA). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, es gebe keine Hinweise darauf, dass die Gebührensatzung der Beklagten rechtswidrig sei. Die Beklagte habe die Kalkulation entsprechend den Empfehlungen des Bayer. Kommunalen Prüfungsverbandes im Geschäftsbericht 2005 erstellt. Fehler seien nicht zu erkennen. Die Äquivalenzziffernkalkulation könne von der Beklagten für die Ermittlung der Grabnutzungsgebühren angewandt werden. Nach dem Gleichheitssatz sei ein gleicher Sachverhalt gleich und ein ungleicher Sachverhalt ungleich zu behandeln. Die Folge hieraus sei ein einheitlicher Gebührenmaßstab für gleichgelagerte Fälle. Das aus dem Gleichheitssatz abgeleitete Äquivalenzprinzip besage, dass die Gebühren in einem angemessenen Verhältnis zur gebotenen Leistung stehen müssten. Diesen Grundsatz enthalte auch Art. 8 Abs. 4 Halbs. 1 KAG, wonach die Gebühren in dem Ausmaß zu bemessen seien, in dem die Gebührenschuldner die öffentliche Einrichtung benutzten. Durch das Abstellen auf das Ausmaß der Benutzung werde eine ausschließlich oder überwiegend an der Kostenverursachung orientierte Betrachtungsweise ausgeschlossen. Das Maß der Leistungsinanspruchnahme (Leistungsproportionalität) habe damit gegenüber dem Maß der damit verursachten Kosten (Kostenproportionalität) regelmäßig im Vordergrund zu stehen. Bei den Grabnutzungsgebühren werde diesen unterschiedlichen Grundsätzen dadurch Rechnung getragen, dass für die unterschiedliche Inanspruchnahme der Einrichtung bei den einzelnen Grabarten differenzierte Gebührenansätze festgesetzt würden. Die unterschiedliche Inanspruchnahme könne sich dabei durch eine unterschiedliche Nutzungsdauer, aber auch durch unterschiedliche Grabflächen oder Belegungsmöglichkeiten ergeben.
Das kommunale Abgabenrecht bestimme keine konkrete Höhe des kalkulatorischen Zinssatzes. Die Verzinsung des Anlagekapitals solle lediglich angemessen sein. Für die Bestimmung des Zinssatzes könnten nicht die in der jeweiligen Gebührenperiode am Kapitalmarkt herrschenden Verhältnisse maßgeblich sein, sondern nur langjährige Durchschnittsverhältnisse. Dies deshalb, weil es sich um einen kalkulatorischen Zins handele, der sich auf den gesamten Restbuchwert, mithin auf Anlagegüter unterschiedlichsten Alters beziehe. Im Übrigen werde nur bei Annahme eines längerfristigen Betrachtungszeitraums der Tatsache Rechnung getragen, dass das Ziel der Ausrichtung des kalkulatorischen Zinssatzes eine möglichst gleichmäßige Belastung der Benutzer über die gesamte Nutzungsdauer der öffentlichen Einrichtung sein müsse. Da das wesentliche Anlagekapital der Beklagten überwiegend eine Restnutzungsdauer von weit über 15 Jahren habe, sei es vorliegend gerechtfertigt, zur Bestimmung eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes nicht nur auf den 10-Jahres-Durchschnitt, sondern auf das langjährige Mittel von Kapitalmarktkrediten abzustellen. Vor diesem Hintergrund sei der angesetzte kalkulatorische Zinssatz von 4,5% als moderat zu bezeichnen. Im Übrigen stehe es in der Entscheidung der Beklagten, welchen Zinssatz sie für die kalkulatorischen Zinsen ansetze. Da habe die Beklagte einen Beurteilungsspielraum, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Nach Auskunft der Beklagten habe sie bei der Grabauswahl durch den Kläger im Jahr 1998 nicht auf eine günstigere Lösung hingewiesen, weil es 1998 noch keinen Einzelurnenschacht gegeben habe. Die damals günstigste Lösung für den Kläger sei das kleine Urnengrab gewesen. Mit der neuen Kalkulation der Gebühren für die städtischen Bestattungseinrichtungen im Jahr 2012 habe die Beklagte die Art der Kalkulation umgestellt. Grundsätzlich bestehe die Möglichkeit, die Urne des Klägers in einen Einzelurnenschacht zu verlegen (Bl. 45 ff. BA).
Der Bescheid wurde dem Kläger mit Postzustellungsurkunde am 29. Januar 2016 zugestellt.
Am … Februar 2016 hat der Kläger beim Bayer. Verwaltungsgericht München Klage erhoben mit dem Antrag,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2016 aufzuheben.
Zur Begründung führte er die bereits im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Argumente an. Er führte im Wesentlichen aus, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig, weil er auf einer unwirksamen Gebührensatzung mit einer fehlerhaften Gebührenkalkulation beruhe. Die Gebührensatzung verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Äquivalenzprinzip und den Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten und damit gegen höherrangiges Recht. Nach Angaben der Beklagten verfüge sie in den beiden Friedhöfen über 12.521 Belegungsmöglichkeiten in Erdgräbern und 6.250 in Urnengräbern. Diese Angabe sei falsch. Bei den Erdgräbern gehe die Beklagte nur von den Möglichkeiten aus, Särge beizusetzen. Dabei komme sie für das Einfachgrab durch eine Übereinanderanordnung auf zwei, bei Doppelgräbern auf vier Belegungsmöglichkeiten. Bei Wand-/Mehrfachgräbern könne aus der Gebührenhöhe geschlossen werden, dass von einer sechsfachen Belegungsmöglichkeit ausgegangen werde. Rechtlich und tatsächlich sei die Belegungsmöglichkeit bei Erdgräbern aber mindestens doppelt so hoch. Gemäß § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung über die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin vom 22. September 2010 i.d.F. der Änderung vom 13. Oktober 2012 könnten Urnen nicht nur in Urnengräbern und Erdurnengräbern, sondern auch in Erdgräbern beigesetzt werden; in einer Grabstätte dürften auch die Aschereste mehrerer Verstorbener beigesetzt werden. Ein weiterer Fehler und eine Ungleichbehandlung gegenüber den Urnengräbern liege darin, dass die Beklagte bei den Erdgräbern davon ausgehe, dass diese nach Ablauf der Ruhefrist mit weiteren Särgen belegt werden könnten, so dass sich aus diesem Grunde auch aus Einfachgräbern und Doppelgräbern Familiengräber entwickelten, ohne dass dies in den Gebühren einen Niederschlag finde. Bei den Urnengräbern begrenze schon der zur Verfügung stehende Raum unbeschadet des Ablaufs der Ruhefrist die Zahl die Belegungsmöglichkeiten. Der Umstand, dass in den Erdgräbern auch Urnen beigesetzt werden könnten, führe auch zu dem Schluss, dass für die Bildung von Kostenmassen unrichtige Ansätze gewählt worden seien. Die Kostenermittlung der Beklagten sei fehlerhaft. Die Beklagte habe bei der Gebührenkalkulation gemäß Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG einen Kalkulationszeitraum von 4 Jahren zugrunde gelegt, erhebe andererseits aber Gebühren für den Ruhezeitraum oder eine Verlängerung für 5 oder 10 Jahre im Voraus. Dies sei nicht mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Der Kläger legte Fotos einzelner Gräber des Friedhofs St. Zeno vor.
Mit Schriftsatz vom 29. März 2016 beantragte die Beklagte,
die Klage abzuweisen.
Sie führte zur Klageerwiderung im Wesentlichen aus: Der angefochtene Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Die Gebühren seien auf der Grundlage der wirksamen Gebührensatzung für die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin (FriedhofGebS) erhoben worden. Die Gebührenkalkulation der Beklagten sei entsprechend den gesetzlichen Vorgaben, insbesondere Art. 8 KAG, erstellt worden. Die Gebührensatzung entspreche dem Gleichbehandlungsgrundsatz, dem insbesondere durch die Anwendung der Äquivalenzziffernkalkulation Rechnung getragen werde, und dem Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten.
Bei den Friedhöfen St. Zeno und St. Valentin handele es sich um eine kostenrechnende Einrichtung der Beklagten. Auch bei der für die aktuelle Gebührensatzung maßgebenden Gebührenkalkulation seien gemäß Art. 8 Abs. 2 KAG die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansetzbaren Kosten berücksichtigt worden. Die Gebührenkalkulation sei entsprechend dem Geschäftsbericht 2005 des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands zur Kalkulation und Bemessung von Leistungsgebühren im Bestattungswesen (S. 44 ff.) durchgeführt worden. Bei der Frage der Rechtmäßigkeit der Gebührensatzung komme es nicht auf die bisherige Gebührenentwicklung an. Bisher seien bei der Äquivalenzziffernkalkulation die umzulegenden Kosten auf die Anzahl der vorhandenen Grabstätten umgelegt worden. Bei dieser Art der Berechnung müsse die Beklagte (und damit die Allgemeinheit) einen erheblichen Anteil der Kosten, nämlich für alle nicht vergebenen Grabstätten, aus den allgemeinen Deckungsmitteln tragen. Als Alternative hierzu sei im Jahr 2012 auf eine Kalkulation nach der Anzahl der zu vergebenden Grabnutzungsrechte umgestellt worden. Dies sei auch bei einer Prüfung durch den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband empfohlen worden. Die Ermittlung der jährlich zu verleihenden Grabnutzungsrechte für die einzelnen Grabarten sei anhand der Erfahrungswerte der letzten Jahre sorgfältig geschätzt worden.
Es sei notwendig, dass für die jeweiligen Bereiche unterschiedliche Gebührensätze festgesetzt werden, die dem Maß und dem Umfang der Benutzung entsprechen. Die Ermittlung der jeweiligen Kosten bzw. der daraus folgenden Gebührenhöhe erfolge durch einen Betriebsabrechnungsbogen. Für Urnengräber fielen im Vergleich zu Erdgräbern wesentlich höhere Kosten an, z.B. aufgrund der Anschaffungs- und Herstellungskosten von Urnenwänden und Urnenschächten, die über kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung in die Gebührenkalkulation einfließen würden. Diese Differenzierung lasse sich mit einer Äquivalenzziffer nicht mehr erfassen, so dass es erforderlich sei, für die Urnengräber eine eigene Kostenstelle zu bilden und daraus die entsprechende Grabbenutzungsgebühr zu errechnen (vgl. auch Kommentar Schima/Bosch „Kalkulation von Beiträgen und Benutzungsgebühren“, Bereich Friedhof, Kapitel III Satz 2). Während bisher die Umlegung der gesamten Kosten der Friedhöfe entsprechend dem bewerteten Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten Erdgräber zu Urnengräber erfolgt sei, würden daher nun die kalkulatorischen Kosten der Urnenanlagen direkt den Urnengräbern zugeordnet. Die verbleibenden Kosten würden wie vorher entsprechend dem bewerteten Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten den beiden Kostenmassen Erdgräber und Urnengräber zugeordnet. Dadurch könne eine ursachegerechtere Zuordnung der Kosten zu den Kostenmassen Erdgräber und Urnengräber erfolgen. Bei der im Herbst/Winter 2015/2016 stattgefundenen überörtlichen Prüfung der Beklagten durch den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (KPV) sei vor dem Hintergrund des laufenden Widerspruchsverfahrens von Seiten der Kämmerei gebeten worden, die Bildung der Kostenmassen für Erdgräber und Urnengräber zu prüfen. Die zuständige Mitarbeiterin des KPV habe diese als sachgerecht bestätigt, eine weitergehende Bildung von Kostenmassen der einzelnen Urnengrabarten sei auch aus ihrer Sicht nicht erforderlich.
Zu unterscheiden sei zum einen die Zuordnung der Kosten zu den beiden Kostenstellen Erdgräber und Urnengräber und zum anderen die Ermittlung der Gebühr für die einzelne Kostenstelle. Die Kostenaufteilung der Kosten der Anlage (= Kosten, die keiner Kostenstelle direkt zugeordnet werden können) auf die beiden Kostenstellen Erdgräber und Urnengräber erfolge auf der Grundlage der Belegungsmöglichkeiten der Gräber. Bei den Erdgräbern ergäben sich insgesamt 12.521, bei den Urnengräbern 6.250 Belegungsmöglichkeiten und damit ein Verhältnis von 66,7 : 33,3. Erdgräber nähmen mehr Platz in Anspruch, erforderten damit erheblich größeren Aufwand für die Anlagenpflege. Dem stehe gegenüber, dass der Vorteil für die Nutzungsberechtigten von Urnengräbern etwas höher sei, da diese einen geringeren Pflegeaufwand mit sich brächten. Diesen Umständen sei sachgerecht Rechnung getragen worden, indem die ermittelten Prozentsätze um 5 Prozentpunkte zu Lasten der Erdgräber bereinigt worden seien. Für die Berechnung der Gebühren würden je Kostenstelle sachgerechte Äquivalenzziffern angewendet. Die Äquivalenzziffer bei den Urnengräbern bilde die Belegungsmöglichkeiten ab. Damit werde bei der Verteilung der Kosten der Kostenstelle Urnengräber auf die einzelnen Urnengrabarten der Anzahl der Belegungsmöglichkeiten Rechnung getragen.
Die Investitionskosten würden nicht direkt bei der Gebührenkalkulation berücksichtigt. Die Investitionskosten würden gemäß Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG über kalkulatorische Abschreibung und kalkulatorische Verzinsung in die Gebührenkalkulation einfließen. Es erfolge eine kalkulatorische Abschreibung des Anlagevermögens auf der Grundlage der Anschaffungs- und Herstellungskosten. Der Abschreibungssatz werde nach der mutmaßlichen Lebensdauer (= Nutzungsdauer) des einzelnen Anlagevermögens bestimmt. Die Nutzungsdauer betrage z.B. bei Urnenanlagen 50 Jahre, damit betrage der Abschreibungssatz hierfür 2%. Eine Ausnahme hiervon bildeten die Grundstücke, die nicht abgeschrieben werden könnten, da sie in der Regel keinem Werteverzehr unterlägen. Das gesamte Anlagevermögen des Friedhofs werde seit dem Jahr 2013 mit 4,5% verzinst. Die kalkulatorischen Kosten würden den Kostenstellen entsprechend zugeordnet.
Das Gebührenaufkommen der öffentlichen Einrichtung Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin solle gemäß Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einschließlich der Kosten für die Ermittlung und Anforderung von einrichtungsbezogenen Abgaben decken. Gemäß Nr. 8.3 der Bekanntmachung des Bayer. Staatsministerium des Inneren vom 29. Juli 1974 (MABl. S. 551) zum Vollzug des Kommunalabgabengesetzes sei auf die Erhebung von kostendeckenden Benutzungsgebühren besonderes Gewicht zu legen. Dementsprechend sei die maßgebende Gebührenkalkulation mit dem Ziel der Kostendeckung erfolgt. Von der Möglichkeit (eine Verpflichtung hierzu gebe es nicht), einen Teil der Kosten der Friedhöfe als öffentlichen Interessenanteil (öffentliches Grün) aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken, sei mit 10% der Kosten Gebrauch gemacht worden.
Um der steigenden Nachfrage nach Urnennischen gerecht werden zu können, habe der Stadtrat im Jahr 2003 beschlossen, das Kolumbarium auf dem Friedhof St. Zeno zu errichten. Im Jahr 2003 seien alle Wandurnengräber belegt gewesen. Die Errichtung des Kolumbariums sei erforderlich gewesen. Im Rahmen der Friedhofsplanung könne keine Abschätzung von Geschmacksfragen erfolgen. Ein direktes Ableiten der Anzahl der erforderlichen Grabstätten aus der Anzahl der Einwohner sei nicht möglich. Es könnten nicht nur Verstorbene, die ihren Wohnsitz in Bad Reichenhall gehabt haben, beigesetzt werden, sondern auch Verstorbene, die ein Nutzungsrecht an einem belegungsfähigen Grab besäßen und ihre Familienangehörigen. Es müsse vor allem auch berücksichtigt werden, dass eine Vielzahl von Grabstätten auch nach Ablauf der Ruhefristen von Nutzungsberechtigten beibehalten werden. Auch könne das Nutzungsrecht im Voraus erworben werden.
Im Kolumbarium seien insgesamt 701 Urnengräber errichtet worden, davon 418 1-fach Urnengräber, 36 2-fach Urnengräber, 12 3-fach Urnengräber und 235 4-fach Urnengräber. Von diesen 701 Urnengräbern seien derzeit 255 vergeben; dieses Verhältnis sei für die aktuelle Auslastung heranzuziehen. Die Mehrfachurnengräber setzten sich dabei aus entsprechend vielen Einzelurnenschächten zusammen. Da hiervon zwei Einzelurnenschächte nicht belegt werden könnten, sei für die Kalkulation von 1.464 Einzelurnenschächten ausgegangen worden. Für die Kalkulation seien 12.521 Belegungsmöglichkeiten in Erdgräbern und 6.250 Belegungsmöglichkeiten in Urnengräbern zu Grunde gelegt worden. Bei der Anzahl der Belegungsmöglichkeiten sei von der Beklagten von einer Standardurne ausgegangen worden. Ob durch die Wahl einer künstlerisch gestalteten Überurne durch die Angehörigen möglicherweise eine geringere Anzahl an Urnen in einer Urnengrabstätte Platz habe, könne und müsse von der Beklagten nicht berücksichtigt werden.
In einzelnen Wandgräbern seien inzwischen mehr Urnen beigesetzt, als Erdbestattungen zulässig seien. Dies sei zum Zeitpunkt der Gebührenkalkulation 2012 noch nicht absehbar und somit auch nicht einkalkulierbar gewesen. Um dies künftig einzuschränken, sei mit der Änderung der §§ 2 und 13 der Satzung über die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin (Friedhofssatzung), bekanntgemacht am 30. Juni 2015, festgelegt worden, dass in Grabstätten grundsätzlich nur der Nutzungsberechtigte und seine Angehörigen beigesetzt werden könnten. Mit dieser Regelung seien faktisch auch die Beisetzungsmöglichkeiten von Urnen in Erdgräbern begrenzt worden. Bei der Kostenaufteilung der nicht direkt zuordenbaren Kosten der Anlage, die entsprechend dem Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten erfolge, werde das Äquivalenzprinzip gewahrt.
Die Ruhefrist bemesse die Zeitspanne zwischen der Beisetzung eines Verstorbenen und einer möglichen Neubelegung der Grabstätte. Die Ruhefrist sei so bemessen, dass die sterblichen Überreste des Verstorbenen und des Sarges vor einer möglichen Neubelegung vollständig vergangen seien. Auch wenn aus Grabinschriften hervorgehe, dass z.B. in einem Doppelgrab sechs Verstorbene beigesetzt wurden, dürften bei der Betrachtung der Belegung nur die Verstorbenen herangezogen werden, deren Ruhefrist noch nicht abgelaufen sei. Die Erdgräber seien grundsätzlich dafür ausgelegt, dass die sterblichen Überreste Verstorbener in der Erde vergehen. Nach Ablauf der Ruhefrist sei die Verlängerung des Grabnutzungsrechts oder die Auflassung einer Grabstätte möglich. Bei einer Verlängerung würden entsprechende Grabnutzungsgebühren für die Grabstätte (unabhängig von der Anzahl der in der Vergangenheit beigesetzten Verstorbenen) erhoben werden. Die Grabstätte könne daher auch wieder neu vergeben werden. Bei allen Urnengräbern erfolge die Beisetzung in einem Schacht und nicht in der Erde. Bei Erdgräbern und Urnengräbern handele es sich somit um grundsätzlich verschiedene Grabarten, die bezüglich einer Wiederbelegung nicht vergleichbar seien. Die Bildung von getrennten Kostenmassen für Erdgräber und Urnengräber begründe sich vor allem auf der unterschiedlichen Höhe der Kosten (siehe auch obige Ausführungen). Außerdem handele es sich um grundsätzlich verschiedene Grabarten (siehe oben). Die Tatsache, dass in einem Erdgrab auch Urnen beigesetzt werden könnten, spiele hingegen keine Rolle für die Bildung von getrennten Kostenmassen. Die Bildung von getrennten Kostenmassen für Erdgräber und Urnengräber sei sachgerecht.
Es gebe Urnengräber im Kolumbarium, in der Krypta, Wandurnengräber und Bodenurnenschächte. Da das Maß und der Umfang der Benutzung der Urnengräber bei der Gebührenberechnung mittels Äquivalenzziffer (Belegungsmöglichkeiten) berücksichtigt würden, sei eine Bildung von separaten Kostenmassen für einzelne Urnengrabarten nicht notwendig.
Der kalkulatorische Zinssatz in Höhe von 4,5% sei von der Beklagten entsprechend § 12 KommHV festgelegt worden und sei angemessen. In der VV Nr. 6 zu § 12 KommHV sei festgelegt, dass sich der Zinssatz an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen orientieren solle. Verzinst werde das Anlagekapital, das sei das Kapital, das in der Einrichtung gebunden sei. Die Berechnung der kalkulatorischen Zinsen erfolge nach der Restbuchwertmethode. Der BayVGH habe zur Frage des Zinssatzes entschieden (U.v. 22.9.2011 Az.: 4 N 10.315) und führe aus, „dass die Kalkulation für den Friedhof vor allem durch langlebige Anlagegüter bestimmt sei, so dass ein Abstellen auf das langjährige Mittel von Geld- und Kapitalmarkrenditen wohl sachlich begründet werden könne. Jedenfalls sei die Beklagte nicht verpflichtet, sich nur an aktuellen Zinsverhältnissen zu orientieren und dabei ggf. unter Inkaufnahme erheblicher Gebührensprünge ständig nachzusteuern“. Der kalkulatorische Zinssatz werde regelmäßig überprüft.
Bei der Ermittlung des Kostendeckungsgrades bzw. Fehlbetrages würden die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten berücksichtigt werden, hierzu gehörten insbesondere angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals (vgl. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG). Im Bestattungswesen ergebe sich ein jährlicher Fehlbetrag: Im Jahr 2013 habe sich der Fehlbetrag auf rd. 68.000 € belaufen, im Jahr 2014 auf rd. 93.000 €, im Jahr 2015 werde ein Fehlbetrag in Höhe von 96.000 € und im Jahr 2016 ein solcher von 124.000 € erwartet.
Der Kalkulationszeitraum sei gemäß Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG auf vier Jahre festgelegt worden. Ein längerer Kalkulationszeitraum sei rechtlich nicht zulässig. Das Nutzungsrecht an Grabstätten müsse gemäß § 13 Abs. 1 der Friedhofssatzung bei Bestattungen mindestens auf die Dauer der Ruhezeit, sonst jeweils auf mindestens fünf Jahre erworben werden. Die Gebührenschuld der Grabnutzungsgebühren entstehe gemäß § 4 der Friedhofsgebührensatzung mit der Benutzung der Einrichtung bzw. bei Verlängerung des Grabnutzungsrechts. Dies sei üblich und mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Im Jahr 1998 sei dem Kläger aufgrund des Trauerfalls vom Friedhofswart das betroffene Wandurnengrab zur Beisetzung der Urne angeboten worden. Bereits beim Ersterwerb habe es sich um ein Urnengrab gehandelt, in dem vier Urnen hätten beigesetzt werden können. Der Ablauf beim Aussuchen einer Grabstätte stelle sich grundsätzlich so dar, dass die Angehörigen dem Friedhofswart mitteilten, welche Grabstätte sie benötigten bzw. möchten (z.B. Erdgrab, Urnengrab). Der Friedhofswart zeige den Angehörigen entsprechende freie Grabstätten und beantworte Fragen. Die Angehörigen suchten sich eine Grabstätte aus. Ein aktiver Hinweis an die Aussuchenden, wie viele Urnen bzw. Verstorbene in einer Grabstätte beigesetzt werden können, dürfte grundsätzlich aus Rücksicht auf die Trauernden als unangebracht, wenn nicht pietätlos zu bewerten sein. In § 7 Abs. 2 der Friedhofssatzung sei festgelegt, dass in einer Grabstätte die Aschenreste mehrerer Verstorbener beigesetzt werden dürften. Dies sei auch durchaus üblich. Im Jahr 1998 habe es zur Beisetzung einer Urne die Möglichkeit eines kleinen Urnengrabes, eines großen Urnengrabes und eines Erdgrabes gegeben. Bei der Auswahl Erdgrab oder Urnengrab spiele es im Übrigen keine Rolle, dass für Wandurnengräber von Seiten der Angehörigen kein regelmäßiger Pflegeaufwand anfalle, während die Erdgräber regelmäßig gepflegt werden müssten. Ob der Kläger bei der Auswahl der Grabstätte darauf hingewiesen worden sei, dass in der Grabstätte vier Urnen beigesetzt werden könnten, sei für die Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides nicht maßgebend. Ein entsprechender Hinweis sei nicht erforderlich gewesen.
Der Kläger erwiderte mit Schreiben vom … April 2016 auf die Stellungnahme der Beklagten vom 29. März 2016 im Wesentlichen wie folgt: Die Beklagte gehe nur am Rande oder gar nicht auf die Argumentation des Klägers ein. Es verbleibe bei einer reinen Behauptung, dass es durch die Bildung der beiden Kostenmassen Erdgräber und Urnengräber zu einer verursachergerechteren Zuordnung der Kosten komme. Es werde weiterhin pauschal behauptet, dass „für Urnengräber“ wesentlich höhere Kosten anfielen, ohne dies konkret für die einzelnen Anlagen zu belegen. Der Obersatz, eine verursachergerechte Zuordnung der Kosten umzusetzen, bleibe ohne Subsumption. Die Beklagte habe im Schreiben vom 22. Mai 2015 unter Ziffer 6 ausgeführt, dass die kalkulatorischen Kosten für das Kolumbarium sich in 2012 auf rd. 37.000,- € belaufen hätten, das seien ca. 2/3 der gesamten für Urnengräber angesetzten kalkulatorischen Kosten. Dabei sei davon auszugehen, dass für die kleineren Urnengräber in der Kirchholzmauer kaum Kosten angefallen seien, weil die Urnengräber hier nur ein Nebenprodukt der Kirchholzmauer, die zur Hangsicherung errichtet worden sei, seien. Wo hier eine verursachergerechte Zuordnung liegen solle, sei nicht ersichtlich. Zur Frage, wie die Kosten gerecht zu verteilen seien, insbesondere warum die kleineren Urnengräber mit dem Faktor 4, die großen Urnengräber mit dem Faktor 6 angesetzt würden, bei Erdgräbern aber die Möglichkeit, Urnen beizusetzen, völlig außen vor bleibe, schweige die Beklagte.
Neu sei der Sachvortrag, dass im Kolumbarium auch Mehrfachgräber errichtet worden seien. Bisher (Schreiben der Beklagten vom 22.5.2015, Ziffer 6) sei nur von 1.464 Urnenplätzen die Rede gewesen, von denen zum Zeitpunkt der Gebührenkalkulation 222 vergeben gewesen seien. Auch im Schreiben vom 17. Juli 2014 spreche die Beklagte unter Nr. 2 vom Kolumbarium als „neue Urnenanlage mit Einzelurnenschächten“. In dem Hinweisblatt zu dem angefochtenen Gebührenbescheid vom 8. Januar 2014 sei eine Gebühr auch nur für einen Einzelurnenschacht ausgewiesen, ebenso wie eine Gebühr für „Behälter für Einzelurnenschacht“, nicht aber für ein 2- oder 3- oder 4-fach-Grab im Kolumbarium. Schließlich seien auch auf den dem Kläger überlassenen Blättern zur Ermittlung der Gebühren nur Gebühren für Einzelurnenschächte, kleine Urnengräber und große Urnengräber aufgeführt, ebenso sei in der Kalkulation der zu erwartende Erwerb nur von Einzelurnenschächten neben den kleinen und großen Urnengräbern die Rede. Die Beklagte unterlasse es nun auch anzugeben, wie viele Mehrfachgräber denn vergeben seien in dem Sinne, dass der Erwerber eines Schachtes für die angeblich ihm zuzurechnenden anderen Schächte (Beisetzungsmöglichkeiten) von vornherein mitbezahlen müsse, wie dies bei den kleinen und großen Urnengräbern der Fall sei. Der Umstand, dass in der grafischen Anordnung der Einzelurnenschächte variiert werde und dabei u.a. auch Schächte so angeordnet seien, dass vier Schächte ein Kreuz bildeten, wie sich aus den vorgelegten Lichtbildern ablesen lasse, führe nicht dazu, dass hier Mehrfachgräber vorlägen. Auch eine neue Besichtigung des Kolumbariums durch den Kläger am … April 2016 habe das Vorhandensein von Mehrfachgräbern, soweit dies an den Inschriften der Urnenschächte ablesbar sei, nicht bestätigt. In den wenigen Fällen, in denen bei den kreuzförmig angeordneten Urnenschächten alle belegt seien, sei jeder Urnenstein mit anderen Namen belegt. Das Vorbringen, es seien im Kolumbarium nur 701 Urnengräber vorhanden, mit dem nach Auffassung des Klägers die Überkapazität des Kolumbariums relativiert werden soll, werde bestritten. Interessant sei allerdings in diesem Zusammenhang, dass zu den im Jahr 2012 vergebenen 222 Urnenplätzen bis heute nur 33 hinzugekommen seien. Dies belege nur noch die geschaffene Überkapazität. Auch wenn im Jahr 2003 tatsächlich alle oder nahezu alle Wandurnengräber belegt gewesen sein sollten, hätte in dem realisierten Umfang und mit dem getriebenen Aufwand das Kolumbarium nicht geschaffen werden müssen. Neu seien auch die Angaben auf Seite 6 der Klageerwiderung zu den jährlichen Fehlbeträgen. Für das Jahr 2014 werde ein Fehlbetrag von 93.000 € festgestellt, in 2015 ein solcher von 96.000 € und im Jahr 2016 ein solcher von 124.000 € erwartet. Da sich auf der Kostenseite in diesen Jahren keine wesentlichen Änderungen ergeben haben könnten, könnten sich die Fehlbeträge nur auf der Einnahmeseite ergeben. Zwar lägen dem Kläger detaillierte Zahlen über die Entwicklung der Grabvergaben, insbesondere der Verlängerungen der Grabnutzungsrechte, nicht vor. Bei den kleinen Urnengräbern seien inzwischen 16 Grabstellen leer. Mit den überhöhten Gebühren würden vermehrt Grabnutzungsberechtigte nach Ablauf der Ruhezeit die Grabstelle aufgeben. Damit werde ein Kreislauf in Bewegung gesetzt, bei dem gleichbleibende oder sogar steigende Kosten auf einen immer kleiner werdenden Kreis von Gebührenzahlern umgelegt werden und die bestehenden Überkapazitäten immer spürbarer werden.
Die Beklagte führte mit Schreiben vom 31. Mai 2016 zum Schreiben des Klägers vom … April 2016 im Wesentlichen wie folgt aus: Bereits im Schreiben vom 29. März 2016 sei dargelegt worden, dass die Gebührenkalkulation mit Bildung von Kostenmassen für Erdgräber und Urnengräber aufgrund der für die Urnengräber wesentlich höheren Kosten eine verursachergerechtere Zuordnung der Kosten ermögliche. So würden die aufgrund der Anschaffungs- und Herstellungskosten für Urnengräber errechneten kalkulatorischen Kosten entsprechend den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen direkt der Kostenmasse Urnengräber zugeordnet (dies seien z.B. für das Jahr 2013 insgesamt 55.476 € gewesen, siehe auch S. 98 und 99 der vorgelegten Akten). Eine weitere Aufteilung der Kostenmasse Urnengräber sei nicht erforderlich, da für alle Urnengräber bauliche Anlagen errichtet worden seien und die Urnengräber damit ausreichend vergleichbar seien. Maßgebend für die Gebührenkalkulation sei nicht, ob der Verstorbene in einer Urne oder in einem Sarg bestattet werde, sondern in welcher (kostenverursachenden) Grabstätte die Bestattung erfolgt sei. Die Frage der Berücksichtigung der Beisetzungsmöglichkeiten von Urnen in Erdgräbern sei für die Kalkulation der Gebühren für Urnengräber somit nicht relevant. Für die Kalkulation der Gebühren seien für die Kostenmasse Urnengräber als sachgerechte Äquivalenzziffer die Belegungsmöglichkeiten herangezogen worden. Bei den Einzelurnenschächten betrage die Belegungsmöglichkeit eine Urne, beim kleinen Urnengrab vier Urnen und beim großen Urnengrab sechs Urnen. Für die Kalkulation der Gebühren seien für die Kostenmasse Erdgräber hingegen als sachgerechte Äquivalenzziffer der Platzbedarf und damit nur in einem gewissen Umfang die Belegungsmöglichkeiten berücksichtigt worden. Dadurch werde erreicht, dass übergroße Gräber, die letztlich zu einer Verringerung der Grabstellen und somit zu geringeren Einnahmen führten, u.U. stärker mit Gebühren belastet würden.
Im Kolumbarium seien Einzelurnenschächte errichtet worden. Um zu ermöglichen, dass z.B. Ehepartner oder Familien im räumlichen Zusammenhang beigesetzt werden könnten, seien im Kolumbarium aus diesen Einzelurnenschächten organisatorisch neben den 418 1-fach-Urnengräbern auch 36 2-fach-Urnengräber, 12 3-fach-Urnengräber und 235 4-fach-Urnengräber gebildet worden. Damit gebe es im Kolumbarium 701 Urnengräber, die aus 1.464 belegbaren Einzelurnenschächten bestünden. Die Nutzungsrechte an Mehrfachurnengräbern im Kolumbarium könnten wie bei allen anderen Grabarten auch bereits im Voraus oder bei Eintritt eines Sterbefalles erworben werden. Dies könne also nicht an den Grabinschriften, die erst im Zusammenhang mit der Beisetzung einer Urne erfolgten, erkannt werden. Beim Erwerb eines Mehrfachurnengrabes im Kolumbarium sei die Gebühr für die erworbene Anzahl an Einzelurnenschächten zu entrichten (z.B. 2-fach-Urnengrab: 2 x 33 € pro Jahr = 66 € pro Jahr, 4-fach-Urnengrab: 4 x 33 € pro Jahr = 132 € pro Jahr).
Die mit Schreiben vom 29. März 2016 mitgeteilten Fehlbeträge entsprächen den erzielten Rechnungsergebnissen. Die bei der Gebührenkalkulation zu Grunde gelegten zu vergebenden Grabnutzungsrechte seien hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Auch die Anzahl der Auflassungen tendiere nach oben. Natürlich sei es auch von Seiten der Beklagten wünschenswert, dass das Nutzungsrecht an Grabstätten nach Ablauf der Ruhefrist nicht aufgegeben, sondern verlängert werde. Bei der Gebührenkalkulation sei die Beklagte an das Kostendeckungsgebot des Kommunalabgabengesetzes gebunden. Die Gebühren würden gemäß den gesetzlichen Vorgaben kostendeckend kalkuliert und seien nicht überhöht. Systembedingt stiegen bei einer Divisionskalkulation (hier in Form einer Äquivalenzziffernkalkulation) mit einem hohen Anteil an Fixkosten bei einem Sinken der im Kalkulationszeitraum zu vergebenden Grabstätten die Kosten je Grabstätte. Dies könne jedoch nicht dazu führen, dass für das Bestattungswesen keine kostendeckenden Gebühren erhoben werden dürften. Um die finanzielle Belastung für die Nutzungsberechtigten überschaubarer zu halten, sei die Beklagte bereits vor einigen Jahren dazu übergegangen, bei Verlängerungen eine Verlängerung um fünf Jahre vorzuschlagen mit der Option, eine Verlängerung um 10 Jahre zu beantragen. In Härtefällen gebe es zudem die Möglichkeit, eine Stundung oder Ratezahlung der Grabnutzungsgebühren zu beantragen.
Es sei auch zu erwähnen, dass die Beklagte derzeit ein Haushaltskonsolidierungskonzept erstellen müsse. Im 10-Punkte-Katalog zur Haushaltskonsolidierung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat sei unter Punkt 4.3 aufgeführt: „Der Zuschussbedarf kostenrechnender Einrichtungen ist konsequent durch Ausgabenreduzierung und/oder Einnahmeerhöhungen zu begrenzen. In den klassischen Bereichen kostenrechnender Einrichtungen (insbesondere Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung) dürfen grundsätzlich keine Unterdeckungen entstehen. Dabei müssen sich die Kalkulationsgrundlagen an den betriebswirtschaftlich und rechtlich zulässigen Möglichkeiten ausrichten“. Auch bei der im Herbst 2016 anstehenden Gebührenkalkulation sei es erforderlich, eine Kostendeckung zu erreichen, auch wenn zu erwarten sei, dass sich die Grabnutzungsgebühren erneut erhöhen.
Am 12. Juli 2018 fand eine mündliche Verhandlung statt. Die Beteiligten waren damit einverstanden, dass keine weitere mündliche Verhandlung stattfindet.
Am 18. September 2018 übersandte die Beklagte die Stellungnahme zu den in der mündlichen Verhandlung vom Gericht aufgeworfenen Fragen. Sie legte dar, wie das Kolumbarium belegt ist, nahm dazu Stellung, wie sich die Belegung der Erdgräber mit Urnen darstellt und wie sich die Situation mit der Kirchhofmauer darstellt.
Der Kläger führte dazu am … September 2018 im Wesentlichen aus: Die Belegungszahlen des Kolumbariums enthielten einen offenkundigen Fehler. Ein 2-fach-Urnengrab könne nicht 3-fach belegt sein, also könnten die 13 belegten 2-fach-Urnengräber nicht 39 Grabstellen, sondern nur 26 Grabstellen beinhalten. Belegt seien daher nur 297 Grabstellen. Die Darstellung der Beklagten bestätige die Argumentation des Klägers, dass das Kolumbarium zu Überkapazitäten des Friedhofs führe und eine Fehlplanung sei. Es sei nicht gerechtfertigt, den Aufwand für das Kolumbarium den Gebührenzahlern der kleinen und großen Urnengräber aufzuerlegen. Aus der Berechnung der Beklagten seien zwei Drittel des Abschreibungsansatzes für den Kapitalaufwand beim Kolumbarium herauszunehmen und ebenso nur für ein Drittel eine Verzinsung des Anlagekapitals anzusetzen. In den Wandgräbern seien ca. 25 Urnen beigesetzt. Die Aussage des Friedhofswarts sei irrelevant. Festzuhalten sei, dass die Satzung die Beisetzung von Urnen unbeschadet sonstiger Kapazitätsbegrenzungen bei Sargbestattungen gestatte und hierfür keine Gebühren anfielen. Wenn von den Belegungsmöglichkeiten ausgegangen werde als Grundlage für den Verteilungsschlüssel und nicht von der Zahl der Gräber, sei der angelegte Verteilungsschlüssel falsch. Die Kosten für die Stützmauer seien nur teilweise anrechenbar. Nur die Kosten für den Einbau der Urnengräber in die Kirchholzmauer könnten unmittelbar den Kosten für die Urnengräber zugerechnet werden.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Behördenakte verwiesen.
Das Gericht konnte über die Verwaltungsstreitsache ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Parteien dazu ihr Einverständnis gegeben haben,
§ 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Januar 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der fünfjährigen Grabnutzungsgebühr in Höhe von 665 € (133 €/Jahr) ist § 3b) der Gebührensatzung für die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin der Beklagten vom 9. April 1991 in der Fassung der Änderung vom 13. Oktober 2012, diese bekannt gemacht am 20. November 2012 (Amtsblatt Nr. 47; im Folgenden: Gebührensatzung). Danach wird für ein kleines Urnengrab eine jährliche Benutzungsgebühr von 133 € erhoben.
Die Gebührensatzung ist von der Beklagten richtig angewandt worden. Die Entscheidung hängt also davon ab, ob die Regelung in § 3b) der Gebührensatzung gültig oder wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig ist.
Die Gebührensatzung konnte die Grabnutzungsgebühr für das Grab des Klägers ändern, obwohl dieser für das Grab bereits seit 1998 das Grabnutzungsrecht innehat. Das BVerwG hat in seiner Entscheidung vom 18.12.2001 (9 BN 5.01 - BayVBl. 2002, 282) ausgeführt, dass gegen die Neueinführung von Friedhofsunterhaltungsgebühren während der vereinbarten Ruhezeit keine rechtlichen Bedenken bestehen. Eine solche Gebühr kommt auch für diejenigen Gebührenzahler in Betracht, die bereits Gebühren entrichtet haben. Dies gilt erst Recht für Fälle wie den vorliegenden, dass nach Ablauf der Ruhefrist das Grabnutzungsrecht verlängert wird. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass Kalkulation und Gebührengestaltung bei Erwerb des Grabnutzungsrechts andere gewesen seien mit der Folge, dass die Gebühr damals im Verhältnis zu anderen Grabstellen deutlich niedriger gewesen ist. Die Grabnutzungsberechtigten haben sich mit Übernahme des Grabnutzungsrechts bzw. Leistung der Grabnutzungsgebühr einer Nutzungs- und Gebührenordnung unterworfen, die jederzeit geändert werden kann (BVerwG, U.v. 7.7.1960 - BVerwG 2 C 309.57 - BVerwGE 11, 65). Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht vor einer Auferlegung öffentlich-rechtlicher Geldleistungspflichten, solange diese nicht eine „erdrosselnde“ Wirkung zeitigen. Anhaltspunkte dafür sind vorliegend nicht ersichtlich. Die Beklagte musste daher auch entgegen dem klägerischen Vorbringen keine Übergangsregelung für die Grabnutzungsrechte treffen, die vor Inkrafttreten der neuen Gebührensatzung erworben wurden.
Im Rahmen der Überprüfung der Gebührenkalkulation ist das Gericht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U.v. 17.4.2002 - 9 CN 1.01 - juris) nicht gehalten, sich „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben. Es entspricht in der Regel nicht einer sachgerechten Handhabung der gerichtlichen Kontrolle, die Abgabenkalkulation eines kommunalen Satzungsgebers „ungefragt“ einer Detailprüfung zu unterziehen. Das bedeutet, dass das Gericht im vorliegenden Fall lediglich denjenigen Fragen hinsichtlich der Gebührenkalkulation nachzugehen hat, die der Kläger selbst substantiiert aufgeworfen hat (VG Würzburg. U.v. 20.1.2010 - W 2 K 09.547 - juris). Dieser eingeschränkte Prüfungsmaßstab ist mit dem Grundsatz der Amtsermittlung (§ 86 VwGO) vereinbar (BayVGH, U.v. 17.6.1998 - 23 B 95.4088 - juris).
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gebührensatzung formal rechtswidrig ist. Solche Anhaltspunkte sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich.
§ 3b) der Gebührensatzung ist auch materiell rechtmäßig und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Die Gemeinden sind nach Art. 7 des Bestattungsgesetzes (BestG) verpflichtet, Friedhöfe herzustellen und zu unterhalten. Als Friedhofsträgerin hat die Gemeinde auch die Benutzung des Friedhofs zu regeln, Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 der Bayerischen Gemeindeordnung (BayGO). In der Regel geschieht dies öffentlich-rechtlich durch Erlass einer Satzung (vgl. Satzung über die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin vom 22. September 2010, geändert am 23. Juni 2015, bekannt gemacht am 30. Juni 2015, ABl. Nr. 26 - im Folgenden: Benutzungssatzung). Gem. Art. 8 Abs. 1 Satz 1 KAG können Gemeinden für die Inanspruchnahme ihrer Einrichtungen, deren Benutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich geregelt ist, Benutzungsgebühren erheben. Diese werden aufgrund einer besonderen Abgabesatzung erhoben (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KAG). Von dieser Ermächtigung hat die Beklagte durch Erlass der Gebührensatzung Gebrauch gemacht. Unter anderem erhebt die Beklagte für die fünfjährige Benutzung eines kleinen Urnengrabs 665 € (§ 3b) der Gebührensatzung).
Die Gemeinde kann den ihr als Ortsgesetzgeber eingeräumten Ermessensspielraum nach eigenen Überlegungen gemäß den örtlichen Bedürfnissen und Erfordernissen durch gesetzgeberische Entscheidung ausfüllen. Nach Art. 8 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Kommunalabgabengesetz (KAG) soll das Gebührenaufkommen die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einschließlich der Kosten für die Ermittlung und Anforderung von einrichtungsbezogenen Abgaben decken. Gem. Art. 8 Abs. 4 KAG sind die Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen, in dem die Gebührenschuldner die öffentliche Einrichtung benutzen. Die in der Gebührensatzung festgelegten Gebührensätze beruhen auf einer tauglichen Gebührenkalkulation.
Nicht zu beanstanden ist insbesondere, dass die Beklagte für die Erdgräber einerseits und die Urnengräber andererseits eigene Kostenstellen gebildet hat. Diese Art der Gebührengestaltung kommt dem Äquivalenzprinzip gem. Art. 8 Abs. 4 KAG entgegen, da die auf verschiedene Grabarten anfallenden Kosten diesen auch konkret zugeordnet werden. Innerhalb dieser Kostenstellen hat die Beklagte dann mittels der Äquivalenzziffernkalkulation die entsprechenden Benutzungsgebühren errechnet. Während also vor dem Jahr 2012 die Umlegung der gesamten Kosten der Friedhöfe entsprechend dem bewerteten Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten Erdgräber zu Urnengräbern erfolgte, werden seit 2012 die kalkulatorischen Kosten (kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung) direkt den Urnengräbern zugeordnet. Die verbleibenden Kosten werden wie vorher entsprechend dem bewerteten Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten bei den beiden Kostenmassen Erdgräber und Urnengräber zugeordnet. Die Bildung solcher Teilleistungsbereiche ist zulässig (Äquivalenzziffernkalkulation; OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005 - 8 KN 123/03, Rn. 30 - juris). In Folge der Entscheidung für verschiedene Teilleistungsbereiche muss die Beklagte für jeden Teilleistungsbereich die jeweilige Gebühr getrennt kalkulieren (vgl. OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005, a.a.O.). Dazu sind zunächst für den zu kalkulierenden Zeitraum die voraussichtlich ansatzfähigen Kosten des jeweiligen Teilleistungsbereichs nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Nur die dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten dürfen bei der für den speziellen Leistungsbereich festzusetzende Gebühr berücksichtigt werden (OVG Lüneburg, U.v. 20.1.2000 - 9 K 2148/99 - juris). Kosten, die eindeutig einem Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, sind daher als Kostenaufwand allein in diesem Teilleistungsbereich anzusetzen. Dienen Anlagen oder Einrichtungsteile dagegen allen Leistungsbereichen, so sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 27. Erg.Lfg, § 6 Rn., 211 m.w.N.). Kosten, die dadurch entstehen, dass die Einrichtung auch von der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird, dürfen hingegen als Allgemeinanteil nicht umgelegt werden, sondern gehen zu Lasten der allgemeinen Deckungsmittel.
Die Zuordnung der kalkulatorischen Kosten aller Urnenanlagen allein zu der Kostenstelle „Urnengräber“ hat zwar tatsächlich dazu geführt, dass die Kosten für die Urnengräber deutlich gestiegen sind, die der Erdgräber aber nicht im selben Ausmaß. Dies ist aber letztlich eine Konsequenz der Änderung der Kalkulation. Die frühere Kalkulation ohne die getrennten Kostenmassen hatte bewirkt, dass die Benutzer der Erdgräber die höheren Kosten der Urnenanlagen mitzufinanzieren hatten. Die Zuordnung der kalkulatorischen Kosten für die Urnenanlagen allein zu der Kostenstelle „Urnengräber“ ist damit als verursachergerechtere Kalkulation sachgerecht und damit zulässig.
Die Beklagte ist auch nicht verpflichtet, bei der Kostenstelle „Urnengräber“ eine weitere Differenzierung vorzunehmen und weitere Kostenstellen für die einzelnen Urnenanlagen, z.B. „Kolumbarium“ oder „Kirchholzmauer“, zu bilden. Die Beklagte hat bei der Ausgestaltung der Gebührensatzung einen weiten Gestaltungsspielraum. Die Gestaltungsfreiheit endet dort, wo die Regelung unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zu einem unerträglichen Ergebnis führen würde, also willkürlich wäre. Der Gesetzgeber muss nicht jede denkbare und mögliche Differenzierung vornehmen. Sachliche, die Ungleichbehandlung rechtfertigende Gründe können sich auch aus dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität ergeben. Dieser Spielraum ermöglicht es der Beklagten, es bei den Kostenstellen „Erdgräber“ und „Urnengräber“ zu belassen und nicht innerhalb der Urnengräber weitere selbständige Kostenmassen zu bilden. Urnengräber aller Art sind derart vergleichbar, dass es nicht notwendig erscheint, weitere Kostenmassen zu bilden. Der Beklagten ist im Rahmen ihrer Gestaltungsfreiheit gestattet, zu verallgemeinern und zu pauschalieren. Ein Gebührenmaßstab und damit eine Gebührensatzung verstoßen nicht schon deshalb gegen das Willkürverbot, weil sich bei ihrem Vollzug im Einzelfall Härten ergeben. Sie sind bei Normen, die generalisierend auf typische Fälle zugeschnitten sind, im Einzelnen unvermeidbar (Hasl-Kleiber in Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, 46.EL, Teil 5, 56). Zwar sind die kleinen Urnengräber, die großen Urnengräber und die Urnenschächte im Kolumbarium vom Umfang ihrer Benutzung her unterschiedlich. Allerdings trägt die Äquivalenzziffernkalkulation innerhalb der Kostenstelle „Urnengräber“ diesem Unterschied Rechnung, indem sie die unterschiedlichen Belegungsmöglichkeiten abbildet und berücksichtigt. Außerdem wurden für alle Urnengräber bauliche Anlagen errichtet, weshalb die Urnengräber auch aus diesem Grund ausreichend vergleichbar sind.
Dienen Anlagen und Einrichtungsteile hingegen allen Teilleistungsbereichen, so sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Gebührenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (Schulte/Wiesemann, a.a.O., Rn. 211; OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005 - 8 KN 123/03 - Rn. 31 - juris). Die Kostenaufteilung der Kosten der Anlage auf die beiden Kostenstellen Erdgräber und Urnengräber erfolgt auf der Grundlage der Belegungsmöglichkeiten der Gräber. Bei den Erdgräbern ergeben sich 2521 Belegungsmöglichkeiten, bei den Urnengräbern 6250, so dass sich ein Verhältnis von 66,7:33,3 ergibt. Da Erdgräber mehr Platz in Anspruch nehmen und damit ein erheblich größerer Aufwand für die Anlagenpflege erforderlich ist, andererseits Nutzungsberechtigte der Urnengräber von dem Vorteil profitieren, dass der Pflegeaufwand geringer ist, wurden die ermittelten Prozentpunkte um 5% - Punkte zu Lasten der Erdgräber bereinigt. Dies ist nicht zu beanstanden und hält sich im Rahmen des Gestaltungsermessens der Beklagten. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten hätte.
Der Kläger dringt auch nicht mit der Argument durch, die Errichtung des Kolumbariums sei weder erforderlich noch sei der damit verbundene Aufwand gerechtfertigt. Die Beklagte hat insoweit nicht gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten verstoßen. Nur erforderliche Kosten werden als gebührenfähig angesehen. Der Grundsatz der Erforderlichkeit beruht auf der Überlegung, dass eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung, zu der die Gemeinde verpflichtet ist, besonders dort geboten ist, wo das kommunale Handeln Gebührenpflichten auslöst (VGH Baden Württemberg, U.v. 31.5.2010 - 2 S 2423/08 - juris). Der Grundsatz der Erforderlichkeit betrifft außer der Angemessenheit der entstandenen Kosten auch die Erforderlichkeit der gebührenrechtlichen Einrichtung als solcher und die Art und Weise des Betriebs. Die Prognose des Satzungsgebers kann daher nur darauf überprüft werden, ob im Zeitpunkt der Billigung der Gebührenkalkulation die Berechnungsfaktoren vertretbar angenommen werden konnten (OVG des Saarlandes, U.v. 25.5.2009 - 1 A 325/08 - juris). Der Einschätzungsspielraum ist etwa dann überschritten, wenn der Satzungsgeber sich bei der Gebührenkalkulation von sachfremden Erwägungen, z.B. der Absicht der Gewinnerzielung, hat leiten lassen oder unrichtige Kalkulationsmethoden angewandt oder unzutreffende Daten verwendet hat. Darüber hinaus muss dem Träger einer öffentlichen Einrichtung bei deren Herstellung und Ausgestaltung ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zugebilligt werden, da die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einer Maßnahme in aller Regel nicht allein von objektiv fassbaren und messbaren Faktoren, sondern auch von planerischen, prognostischen, finanzpolitischen und sonstigen auf Erwägungen der Zweckmäßigkeit beruhenden Gesichtspunkten abhängt (VGH Baden Württemberg, U.v. 31.5.2010 - a.a.O.). Insbesondere bei der Erweiterung des Friedhofs können nicht unerhebliche Kosten entstehen. Man spricht von einer Vorhaltekapazität oder einer Kapazitätsreserve (Klingshirn/Drescher/Thimet, Lfg. 28.4.2014, B 21, Rn. 63 ff.).
Es ist nicht ersichtlich, dass die Kosten des Kolumbariums unter Beachtung dieser Grundsätze nicht erforderlich sind. Zwar wäre die Berücksichtigung von Kosten, die auf übermäßige Vorrats- oder Reserveflächen entfallen, in der Tat rechtswidrig (VG Düsseldorf, U.v. 26.5.2014 - 23 K 484/13 - juris). Allerdings sind als betriebsbedingte Vorhaltekosten eines Friedhofs grundsätzlich auch die Kosten für unbelegte Gräberfelder ansatzfähig, da es zum ordnungsgemäßen Friedhofsbetrieb gehört, Flächen für anstehende Bestattungen vorzuhalten (Schulte/Wiesemann, a.a.O., Rn. 488f.). Vorliegend ist die Beklagte durch den Bau des Kolumbariums dem Umstand nachgekommen, dass die Nachfrage nach Urnengräbern erheblich zugenommen hat. Dies ist ein allgemein feststellbarer Trend der Gesellschaft (http://www.aeternitas.de/inhalt/downloads/studie). Überkapazitäten einer Einrichtung, die auf realistischen Planungen des in absehbarer Zukunft steigenden Bedarfs der derzeitigen Benutzer beruhen, sind regelmäßig schon vor der Vollauslastung der Anlage umlegbar (OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, U.v. 26.2.1982 -2 A 1667/79 - juris). Ein Kostenabzug für Kapazitätsreserven ist dann geboten, wenn die Überkapazität auf einem Planungsfehler beruht. In diesem Fall dürfen die über eine angemessene Sicherheitsreserve hinausgehenden Kosten der Überdimensionierung nicht zu Lasten der gegenwärtigen Benutzer gehen (OVG Schleswig Holstein, U.v. 30.1.1995 - GK 77/1996, ergangen zur Abwasserbeseitigung).
Ein Planungsfehler ist vorliegend nicht ersichtlich. Um der steigenden Nachfrage nach Urnennischen gerecht zu werden, hat der Stadtrat im Jahr 2003 beschlossen, das Kolumbarium auf dem Friedhof St. Zeno zu errichten. Im Jahr 2003 waren nach Angaben der Beklagten alle Wandurnengräber belegt. Die Errichtung des Kolumbariums war daher erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, dass dadurch eine Überkapazität entstanden ist, die über eine erforderliche Reservevorhaltung hinausgeht. Im Kolumbarium wurden insgesamt 701 Urnengräber errichtet mit 1.464 Belegungsmöglichkeiten (Grabstellen). Davon sind derzeit 310 Grabstellen belegt (Bl. 123 der Gerichtsakte - GA). Bezogen auf die vorhandenen 6.250 Urnengrabstellen (Bl. 59 GA) besteht daher vorliegend im Kolumbarium eine Belegungsreserve von ca. 1.154 Urnengrabstellen (= 18,4%). Angesichts der Einwohnerzahl von Bad Reichenhall von ca. 18.000 und der Tatsache, dass auch Verstorbene, die ein Nutzungsrecht an einem belegungsfähigen Grab besitzen sowie deren Angehörige auf dem Friedhof bestattet werden können, stellt sich die Reserve an Urnengrabstellen von ca. 18% nicht als überdimensionierte Überkapazität dar. Dazu kommt, dass eine Vielzahl von Grabstätten auch nach Ablauf der Ruhefristen von Nutzungsberechtigten beibehalten werden und das Nutzungsrecht auch im Voraus erworben werden kann (Bl. 59 GA; § 13 Abs. 3 der Friedhofssatzung).
Die danach umlagefähigen Kosten sind schließlich auf die Benutzer der jeweiligen Teilleistungseinrichtung leistungsgerecht nach Art. 8 Abs. 4 KAG zu verteilen. Soweit die jeweilige Inanspruchnahme gleichartig ist, kann die sich bei einem Kostendeckungsgrad von 100% ergebende Gebühr durch einfache Teilung ermittelt werden, d.h. indem die voraussichtlich anfallenden, umlagefähigen Kosten durch die zu erwartende Zahl der Nutzungen geteilt werden. Unterscheidet sich hingegen in einem Teilleistungsbereich das jeweilige Ausmaß der Inanspruchnahme der Teileinrichtung, so erfolgt die Gebührenermittlung mit Hilfe von Gewichtungsfaktoren, den sog. Äquivalenzziffern, in mehreren Schritten (Schulte/Wiesemann, a.a.O., § 6 Rn. 213, 488). Da für die mit Hilfe der Äquivalenzziffernberechnung erfolgende Maßstabsbildung gem. Art. 8 Abs. 4 KAG auf Art und Umfang der Inanspruchnahme abzustellen ist, d.h. die Bemessung des Gebührensatzes leistungsbezogen erfolgt, ist auch bei der Bemessung der Äquivalenzziffern für Grabnutzungsgebühren auf das jeweilige Maß des Leistungsumfangs abzustellen (OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005, a.a.O., Rn. 32), Die unterschiedliche Inanspruchnahme kann sich dabei durch eine unterschiedliche Nutzungsdauer, unterschiedliche Grabflächen, unterschiedliche Belegungsmöglichkeiten oder die unterschiedliche Lage der Gräber ergeben (Prüfbericht des Bayer. Kommunalverbandes, Kalkulation und Bemessung von Leistungsgebühren im Bestattungswesen von Rolf Hiller und Sigrid Schmitt, 2005, http://www.bkpv.de/pdf/gb2005/hiller.pdf). Durch den Ansatz kalkulatorischer Abschreibungen bei der Bemessung der Benutzungsgebühren erhält der Anlagenbetreiber das ursprünglich eingesetzte, also vorfinanzierte Kapital zurück (vgl. Thimet, Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Praxiskommentar, Art. 8, Frage 6.2). Kalkulatorische Abschreibungen bringen also periodenbezogen den technischen und wirtschaftlichen Werteverzehr in Ansatz, dem die zur Leistungserstellung eingesetzten Anlagegüter unterliegen. Grundlage für die kalkulatorische Abschreibung können nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 KAG die Anschaffungs- und Herstellungskosten sein. Die Investitionskosten fließen gem. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 KAG über kalkulatorische Abschreibung und kalkulatorische Verzinsung in die Gebührenkalkulation ein.
Die Grundsätze für die Gebührenbemessung ergeben sich aus § 8 Abs. 4 KAG. Bei der Festlegung der Benutzungsgebühr sind insbesondere die abgaberechtlichen Grundsätze des Äquivalenzprinzips, des Gleichheitssatzes und des Kostendeckungsprinzips zu beachten.
Das Äquivalenzprinzip besagt, dass die Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen sind, in dem die Gebührenschuldner die Einrichtung benutzen. Der Satzungsgeber unterliegt bei der Bestimmung des Abgabemaßstabes gewissen Bindungen. Zwischen Leistung der Kommune und Gegenleistung der Benutzer muss ein angemessenes Verhältnis bestehen. Der Satzungsgeber wird sich, wo immer möglich, des Wirklichkeitsmaßstabes bedienen, da er als leistungsgerechtester Maßstab auf die jeweilige tatsächliche Nutzung abstellt (Lissack, Bayerisches Kommunalrecht, 3. Auflage, § 6 Rn.47). Wenn das besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (BayVGH, U.v. 15.11.1989 - juris). Wird der Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt, so wird auf die Benutzung der öffentlichen Einrichtung im typischen Fall abgestellt und hieraus ein Schluss auf die wahrscheinliche Nutzung gezogen. Dieser Wahrscheinlichkeitsmaßstab muss aber - um dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichbehandlungsgebot zu entsprechen - einen einigermaßen sicheren Schluss auf den Umfang der Benutzung zulassen und gewährleisten, dass bei etwa gleicher Benutzung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren gezahlt werden. Nach gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung (z.B. BVerwG, B. v.25.3.1985 - 8 B 11.84 - KStZ 1985, 129, NVwZ 1985, 496) steht dem Satzungsgeber bei der Auswahl des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er muss sich nicht für den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wirklichkeitsnächsten Maßstab entscheiden. Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung getragen wird (BayVerfGH v. 5.4.1963, DÖV 1964,134). Die Ermessensentscheidung des Satzungsgebers kann dabei insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet sein (BayVGH, U.v. 19.5.2009 - 7 B 08.2922 - juris; BVerwG v. 20.11.1995 Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr.77). Nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger ist das Äquivalenzprinzip verletzt (OVG Nordrhein-Westfalen, U.v. 16.1.2014 - 14 A 2794/12 - juris; BVerfG, B.v. 4.2.2009 - 1 BvL 8/05 - juris; BVerwG, U.v. 10.12.2009 - 3 C 29.08 - juris).
Mit dem Äquivalenzprinzip eng verbunden ist das Gleichbehandlungsprinzip. Während aber das Äquivalenzprinzip das Verhältnis der Benutzer zur Gemeinde betrifft, erfasst der Gleichheitsgrundsatz das Verhältnis der Benutzer untereinander. Dieser besagt, dass alle Pflichtigen unter gleichartigen Umständen gleich zu belasten sind. Für dieselbe Leistung darf die Gebühr des einen Benutzers also nicht höher als die des anderen bemessen werden. Eine gegen den Gleichheitssatz verstoßende Ungleichbehandlung oder Gleichbehandlung liegt dann nicht vor, wenn die Differenzierungen oder das Absehen von einer Differenzierung sich auf sachgerechte Erwägungen zurückführen lässt (Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, Kapitel 3, Rn.147).
Weiter ist das Kostendeckungsprinzip zu beachten. Dieses besagt, dass das Abgabeaufkommen die Kosten decken soll, die durch die öffentliche Einrichtung entstehen. Es ist grundsätzlich als Unter- und Obergrenze denkbar. Als Untergrenze hält es - zum Schutz der Gemeindefinanzen - den Einrichtungsträger an, die Abgabe so zu bemessen, dass das Gesamtaufkommen aus der Einrichtung nicht hinter den Kosten der Einrichtung zurückbleibt (Kostendeckungsgebot). Als Obergrenze bestimmt es - zum Schutz des Bürgers - wie hoch die Gesamtheit des Aufgabeaufkommens für die Einrichtung höchstens sein darf (Kostenüberschreitungsverbot). Es ist allerdings eine Veranschlagungsmaxime. Dies bedeutet, dass die im Zeitpunkt des Satzungserlasses vorhersehbaren Einnahmen nicht höher sein sollen, als die zum gleichen Zeitpunkt vorhersehbaren Kosten. Eine unvorhergesehene Überdeckung macht den Abgabesatz nicht rechtswidrig (BVerwG, U.v. 8.12.1961 - BVerwGE 13, 214). Ungewollte Kostenüberdeckungen von bis zu 10% sind grundsätzlich unschädlich (BayVGH, U. v. 7.5.1982, BayVBl 1983, 305). Dort, wo der Friedhof neben seiner eigentlichen Funktion auch eine zusätzliche soziale Funktion - als Park- und Grünanlage - zu erfüllen hat, erscheint es nicht als gerechtfertigt, den gesamten Unterhaltungsaufwand den Grabnutzungsberechtigten aufzuerlegen (Klingshirn, Bestattungsrecht in Bayern, 23a zu Erl. XIII). Vielmehr ist in diesen Fällen ein Teil der Friedhofsunterhaltung durch allgemeine Haushaltsmittel zu finanzieren. Ob einem Friedhof diese soziale Funktion zusteht, hängt von den Gegebenheiten des Einzelfalles ab. Hier spielen Besuchergewohnheiten, der Bestand an sonstigen nahegelegenen Grünflächen, die Belegungsdichte etc. eine Rolle.
Ausgehend von diesen Maßstäben kann nicht festgestellt werden, dass die in Rede stehende Gebühr rechtswidrig ist.
Die Beklagte hat das Äquivalenzprinzip nicht verletzt, es liegt insbesondere keine gröbliche Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr, die der Kläger zu bezahlen hat, und dem Wert der Leistung, die er dafür erhält, vor. Die Kalkulation der Gebühren durch die Beklagte ist nicht zu beanstanden (siehe oben).
Der Einwand des Klägers, die Beklagte wolle mit der neuen Kalkulation Gewinne erwirtschaften, ist nicht nachvollziehbar. Die Beklagte hat überzeugend dargelegt, dass sich im Bestattungswesen ein jährlicher Fehlbetrag ergeben hat (im Jahr 2013: 68.000 €, im Jahr 2014: 93.000 €, im Jahr 2015: 96.000 € und im Jahr 2016 wurde wieder ein höherer Fehlbetrag erwartet; Bl. 61GA). Insoweit sind die Befürchtungen des Klägers, die Beklagte wolle mit den Friedhofsgebühren Gewinn erwirtschaften, unbegründet.
Der Einwand des Klägers, die kleinen Urnengräber stellen sich als „Nebenprodukt“ der zur Absicherung des Hanges des Kirchholzes errichteten Stützmauer dar und die Errichtungskosten könnten deshalb nicht den Gebührenschuldnern der Urnengräber zugerechnet werden, greift nicht. Die Beklagte hat die Stützmauer zu einer Zeit errichtet, als nach Erweiterungsmöglichkeiten des Friedhofs für die Zukunft gesucht wurde. Die Mauer wurde errichtet, um Urnengräber zu schaffen und die geometrische Form des Friedhofs fortführen zu können (Bl. 123 BA). Es handelt sich bei der Anlage daher um eine solche, die der Errichtung von Urnengrabstellen dient und als solche auch genutzt wird. Selbst wenn die Mauer zu einem (geringen) Teil auch der Stützung des Hanges dient, so ändert dies nichts daran, dass die Mauer vorrangig zur Errichtung von Urnengräbern hergestellt und als solche auch benutzt wird. Selbst wenn damit auch ein Teil der Errichtungskosten allen Gräbern zugute kommt, ist die Beklagte nicht verpflichtet, insoweit eine weitere Differenzierung zwischen den Kosten vorzunehmen; das Äquivalenzprinzip ist dadurch nicht verletzt. Die Grenze des satzungsgeberischen Gestaltungsspielraums ist nur dann überschritten, wenn sich kein vernünftiger Grund für die unterlassene Differenzierung finden lässt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenzen ist unter dem Grundsatz des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber die Frage, ob der Satzungsgeber im Einzelnen die zweckmäßigste oder vernünftigste Regelung gefunden hat. Darüber hinaus verlangt der Äquivalenzgrundsatz, also der auf die Gebühr bezogene Ausdruck des allgemeinen, auf Verfassungsrecht beruhenden bundesrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der von dem Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf. Er fordert in Verbindung mit dem Gleichheitssatz nur, dass die Benutzungsgebühr im Allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so dass bei gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren bezahlt werden. Nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger ist das Äquivalenzprinzip verletzt (BVerfG, B.v. 4.2.2009 - 1 BvL 8/05 - juris). Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden, selbst wenn ein geringer Teil der Stützmauer auch zur Stützung des Hanges dient. Tatsache ist, dass in der Stützmauer Urnengräber errichtet wurden. Zu den Errichtungskosten der Urnenanlage an dieser Stelle zählt auch die Absicherung des Hangs.
Der Maßstab der Differenzierung nach Belegungsmöglichkeiten ist entgegen der Ansicht des Klägers geeignet, die Kosten sachgerecht aufzuteilen. Eine ausschließlich am Flächenbedarf der Grabstelle orientierte Verteilung der Kosten für die Friedhofsanlagen ergäbe für die Urnennischen wegen des relativ geringen Flächenbedarfs deutlich geringere Gebühren pro Jahr der Nutzungsdauer als bei den Erdgräbern. Dies wäre angesichts der weit höheren Herstellungskosten für Urnengräber nicht sachgerecht.
Problematisch ist in diesem Zusammenhang allein, dass bei Erdgräbern nur von der Anzahl der Belegungsmöglichkeiten für Erdbestattungen ausgegangen wird und die in Erdgräbern noch möglichen zusätzlichen Urnenbestattungen nicht einbezogen wurden. Dies tangiert zwar den Gleichheitssatz und das Äquivalenzprinzip, da diese Urnen auch bei der kalkulatorischen Abschreibung der Kosten, die der Kostenstelle „Urnengräber“ zufallen, unberücksichtigt bleiben. Auch hier gilt aber, dass es dem Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums gestattet ist, zu verallgemeinern und zu pauschalieren. Er muss nicht jede denkbare und mögliche Differenzierung vornehmen. Für die Beklagte ist für die Gebührenkalkulation nicht maßgeblich, ob der Verstorbene in einer Urne oder in einem Sarg bestattet wird, sondern in welcher (kostenverursachenden) Grabstätte die Bestattung erfolgt. Die Frage der Berücksichtigung der Beisetzungsmöglichkeiten von Urnen in Erdgräbern ist somit für ihre Kalkulation nicht relevant gewesen. Das Gericht hat nicht zu prüfen, ob der Satzungsgeber den zweckmäßigsten, gerechtesten oder vernünftigsten Maßstab gefunden hat oder die Abstufung der Gebühren auch in anderer Weise hätte vornehmen können. Ein Verstoß gegen gebührenrechtliche Grundsätze liegt nur vor, wenn der Satzungsgeber seinen Gestaltungsspielraum dergestalt missbraucht, dass sich kein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die vorgenommene oder unterlassene Differenzierung (Ungleichbehandlung) finden lässt, so dass die getroffene Regelung als willkürlich erscheinen muss (BVerfG, U.v. 17.1.1978 - 1 BvL 13/76 - NJW 1978, 9323/935; OVG Schleswig Holstein, B.v. 11. Juni 2008 - 2 LA 1234/07 - juris, u.a.).
Die in der Kalkulation der Beklagten nicht berücksichtigte Beisetzungsmöglichkeit von Urnen in Erdgrabstätten ist nicht willkürlich. Zum einen führte die Beklagte aus, dass die Beisetzung von Urnen in Erdgräbern möglich ist, wobei bei der Betrachtung der Anzahl der Beigesetzten die Ruhefrist zu berücksichtigen ist (Bl. 36 GA). Sie führt aus, dass auch in Wanderdgräbern Urnenbeisetzungen möglich sind und dass in einzelnen Wanderdgräbern, die im Jahr 2012 erworben wurden, inzwischen mehr Urnen beigesetzt wurden, als Erdbestattungen zulässig sind (Bl. 37 BA). Die Beklagte führt aber zur Überzeugung des Gerichts aus, dass dies zum Zeitpunkt der Gebührenkalkulation im Jahr 2012 noch nicht absehbar gewesen ist und inzwischen die neue Gebührensatzung eine Regelung enthält, dass nur noch der Nutzungsberechtigte und seine Angehörigen in Urnen in Erdgräbern beigesetzt werden dürfen. Diese Regelung dürfte die über die Kapazität hinausgehende zusätzliche Urnenbeisetzung in Erdgräbern erheblich und deutlich einschränken. Zum anderen hat die Beklagte am 18. September 2018 mitgeteilt (Bl. 123 GA), dass zwar eine genaue Ermittlung, wie viele Urnen in Erdgräbern über die dort zulässige Kapazität hinaus derzeit bestattet sind, nicht möglich ist. Allerdings hat der Friedhofswart, der seit 1. Januar 2012 die Betreuung und den Unterhalt für beide Friedhöfe übernommen hat, angegeben, dass ihm in dieser Zeit keine fünf derartigen Erdgräber aufgefallen sind. Zudem hat es sich jeweils nur um eine Urne und nur um einen kurzen Zeitraum gehandelt (bis zum Ablauf der Ruhefrist). Eine Auswirkung auf die Gebührenkalkulation ist daher nach Angaben der Beklagten nicht gegeben. Die Ausführung des Klägers dazu kann die Kalkulation substantiiert nicht infrage stellen. Seine Einlassung, es seien in den Wanderdgräbern ca. 25 Urnen beigesetzt, ändert nichts daran, dass die Kalkulation der Beklagten nicht willkürlich ist. Im Übrigen ändern diese Beisetzungen nichts Wesentliches an der Kalkulation und letztlich den festgesetzten Gebühren, da - selbst wenn 25 Urnen ohne Gebührenberechnung beigesetzt worden wären - dies angesichts der der Kalkulation zugrundegelegten 12.521 Belegungsmöglichkeiten in Erdgräbern und 6.250 Belegungsmöglichkeiten in Urnengräbern nicht ins Gewicht fällt.
Es ist weiter nicht zu beanstanden, dass die Beklagte, die zuvor bei der Äquivalenzziffernkalkulation die umzulegenden Kosten auf die Anzahl der vorhandenen Grabstätten umgelegt hatte (was zur Folge hatte, dass sie einen erheblichen Anteil der Kosten aus den allgemeinen Deckungsmitteln tragen musste), die Kalkulation im Jahr 2012 nach der Anzahl der zu vergebenden Grabnutzungsrechte umgestellt hat. Im Wege der Äquivalenzziffernkalkulation werden die bei der Kostenstelle „Urnengräber“ ermittelten Kosten für die einzelnen Urnengrabarten unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Belegungsmöglichkeiten und der Nutzungsdauer umgelegt: Erst werden die Kosten für eine Belegungsmöglichkeit ermittelt (Kosten geteilt durch die Summe aller Belegungsmöglichkeiten der zu vergebenden Grabnutzungsrechte), dann wird dieser Wert für jede Grabart mit den jeweiligen Belegungsmöglichkeiten (kleines Urnengrab: vier) multipliziert. Hierdurch trägt die Beklagte dem in Art. 8 Abs. 4 KAG normierten Äquivalenzprinzip Rechnung, da ein Benutzer eines Einzelurnenschachts beispielsweise eine geringere Inanspruchnahme aufweist als etwa ein Benutzer eines großen Urnengrabes. Die Anzahl der tatsächlich bestatteten Urnen hat keinen Einfluss auf die Höhe der Grabnutzungsgebühren, da die Beklagte auf die Belegungsmöglichkeiten und nicht die tatsächliche Belegung abstellt.
Zwar wendet der Kläger ein, er habe im Jahr 1998 das Grabnutzungsrecht für das Grab U* … auf dem Friedhof St. Zeno als „kleines Urnengrab“ für seine verstorbene Mutter erworben und nicht als Grab für eine Belegung mit vier Urnen. Weitere Bestattungen sollen in diesem Urnengrab nicht mehr erfolgen. Allerdings stellt das Nutzungsrecht an der Wahlgrabstätte nach der Rechtsprechung ein subjektiv-öffentliches Sondernutzungsrecht dar, das die Befugnis einräumt, die Grabstätte nach Maßgabe der jeweils geltenden Friedhofsordnung für die Bestattung, Grabanlage und Errichtung auf angemessene Zeit zu nutzen (BayVGH, U.v. 30.4.2008 - 4 B 05.3396 - juris). Die Jahresgebühr richtet sich nach den im Zeitpunkt der Verlängerung in der Satzung festgesetzten Gebühren (Thimet in Klingshirn/Drescher/Thimet, Friedhofs- und Bestattungsrecht in Bayern, Lieferung v. 28, April 2014). Friedhofsbenutzer müssen sich Änderungen der Friedhofsgebührensatzung für die Zukunft gefallen lassen, ohne sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen zu können (BVerwG, B.v. 18.12.2001 - 9 BN 5/01 - NVwZ 2002,610).
Der vom Kläger aufgezeigte gebührenrechtliche Unterschied zwischen einem einfachen Erdgrab und einem kleinen Urnengrab führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Kalkulation. Es ist zulässig, bei unterschiedlicher Inanspruchnahme von Friedhofseinrichtungen auch unterschiedliche Gebührentatbestände festzusetzen (Gaedke/Diefenbach, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Auflage, S. 87 ff.). Die Verteilung der Kosten der Erdgräber innerhalb der Kostenstelle „Erdgräber“ erfolgt nach einem Schlüssel, der grundsätzlich den Platzbedarf und damit auch die Belegungsmöglichkeiten berücksichtigt. Die vorhandenen Gräber wurden in vier Klassen eingeteilt. Auch diese Kalkulation ist nicht zu beanstanden, da das Abstellen auf die Größe der Erdgräber ein sachlich einleuchtender Grund ist. Zu berücksichtigen ist auch, dass ein kleines Urnengrab mit bis zu vier Urnen belegt werden kann, während in einem einfachen Erdgrab zwei Verstorbene beigesetzt werden können. Bei einem Vergleich dieser beiden Grabarten muss das Ausmaß der Nutzungsmöglichkeiten beachtet werden. Demnach stehen den Gebühren für ein kleines Urnengrab mit 113 €/Jahr (entspricht pro Belegungsmöglichkeit 33,25 €) die Gebühren für ein Einfachgrab mit 50 €/Jahr (entspricht pro Belegungsmöglichkeit 25 €) gegenüber. Dass der Kläger das kleine Urnengrab tatsächlich nicht mit vier Urnen belegen kann und will, ist unerheblich. Maßgeblich sind die Belegungsmöglichkeiten.
Der Einwand des Klägers, es läge ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, weil sich die Erdgräber in Familiengräber entwickelten, da sie nach Ablauf der Ruhefrist mit weiteren Särgen belegt werden können, überzeugt nicht. Weder bei Erdbestattung noch bei Urnenbestattung besteht die Notwendigkeit, die Grabstelle nach Ablauf der Ruhefrist weiter zu behalten und das Grabnutzungsrecht zu verlängern. Erdgräber können sich deshalb zu „Familiengräbern“ entwickeln, weil bei der gewählten Erdbestattung der Leichnam in der Erde beigesetzt wird und innerhalb der Ruhefrist verwest. Erst nach Ablauf der Ruhefrist darf das Erdgrab neu belegt werden. Nach Ablauf der Ruhefrist kann auch ein Urnengrab neu belegt werden, wenn die Urne mit der Asche, deren Ruhefrist abgelaufen ist, nicht mehr in der Grabstelle behalten, sondern aufgelöst wird. Da die Ruhefrist bei Beisetzung von Urnen in der Regel kürzer ist als bei Erdbestattungen (vgl. § 8 der Benutzungssatzung), kann ein Urnengrab sogar schneller wiederbelegt werden als ein Erdgrab. Dass der Platz auf der Grabplatte für das Anbringen der Namen der Verstorbenen beim Urnengrab geringer ist als beim Erdgrab, ist die Folge der gewählten Bestattungsart und hat keinen Einfluss auf die Gebührenkalkulation.
Der Einwand des Klägers, durch die hohen Gebühren würde Druck erzeugt, das Grab aufzugeben oder zu verlegen und dies sei mit dem Pietätsgefühl nicht zu vereinbaren, überzeugt nicht. Das Grabnutzungsrecht wird nach § 13 i.V.m. § 8 der Benutzungssatzung von vornherein nur für eine bestimmte Zeit erworben. Bei Verlängerung des Grabnutzungsrechts entsteht die Gebührenschuld nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Gebührensatzung, § 4 Gebührensatzung. Der Grabnutzungsberechtigte muss - wie bei jeder anderen Verlängerung einer Nutzungsmöglichkeit auch - entscheiden, ob er das Grab zu den veränderten Bedingungen behalten will oder auflösen will. Er kann nicht darauf vertrauen, dass die Grabnutzungsgebühren nicht nur während der Ruhezeit, sondern auch noch darüber hinaus unverändert bleiben. Darin liegt weder ein Druck zu einem bestimmten Verhalten noch ein Verstoß gegen das Pietätsgefühl.
Der Einwand des Klägers, im kleinen Urnengrab hätten nicht vier Urnen Platz, wenn künstlerisch gestaltete Urnen verwendet werden, führt nicht zur Rechtswidrigkeit des Gebührenmaßstabs. Die Beklagte konnte im Rahmen der Vereinfachung bei der Festsetzung der Gebühren von der Standardurne ausgehen. Wenn ein Grabnutzungsberechtigter eine künstlerisch gestaltete Urne verwenden will, muss er in Kauf nehmen, dass er in seinem Urnengrab weniger Urnen bestatten kann.
Das Vorbringen des Klägers, auf anderen Friedhöfen würden geringere Grabnutzungsgebühren für Urnenanlagen verlangt (Bl. 94 GA), verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Der Gleichheitssatz steht unterschiedlichem Ortsrecht in den einzelnen Gemeinden nicht entgegen, da er nur innerhalb der Zuständigkeit desselben Normgebers zu beachten ist (BVerfG, B. v. 21.12.1966, DVBl. 1967,230; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 23, Rn.7). Die Befugnis der Gemeinden, ortsrechtliche Vorschriften zu erlassen, ist als Teil der Gebietshoheit Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV). Wenn dabei unterschiedliches Ortsrecht entsteht, ist darin keine Ungleichbehandlung zu sehen.
Die Beklagte hat auch einen Teil der Kosten der Friedhöfe in Höhe von 10% der Kosten als öffentlichen Interessenantanteil („öffentliches Grün“) aus allgemeinen Haushaltsmitteln gedeckt und damit dem Umstand Rechnung getragen, dass Kosten, die dadurch entstehen, dass die Einrichtung auch von der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird, zu Lasten der allgemeinen Deckungsmittel zu gehen haben (OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005 - 8 KN 123/03 - juris). Für die Bestimmung des Kostenanteils für das „öffentliche Grün“ hat die Gemeinde einen Ermessens- und Beurteilungsspielraum (Thimet, a.a.O., B 21, Rn. 58, 59).
Auch die Festlegung des Kalkulationszeitraums von vier Jahren ist zulässig. Nach Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG können die Gebühren für einen Zeitraum zwischen einem und vier Jahren im Voraus ermittelt werden. Den Gemeinden ist häufig daran gelegen, ihre Gebühren für einen längeren Zeitraum zu kalkulieren, um so zu relativ stabilen Gebühren zu kommen (Lange, Kommunalrecht, Kap. 15 Rn. 105, 2013). Dies hat die Beklagte getan.
Die Festsetzung des kalkulatorischen Zinssatzes mit 4,5% ist nicht zu beanstanden. Neben den Abschreibungen gehört nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG auch die angemessene Verzinsung des Anlagekapitals zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Durch sie kommen die Kosten der Kapitalnutzung bzw. der Bereitstellung des betriebsnotwendigen Anlagekapitals durch den Einrichtungsträger zum Ausgleich (Thimet, Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Praxiskommentar, Art. 8, Frage 6, 3.1). Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG spricht von der angemessenen Verzinsung. Der Zinssatz von 4,5% als langjähriges Mittel hält der BayVGH für vertretbar (U.v. 22.9.2011 - 4 N 10.315 - juris). Allgemein wird auf das langjährige Mittel von Geld- und Kapitalmarktrenditen abgestellt. Ein Abstellen auf die aktuellen Zinsverhältnisse wäre bei einem Friedhof, bei dem die Gebühren nicht nur für ein Jahr festgesetzt, sondern in der Regel auf die Dauer der Ruhefrist bzw. des Grabnutzungsrechts erhoben werden, unangemessen (Klingshirn/Drescher/Thimet, Friedhofs- und Bestattungsrecht in Bayern., B 21, Rn. 10). Da das wesentliche Anlagekapital der Beklagten überwiegend eine lange Restnutzungsdauer hat, ist es gerechtfertigt, nicht nur auf den Zehnjahresdurchschnitt, sondern auf das langjährige Mittel von Kapitalmärkten abzustellen. Im Übrigen wird nur bei Annahme eines längerfristigen Betrachtungszeitraums der Tatsache Rechnung getragen, dass Ziel der Ausrichtung des kalkulatorischen Zinssatzes eine möglichst gleichmäßige Belastung der Benutzer über die gesamte Nutzungsdauer der öffentlichen Einrichtung sein muss.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
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