I.
Der Antragsteller ist Beamter auf Lebenszeit und steht als Oberstudienrat in Diensten der Antragsgegnerin. Aufgrund einer längerfristigen Erkrankung ist der Antragsteller in der Vergangenheit bereits mehrfach amtsärztlich untersucht worden, zuletzt am 27. Juli 2016. Mit Gesundheitszeugnis vom gleichen Tag attestierte die Amtsärztin unter anderem, dass der Antragsteller aus amtsärztlicher Sicht gesundheitlich in der Lage sei, die Tätigkeiten als Oberstudienrat vollständig auszuüben, jedoch unter der Maßgabe, dass eine Umsetzung an eine andere Schule erfolge. Es müsse prinzipiell nicht mit erhöhten krankheitsbedingten Ausfällen gerechnet werden, sofern eine Umsetzung an eine andere Dienststelle und die Bearbeitung des vorliegenden Arbeitsplatzkonfliktes erfolgt sei. In der amtsärztlichen Untersuchung hätten sich starke Hinweise auf einen massiven Arbeitsplatzkonflikt ergeben, welcher Auswirkung auf die Dienstfähigkeit des Antragstellers gehabt habe. Dieser müsse zur Wiederherstellung der vollen Dienstfähigkeit zwingend bearbeitet werden. Eine Nachuntersuchung sei sinnvoll, wenn auch nach Bearbeitung des Arbeitsplatzkonfliktes und Umsetzung an eine andere Stelle deutlich erhöhte krankheitsbedingte Fehlzeiten auftreten würden.
Daraufhin wurde der Antragsteller zum 8. März 2017 an eine andere Schule umgesetzt, war jedoch auch in der Folgezeit durchgehend erkrankt. Die Antragsgegnerin forderte den Antragsteller daher mit Schreiben vom 16. November 2017 auf, sich einer weiteren amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Hiergegen legte der Antragsteller mit Schreiben vom 13. Dezember 2017 Widerspruch ein, welcher mit Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2017 zurückgewiesen wurde. In diesem Rahmen wies die Antragsgegnerin darauf hin, dass an der Untersuchungsanordnung festgehalten werde. Allerdings würden die durch den Amtsarzt zu klärenden Fragen noch bezüglich möglicher therapeutischer Maßnahmen zur Aufarbeitung des Arbeitsplatzkonfliktes konkretisiert werden. Das Aufforderungsschreiben vom 16. November 2017 sei damit gegenstandslos. Zugleich übersandte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Schreiben vom 21. Dezember 2017 eine neue amtsärztliche Untersuchungsaufforderung. Der Antragsteller sei laut Gesundheitszeugnis vom 27. Juli 2016 gesundheitlich in der Lage, seinen Dienst auszuüben, allerdings unter der Voraussetzung, dass eine Umsetzung in eine andere Schule erfolge und der bestehende Arbeitsplatzkonflikt aufgearbeitet werde. Er sei zwischenzeitlich an eine andere Schule umgesetzt worden. Darüber hinaus sei dem Antragsteller die Aufarbeitung der vorliegenden Arbeitsplatzkonflikte angeboten worden. Eine abschließende Aufarbeitung sei aufgrund von Ruhestandsversetzungen jedenfalls nicht mehr mit den an den Konflikten beteiligten Personen möglich. Es sei daher amtsärztlich zu klären, ob und inwieweit aufgrund des Konfliktes weiterhin Leistungseinschränkungen bestünden und wie sich diese durch therapeutische Maßnahmen verbessern oder beheben ließen. Nachdem der Antragsteller nach seiner Umsetzung weiterhin durchgehend dienstunfähig erkrankt gewesen sei, seit nunmehr 16 Monaten nach der letzten amtsärztlichen Untersuchung keinen Dienst geleistet und das letzte Gesundheitszeugnis bereits über ein Jahr alt sei, bestünden erneut Zweifel an der dauerhaften und vollständigen Dienstfähigkeit. Aufgrund der seit 27. August 2015 ausschließlich von einer Gemeinschaftspraxis für Psychiatrie/ Psychotherapie ausgestellten Dienstunfähigkeitsbescheinigungen werde die amtsärztliche Untersuchung im neurologisch-psychiatrischen Fachbereich stattfinden.
Mit Schreiben vom 15. Februar 2018 bestimmte die Antragsgegnerin den Termin zur amtsärztlichen Untersuchung auf den 7. März 2018 um 9:00 Uhr.
Hiergegen hat der Antragsteller durch seine Verfahrensbevollmächtigte am 23. Februar 2018 Klage erhoben (Az. M 5 K 18.523), über die bislang nicht entschieden wurde, und zugleich im Wege einer einstweiligen Anordnung beantragt,
Dem Antragsteller wird es bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache gestattet, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 16. November 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 2017 sowie die weitere Untersuchungsanordnung vom 21. Dezember 2017, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, nicht zu befolgen.
Die Untersuchungsanordnungen seien bereits nicht von der zuständigen Stelle erlassen worden. Die Anordnung vom 16. November 2017 trage die Unterschrift von Herrn Verwaltungsamtmann W., die zweite Anordnung vom 21. Dezember 2017 sei hingegen von Frau Verwaltungsrätin E. unterzeichnet. Es handele sich bei diesen Personen nicht um die Dienstvorgesetzten des Antragstellers. Auch inhaltlich sei die Untersuchungsanordnung nicht gerechtfertigt. Die durch die Amtsärztin im Gesundheitszeugnis vom 27. Juli 2016 festgestellte Voraussetzung, der Arbeitsplatzkonflikt müsse aufgearbeitet werden, sei nicht erfüllt. Zwar sei der Antragsteller umgesetzt worden, allerdings befinde sich die neue Schule des Antragstellers in einem Gebäudekomplex, in welchem er befürchte, erneut auf Personen zu treffen, welche Teil der damals aufgetretenen Probleme seien. Selbst wenn einer der am Konflikt Beteiligten inzwischen in den Ruhestand versetzt worden sei, führe das nicht dazu, dass der komplexe Konflikt inzwischen erledigt wäre.
Mit Schriftsatz vom 5. März 2018 hat die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Untersuchungsanordnung sei von der zuständigen Stelle erlassen worden. Der Antragsteller sei seit dem 4. November 2014 durchgängig erkrankt. Eine amtsärztliche Untersuchung habe ergeben, dass er zum Schuljahr 2015/2016 wieder dienstfähig sei; gleichwohl habe er den Dienst bis dato nicht wieder angetreten. Dem Antragsteller sei zur Bearbeitung des Arbeitsplatzkonfliktes eine Mediation angeboten worden. Diese sei nicht durchgeführt worden, da - wegen Ruhestandsversetzung eines Beteiligten und Umsetzung des Antragstellers - künftig kein Arbeitsplatzkonflikt in Form einer dienstlichen Zusammenarbeit mehr vorliege. In einem Personalgespräch sei dem Antragsteller die freie Berufsschulauswahl angeboten worden. Mit Schreiben vom 23. Oktober 2017 habe der Antragsteller dies abgelehnt und angegeben, keiner dauerhaften Einsatzschule zugewiesen werden zu wollen.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II.
Der nur zum Teil zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
1. Soweit sich der Antragsgegner gegen die Untersuchungsanordnung vom 16. November 2017 wehrt, ist der Antrag bereits unzulässig. Ausweislich des gestellten Antrages werden durch den Antragsteller zwei Untersuchungsanordnungen angegriffen, nämlich vom 16. November 2017 und vom 21. Dezember 2017, die beide jeweils rechtlich selbständig sind. Es handelt sich daher vorliegend um zwei Streitgegenstände (§ 44 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die auf den 16. November 2017 datierende Untersuchungsanordnung ist durch die Antragsgegnerin im Rahmen des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 2017 ausdrücklich für gegenstandslos erklärt worden. Zugleich erließ sie eine neue Untersuchungsaufforderung, die inhaltlich mit der ursprünglichen Untersuchungsaufforderung im Wesentlichen übereinstimmt und vereinzelt Ergänzungen im Hinblick auf mögliche therapeutische Maßnahmen enthält. Daneben wurde der Hinweis entfernt, dass - soweit erforderlich - zusätzlich eine Begutachtung auf anderen medizinischen Fachgebieten durchgeführt werde, sodass sich die Untersuchungsanordnung vom 21. Dezember 2017 nur noch auf eine Begutachtung auf neurologisch-psychiatrischem Fachgebiet beschränkt. Die Untersuchungsaufforderung vom 16. November 2017 entfaltet daher keinerlei rechtliche Wirkung mehr, sodass es dem Antrag insofern bereits am Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Ein solches besteht lediglich für die zweite Untersuchungsaufforderung vom 21. Dezember 2017, auf welche auch die Terminbestimmung der Antragsgegnerin vom 15. Februar 2018 ausdrücklich Bezug nimmt.
2. Die Untersuchungsanordnung vom 21. Dezember 2017 ist rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, das heißt eine Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, das heißt die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Der Antragsteller hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.
b) Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Aufforderung zur amtsärztlichen Untersuchung vom 21. Dezember 2017 ist statthaft. Dabei handelt es sich insbesondere nicht um eine nichtselbständig anfechtbare Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO. Zwar stellt die Untersuchungsanordnung eine behördliche Verfahrenshandlung dar. Diese ist jedoch im Sinne von § 44 a Satz 2 VwGO vollstreckbar, denn deren Nichtbefolgung kann mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden (BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14).
c) Ein Anordnungsgrund für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegt vor, da die streitgegenständliche Untersuchung am 7. März 2018 um 9:00 Uhr unmittelbar bevorsteht.
d) Der Antragsteller hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
aa) Ein Beamter hat nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 des Bayerischen Beamtengesetzes (BayBG) die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich seiner Dienstunfähigkeit bestehen (vgl. BVerwG, B.v. 28.5.1984 - 2 B 205.82 - Buchholz 237.5 § 51 LBG Hessen Nr. 1). Diese Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit des Beamten müssen sich auf konkrete Umstände stützen, die eine derartige Untersuchung rechtfertigen und dürfen nicht „aus der Luft gegriffen“ sein (BayVGH, B.v. 14.1.2014 - 6 CE 13. 2352 - juris). Die Anordnung muss sich folglich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig oder jedenfalls nur begrenzt dienstfähig.
Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11; B.v. 10.4.2014 - 2 B 80/13, jeweils juris). Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O., Rn. 19). Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt sowie Art und Umfang der beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen in der Anordnung angeben (BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O., Rn. 20; BVerwG, U.v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 19). Der Beamte muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U.v. 23.10.1980 - 2 A 4.78 - juris Rn. 27; U.v. 26.4.2012, a.a.O.; B.v. 10.4.2014 a.a.O.). Gleichermaßen muss es für den Beamten überprüfbar sein, ob die beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen verhältnismäßig sind, so dass diese nicht frei dem Amtsarzt überlassen werden dürfen. Entspricht die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U.v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 21).
bb) Die Aufforderung zur Teilnahme an dem für den 7. März 2018 um 9:00 Uhr angesetzten Untersuchungstermin genügt diesen Anforderungen.
(1) In formeller Hinsicht ist die Untersuchungsanordnung nicht zu beanstanden.
Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin hat als Dienstvorgesetzter der Gemeindebeamten (Art. 43 Abs. 3 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern - Gemeindeordnung/GO) die Befugnis, amtsärztliche Untersuchungen anzuordnen. Die Personalentwicklung ist dem Personal- und Organisationsreferat (POR) der Antragsgegnerin entsprechend dem Geschäftsverteilungsplan bzw. die Aufgabe „Krankenangelegenheit“ entsprechend des Aufgabengliederungsplans durch den Oberbürgermeister zugewiesen worden. Die Aufgaben der Krankenbetreuung für die im Lehrdienst Beschäftigten werden auf Grundlage des Delegations- und Steuerungskonzeptes zur Übertragung von Personal- und Organisationskompetenzen für den Lehrdienst im Schulreferat zentral durch das POR wahrgenommen. Dem hat der Stadtrat mit Delegationsbeschluss vom 21. Juli 1999 zugestimmt. Dass eine interne Verteilung der Aufgaben innerhalb des POR fehlerhaft sein könnte, ergibt sich nicht.
Selbst wenn, wie von der Bevollmächtigten des Antragstellers gerügt, Herrn Verwaltungsamtmann W. und Frau Verwaltungsrätin E. als Unterzeichner der Schreiben vom 16. November 2017 und 21. Dezember 2017 nicht die Befugnis von Seiten des Dienstvorgesetzten übertragen worden sein sollte, ist zweifelhaft, ob das zur Rechtswidrigkeit der Untersuchungsanordnung führen kann, da hierin lediglich ein Verstoß gegen interne Zuständigkeitsregeln läge.
(2) Die Untersuchungsanordnung ist aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Ihr lässt sich der konkrete Anlass der Untersuchungsanordnung entnehmen, nämlich die durchgehende Dienstunfähigkeit des Antragstellers seit der letzten amtsärztlichen Untersuchung am 27. Juli 2016 trotz der Umsetzung und eines Angebots, den Arbeitsplatzkonflikt aufzuarbeiten. Die im Schreiben vom 21. Dezember 2017 angegebenen Umstände rechtfertigen auch die angeordnete Untersuchung. Dabei steht insbesondere nicht entgegen, dass aus Sicht der Antragstellerpartei noch nicht alle Maßnahmen vollständig umgesetzt sein sollen, die im Gesundheitszeugnis vom 27. Juli 2016 benannt wurden. Denn eine der beiden Maßnahmen, die Umsetzung an eine andere Stelle, ist zwischenzeitlich erfolgt; hinsichtlich der zweiten Vorgabe, der Konfliktaufarbeitung, ist im Vergleich zum Zeitpunkt der letzten Untersuchung jedenfalls eine relevante Änderung der damaligen Umstände eingetreten. Denn der Antragsteller ist mittlerweile aus dem Konfliktumfeld heraus genommen und an eine andere Schule versetzt worden. Das Vorbringen des Antragstellers, er befürchte im Gebäudekomplex seines neuen Einsatzortes auch künftig ein Aufeinandertreffen mit früheren Kollegen, die Teil des Problems dargestellt hätten, verfängt demgegenüber nicht. Denn er ist aufgrund seiner Umsetzung in eine völlig andere Organisationsstruktur eingebunden und wird mit den betreffenden Personen, soweit nach Aktenlage ersichtlich, jedenfalls keinen dienstlichen Kontakt in Form einer Zusammenarbeit haben. Die bloße Möglichkeit eines Aufeinandertreffens, welches auch jederzeit zufällig außerhalb des Schulgeländes erfolgen könnte, gebietet nicht per se, dass der Dienstherr von einer fortwährenden - nicht eigens überprüfbaren - gesundheitlichen Beeinträchtigung des Antragstellers auszugehen hat. Ob eine solche trotz der Umsetzung weiterhin vorliegt, darf der Dienstherr vielmehr überprüfen. Darüber hinaus wurde nach Angaben der Antragsgegnerin mindestens einer der Beteiligten zwischenzeitlich in den Ruhestand versetzt. Aus dem in den vorgelegten Akten enthaltenen Schriftverkehr ergibt sich, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller eine Aufarbeitung in Form einer Mediation angeboten hat. Wenn der Antragsteller seither gleichwohl durchgehend dienstunfähig erkrankt ist, darf der Dienstherr eine entsprechende Nachuntersuchung anordnen, allein schon um festzustellen, inwieweit die bisherigen Veränderungen Auswirkungen zeigen und welche weiteren Maßnahmen nunmehr notwendig sein könnten. Die Zweifel des Dienstherrn an der Dienstunfähigkeit und daran, ob der Gesundheitszustand des Antragstellers unverändert ist, erscheinen daher nicht völlig unberechtigt.
Der Zeitpunkt der Nachuntersuchung steht darüber hinaus im Ermessen des Dienstherrn. Ob eine Nachuntersuchung zwingend zum jetzigen Zeitpunkt erfolgen muss, oder ob ein späterer Zeitpunkt ebenfalls möglich oder gegebenenfalls sogar zweckmäßiger sein könnte, entzieht sich der gerichtlichen Kontrolle. Rechtliche Schranke für den Dienstherrn sind lediglich „durch Nichts“ begründete Zweifel (Summer in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand November 2017, Art. 65 BayBG Rn. 6; BayVGH, B.v. 4.8.2011 - 3 ZB 10.2070 - juris Rn. 4). Das ist vorliegend nicht anzunehmen. Im Übrigen besagt das Gesundheitszeugnis vom 27. Juli 2016 lediglich, wann eine Nachuntersuchung aus Sicht der Amtsärztin voraussichtlich sinnvoll sein dürfte. Sie ist jedoch weder so zu verstehen, dass ein anderer Untersuchungszeitpunkt nicht sinnvoll oder sogar unzulässig sein soll, noch kann sie dem Dienstherrn insoweit bindende Vorgaben machen.
Die fortdauernde Dienstunfähigkeit seit der letzten Untersuchung trotz - mindestens teilweiser - Umsetzung der aus amtsärztlicher Sicht erforderlichen Maßnahmen begründen gewisse Zweifel, die der Dienstherr ausräumen darf. Nicht zuletzt zielt die Untersuchung auch auf eine Klärung ab, inwiefern weitere (therapeutische) Maßnahmen zur Unterstützung herangezogen werden können und eine Förderung der Genesung erreicht werden kann, was auch im Interesse des Antragstellers erfolgen würde.
(3) Die Untersuchungsanordnung ist auch nach Art und Umfang hinreichend bestimmt. Gegenstand der Anordnung ist eine Untersuchung im neurologisch-psychiatrischen Fachbereich, deren typische Untersuchungsbestandteile auf Seite 2 der Untersuchungsanordnung vom 21. Dezember 2017 vor den Einzelfragen an den begutachtenden Arzt erläutert werden. Mit dieser Art der Untersuchungsanordnung trägt die Antragsgegnerin dem Umstand Rechnung, dass die vom Antragsteller seit geraumer Zeit vorgelegten Dienstunfähigkeitsbescheinigungen ausschließlich von einer Gemeinschaftspraxis ausgestellt wurden, die auf den Fachbereich Psychiatrie/Psychotherapie spezialisiert ist. Zudem wurde im Gesundheitszeugnis vom 27. Juli 2016 ein massiver Arbeitskonflikt festgestellt, der offenbar in Zusammenhang mit der Dienstunfähigkeit des Antragstellers steht und ebenfalls eine Erkrankung in diesem Bereich nahelegt. Da der Antragsteller seit erheblicher Zeit durchgängig erkrankt war und konkrete Hinweise auf gesundheitliche Störungen oder Beeinträchtigungen auf diesem Gebiet vorliegen, ist die Untersuchungsanordnung auch nicht unverhältnismäßig (vgl. VGH BW, B.v. 3.2.2005 - 4 S 2398/04 - NVwZ-RR 2006, 200/201 zur Frage der Verhältnismäßigkeit bei der Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung; BayVGH, B.v. 12.12.2012 - 3 CE 12.2121 - juris Rn. 30).
3. Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG), wobei vorliegend zwei Streitgegenstände anhängig sind und im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.
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