Verwaltungsgericht München Beschluss, 21. März 2019 - M 31 K 18.4041 u.a.

I. Die Anträge auf Ablehnung des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … in den Verfahren M 31 K 18.4112, M 31 S 18.4113, M 31 K 18.4150, M 31 K 18.4210 und M 31 K 18.4966 werden abgelehnt.

II. Es wird festgestellt, dass sich aus der Erklärung des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … kein Grund ergibt, der die Besorgnis der Befangenheit rechtfertigt.

I.

Die Kläger bzw. Antragsteller in den Verfahren M 31 K 18.4041, M 31 K 18.4112, M 31 S 18.4113, M 31 K 18.4150, M 31 K 18.4210, M 31 S 18.4212 und M 31 K 18.4966 wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von …, Luftamt …, vom 16. Juli 2018 für die Verlegung der Polizeihubschrauberstaffel Bayern vom Verkehrsflughafen … an den bestehenden Hubschraubersonderlandeplatz … Mit Beschluss des Präsidiums des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 14. Dezember 2018 wurde das Sachgebiet 05 54 „Luftverkehrsrecht (soweit nicht Kammer 24 zuständig ist)“ von der 24. Kammer auf die 31. Kammer des Bayerischen Verwaltungsgerichts München übertragen.

Der nach dem kammerinternen Geschäftsverteilungsplan als Berichterstatter in diesen Verfahren zuständige Vorsitzende Richter am Verwaltungsgericht … hat am 10. Januar 2019 folgende Erklärung zu den Akten gereicht:

„In den mir nach dem Geschäftsverteilungsbeschluss der Kammer 31 zum 1.1.2019 als Berichterstatter zugewiesenen Verfahren M 31 K 18.4041, M 31 K 18.4112, M 31 S 18.4113, M 31 K 18.4150, M 31 K 18.4210, M 31 S 18.4212 und M 31 K 18.4966 betreffend den Hubschrauber-Sonderlandeplatz …, gebe ich folgende dienstliche Erklärung ab:

Hiermit zeige ich an, dass ich den Leiter des Luftamtes … bei der Regierung von …, Herrn Ltd. Regierungsdirektor E., aufgrund meiner dienstlichen Verwendungen beim Luftamt … bis Ende des Jahres 2012 sowie danach auch aus meiner anschließenden dienstlichen Verwendung als Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern persönlich kenne. Wir waren beim Luftamt … gemeinsam als Referenten für Luftrecht tätig und haben als solche insbesondere im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für die dritte Start- und Landebahn am Verkehrsflughafen … auch zusammengearbeitet. Als Oberlandesanwalt habe ich in Verwaltungsstreitsachen, die u.a. diesen Planfeststellungsbeschluss betreffen, zusammen mit weiteren Kollegen den beklagten Freistaat Bayern vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vertreten. Ich duze mich mit Herrn E* … seit unserer gemeinsamen Zusammenarbeit, unterhalte allerdings keine näheren privaten Kontakte mit ihm. Ich habe Herrn E* … persönlich zuletzt vor ca. einem Jahr anlässlich eines gemeinsamen Essens mit ehemaligen Kollegen getroffen, ein sonstiger loser Kontakt bestand sporadisch anlässlich von Geburtstagen und zur Jahreswende. An Verwaltungsverfahren hinsichtlich der Genehmigung bzw. Planfeststellung des Hubschrauber-Sonderlandeplatzes … war ich zu keinem Zeitpunkt beteiligt.

Die vorliegende Erklärung erfolgt, da auch die frühere gemeinsame Zugehörigkeit zu einer Verwaltungsbehörde und ein daran anknüpfendes Kollegialitätsverhältnis jedenfalls abstrakt die Besorgnis der Befangenheit begründen können (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 48 ZPO). Aus meiner Sicht besteht vorliegend allerdings unter den genannten Umständen keine solche Besorgnis. Dies ergibt sich daraus, dass selbst bei längerer Dauer der Zusammenarbeit die Besorgnis der Befangenheit nur dann als begründet anzusehen wäre, wenn aus ihr auch für die Zukunft fortwirkende Umstände resultieren, etwa aus Freundschaft oder Feindschaft, sofern die gemeinsame Zugehörigkeit zu einer Behörde bereits seit geraumer Zeit beendet ist (vgl. BVerfG, B.v. 29.6.2004 - 1 BvR 336/04 - juris). Die Zeit der gemeinsamen Zugehörigkeit von Herrn E* … und mir zum Luftamt … liegt über sechs Jahre zurück, die Tätigkeit im Rahmen von luftverkehrsrechtlichen Verwaltungsstreitsachen, an denen ich bei der Landesanwaltschaft Bayern beteiligt war, ist seit dem Jahr 2015 beendet; seither besteht lediglich ein loser Kontakt, der über den üblichen Umgang zwischen Kollegen oder früheren Kollegen nicht hinausgeht. Es handelt sich um eine allein auf früheren dienstlichen Kontakt zurückzuführende Bekanntschaft ohne tiefere persönliche Beziehung.

München, den 7.1.2019

… Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht“

Den Beteiligten wurde mit Schreiben vom 10. Januar 2019 diese dienstliche Erklärung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme übersandt.

Mit Schriftsätzen vom 25. Januar 2019 in den Verfahren M 31 K 18.4112 und M 31 S 18.4113, vom 29. Januar 2019 im Verfahren M 31 K 18.4210, vom 1. Februar 2019 im Verfahren M 31 K 18.4150 und vom 4. Februar 2019 im Verfahren M 31 K 18.4966 beantragten die Kläger bzw. Antragsteller in diesen Verfahren, den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht … wegen der Besorgnis der Befangenheit abzulehnen.

Auf den Inhalt dieser Schriftsätze wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in sämtlichen Verfahren sowie die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die Ablehnungsanträge gegen den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht … in den Verfahren M 31 K 18.4112, M 31 S 18.4113, M 31 K 18.4150, M 31 K 18.4210 und M 31 K 18.4966 bleiben ohne Erfolg. Es liegen zur Überzeugung der Kammer keine Gründe vor, die eine Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … begründen würden. Solche ergeben sich weder aus der dienstlichen Erklärung vom 7. Januar 2019 noch aus dem schriftsätzlichen Vortrag in den vorgenannten Verfahren.

Nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2, § 48 ZPO setzt die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis der Befangenheit einen Grund voraus, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit des Richters zu rechtfertigen. Voraussetzung ist nicht, dass der Richter tatsächlich befangen, voreingenommen oder parteiisch ist. Es genügt, wenn vom Standpunkt eines Beteiligten aus gesehen hinreichend objektive Gründe vorliegen, die bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass geben, an seiner Unparteilichkeit zu zweifeln. Kriterium für die Unparteilichkeit des Richters ist die Gleichbehandlung der Parteien. Der Ablehnung setzt er sich aus, wenn er, ohne Stütze im Verfahrensrecht, die Äquidistanz zu den Parteien aufgibt, insbesondere sich zum Berater einer Seite macht (BGH, B.v. 2.10.2003 - V ZB 22/03 - juris). Eine rein subjektive Besorgnis, für die bei Würdigung der Tatsachen vernünftigerweise kein Grund ersichtlich ist, reicht dagegen zur Ablehnung nicht aus (stRspr, vgl. aktuell z.B. BVerwG, B.v. 11.9.2018 - 9 A 2.18 - juris).

Bei Anwendung dieses Maßstabs ist die Besorgnis der Befangenheit des abgelehnten Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … nicht begründet. Die Kläger und Antragsteller in den Verfahren M 31 K 18.4112, M 31 S 18.4113, M 31 K 18.4150, M 31 K 18.4210 und M 31 K 18.4966 stützen ihre Besorgnis auf den „bösen Schein“ eines besonderen Näheverhältnisses des Vorsitzenden Richters zum Beklagten und verweisen dazu auf die ihrer Ansicht nach die Besorgnis der Befangenheit begründenden Angaben in der dienstlichen Äußerung vom 7. Januar 2019.

Die in seiner dienstlichen Äußerung mitgeteilten Umstände begründen indessen keine Besorgnis der Befangenheit. Gleiches gilt für die Ausführungen der Kläger und Antragsteller in den Verfahren M 31 K 18.4112, M 31 S 18.4113, M 31 K 18.4150, M 31 K 18.4210, und M 31 K 18.4966 in ihren Schriftsätzen vom 25. Januar 2019, vom 29. Januar 2019, vom 1. Februar 2019 und vom 4. Februar 2019 und die daran anknüpfenden Bewertungen. Sie lassen - auch in einer Zusammenschau - keine Gründe erkennen, die geeignet wären, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … zu rechtfertigen (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 42 Abs. 2, 48 ZPO).

Die gemeinsame Tätigkeit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … und des Leiter des Luftamtes …, Ltd. Regierungsdirektors E* …, sowie der damaligen Mitarbeiter in diesem Amt bis zum Ablauf des Jahres 2012 begründen keine Besorgnis der Befangenheit.

Regelmäßig reichen für die Annahme der Besorgnis der Befangenheit weder eine frühere Verwendung eines Richters bei einer Behörde, deren Entscheidung angefochten wird, noch eine kollegiale Verbindung zu Behördenmitarbeitern, die im konkreten Verwaltungsverfahren auch tätig waren, aus (stRspr, vgl. BVerfG, B.v. 22.3.2018 - 2 BvR 780/16 - juris; BayVGH, B.v. 31.3.2017 - 8 ZB 15.1238 - juris). Eine Verbindung zur Exekutive, die von einer früheren dortigen Beschäftigung - hier als Beamter - herrührt, begründet keine Vermutung mangelnder richterlicher Unabhängigkeit, da die mehr oder weniger vorhandene „Vorprägung“ einer Richters durch eine solche behördliche Verwendung und ein möglicherweise dadurch beeinflusstes „Rollenverständnis“ sich im und durch Zeitablauf verändert. Das dahinter stehende Verbot der personellen Verflechtung von Organen der rechtssprechenden und der vollziehenden Gewalt (vgl. § 4 DRiG) ist ein Verbot der gleichzeitigen Aufgabenwahrnehmung, nicht der sukzessiven solchen. Somit begegnet der (gegebenenfalls auch mehrfache) Wechsel zwischen den Gewalten - also der dauerhafte oder auch nur zeitweise (vgl. § 18 VwGO) Wechsel eines Verwaltungsbeamten in die Judikative oder umgekehrt - als solches keinen (verfassungs-) rechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, B.v. 22.3.2018 - 2 BvR 780/16 - juris). Entsprechende Wechsel geben Richtern vielmehr die Gelegenheit, berufliche Erfahrungen in dem Bereich zu sammeln, über den sie später zu judizieren haben. Dem entspricht das insbesondere in Bayern geläufige Prinzip des Laufbahnwechsels mit mehrfachen entsprechenden Verwendungen in Exekutive und Judikative (vgl. z.B. Wittreck, BayVBl 2005, 228). Es handelt sich dabei um einen allgemeinen und tragenden Grundsatz der bayerischen Personalverwaltung bei Beamten in der 4. Qualifikationsebene mit der Befähigung zum Richteramt, der sicherstellen will, dass ein Richter vor seiner (Lebenszeit-) Verwendung in der Judikative die für seine richterliche Kontrolltätigkeit sehr hilfreiche unmittelbare Kenntnis der behördlichen (Arbeits-) Abläufe und Problemstellungen gewinnen und er dabei den Blick für die möglichen neuralgischen Punkte administrativer Arbeit und eines entsprechenden Verwaltungshandelns schärfen kann. Eine hieraus resultierende, für die Unabhängigkeit negative „Konditionierung“ durch eine aus dem Laufbahnwechsel resultierende, gleichsam oktroyierte Erfahrung als (weisungsabhängiger) Beamter ist dabei nicht zu befürchten. Die richterliche Tätigkeit verlangt nämlich ein grundsätzlich anderes Rollenverständnis als die Tätigkeit eines weisungsabhängigen und in eine Hierarchie eingeordneten Beamten. Für einen Beamten, der als Richter eingesetzt werden soll, folgt daraus die Notwendigkeit, seine berufliche Prägung als Beamter zurücktreten zu lassen. Die Bereitschaft und die Fähigkeit, diesen Rollenwechsel vorzunehmen, sind Teil der persönlichen Eignung, die als Kriterium der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verankert und bei der Auswahl der Bewerber für das Amt des Richters zu berücksichtigen ist. Gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der Rollenwechsel nur in Ausnahmefällen gelingen könnte, bestehen nicht. Aus dem beruflichen Weg in der Verwaltung folgt keine allgemeine „innere Weisungsabhängigkeit“ oder Unfähigkeit zur Verwirklichung der für das Richteramt erforderlichen inneren Unabhängigkeit (vgl. BVerfG, aaO).

Die aus der Zeit als Referent für Luftrecht beim Luftamt … bei der Regierung von … sowie der daran anschließenden dienstlichen Verwendung als Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, insbesondere im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zur 3. Start- und Landebahn am Verkehrsflughafen … herrührende Bekanntschaft mit dem Leiter des Luftamtes … begründet ebenfalls - auch nicht in Zusammenschau mit dem Vorstehenden - keinen Grund, der die Besorgnis der Befangenheit rechtfertigt. Zwar können ausnahmsweise an der Objektivität eines Richters dann Zweifel bestehen, wenn über ein bloßes kollegiales Verhältnis hinaus ein engeres persönliches Verhältnis des zur Entscheidung berufenen Richters zu einem am Verfahren Beteiligten besteht. Allein eine Bekanntschaft oder lockere Freundschaft stellt regelmäßig aber noch keine für eine Besorgnis der Befangenheit ausreichende besondere persönliche Beziehung dar. Die Besorgnis der Befangenheit kann auch dann vorliegen, wenn eine engere persönliche Bindung zwischen Richterkollegen besteht, die dem gleichen Spruchkörper angehören beziehungsweise vor nicht allzu langer Zeit angehört haben und einer der Betroffenen sodann Parteiinteressen vor dem Gericht vertritt, dem der ehemalige Kollege noch angehört. Nämliches gilt umgekehrt für die ehemalige Zugehörigkeit eines Richters zu einer Verwaltungsbehörde. Ist die gemeinsame Mitgliedschaft in einem Spruchkörper oder einer Behörde jedoch bereits seit geraumer Zeit - hier seit mehr als sechs Jahren - beendet, ist es nicht zu beanstanden, wenn, auch bei längerer Dauer der früheren Zusammenarbeit, die Besorgnis der Befangenheit nur für den Fall als begründet angesehen wird, dass aus ihr in der Zukunft fortwirkende persönliche Umstände resultieren, insbesondere etwa eine Freundschaft oder Feindschaft (vgl. BVerfG, B.v. 29.6.2004 - 1 BvR 336.04 - juris; BFH, B.v. 5.9.2018 - XI R 45.17 - juris). Solche Umstände sind hier nicht gegeben: Zwar duzen sich der Vorsitzende Richter am Verwaltungsgericht … und Ltd. Regierungsdirektor E* … seit der gemeinsamen Zusammenarbeit im Luftamt …, sie unterhalten aber keine näheren privaten Kontakte miteinander. Die Kammer erachtet einen solchen losen zwischenmenschlichen Umgang ehemaliger Kollegen im Rahmen des allgemeinen dienstlich-gesellschaftlichen Verkehrs - gelegentliche Mittagsessen oder Kontakte zu feierlichen Anlässen im Jahreskreis (Geburtstage, Weihnachten) - vorliegend für im Lichte von § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 42 Abs. 2, 48 ZPO als unproblematisch. Auch ist es heute nicht ungewöhnlich, wenn Mitarbeiter einer Behörde oder Angehörige eines Spruchkörpers nach einer gewissen Zeit aus Gründen eines einfachen und praktikablen Umgangs miteinander das „Du“ als alltagssprachliche Anrede wählen. Es entspricht auch den üblichen zwischenmenschlichen Gepflogenheiten, dass eine anlässlich einer gemeinsamen beruflichen Tätigkeit gewählte Anrede mit „Du“ später (also nach Beendigung der gemeinsamen Zusammenarbeit) nicht wieder rückgängig gemacht wird, auch wenn der ursprüngliche Grund hierfür nachträglich wieder entfällt.

Auch die frühere Tätigkeit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … als Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft …, bei der er zuletzt im Jahre 2015 in einem luftverkehrsrechtlichen Anlagenzulassungsverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof für den beklagten Freistaat Bayern als Prozessvertreter aufgetreten ist, gibt keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Zum einen liegt auch diese Tätigkeit mehr als drei Jahre zurück, sodass schon aus diesem zeitlichen Grunde keine zum Vorstehenden abweichende Beurteilung veranlasst ist. Dazu kommt, dass die Prozessvertretung durch die Landesanwaltschaft Bayern für den beklagten Freistaat Bayern und nicht lediglich für eine einzelne Behörde oder deren Leitungspersonal erfolgt. Die Landesanwaltschaft Bayern nimmt ihre Aufgabe nach § 3 Abs. 3, 4 und 7 LABV hierbei als grundsätzlich weisungsunabhängige Behörde wahr und handelt ausschließlich im Benehmen mit den beteiligten Verwaltungsbehörden. Dabei hat sie zwar grundsätzlich etwaigen behördlichen Instruktionen zu genügen, ist bei potentiellen Meinungsverschiedenheiten mit den Behörden allerdings lediglich an die Entscheidung der Staatsregierung als Kollegialorgan gebunden. Daraus folgt, dass schon aus diesem organisatorisch-strukturellen Grund von keiner - auch im weiteren Sinn verstandenen - gemeinsamen Behördenzugehörigkeit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … und dem Leiter bzw. Vertretern des Luftamtes … seit dem Jahr 2013 auszugehen ist. Daran ändert auch nichts, dass ein Landesanwalt als Prozessvertreter bereits aufgrund seiner allgemeinen beamtenrechtlichen Loyalitätspflicht auf einen Prozesserfolg des von ihm vertretenen Freistaats Bayern hinarbeitet. Dies ist allein der (Rechts-) Natur der Sache des kontradiktorischen Verwaltungsprozesses geschuldet und lässt keine Rückschlüsse darauf zu, dass nach einer solchen Verwendung bei einem Richter eine Vermutung der Unfähigkeit zur Verwirklichung der für das Richteramt erforderlichen inneren Unabhängigkeit (auch) in solchen Verfahren vorläge, an denen Behörden beteiligt sind, bei denen oder für die er in seiner früheren Verwendung tätig war.

Bei alledem ist schließlich zu beachten, dass der Vorsitzende Richter am Verwaltungsgericht … nach den vorliegenden Erkenntnissen in seiner Zeit als Beamter und Landesanwalt weder an Verwaltungsverfahren zur Genehmigung oder Planfeststellung des Hubschrauber-Sonderlandeplatzes … noch an gerichtlichen Verfahren hierzu beteiligt war.

Folglich können die von den Klägern und Antragstellern benannten Gesichtspunkte und ihre daran anschließenden Bewertungen eine Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … nicht begründen. Es besteht aufgrund der Verwendungsgeschichte des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgerichts … kein vernünftiger Grund, daran zu zweifeln, dass er bei einer Entscheidung über die bei der Kammer anhängigen Streitsachen zum Hubschrauber-Sonderlandeplatz … allen Beteiligten gegenüber unbefangen sein wird.

Auch bei einer Zusammenschau aller Umstände, die sich aus der dienstlichen Äußerung und den Schriftsätzen der Beteiligten zur Begründung der Besorgnis der Befangenheit ergeben, ist schließlich nichts Substantielles dafür ersichtlich, dass zwischen dem Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht … und Vertretern des Luftamtes …, namentlich Herrn Ltd. Regierungsdirektor E* …, ein privat-persönliches Verhältnis solcher Art vorliegt, das nach den vorstehend erörterten Grundsätzen als die Besorgnis der Befangenheit begründend zu bewerten wäre. Die allein auf eine frühere gemeinsame dienstliche Verwendung in einer Verwaltungsbehörde sowie der Zusammenarbeit in verwaltungsrechtlichen Verfahren zurückgehende Bekanntschaft bzw. lockere Freundschaft ohne tiefere persönliche Beziehung reicht jedenfalls nach dem vorliegend gegebenen Zeitablauf von mindestens sechs bzw. drei Jahren hierfür nicht aus.

Demzufolge waren die Ablehnungsgesuche zurückzuweisen.

In den Verfahren, in denen keine Ablehnungsgesuche gestellt worden sind, wird festgestellt, dass sich aus der Erklärung des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht … vom 7. Januar 2019 kein Grund ergibt, der die Besorgnis der Befangenheit rechtfertigt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 146 Abs. 2 VwGO).