Verwaltungsgericht München Beschluss, 18. März 2015 - M 16 E 14.4518

I.

Der Antrag wird abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 20 zu tragen. Die übrigen Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert wird auf 35.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die vom Antragsgegner angekündigte Konzessionserteilung an Dritte zur Veranstaltung von Sportwetten.

Am 8. August 2012 veröffentlichte der Antragsgegner im Amtsblatt der EU die beabsichtigte Erteilung von bis zu 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten, befristet bis zum 30. Juni 2019. Das Konzessionsverfahren sollte demnach zweistufig durchgeführt werden. Auf der ersten Stufe sollten sich alle interessierten Unternehmen und natürlichen Personen um die Erteilung jeweils einer Konzession bewerben können und hierzu ihre Zuverlässigkeit und Sachkunde nachweisen. Diejenigen Bewerber, welche die in erster Stufe aufgestellten Voraussetzungen erfüllen würden, sollten in der zweiten Stufe Gelegenheit erhalten, ihre Bewerbung zu ergänzen und so einen vollständigen Antrag auf Erteilung einer Konzession zu stellen (Aufforderung zur Antragstellung). Einzelheiten zu den Mindestforderungen an vorzulegende Konzepte und weitere Verfahrensanforderungen sollten mit der Aufforderung zur Antragstellung in einem Informationsmemorandum mitgeteilt werden.

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2012 teilte das Hessische Ministerium des Innern und für Sport (im Folgenden: Ministerium) der Antragstellerin mit, dass diese aufgrund der im Rahmen der ersten Stufe des Konzessionsverfahrens eingereichten Unterlagen zur zweiten Stufe des Verfahrens zugelassen werde. Weiter wurde die Antragstellerin zur Abgabe eines Antrags auf Erteilung einer Konzession aufgefordert. Mit dieser Aufforderung wurde der Antragstellerin u. a. ein Informationsmemorandum vom 24.

Oktober 2012 übermittelt.

Am 21. Januar 2013 reichte die Antragstellerin eine Bewerbung zur Erteilung einer Sportwettenkonzession bei dem Antragsgegner ein.

Nach kursorischer Prüfung der im Rahmen der zweiten Stufe des Konzessionsverfahrens insgesamt 41 fristgerecht eingereichten Anträge nahm der Antragsgegner zunächst an, dass 14 Antragsteller die gestellten Mindestanforderungen an das Vertriebskonzept, das Zahlungsabwicklungskonzept und das Wirtschaftlichkeitskonzept erfüllt hätten. Diese 14 Bewerber wurden zur Vorstellung ihrer Sozial- und Sicherheitskonzepte jeweils zu einem Termin im März 2013 eingeladen. Nach Durchführung dieser Verhandlungsrunde wurde festgestellt, dass keiner der 41 Antragsteller aus Sicht des Antragsgegners die Mindestanforderungen vollständig erfüllte.

Mit Schreiben des Ministeriums vom 17. Januar 2014 wurde der Antragstellerin -zeitgleich mit gleichlautenden Schreiben an die weiteren Bewerber - mitgeteilt, dass bei Prüfung ihrer Antragsunterlagen festgestellt worden sei, dass bestimmte Mindestanforderungen nicht erfüllt seien. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wurde auf einen beigefügten Prüfvermerk verwiesen. Zum Nachweis der Erfüllung der Mindestvoraussetzungen wurden von der Antragstellerin näher bezeichnete Dokumente und Erläuterungen nachgefordert. Weiter wurde u. a. darauf hingewiesen, dass den Antragstellern auch die Möglichkeit eröffnet werde, ihre Ausführungen zur den Auswahlkriterien in Teilen oder im Ganzen zu überarbeiten. Die Antragstellerin nahm mit Schreiben vom 14. März 2014 unter Vorlage weiterer Dokumente zum Schreiben des Antragsgegners vom 17. Januar 2014 Stellung.

Mit E-Mail vom 8. April 2014 teilte das Ministerium den Bewerbern mit, dass derzeit die eingereichten Unterlagen inhaltlich geprüft würden. Nach Abschluss der Prüfung solle für alle Antragsteller, die nach Auswertung der nachgeforderten Unterlagen alle Mindestanforderungen erfüllt hätten, die Verhandlungsphase - aufgrund der Rückmeldung einiger Antragsteller - nun doch in einem mündlichen Verfahren stattfinden. Das Informationsmemorandum wurde entsprechend u. a. hinsichtlich der Verfahrensregelung zur Verhandlungsphase abgeändert.

Mit Schreiben des Ministeriums vom 22. April 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, in einem Termin am 19. Mai 2014 ihr Sicherheits- und Sozialkonzept zu präsentieren.

Am 2. September 2014 wurde der Antragstellerin u. a. ein Bescheid des Ministeriums übermittelt, mit dem ihr Antrag auf Erteilung einer Konzession abgelehnt wurde. In der Begründung des Bescheides wurde u. a. ausgeführt, dass nach Durchführung des Auswahlverfahrens festgestellt worden sei, dass die Antragstellerin die erforderliche Punktzahl zum Erhalt einer von 20 Sportwettkonzessionen nicht erreicht habe. Mit einem weiteren zeitgleich übermittelten Schreiben wurde der Antragstellerin mitgeteilt, welche Bewertungsrangfolge sich aufgrund des Auswahlverfahrens ergeben habe. Dabei wurden der Antragstellerin die Gesamtpunktzahlen derjenigen Bewerber mitgeteilt, die eine bessere Punktezahl als sie erreicht hatten. Weiter wurde erklärt, dass eine Konzessionserteilung an die ersten 20 genannten Antragsteller frühestens am 18. September 2014 erfolgen solle. Als Anlage wurde der Antragstellerin weiter ein Prüfvermerk übermittelt, aus dem sich die Bewertung ihrer Bewerbung im Auswahlverfahren ergibt.

Am 16. September 2014 erhob die Antragstellerin Klage gegen den Ablehnungsbescheid vom 2. September 2014 (Verfahren M 16 K 14.4180). Weiter stellte sie bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Antragstellerin stehe ein öffentlich-rechtlicher Abwehr- und Unterlassungsanspruch zu. Durch die von dem Antragsgegner angekündigte Erteilung von 20 Sportwettkonzessionen an konkurrierende Mitbewerber der Antragstellerin werde in deren subjektiv-öffentliches Recht aus § 4b Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags zum Glückspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 30. Juni 2012 eingegriffen. Der Ablehnungsbescheid des Antragsgegners vom 2. September 2014 sowie die beabsichtigte Erteilung der 20 Sportwettkonzessionen an konkurrierende Mitbewerber seien rechtswidrig. Die von der Antragstellerin eingereichten Antragsunterlagen seien in der Auswahlentscheidung aufgrund der angewendeten Bewertungsmatrix fehlerhaft ausgewertet und bewertet worden. Es sei bei der Bewertung wiederholt von einem unzutreffenden oder unvollständigen Sachverhalt ausgegangen worden. Weiter sei der Sachverhalt trotz objektiv vorliegender und allgemein bekannter Umstände nicht hinreichend überprüft worden. Weiter seien in die Bewertung nicht sachgerechte Erwägungen eingestellt und Wertungskriterien überspannt worden. Es stehe fest, dass die Antragstellerin eine deutlich höhere Punktezahl hätte erhalten müssen. Die Antragstellerin hätte als international im Glücksspiel tätiges Unternehmen in Bezug auf die einzelnen Kriterien jedenfalls als durchschnittlich bewertet werden müssen. Auch die lediglich als durchschnittlich bewerteten Kategorien bedürften der Überprüfung. Die Antragstellerin gehe unter Berücksichtigung ihres Vortrags und der bestehenden Marktgegebenheiten nicht davon aus, dass andere Unternehmen in diesem Zusammenhang weitreichendere oder gar bessere Lösungen bzw. Vorschläge angeboten hätten. Bei einer am folgenden Vortrag anknüpfenden Bewertung hätte die Antragstellerin auf Rang 9 der Bewertungsrangfolge liegen müssen. Es falle auf, dass der Antragsgegner der Antragstellerin zum Teil rudimentären Vortrag vorwerfe, sich jedoch selbst nicht in der erforderlichen Detailliertheit mit den Ausführungen der Antragstellerin auseinandersetze. An diversen Stellen habe der Antragsgegner auch nicht den vollständigen Vortrag und sämtliche Bewerbungsunterlagen der Antragstellerin in Bezug auf das jeweilige Kriterium gewürdigt. Auch hätten Änderungen von Konzepten, auf die in dem Dokument „Auswahlverfahren überarbeitet“ verwiesen worden sei, berücksichtigt werden müssen. Die Vorgaben im Schreiben des Antragsgegners vom 17. Januar 2014 seien missverständlich und unklar gewesen. Es erscheine fast willkürlich, wenn der Antragsgegner Darstellungen der Antragstellerin aus dem Nachforderungsverfahren teilweise berücksichtige, diese jedoch im Zusammenhang mit anderen Kriterien schlicht ignoriere. Die Auswertung der Bewerbungsunterlagen sei durch Prüfteams in diskriminierender und intransparenter Art und Weise erfolgt. Auch die Prüfung der Bewerbungen durch unterschiedliche Teams sei diskriminierend. Weiter wäre es erforderlich gewesen, auf als fehlend erachtete Verweise hinzuweisen und die Möglichkeit zur Ergänzung bzw. Aufklärung zu geben. Ferner überspanne der Antragsgegner mehrfach die sich vermeintlich aus dem Wortlaut des Kriteriums ergebenden Anforderungen. Daneben seien an vielen Stellen die Auswahlkriterien mit den Mindestanforderungen untrennbar vermengt worden. Durch diese Vermengung der Kriterien und die positive Rückmeldung hinsichtlich solcher Kriterien im Rahmen der Mindestanforderungen sei die Antragstellerin auch in dem Glauben gelassen worden, insoweit nicht mehr „nachliefern“ zu müssen. Hinsichtlich der Rügen der Antragstellerin zu Einzelheiten der Bewertung wird auf den Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 15. September 2014, dort S. 17-72, sowie auf dessen Schriftsatz vom 9. März 2015 Bezug genommen. Es sei nicht im Ansatz erkennbar, welchen Qualitätsstandards die Antragstellerin für eine bessere Bewertung hätte genügen müssen. Weiter sei das Konzessionsverfahren diskriminierend und intransparent durchgeführt worden. Die Fragen- und Antwortkataloge seien extrem verwirrend sowie unübersichtlich gewesen und wiederholt geändert worden. Das Verfahren sei in rechtswidriger Weise durch eine vom Antragsgegner beauftragte Rechtsanwaltskanzlei begleitet worden. Die Mindestanforderungen seien erst nach der erfolgten Bekanntmachung des Konzessionsverfahrens mitgeteilt worden. In Bezug auf die Möglichkeit der verschiedenen Bewerber zu einer Präsentation ihres Sozial- und Sicherheitskonzeptes in einer mündlichen Verhandlungsrunde sei es zu gravierenden und sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlungen der Bewerber gekommen. Nur ein Teil der Bewerber habe Gelegenheit zu Vorschlägen zu Regelungen und Vorgaben in den Sozial- und Sicherheitskonzepten und zur Einarbeitung entsprechender Erkenntnisse in ihre Konzepte erhalten. Die Bewerber seien bei Prüfung der Mindestvoraussetzungen ungerechtfertigt ungleich behandelt worden. Bedenken gegen die Verfahrensgestaltung ergäben sich auch aus einer Stellungnahme der EU-Kommission in einem beim EuGH anhängigen Vorabentscheidungsverfahren. Die Begrenzung auf 20 Konzessionen sei zudem unions- und verfassungswidrig. Gleiches gelte für das ländereinheitliche Verfahren nach § 9a GlüStV. Es bestünden ernsthafte Zweifel daran, dass sämtliche für eine Konzessionserteilung vorgesehenen Bewerber die vorgesehene Sicherheit in Höhe von 5 Mio. Euro erbringen könnten. Es bestehe der Verdacht, dass ein Bewerber als Konzessionär bereits frühzeitig im Verfahren festgestanden habe. Weiter verstoße die beabsichtigte Erteilung einer Konzession an einen bestimmten Mitbewerber gegen § 21 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Die zwei Gesellschafter dieses Mitbewerbers hätten ihrerseits Gesellschafter aus dem Bereich des Sports. Die Verfahrensregelungen seien in unzulässiger Weise wiederholt modifiziert worden. Das Konzessionsverfahren müsse an den Grundsätzen der Transparenz, der Gleichbehandlung und des fairen Wettbewerbs ausgerichtet werden. Die geltend gemachten Verstöße gegen diese Grundsätze seien gerichtlich voll überprüfbar. Auch sei die Antragstellerin vor Ablehnung ihres Antrags auf Erteilung einer Sportwettkonzession entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG nicht angehört worden. Es liege auch ein Anordnungsgrund vor. Würden die 20 Konzessionen an die vorgesehenen Bewerber erteilt, werde die Rechtsverwirklichung der Antragstellerin auf Zurückversetzung des Konzessionsverfahrens faktisch vereitelt. Das Interesse der Antragstellerin an dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung überwiege das Interesse des Antragsgegners an einer baldigen Konzessionserteilung. Aus den vorgelegten Protokollen des Glücksspielkollegiums sei nicht ersichtlich, dass über die Mindestanforderungen an die vorzulegenden Konzepte und die Bewertungsmatrix abgestimmt worden sei. Bewerbungskriterien seien nach erfolgter Ausschreibung abgeändert worden. Das Verfahren zur Prüfung der Mindestkriterien sei mangelhaft gewesen. Verschiedene Auswertungen der Konzepte der Antragstellerin durch den Antragsgegner seien widersprüchlich gewesen.

Die Antragstellerin beantragt,

dem Antragsgegner aufzugeben, die per Vorabankündigung vom 2. September 2014 angekündigte Erteilung von 20 Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten an die in der Vorabankündigung genannten konkurrierenden Bewerber zu unterlassen, solange nicht über den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten bestandskräftig entschieden wurde.

Der Antragsgegner und die Beigeladene zu 20 beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragstellerin habe von der Möglichkeit zur Einreichung ergänzender Unterlagen aufgrund der Aufforderung vom 17. Januar 2014 Gebrauch gemacht, jedoch das Antwortformular für das Auswahlverfahren nicht erneut eingereicht. Stattdessen sei mit Datum vom 14. März 2014 ein Schreiben mit ergänzenden Ausführungen zu den Antragsunterlagen übersandt worden, das unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht habe berücksichtigt werden können. Für die Antragstellerin sei aufgrund der eindeutigen Vorgaben durch den Antragsgegner unmissverständlich klar gewesen, dass sie bei Abgabe eines hinsichtlich der Verweise nicht ausgefüllten bzw. überarbeiteten Antwortformulars keine erfolgversprechende Bewerbung würde abgeben können. In dem nunmehr allein zu berücksichtigenden, mit dem Konzessionsantrag eingereichten Antwortformular zum Auswahlverfahren habe die Antragstellerin nur für einen Teil der Auswahlkriterien Verweise angegeben. Allein die benannten Verweise seien jedoch für die Bewertung relevant. Die Bewertung des von der Antragstellerin eingereichten Konzessionsantrags durch den Antragsgegner sei rechtlich nicht zu beanstanden. Dieser habe die eingereichten Anträge auf Grundlage der bekanntgegebenen Auswahlkriterien im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums sorgfältig, sachgerecht, gleichmäßig und vergleichend bewertet. Die Mindestanforderungen hätten ausschließlich der Klärung der Frage gedient, ob ein Bewerber grundsätzlich die Voraussetzungen für eine Konzessionserteilung erfüllen würde. Die Erfüllung der Mindestanforderungen habe jedoch keine Auswirkungen auf das Prüfergebnis respektive die Bewertung im Auswahlverfahren. Überdies gehe die zumeist pauschale und die geltenden Verfahrensleitlinien nicht berücksichtigende Kritik der Antragstellerin auch im Hinblick auf die Bewertung zu einzelnen Kriterien fehl. Die entsprechenden Prüfungsergebnisse seien ermessensfehlerfrei. Weiter verstoße das Konzessionsverfahren nicht gegen die Grundsätze der Transparenz und Gleichbehandlung. Die Begrenzung auf 20 Konzessionen sowie das ländereinheitliche Verfahren sowie die Beteiligung des Glücksspielkollegiums seien verfassungsgemäß. Ein Anordnungsanspruch bestehe auch nicht mit Blick auf die zu leistende Sicherheit. Die Beteiligung des von der Antragstellerin gerügten Unternehmens an dem Konzessionsverfahren verstoße nicht gegen § 21 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Ein Anordnungsanspruch könne auch nicht aus einer unterlassenen Anhörung der Antragstellerin hergeleitet werden. Schließlich fehle auch ein Anordnungsgrund.

Die Beigeladene zu 1 trat dem Antrag mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 20. Januar 2015 entgegen, ohne einen Antrag zu stellen.

Mit Beschluss vom 1. Oktober 2014 erklärte sich das Verwaltungsgericht Wiesbaden für örtlich unzuständig und verwies den Rechtstreit an das Verwaltungsgericht München (Az.: 5 L 1458/14.WI).

Mit Schreiben vom 15. Dezember 2014 legte das Ministerium von der Antragstellerin im Hinblick auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschwärzte Unterlagen aus dem Konzessionsverfahren vor.

Zu weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist wohl bereits unzulässig, jedenfalls jedoch unbegründet.

1. Der Antrag dürfte wegen fehlenden Rechtschutzbedürfnisses bereits unzulässig sein.

Die Antragstellerin macht zur Begründung ihres Antrags einen Anspruch auf eine rechtsfehlerfreie Auswahlentscheidung nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV geltend. In der Hauptsache wäre dieser Anspruch im Wege einer Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage zu verfolgen (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13. 1371 - juris Rn. 26). Die von der Antragstellerin angegriffene Auswahlentscheidung beinhaltet untrennbar die Entscheidung für bestimmte Mitbewerber einerseits und die Ablehnung u. a. der Bewerbung der Antragstellerin andererseits. Dies spricht dafür, dass effektiver Rechtsschutz in der Konstellation der sog. Konkurrentenverdrängungsklage durch eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zu gewährleisten ist (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BayVGH, U. v. 22.4.2013 - 22 BV 12.1722 - juris Rn. 17 ff.). Dem kann insbesondere nicht entgegengehalten werden, dass es der Antragstellerin nicht zumutbar wäre, zu gegebener Zeit die an 20 Mitbewerber erteilten Konzessionen anzufechten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb sich die Antragstellerin nicht auf die Anfechtung einzelner Konzessionen beschränken könnte, um die Möglichkeit einer Konzessionserteilung an sie selbst offen zu halten.

Im Fall der Möglichkeit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes über einen Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist ein Rechtsschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO nicht gegeben (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Es spricht hier vieles dafür, dass es der Antragstellerin zugemutet werden könnte, einstweiligen Rechtsschutz über Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen. Durch die Erteilung von Konzessionen an Mitbewerber würde noch keine Beeinträchtigung möglicher Rechte der Antragstellerin eintreten, da insbesondere die Konzessionserteilung durch Rücknahme bzw. Widerruf rückgängig gemacht werden kann. Eine sonstige beeinträchtigende, nicht rückgängig zu machende Wirkung ist mit der Konzessionserteilung nicht verbunden (vgl. insoweit zur beamtenrechtlichen Dienstpostenneubesetzung BVerwG, B. v. 20.6.2013 - 2 VR 1/13 -juris Rn. 11 ff.).

2. Der Antrag gemäß § 123 VwGO ist jedoch jedenfalls unbegründet.

Die Antragstellerin hat bereits keinen Anordnungsgrund im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht. Es ist nicht hinreichend dargetan worden, dass Rechte der Antragstellerin durch die von dem Antragsgegner in Aussicht gestellte Konzessionserteilung vereitelt würden. Zum einen kann die Konzessionserteilung durch Rücknahme bzw. Widerruf rückgängig gemacht werden, so dass einem ggf. im Rahmen eines Hauptsacheverfahrens festzustellenden Anspruch der Antragstellerin auf erneute Entscheidung über ihren Konzessionsantrag durch eine Wiederholung der Auswahlentscheidung Rechnung getragen werden könnte. Zum anderen hat die Antragstellerin sonstige angeblich mit der Konzessionserteilung verbundene Nachteile lediglich unzureichend dargelegt. Sie hat lediglich in allgemeiner Form behauptet, dass eine streitige Entscheidung erwartungsgemäß drei bis vier Jahre in Anspruch nehmen dürfte und die Wettbewerber mit Konzession einen uneinholbaren Vorsprung am Markt erlangen würden.

Weiter steht der Antragstellerin kein Anordnungsanspruch zu. Sie besitzt keinesfalls einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Konzession (vgl. § 4a Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Vielmehr kann sie lediglich einen Anspruch auf rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Konzessionserteilung nach Maßgabe der Auswahlkriterien geltend machen (BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13. 1371 - juris Rn. 26). Ein Anordnungsanspruch würde voraussetzen, dass die Auswahlentscheidung des Antragsgegners den Bewerbungsverfahrensanspruch der Antragstellerin verletzt und es zumindest als möglich erscheinen würde, dass im Falle einer fehlerfreien Wiederholung des Konzessionsverfahrens eine Konzession an die Antragstellerin vergeben würde (vgl. insoweit zum beamtenrechtlichen Auswahlverfahren BVerwG, B. v. 20.6.2013 - 2 VR 1/13 - juris Rn. 17). Das von dem Antragsgegner durchgeführte Konzessionsverfahren, die der Auswahlentscheidung zugrunde liegenden Bewertungskriterien sowie die durchgeführte Bewertung weisen jedoch keine rechtserheblichen Fehler auf.

a) Die Antragstellerin rügt vorliegend die Auswahlentscheidung des Antragsgegners nach § 4b Abs. 5 GlüStV. Danach ist die Auswahl unter mehreren geeignete Bewerbern im Konzessionsverfahren insbesondere danach zu treffen, welcher Bewerber nach Beurteilung der zuständigen Behörde am besten geeignet ist, den in dieser Regelung genannten öffentlichen Belangen Rechnung zu tragen. Die Konzession wird nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV nach Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt.

In einem solchen Verfahren kommt den zuständigen Stellen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Bewertungskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu. Die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung ist auf die Frage beschränkt, ob die zuständige Behörde gegen Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (vgl. BVerwG, U. v. 13.12.2012 - 3 C 32/11 - juris Rn. 20 f.). Für die Anwendung dieser Rechtsprechung im vorliegenden Fall spricht insbesondere, dass die Auswahlkriterien in § 4b Abs. 5 GlüStV lediglich einen materiell-rechtlichen Rahmen für die behördliche Entscheidung vorgeben, der einer Konkretisierung durch Festlegung und Gewichtung einzelner Bewertungskriterien bedarf. Weiter spricht für dieses Verständnis der Auswahlentscheidung, dass auf die Erteilung der Konzession nach § 4a Abs. 2 Satz 2 GlüStV kein Rechtsanspruch besteht.

b) Das durchgeführte Auswahlverfahren zur Konzessionserteilung ist nicht zu beanstanden.

In Konkretisierung der Vorgabe eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens im Sinne von § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat das Ministerium Verfahrensregelungen in einem Informationsmemorandum festgelegt (vgl. Erstfassung v. 24.10.2012, Anlage Ast 4). Nach Ziff. 7 des Memorandums (dort S. 14) erfolgt bei mehr als 20 Anträgen, die gewisse Mindestanforderungen erfüllen, eine Bewertung der Anträge nach den in einem Dokument „04 Auswahlverfahren“ aufgeführten Auswahlkriterien und der dort dargelegten Bewertungsmatrix. Die Bewerber mussten zu jedem in diesem Dokument genannten Auswahlkriterium Ausführungen vorlegen, die entsprechend ihrem Zielerfüllungsgrad im Hinblick auf das mit dem jeweiligen Kriterium verfolgte Ziel mit Punkten von 0 bis 5 bewertet wurden. Diese Auswahlbedingungen wurden den Bewerbern mit Übermittlung des Informationsmemorandums bekannt gegeben, wie bereits in der Bekanntmachung vom 8. August 2012 (vgl. Anlage ASt 1, dort Ziff. VI.3) angekündigt.

Die Antragstellerin rügt zu Unrecht, dass gegen das Gebot eines transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens durch die Art und Weise der Durchführung der sog. „Verhandlungsphase“ nach Ziff. 6 des Memorandums verstoßen worden sei. Sie macht insbesondere geltend, dass ein Teil der Antragsteller bereits im März 2013 die Gelegenheit zu einer Präsentation ihrer Sicherheits- und Sozialkonzepte gegenüber dem Ministerium erhalten habe. Diese Rüge greift jedoch in Bezug auf das Auswahlverfahren nach Ziff. 7 des Memorandums bereits deshalb nicht durch, weil die Präsentation im Rahmen der sog. Verhandlungsphase der Auswahlentscheidung nicht zugrunde liegt; maßgeblich sind insoweit lediglich die zu den Auswahlkriterien vorgelegten Ausführungen.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die bereits im März 2013 zu Präsentationen eingeladenen Mitbewerber bei der Erstellung der Unterlagen für das Auswahlverfahren einen Vorteil erlangt hätten. Nach Durchführung dieser Präsentationen haben alle Antragsteller, deren eingereichten Konzepte die festgelegten Mindestanforderungen erreicht haben, im Wege eines Nachforderungsverfahrens nach § 4b Abs. 3 Satz 1 GlüStV Gelegenheit erhalten, Angaben und Unterlagen nachzureichen. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass im Rahmen der im März 2013 durchgeführten Präsentationen von Seiten des Ministeriums Hinweise erteilt worden sein könnten, welche über diese schriftlich ergangenen Nachforderungen hinausgegangen wären. Die Antragstellerin hat hierzu auch nichts Konkretes vorgetragen. Zudem haben die Antragstellerin und die weiteren zunächst nicht zur Präsentation eingeladenen Wettbewerber im Mai 2014 die gleiche Gelegenheit erhalten. Diese Möglichkeit wurde mit einer Änderung des Informationsmemorandums in Ziff. 6 geschaffen, die mit E-Mail des Ministeriums vom 8. April 2014 (vgl. Anlage 24 im Generalverwaltungsakt) erfolgte.

Auch ist nicht ersichtlich, dass die Beteiligung mehrerer Teams an der Prüfung der Bewerbungen problematisch sein könnte. Der Prüfung lag jeweils dieselbe Bewertungsmatrix zugrunde. Auch wurden die Auswahlkriterien jeweils durchgängig nach dem Vier-Augen-Prinzip bei allen Bewerbungen durch dasselbe Team geprüft (vgl. S. 58 der Verfahrensdokumentation). Substantiierte Hinweise auf eine mangelhafte Qualifikation der Prüfer hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Die Auswahlentscheidung beruht zudem auf einem Beschluss des Glücksspielkollegiums vom 27. August 2014, welcher offensichtlich den Anforderungen des § 9a Abs. 8 GlüStV genügt.

Verfahrensrügen der Antragstellerin, die sich nicht auf das Auswahlverfahren beziehen, greifen nicht durch. Dies betrifft insbesondere ihren Vortrag zu Fehlern im Vorfeld der Entscheidung über die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen. Zum einen wurde festgestellt, dass die Antragstellerin diese Mindestanforderungen erfüllt hat; Verfahrensfehler hätten sich insoweit nicht zu ihren Lasten ausgewirkt. Zum anderen ist nicht konkret dargelegt worden und auch sonst nicht erkennbar, wie sich solche Fehler ggf. auf die Auswahlentscheidung ausgewirkt hätten. Ferner kann sich die Antragstellerin nicht auf etwaige Mängel berufen, mit denen das Konzessionsverfahren möglicherweise im Abschnitt der sogenannten ersten Stufe behaftet sein könnte. Dies betrifft etwa die Frage, ob die Auswahlkriterien bereits in der Bekanntmachung des Konzessionsverfahrens hätten veröffentlicht werden müssen. Die Antragstellerin hatte diese erste Stufe des Konzessionsverfahrens erfolgreich durchlaufen.

Weiter ist vorliegend die Mitteilung über die Ablehnung der Bewerbung der Antragstellerin vom 2. September 2014 nicht unter Verstoß gegen § 28 VwVfG ergangen. Es ist bereits anzunehmen, dass diese Regelung aufgrund der speziellen Vorgaben zum Konzessionsverfahren nach § 4b GlüStV nicht anwendbar ist (vgl. § 1 Abs. 1 Halbs. 2 VwVfG). Danach ist eine Anhörung vor der Mitteilung über das Ergebnis der Auswahlentscheidung nicht vorgesehen. Diese Verfahrensweise entspricht im Übrigen der Ausgestaltung vergleichbarer Vergabeverfahren.

c) Die bei der Auswahlentscheidung angewandten Bewertungskriterien weisen keine Rechtsfehler auf.

Die einer Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Kriterien müssen transparent und nachvollziehbar sein (vgl. BayVGH, B. v. 12.8.2013 - 22 CE 13.970 - juris Rn. 31). Die Auswahlkriterien waren vorliegend bereits in § 4b Abs. 5 GlüStV in einer Grundstruktur vorgegeben. In Konkretisierung dieser Rahmenvorgaben hat das Ministerium Kriterien in einer Wertungsmatrix festgelegt, die im Dokument „Auswahlverfahren“ dargelegt wurden (vgl. Anlage 8.4. im Generalverwaltungsakt). Die einzelnen Kriterien wurden entsprechend der Systematik des § 4b Abs. 5 GlüStV fünf Kriterienhauptgruppen zugeordnet und in vertretbarer Weise gewichtet. Insbesondere erscheint die relativ gleichmäßige Gewichtung der einzelnen Ziele des § 1 GlüStV innerhalb der Kriterienhauptgruppe I. als schlüssig. Hierfür spricht insbesondere, dass nach § 1 GlüStV die dort aufgeführten fünf Ziele gleichrangig verfolgt werden. Der in § 4b Abs. 5 Nr. 1 GlüStV besonders angesprochene Schutz der Spieler und der Jugendlichen kommt nicht alleine in der Kriteriengruppe I.3. zum Tragen; ihm wird auch mittelbar, z. B. durch Kriterien in den Kriteriengruppen I.1. und I.4. Rechnung getragen. Auch entspricht es der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterienstruktur im Konzessionsverfahren, dass sich die Versagungsgründe - hier auch als Mindestkriterien bezeichnet - und die Auswahlkriterien teilweise inhaltlich überschneiden. Ferner liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Bewertungsmatrix nicht mit Zustimmung des Glückspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 GlüStV festgelegt worden wäre. Aus der Niederschrift über die 22. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 26. und 27. August 2014 (vgl. Anlage 29 in der Generalverwaltungsakte) ergibt sich vielmehr, dass die Bewertungskriterien erörtert und als Grundlage der Auswahlentscheidung gebilligt wurden.

Weiter bestehen keine Zweifel daran, dass die einzelnen Kriterien in der Bewertungsmatrix für die Bewerber verständlich und nachvollziehbar waren. Hierfür spricht auch, dass diese wiederholt Gelegenheit hatten, Nachfragen zu dem Kriterienkatalog zu stellen.

Auch die in der Bewertungsmatrix vorgesehene Differenzierung der Bewertung in sechs Stufen ist transparent und schlüssig. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass die Bewertung des einzelnen Antrags anhand des qualitativen Durchschnitts aller Anträge erfolgen sollte. Dies ist im Rahmen einer vergleichenden Auswahlentscheidung sachgerecht.

In dem Dokument „Auswahlverfahren“ wurde weiter ausführlich dargelegt, dass der jeweilige Antragsteller zu jedem Kriterium in der dort dargestellten Tabelle Angaben in angemessener Ausführlichkeit machen sollte und stets eine eindeutige Bezugnahme auf die jeweilige Ziffer des Kriteriums zu erfolgen hatte. Es wurde weiter ausdrücklich darauf hingewiesen, dass nicht eindeutig zuordenbare Angaben, Anlagen und Dokumente etc. nicht berücksichtigt werden konnten. Auch bestand die Möglichkeit, auf Konzeptinhalte zu verweisen, wobei das Erfordernis präziser Verweise betont wurde. Im Schreiben des Ministeriums vom 17. Januar 2014 (vgl. Anlage ASt 15, dort S. 10 ff.) wurden nochmals unmissverständlich und ausführlich Hinweise für die Überarbeitung der Ausführungen zu den Auswahlkriterien gegeben. Vor diesem Hintergrund musste allen Antragstellern klar sein, dass einer vollständigen Angabe von Fundstellen im Dokument „08 Antwortformular Auswahlverfahren“ ausschlaggebende Bedeutung zukam. Bezugnahmen auf sonstige Unterlagen mussten eindeutig sein. Soweit die Antragstellerin z. B. davon ausgegangen sein sollte, dass ihr Schreiben vom 14. März 2014 für die Auswahlentscheidung von Bedeutung war, so wäre ein ausdrücklicher Hinweis auf dieses Dokument im Antwortformular unabdingbar gewesen.

Dem Vortrag der Antragstellerin, die zur Prüfung der Mindestanforderungen angeforderten Konzepte hätten in dem anschließenden Auswahlverfahren generell berücksichtigt werden müssen, ist demnach nicht folgen. Es entspricht gerade der in § 4a GlüStV vorgegebenen Struktur der formellen und materiellen Voraussetzungen der Konzessionserteilung, zwischen den Mindestanforderungen einerseits und den Auswahlkriterien andererseits deutlich zu unterscheiden. Die Mindestanforderungen stellen nach § 4a Abs. 4 GlüStV Versagungsgründe für die Konzessionserteilung dar, die in den Verfahrensregelungen zur Antragsprüfung nach Ziff. 6 des Informationsmemorandums geprüft werden sollten. Hiervon zu unterscheiden sind die in § 4b Abs. 5 GlüStV im Grundsatz festgelegten Auswahlkriterien, welche der Antragsgegner näher konkretisiert und seiner Auswahlentscheidung nach Ziff. 7 des Informationsmemorandums zugrunde gelegt hat. Es ist daher sachgerecht und nachvollziehbar, dass in den Festlegungen zum Auswahlverfahren ausdrückliche Angaben der Antragsteller zu den Auswahlkriterien im Antwortformular gefordert wurden. Diese streng formalen Vorgaben für Bewerbungsunterlagen entsprechen der an Vergabeverfahren angelehnten Verfahrensgestaltung. Sie dienen insbesondere der geforderten Transparenz und Diskriminierungsfreiheit bei der Konzessionsvergabe. Auch war damit kein unverhältnismäßiger Aufwand für die Bewerber verbunden, da Bezugnahmen auf Angaben im vorangegangenen Verfahrensabschnitt zur Prüfung der Mindestanforderungen ohne weiteres zulässig waren. Ein Verstoß gegen den Grundsatz eines diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens hätte gerade dann vorgelegen, wenn die Antragstellerin auf u. U. fehlende Angaben hingewiesen worden wäre.

d) Die Bewertung der Angaben der Antragstellerin ist in nachvollziehbarer und rechtlich nicht zu beanstandender Weise erfolgt.

Grundsätzlich ist der Antragsgegner bei seiner Bewertung ersichtlich von einem vollständigen Sachverhalt ausgegangen. Nach den vorstehenden Überlegungen sind insbesondere zurecht nur diejenigen Angaben und Unterlagen der Antragstellerin zugrunde gelegt worden, welche in dem Antwortformular zum Auswahlverfahren in der Spalte „Verweise des Antragstellers“ genannt waren (vgl. Bl. 261 - 265 der Behördenakte mit den vom Antragsteller eingereichten Unterlagen). Aufgrund des vom Ministerium erstellten Prüfvermerks (Anlage Ast 16) ist im Einzelnen nachvollziehbar, aufgrund welcher Erwägungen die Wertungen zu den einzelnen Kriterien erfolgt sind. Die entsprechenden Begründungen im Prüfvermerk sind ausreichend ausführlich und in Bezug auf das jeweilige Kriterium nachvollziehbar. Anhaltspunkte für sachfremde Erwägungen des Antragsgegners ergeben sich nicht.

Die Rügen der Antragstellerin zu einzelnen Bewertungskriterien sind bereits deshalb nicht substantiiert, weil die Begründung bezüglich fast aller Einzelkriterien auch auf Angaben gestützt wird, die bei der Bewertung nicht berücksichtigt werden durften, da sie im Antwortformular zum Auswahlverfahren nicht genannt waren. Dies gilt z. B. für die von der Antragstellerin häufig in Bezug genommene Stellungnahme im Nachforderungsverfahren vom 14. März 2014 (Anlage ASt 17) und für ihr Schreiben vom 1. August 2014 (Anlage ASt 33). Auch die vom Ministerium erfolgte Bewertung im Rahmen der Prüfung der Mindestanforderungen durch die Antragstellerin im Vermerk vom 17. Januar 2014 (vgl. Anlage Ast 16) ist aus den o. g. Gründen im Auswahlverfahren ohne Bedeutung.

Zwar ist zutreffend, dass im Prüfvermerk zum Auswahlverfahren bei einzelnen Kriterien auch auf Angaben der Antragstellerin eingegangen wird, die nach den Festlegungen im Dokument „Auswahlverfahren“ bei der Bewertung nicht zu berücksichtigen waren. Eine Berücksichtigung solcher Angaben hätte sich jedoch ggf. nur zugunsten der Antragstellerin ausgewirkt. Es fällt auf, dass solche Ausführungen im Prüfvermerk vor allem solche Kriterien betreffen, bei denen im Antwortformular jegliche Angaben fehlten (vgl. Nrn. K2.3.3, K12.2). Ein Anspruch auf generelle Abweichung von den Festlegungen für das Auswahlverfahren ließe sich hieraus nicht ableiten.

Lediglich im Vortrag zu einzelnen der Bewertungskriterien (vgl. S. 17 bis 72 des Schriftsatzes vom 15. September 2014) verzichtet die Antragstellerin auf die Bezugnahme auf Unterlagen, die im Antwortformular zum Auswahlverfahren nicht angegeben waren. Dies betrifft im Einzelnen die Rügen zu den Kriterien Nrn. K2.2.1, K2.3.2, K2.3.3, K7.1, K7.2, K 12.3, K 13.2 und K14. Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass ihre Angaben bezüglich dieser Kriterien mit insgesamt zusätzlich 520 Punkten zu bewerten seien. Selbst, wenn man dies als zutreffend unterstellen wollte, so würde die Bewerbung der Antragstellerin dennoch keinen höheren Punktewert erzielen als die der ersten 20 Mitbewerber in der bisherigen Bewertungsreihenfolge.

Bei der Bewertung der Bewerbung der Antragstellerin ist im Übrigen zu beachten, dass es sich nach der Bewertungsmatrix und den Erläuterungen zu den sechs Bewertungsstufen um eine vergleichende Bewertung handelt. Die Qualität der entscheidungserheblichen Aussagen der Antragstellerin konnte damit nicht isoliert beurteilt werden. Inwieweit Angaben der Antragstellerin z. B. als detailliert oder vielmehr als knapp angesehen werden konnten, musste im Vergleich mit den Bewerbungen der konkurrierenden Antragsteller eingeschätzt werden. Die von der Antragstellerin geforderte isolierte qualitative Bewertung ihrer Angaben war daher von vornherein nicht möglich. Im Übrigen unterfällt diese Bewertung dem Beurteilungsspielraum des Antragsgegners.

Ferner ist die Behauptung der Antragstellerin, die Bewertung der Erfüllung der Mindestkriterien sei fehlerhaft und widersprüchlich erfolgt, für die Auswahlentscheidung ohne Bedeutung. Im Rahmen der Auswahlentscheidung erfolgte eine selbstständige Bewertung der Angaben der Bewerber im Dokument „Antwortformular Auswahlverfahren“ anhand der Bewertungsmatrix für diese Auswahlentscheidung. Demnach ist hier insbesondere nicht entscheidungserheblich, ob sich aus den Vermerken zur Prüfung der Mindestanforderungen Zweifel an deren Richtigkeit ergeben könnten.

e) Ein Anordnungsanspruch kann sich auch nicht daraus ergeben, dass die Regelungen über das Konzessionsverfahren nach Ansicht der Antragstellerin in mehreren Punkten wegen Verstoßes gegen Vorschriften des Grundgesetzes nichtig bzw. wegen Widerspruchs zu europarechtlichen Vorgaben unanwendbar sein sollen.

Die Antragstellerin hat insbesondere geltend gemacht, dass die Begrenzung der Zahl von Konzessionen auf insgesamt 20 nach § 10a Abs. 3 GlüStV sowie die Vorgaben über die Durchführung des ländereinheitlichen Verfahrens zur Konzessionserteilung nach § 9a Abs. 2 Nr. 3, Abs. 5 bis 8 GlüStV gegen höherrangiges Recht verstoßen würden. Der von der Antragstellerin zur Begründung des Anordnungsanspruchs geltend gemachte Bewerbungsverfahrensanspruch nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV setzt jedoch gerade die Wirksamkeit der gesetzlichen Regelungen über das Konzessionsverfahren voraus. Eine Teilnichtigkeit bzw. eine teilweise Unanwendbarkeit der von ihr gerügten Regelungen über die Begrenzung der Konzessionszahl sowie zum ländereinheitlichen Verfahren wäre ggf. nicht anzunehmen, da diese Regelungen in einem untrennbaren Sachzusammenhang mit den sonstigen Verfahrensregelungen stehen; eine isolierte Anwendung der verbleibenden Regelungen ist nicht denkbar. Das Ziel der Experimentierklausel für Sportwetten in § 10a GlüStV, eine bessere Erreichung der Ziele des § 1 zu erproben, ist eng mit der zahlenmäßigen Begrenzung der Konzessionen verknüpft. Auch wäre eine Konzessionserteilung für alle Länder (vgl. § 4a Abs. 2 Satz 1 GlüStV) ohne ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV nicht möglich. Die von der Antragstellerin geltend gemachte Nichtigkeit bzw. Unanwendbarkeit der genannten Vorschriften wäre lediglich dann relevant, wenn sie sich auf die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit der §§ 4a ff. und § 9a GlüStV insgesamt berufen würde, was nicht der Fall ist.

f) Die Rüge der Antragstellerin, jedenfalls mehrere der für die Konzessionserteilung vorgesehenen Konkurrenten könnten vermutlich die geforderte Sicherheitsleistung nicht erbringen, ist bereits nicht näher substantiiert worden. Es ist nicht ersichtlich, auf welcher Tatsachengrundlage die Antragstellerin diese Annahme trifft.

Auch ist ohne Bedeutung, dass die Erteilung einer Konzession an einen bestimmten Konkurrenten aus Sicht der Antragstellerin einen Verstoß gegen § 21 Abs. 3 Satz 1 GlüStV darstellen würde. Es ist bereits nicht ersichtlich, inwieweit durch Wegfall dieses Konkurrenten die Position der Antragstellerin entscheidend verbessert und hieraus ohne weiteres eine Konzessionserteilung an die Antragstellerin folgen könnte. Gleiches gilt für den Verdacht, ein bestimmter Mitbewerber sei im Konzessionsverfahren bevorzugt behandelt worden. Zum einen wurde diese Annahme nicht mit nachvollziehbaren Belegen glaubhaft gemacht. Zum anderen hätte der Ausschluss dieses Konkurrenten aufgrund der bestehenden Bewertungsreihenfolge ersichtlich keinen entscheidenden Einfluss auf die Aussicht der Antragstellerin, eine Konzession zu erlangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 20 für erstattungsfähig zu erklären, da diese einen Antrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko aus § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat. Die anderen Beigeladenen, die auf eine Antragstellung verzichtet haben, haben ihre Kosten entsprechend billigerweise selbst zu tragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG (vgl. BayVGH, B. v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1371 - juris Rn. 45).