Verwaltungsgericht München Beschluss, 26. Jan. 2015 - M 11 E 14.4297

I.

Die Anträge werden abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III.

Der Streitwert wird auf Euro 2.500,- festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Unterbringung von Asylbewerbern in einem ehemaligen Kasernengebäude auf Fl. Nr. ... und ... Gemarkung ...

Mit Schreiben vom 19. September 2014 beantragte die Antragstellerin

1. dem Antragsgegner zu untersagen, in dem sich auf Fl. Nr. ... (und teilweise auf Fl. Nr. ...), Gemarkung ..., befindlichen ehemaligen Kasernengebäude Nr. ... Asylbewerber unterzubringen. Bereits vorgenommene Unterbringungen sind zu beenden.

2. Hilfsweise zu 1.: dem Antragsgegner zu untersagen, in dem sich auf Fl. Nr. ... (und teilweise auf Fl. Nr. ...), Gemarkung ..., befindlichen ehemaligen Kasernengebäude Nr. ... Asylbewerber unterzubringen und bereits vorgenommene Unterbringungen zu beenden, solange und soweit eine entsprechende Nutzung nicht durch eine bestandskräftige oder sofort vollziehbare Baugenehmigung oder eine bestandskräftige oder sofort vollziehbare Zustimmung dem Antragsgegner genehmigt worden ist.

3. Hilfsweise zu 2.: festzustellen, dass die erfolgte Unterbringung von Asylbewerbern im ehemaligen Kasernengebäude Nr. ... auf Fl. Nr. ... (und teilweise auf Fl. Nr. ...), Gemarkung ..., ohne Nutzungsänderungsgenehmigungsverfahren und ohne Zustimmungsverfahren rechtswidrig ist.

Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgebracht, dass die Antragstellerin am 22. Juli 2014 durch den Antragsgegner in einem persönlichen Gespräch und per E-Mail darüber informiert worden sei, dass der Antragsgegner beabsichtige, die streitgegenständliche Liegenschaft als Unterbringungseinrichtung für Asylbewerber zu nutzen. Bei der Liegenschaft handle es sich um ein im Jahr 2003 aufgelassenes und entwidmetes Kasernengebäude. Am 27. August 2014 sei telefonisch die Mitteilung erfolgt, dass die Unterbringung von Asylbewerbern in der Liegenschaft ohne förmliche Anhörung und Beteiligung der Antragstellerin und ohne ein Genehmigungs- oder Zustimmungsverfahren geplant sei. In der Folge sei weiter zwischen dem Antragsgegner und der Antragstellerin bzw. deren Bevollmächtigten kommuniziert worden. Währenddessen habe sich das antragsgegenständliche Areal in der finalen Planungsphase einer Gewerbegebietsausweisung befunden. Die Planung sei durch eine Veränderungssperre gesichert worden. Ferner habe eine gemeindliche Vorkaufsrechtssatzung zur Sicherung des Planvollzugs bestanden. Der Bebauungsplan „Gewerbegebiet ...“, dessen Inhalt gewerbliche Nutzung für das streitgegenständliche Objekt festsetze, sei am ... September 2014 als Satzung beschlossen und am 17. September 2014 bekanntgemacht worden. Am 17. September 2014 habe der Antragsgegner mitgeteilt, dass Asylsuchende in dem streitgegenständlichen Objekt einquartiert worden seien. Die Belegung mit vier Personen sei ortsbekannt. Nach Auskunft des Landratsamtes ... werde die genannte Asylbewerberunterkunft als Einrichtung des Antragsgegners betrieben. Die Antragstellerin besitze aufgrund des rechtswidrigen Handelns des Antragsgegners einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungs- und Folgenbeseitigungsanspruch gemäß §§ 1004, 12, 862 BGGB analog i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV. Aufgrund bereits eingetretener und durch den Antragsgegner verursachter Rechtsverletzung wandele sich das die Antragstellerin schützende kommunale Selbstverwaltungsrecht von einem Abwehrrecht in ein Recht auf Beseitigung der Folgen und auf Unterlassung weiterer rechtswidriger Eingriffe. Das Vorhaben des Antragsgegners sei bereits formell rechtswidrig. Es bedürfe einer Nutzungsänderungsgenehmigung. Als Gebäude, welches zur Unterbringung von Personen betrieben werde, handle es sich um einen Sonderbau gemäß Art. 2 Abs. 4 Nr. 11 der Bayerischen Bauordnung (BayBO). Für Sonderbauten sei ein vollständiges Baugenehmigungsverfahren zu durchlaufen, bei dem die Antragstellerin gemäß Art. 65 Abs. 1 BayBO, §§ 36, 31 BauGB zu beteiligen sie. Es handle sich gerade nicht um eine verfahrensfreie Fortsetzung der bisherigen Nutzung. Die Nutzung zur Unterbringung von Streitkräften und die Nutzung zur Unterbringung von Asylbewerbern unterscheide sich fundamental. Auch materiell-rechtlich sei das Vorhaben nicht zustimmungs- oder genehmigungsfähig. Das Vorhaben widerspräche dem rechtsgültigen Bebauungsplan „Gewerbegebiet ...“, welcher im streitgegenständlichen Areal ein Gewerbegebiet vorsehe. Die Gemeinschaftsunterbringung führe zu einer wohnähnlichen Nutzung, die im Gewerbegebiet nicht gestattet sei. Die Unterbringung von Asylbewerbern sei auch nicht nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 Baunutzungsverordnung - BauNVO -ausnahmsweise zulassungsfähig. Diese Vorschrift sei in Nr. 1.1.1 der textlichen Festsetzungen ausgeschlossen worden gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO. Das Vorhaben erfülle auch nicht die Voraussetzungen des § 37 BauGB. Nach den telefonischen Angaben des Landratsamtes vom 18. September 2014 handle es sich um eine Einrichtung des Landkreises. Das Gebäude sei zudem für die Unterbringung von Asylbewerbern nicht geeignet, außerdem fehle es an der notwendigen Erforderlichkeit der Nutzung. Das für die Unterbringung vorgesehene Gebäude Nr. ... sei wegen vorhandener Schadstoffbelastungen zur Unterbringung von Menschen nicht geeignet. Die leitungsgebundenen Einrichtungen würden mit hoher Wahrscheinlichkeit einen sanierungsbedürftigen Zustand aufweisen. Es bestehe die konkrete Gefahr gesundheitsgefährdender Verunreinigungen. Die Planung sei nicht erforderlich, denn die Antragstellerin habe dem Antragsgegner mehrere Alternativstandorte benannt. Außerdem habe der Antragsgegner im Gemeindebereich der Antragstellerin eine Wohnung zur Unterbringung von Asylbewerbern angemietet. Diese sei jedoch bis heute nicht belegt. Es bestehe auch ein Anordnungsgrund. Mit der begonnenen Nutzungsaufnahme habe sich ein Rechtsverstoß zulasten der Antragstellerin bereits verwirklicht. Es bestehe die Gefahr einer Verfestigung vollendeter Tatsachen. Zudem habe ein Mitarbeiter des Landratsamtes am 19. September 2014 gegenüber dem Ersten Bürgermeister der Antragstellerin erklärt, dass mit der Einquartierung der vier Personen ein Präzedenzfall geschaffen werden solle. Es drohe daher die Unterbringung weiterer Asylbewerber ohne Einhaltung des gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrens. Die Antragstellerin begehre primär die schnellstmögliche Beendigung der Unterbringung. Nachrangig werde zumindest eine Beendigung bis zur Bestandskraft einer etwaigen Genehmigung bzw. Zustimmung begehrt. Hilfsweise werde für den Fall der materiellen Genehmigungs- bzw. Zustimmungsfähigkeit begehrt, dass zumindest die formelle Rechtswidrigkeit des Vorgehens des Landkreises festgestellt werde. Auch insofern bestehe Eilbedürftigkeit, damit ein entsprechendes Verfahren schnellstmöglich nachgeholt werde. Richtiger Antragsgegner sei der Landkreis, da das Landratsamt am 18. September 2014 telefonisch mitgeteilt habe, dass Rechtsträger der Unterbringung der Landkreis sei.

Der Bevollmächtigte der mit Beschluss vom 7. Oktober 2014 Beigeladenen beantragte mit Schreiben vom 7. Oktober 2014 Antragsablehnung.

Bei dem verfahrensgegenständlichen Gebäude Nr. ... handle es sich um ein zweigeschossiges Gebäude mit einer Wohn-/Nutzfläche von insgesamt ca. 1.000 m². In diesem Gebäude befänden sich insgesamt 32 separate Einheiten mit einer Größe von jeweils ca. 16 m², wovon je zwei Einheiten mit einem eigenen Sanitärkern miteinander verbunden seien. Alle Einheiten seien mit Einbauschränken sowie einem hochwertigen Parkettboden ausgestattet. Bis zur Schließung der ... Kaserne in ... im Jahr 2003 habe das Gebäude als Wohnung/Unterkunft für Offiziere und Unteroffiziere gedient, welche dort ihren Dienst versehen hätten. Das Gebäude Nr. ... sei nicht eingefriedet und stehe damals wie heute außerhalb des eingezäunten Kasernenareals. Das Landratsamt ... habe bereits im Jahre 2009 in einem Schreiben an die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben die Auffassung vertreten, dass es sich beim gesamten ehemaligen Kasernenareal um eine nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilende Fläche handle. Die Beigeladene habe im Jahr 2009 u. a. die beiden streitgegenständlichen Flurnummern erworben. Seitens des Verkäufers, der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, sei vorher mehrfach der Antragstellerin der Erwerb des Kasernenareals mit einer Fläche von ca. 23 ha angeboten worden, die Antragstellerin habe jedoch abgelehnt. Die Antragstellerin habe, nachdem sie über den Verkauf der Grundstücke an die Beigeladene informiert worden sei, einen Beschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans und zur Aufstellung eines Bebauungsplans für diesen Bereich gefasst. Erklärtes Planungsziel sei es gewesen, das ehemalige Kasernenareal als „Flächen für naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zum gemeindlichen Ökokonto (Fläche zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft)“ festzusetzen. Diese Planung sei dann später aufgegeben worden. Die entsprechenden Gemeinderatsbeschlüsse seien am ... September 2011 aufgehoben worden. In derselben Sitzung habe der Gemeinderat der Antragstellerin einen neuen Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans sowie Aufstellungsbeschlüsse für drei Bebauungspläne gefasst, darunter auch der Bebauungsplan Nr. ... „Gewerbegebiet ...“, in dem u. a. die streitgegenständlichen Grundstücke lägen. Zur Sicherung dieser Planung sei außerdem eine Veränderungssperre beschlossen worden. Die Beigeladene habe mit zahlreichen Schreiben Einwendungen gegen die neuen Planungen der Antragstellerin erhoben und darauf hingewiesen, dass es sich auch bei der neuen Bauleitplanung wiederum um eine offensichtlich rechtswidrige Verhinderungsplanung handele. Die Beigeladene habe durchgehend darauf hingewiesen, dass die Flächen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. ... in erheblichem Maße durch Wohnnutzung geprägt seien. Am 27. August 2014 habe die Beigeladene gegenüber dem Landratsamt ... die Wiederaufnahme der Nutzung für das Gebäude Nr. ... angezeigt. Zudem sei eine Vorabprüfung durch die zuständige juristische Abteilung des Landratsamtes erfolgt, mit dem Ergebnis, dass ein förmliches Nutzungsänderungsverfahren im vorliegenden Falle nicht durchzuführen sei. Diese Einschätzung entspreche der Auffassung der Fachkommission Städtebau der Bauministerkonferenz in der „Arbeitshilfe zu den rechtlichen, planerischen und finanziellen Aspekten der Konversion militärischer Liegenschaften“, Stand 25./26. September 2002. Es fehle bereits am Anordnungsgrund für den Hauptantrag sowie für den Hilfsantrag zu 2. Die von der Antragstellerin begehrte Untersagung, im streitgegenständlichen Gebäude Asylbewerber unterzubringen sowie bereits vorgenommene Unterbringungen zu beseitigen, stelle eine zumindest teilweise Vorwegnahme der Hauptsache dar, die nicht zulässig sei. Für den Fall einer Untersagung würde vom Entscheidungszeitpunkt des Eilverfahrens bis zu einer etwaigen Hauptsacheentscheidung die Hauptsache teilweise, nämlich für eben diesen Zeitraum, vorweggenommen. Das sei grundsätzlich unzulässig. Es sei nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn die sonst für die Antragstellerin zu erwartenden Nachteile für sie schlechterdings unzumutbar wären. Das sei hier jedoch nicht der Fall, da es sich bei dem Gebäude Nr. ... nicht um ein Neubauvorhaben handle, sondern um ein solches, das seit über 60 Jahren ohne größere bauliche Veränderung existiere und außerdem deswegen, weil es sich beim Bebauungsplan Nr. ... um eine nicht vollzugsfähige Verhinderungsplanung handle, derentwegen beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof München unter dem Aktenzeichen 1 N 14.2049 ein Normenkontrollverfahren anhängig sei. Es fehle auch an einem Anordnungsanspruch. Bei der Frage, ob eine Rechtsverletzung der Antragstellerin vorliege, dürfe nicht ausgeblendet werden, dass die Antragstellerin durch ihr eigenes Zutun bzw. durch das Unterlassen einer ihr obliegenden Mitwirkung eine Rechtsverletzung förmlich herausgefordert habe, was hier zu bejahen sei. Im Übrigen wird auf das Schreiben Bezug genommen.

Der Antragsgegner beantragte mit Schreiben vom 13. Oktober 2014,

den Antrag sowie die Hilfsanträge „zu 1 und 2“ (gemeint wohl 2 und 3) „abzuweisen“.

Ein Anordnungsanspruch bestehe nicht. Die behauptete Verletzung von Anhörungs- und Zustimmungsregelung der Bayerischen Bauordnung und damit einhergehendes kommunales Selbstverwaltungsrecht fiele nicht in die Zuständigkeit des Landkreises als Antragsgegner. Diese Aufgaben beträfen den Aufgaben- und Pflichtenkreis der Unteren Bauaufsichtsbehörde am Landratsamt, deren Rechtsträger der Freistaat Bayern sei. Die von der Antragstellerin genannten Vorschriften seien im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens zu befolgen, auf den ordnungsgemäßen Ablauf eines möglichen Baugenehmigungsverfahrens habe der Landkreis jedoch keinen Einfluss. Auch materiell-rechtlich sei kein gegenüber dem Landkreis bestehender Anordnungsanspruch vorgetragen worden. Die Antragstellerin berufe sich darauf, dass die Unterbringung von Asylbewerbern im Vorhabensgebäude baurechtlich nicht genehmigungs- bzw. zustimmungsfähig sei. Über diese Frage habe jedoch die Untere Bauaufsichtsbehörde zu befinden. Solange keine förmliche Nutzungsuntersagung ausgesprochen werde, dürfe der Antragsgegner wie jeder andere private Nutzer auch davon ausgehen, dass entsprechend der von ihm vertretenen Rechtsauffassung eine genehmigungsfreie Wiederaufnahme der Nutzung vorliege. Darüber hinaus sei unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt eine Anspruchsgrundlage ersichtlich, auf welche die Antragstellerin ihr Begehren stützen könne. Außerdem sei kein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Auch der zwischenzeitlich in Kraft getretene Bebauungsplan vermöge keine andere Beurteilung zu rechtfertigen. Denn der Grundstückseigentümer habe bereits einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan gestellt, daher sei von einer zeitnahen Umsetzung der Planung nicht auszugehen und eine Eilbedürftigkeit daher nicht erkennbar. Die begehrte Unterlassung käme außerdem einer unzulässigen Vorwegnahme der Hauptsache gleich. Auch die Hilfsanträge erwiesen sich als unzulässig. Es fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Unter Berücksichtigung der Ausführungen der Antragstellerin sei der Antrag richtigerweise dahingehend auszulegen, dass der Rechtsträger der Unteren Bauaufsichtsbehörde unter gleichzeitiger Duldung durch den vermietenden Eigentümer und dem mietenden Landkreis zum bauaufsichtlichen Einschreiten verpflichtet werde. Diese Auslegung führe allerdings dazu, dass der Antrag sich gegen den falschen Antragsgegner richte und damit wegen fehlender Passivlegitimation abzuweisen sei. Für den Fall, dass das Gericht den Antrag dennoch als zulässig erachte, erscheine die Unterbringung von Asylbewerbern im Gebäude Nr. ... der Kaserne ... weder bauordnungs- noch bauplanungsrechtlich als genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Das Gebäude Nr. ... sei bisher als Unterkunft für die Unteroffiziere genutzt worden. Es habe daher bereits bisher der Unterbringung von Personen gedient, während diese ihren Dienst in der angrenzenden Kaserne ausgeübt hätten. Es sei zum Aufenthalt von Menschen zum Zweck der Übernachtung bestimmt und daher jedenfalls für eine wohnähnliche Nutzung. Diesen Zweck solle das Gebäude nun auch im Rahmen der Unterbringung von Asylbewerbern erfüllen. Daher werde hier die jeder Nutzung eigene Variationsbreite nicht verlassen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass es sich bei der Unteroffiziersunterkunft um ein ehemaliges Bundeswehrgebäude handle. Das Gebäude Nr. ... befinde sich außerhalb des ehemaligen Kasernengevierts und damit außerhalb des eigentlichen Kasernengeländes. Es sei auch nicht von der Umwehrung der Kaserne mit umfasst gewesen. Es habe daher einer rein wohnähnlichen Nutzung gedient. Diese unterscheide sich aber nicht wesentlich von einer zivilen wohnähnlichen Nutzung. Die militärische Nutzungsaufgabe habe daher auch nicht zu einer Entwidmung dieser Nutzung geführt.

Mit Schreiben vom 16. Oktober 2014 trug die Beigeladene weiter insbesondere zum Bebauungsplan Nr. ... vor und vertiefte ihre bisherigen Ausführungen zu Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch. Auf das Schreiben wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 22. Oktober 2014 ließ die Antragstellerin auf die Antragserwiderung replizieren. Der vorliegende Antrag richte sich gegen den richtigen Antragsgegner. Zur Schwarznutzung eines Hoheitsträgers sei bereits entschieden worden, dass sich verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz einer Gemeinde unmittelbar gegen die schwarznutzende Gebietskörperschaft mit dem Ziel der Nutzungsuntersagung zu richten habe. Jeder Träger öffentlicher Verwaltung sei gehalten, in seinem Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich selbst für die Rechtmäßigkeit seines Handelns Sorge zu tragen. Ein Verweis der Gemeinde auf einen Antrag an die Untere Bauaufsichtsbehörde würde zu einer Benachteiligung der Gemeinde gegenüber einem betroffenen Privaten führen. In der Rechtsprechung sei geklärt, dass ein privater Betroffener, der sich gegen die ihn beeinträchtigende Nutzung eines Hoheitsträgers wende, nicht etwa ein ordnungsbehördliches Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde erstreiten könne, sondern sich mit einem entsprechenden Unterlassungsanspruch unmittelbar gegen den Hoheitsträger zu richten habe. Die vorliegend begehrte Entscheidung im Eilverfahren stelle auch keine Vorwegnahme der Hauptsache dar. Die zwischenzeitliche Aussetzung der streitgegenständlichen Nutzung sowie die Durchführung eines bauordnungsrechtlichen Verfahrens hindere nicht die Wiederaufnahme der Nutzung bei Vorliegen der notwendigen Rechtsgrundlagen. Es bedürfe keiner vorherigen Inanspruchnahme eines Hauptsacherechtsbehelfs. Dem Vortrag, die nunmehrige Nutzung der Asylbewerberunterbringung entspräche der früheren Kasernennutzung, sei entgegenzuhalten, dass sich die Kasernierung von Soldaten wesentlich von der wohnnutzungsähnlichen Asylbewerberunterbringung unterscheide. Der Tagesablauf eines Soldaten führe dazu, dass dieser regelmäßig nur zur Nachtruhe in die Stube zurückkehre. Dagegen beziehe der Asylbewerber die Unterkunft als Lebensmittelpunkt und gehe dort seinen sämtlichen Alltagserledigungen nach, in die er auch, anders als der Soldat, seine Familie einbeziehe. Die nunmehr vorliegende Nutzung sei demgemäß im Gegensatz zur Kasernierung als „wohnähnlich“ einzustufen. Selbst wenn man nicht von einer „wohnähnlichen“ Nutzung ausgehe, so unterscheide sich die Kasernennutzung von der Unterbringung von Asylbewerbern so erheblich, dass die Variationsbreite der bisherigen Nutzung verlassen und ein Genehmigungs- bzw. Zustimmungserfordernis ausgelöst werde. Die Unterbringung von Asylbewerbern betreffe den Lebensmittelpunkt des gemeinsamen Wohnens mit den Angehörigen, dagegen habe die Kasernenunterbringung lediglich die zeitlich begrenzte Unterbringung am Arbeitsplatz zum Gegenstand. Zudem berge die Unterbringung von Asylbewerbern deutlich mehr soziales Konfliktpotential. Diesbezüglich sei auch der Argumentation des Antragsgegners zu widersprechen, dass das streitgegenständliche Gebäude sich außerhalb des eigentlichen Kasernengeländes befinde. Die ehemalige ...-Kaserne ... habe ein einheitliches Kasernenareal dargestellt, sie sei als einheitliche Kaserne konzipiert gewesen, der Flächennutzungsplan der Antragstellerin habe das Gelände einheitlich als Sondergebiet Bund festgesetzt und die Liegenschaft habe sich einheitlich in Bundeseigentum befunden. Das streitgegenständliche Gebäude habe überdies der Kasernierung von Soldaten und nicht von Unteroffizieren gedient. Im Übrigen sei die Antragstellerin durch die Ermittlung von Alternativstandorten sowie deren Angebot an den Antragsgegner ihrer Mitwirkungspflicht nachgekommen.

Mit Schreiben ebenfalls vom 22. Oktober 2014 nahm der Bevollmächtigte der Beigeladenen hierzu Stellung. Auf den Schriftsatz wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 4. November 2014 ließ die Antragstellerin zu den Schreiben des Beigeladenenbevollmächtigten Stellung nehmen. Der Antrag richte sich gegen den richtigen Antragsgegner. Es sei unbestritten, dass sich Gemeinden gegen Vorhaben öffentlicher Bauherren mittels einer Unterlassungs- bzw. Leistungsklage zur Wehr setzen könnten. Diese sei wie im Falle eines privaten Nachbarn unmittelbar gegen den schwarz nutzenden Hoheitsträger zu richten. Etwas anderes ergebe sich nicht daraus, dass die Antragstellerin ihr Begehren primär mit dem Unterlassen verfahrensrechtlicher Vorschriften begründe. Verfahrensgegenstand sei die gegenwärtige Schwarznutzung. Nutzer sei der Landkreis. Der Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht erfolge unmittelbar durch die illegale Nutzung. Gegen diese habe sich die Antragstellerin zu wenden. Im Übrigen geht der Schriftsatz auf das Vorbringen des Bevollmächtigten der Beigeladenen zur Bauleitplanung der Antragstellerin ein. Auf das Schreiben wird Bezug genommen.

Mit Schreiben ebenfalls vom 4. November 2014 erwiderte hierauf erneut der Bevollmächtigte der Beigeladenen. Auf das Schreiben wird Bezug genommen.

Mit weiteren Schreiben des Bevollmächtigten der Beigeladenen vom 4., 5. und 6. November 2014 wurde der bisherige Vortrag wiederholt bzw. vertieft. Auf die genannten Schreiben wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie auf die von der Antragstellerin vorgelegten Planunterlagen Bezug genommen.

II.

Die Anträge haben sämtlich keinen Erfolg.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (-VwGO-) kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

Neben der Glaubhaftmachung der Eilbedürftigkeit, des Anordnungsgrundes, bedarf es für eine entsprechende Anordnung eines Anordnungsanspruches. Das ist der zu sichernde/regelnde materielle Anspruch des Antragstellers. Gibt es keinen entsprechenden möglicherweise bestehenden Anspruch, so kann grundsätzlich auch keine einstweilige Anordnung zu dessen vorläufiger Sicherung/Regelung ergehen (vgl. BayVGH, B. v. 12.02.1990 - 4 CE 90.480 -, BayVBl. 1990, 343).

1. Der Hauptantrag hat keinen Erfolg, weil die Antragstellerin gegenüber dem gewählten Antragsgegner keine (mögliche) Verletzung in ihr zustehenden subjektiv-öffentlichen Rechten geltend machen kann bzw. ihr für das begehrte Unterlassen keine mögliche Anspruchsgrundlage zur Seite steht.

Der Antragstellerin kann gegenüber dem Antragsgegner der geltend gemachte Unterlassungsanspruch nicht zustehen.

Anders als die Beteiligten meinen, handelt es sich hier nicht primär um die Frage nach dem (richtigen oder falschen) Antragsgegner. Vielmehr hat die Antragstellerin eindeutig den Landkreis als Antragsgegner ausgewählt. Anders als der Antragsgegner meint, ist eine anderweitige Auslegung dieses Begehrens nicht möglich. Der Antrag gegen den Landkreis als Antragsgegner ist nämlich eindeutig, es fehlt bereits daran, dass wegen einer möglichen Uneindeutigkeit eine Auslegung überhaupt statthaft wäre. Außerdem ist die Antragstellerin von einem bevollmächtigten Rechtsanwalt vertreten, so dass kein Anlass besteht, daran zu zweifeln, dass mit dem vorliegenden Antrag wirklich der Landkreis als Antragsgegner gewählt sein soll. Schließlich geht auch aus der inhaltlichen Begründung des Antrags unzweifelhaft hervor, dass die Antragstellerin gerade gegen den Landkreis als Antragsgegner vorgehen will.

Allerdings kann aus Gründen des materiellen Rechts der geltend gemachte Anspruch gegen den Antragsgegner nicht in Betracht kommen.

Folgende Erwägungen sind für dieses Ergebnis maßgeblich:

Im Ausgangspunkt ist festzuhalten, dass die Antragstellerin die für den Ausspruch auf der Grundlage von § 123 VwGO erforderliche subjektive Rechtsverletzung bzw. einen entsprechenden Anspruch nur und ausschließlich aus einer möglichen Verletzung ihres grundrechtsgleichen Rechts auf kommunale Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (-GG-), Art. 11 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung (-BV-) bzw. aus einfachrechtlichen Vorschriften, die Inhalt und Schranken dieser Gewährleistung darstellen, herleiten kann. Andere Rechtsquellen kommen für eine Gemeinde als Antragstellerin, abgesehen von speziellen Konstellationen, die hier nicht vorliegen, nicht in Betracht.

Bei den von der Antragstellerin angesprochenen weiteren Gesichtspunkten, nämlich dass das Vorhaben wegen möglicher Gesundheitsgefahren für die künftigen Bewohner nicht geeignet bzw. es wegen besserer Alternativen nicht erforderlich sei, handelt es sich nicht um mögliche Verletzungen der gemeindlichen Planungshoheit, so dass diese von vorneherein nicht zu einer Rechtsverletzung der Antragstellerin führen können: Bezüglich der geltend gemachten Gesundheitsgefahren, an deren Vorliegen nach Aktenlage ohnehin zumindest Zweifel bestehen, gilt, dass die Antragstellerin nicht Sachwalterin der zukünftigen Bewohner ist. Bezüglich der geltend gemachten fehlenden Erforderlichkeit ist darauf hinzuweisen, dass im öffentlichen Baurecht anders als zum Beispiel im Recht der Planfeststellung eine Prüfung alternativer Standorte nicht gefordert werden kann, d. h. unterstellt, ein Vorhabenstandort erweist sich nach den anzulegenden Vorschriften als zulässig, kann diese Zulässigkeit nicht unter Hinweis auf gleich oder besser geeignete Alternativen in Frage gestellt werden.

Es bleibt also dabei, dass als Grundlage für den geltend gemachten Anspruch lediglich die kommunale Planungshoheit in der jeweiligen einfach-gesetzlichen Ausgestaltung als Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltung als möglicherweise verletzte öffentlich-rechtliche Vorschrift in Betracht kommt.

Konsequenterweise kann das grundrechtsgleiche Recht einer Gemeinde, von Verletzungen in ihrer kommunalen Selbstverwaltung verschont zu bleiben, nur gegen einen Rechtsträger gerichtet werden, der insofern tauglicher Anspruchsgegner sein kann, als er verpflichtet ist, dieses Recht der Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung zu wahren.

Danach scheidet der hier gewählte Antragsgegner als in materiell-rechtlicher Hinsicht tauglicher Antragsgegner aus.

Zwar sind grundsätzlich auch die Landkreise an die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie gebunden (vgl. Mehde in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Lfg. 67 Stand: November 2012, Art. 28 Rn. 48 m. w. N.). Das bedeutet jedoch nicht, dass die Antragstellerin allgemein bei jedem Verhalten, das sie als möglichen Verstoß gegen ihre Planungshoheit beurteilt, mit einem Unterlassungsanspruch gegen den Landkreis vorgehen kann. Denn insofern ist die Zuständigkeitsverteilung auf dem jeweils einschlägigen Rechtsgebiet, hier das Bauplanungsrecht, zu beachten. Um einen konkret in Rede stehenden Verstoß gegen die kommunale Planungshoheit in Gestalt des Erfordernisses der Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens geltend zu machen, ist es nach der gesetzlichen Zuständigkeitsverteilung in § 36 BauGB, Art. 67 BayBO, Art. 53 Abs. 1, Art. 54 Abs. 1 Halbsatz 1 BayBO notwendig, diesen möglichen Verstoß gegen die zuständige staatliche Behörde und deren Rechtsträger zu richten.

Der angegangene Landkreis ist in der vorliegenden Fallgestaltung aus keinem rechtlichen Gesichtspunkt verpflichtet, das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin zu wahren. Das grundrechtsgleiche Recht der Antragstellerin richtet sich hier nicht gegen den Antragsgegner. Er kann es demzufolge auch nicht verletzen und braucht auf dieser Grundlage auch nichts zu unterlassen.

Die mögliche Verletzung der Antragstellerin liegt hier darin, dass - zumindest für den Fall, dass dies rechtlich erforderlich ist - auf die Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens oder eines Zustimmungsverfahrens vor der Belegung des streitgegenständlichen Vorhabens mit Asylbewerbern verzichtet wurde. Ob das Vorhaben eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung darstellt oder nicht, kann an dieser Stelle offen bleiben. Denn selbst wenn dies mit der Antragstellerin anzunehmen wäre, liegt hierin keine mögliche Rechtsverletzung der Antragstellerin durch den hiesigen Antragsgegner.

Zwar ist es richtig, dass, sollte in Gestalt des Vorhabens eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorliegen, dadurch sogenannte absolute Verfahrensrechte der Antragstellerin unterlaufen und diese dadurch in ihrem grundrechtsgleichen Selbstverwaltungsrecht, konkret in ihrer Planungshoheit, verletzt wäre. Denn die Antragstellerin hätte in einem entsprechenden Verfahren beteiligt werden müssen. Das ergibt sich für den Fall eines Zustimmungsverfahrens aus Art. 73 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 3 BayBO; in diesem Fall muss die Gemeinde jedenfalls nach ihrem Einverständnis gefragt werden. Für den Fall eines Genehmigungsverfahrens ist das Einvernehmen der Gemeinde gemäß § 36 Abs. 1 BauGB oder dessen Ersetzung gemäß § 36 Abs. 2 BauGB, Art. 67 BayBO erforderlich. Diese Vorschriften dienen der Wahrung der Planungshoheit der Gemeinde. Sie soll ihre Planungsvorstellungen im Baugenehmigungsverfahren auch gegenüber einem öffentlichen Bauherrn geltend machen können (vgl. BVerwG, U. v. 3.12.1992 - 4 C 24.90 -, BVerwGE 91, 227 = juris Rn. 14; U. v. 19.8.2004 - 4 C 16/03 -, BVerwGE 121, 339 ff.).

Eine entsprechende förmliche Beteiligung der Antragstellerin hat nicht stattgefunden.

Dies deshalb, weil auf Antragsgegnerseite davon ausgegangen wird, dass das streitgegenständliche Vorhaben nicht genehmigungsbedürftig ist. Für den Fall, dass diese Annahme unzutreffend ist, stünde eine Verletzung der Antragstellerin in ihrem gemeindlichen Einvernehmen gemäß § 36 BauGB und dadurch in ihrer kommunalen Planungshoheit im Raum. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Baugenehmigung, die einem Dritten ohne Einholung des erforderlichen Einvernehmens der Gemeinde nach § 36 BauGB oder dessen wirksamer Ersetzung erteilt wird, auf eine Anfechtungsklage der Gemeinde hin ohne weiteres, insbesondere ohne Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit des Bauvorhabens, aufzuheben ist, um der Planungshoheit der Gemeinde zur Wirksamkeit zu verhelfen. Das Einvernehmenserfordernis wird als sogenanntes absolutes Verfahrensrecht angesehen, dessen Missachtung von der Gemeinde unabhängig von der materiellen Rechtslage geltend gemacht werden kann (vgl. nur BVerwG, B. v. 11.8.2008 - 4 B 25.08 -, juris Rn. 6; v. 5.3.1999 - 4 B 62.98 -, juris Rn. 13). Für den Fall, dass auf die Durchführung eines erforderlichen Baugenehmigungs- oder Zustimmungsverfahrens vollständig verzichtet wird, weil von einer Genehmigungsfreiheit des Vorhabens ausgegangen wird, kann zwangsläufig nur die gleiche Rechtsverletzung eintreten wie bei einer erteilten Baugenehmigung ohne Beteiligung der Gemeinde. Denn auch in diesem Fall ist die Gemeinde an der Ausübung ihrer absoluten und mittelbar verfassungskräftigen Mitwirkungsrechte gehindert. Aus der Sicht der Gemeinde spielt es keine Rolle, ob die Planungshoheit dadurch beeinträchtigt wird, dass eine Baugenehmigung bzw. Zustimmung ohne das erforderliche gemeindliche Einvernehmen erteilt wird, oder dadurch, dass ein Vorhaben formell illegal errichtet wird; die Interessenlage ist in beiden Fällen gleich (vgl. BVerwG, U. v. 12.12.1991 - 4 C 31.89 -, juris Rn. 15; v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 -, juris Rn. 16ff., insbesondere Rn. 21; BayVGH, B. v. 18.2.2002 - 26 CE 02.2052 -, juris Rn. 9).

Im vorliegenden Antragsverfahren gegen den Antragsgegner Landkreis kann die Antragstellerin das aufgezeigte absolute Verfahrensrecht jedoch nicht geltend machen. Denn es ist nicht der Antragsgegner, der im Verhältnis zur Antragstellerin dafür verantwortlich ist, durch deren Beteiligung über das gemeindliche Einvernehmen die Verfahrensrechte der Antragstellerin zu wahren. Vielmehr ist dies gemäß Art. 53 Abs. 1 und Art. 54 Abs. 1 Hs. 1 BayBO Aufgabe der Unteren Bauaufsichtsbehörde, also der Kreisverwaltungsbehörde, das heißt hier, da es sich bei der Antragstellerin um eine (einfache) kreisangehörige Gemeinde handelt, des staatlichen Landratsamts als Behörde des Freistaats Bayern.

Das ist auch der Grund, warum die Antragstellerin aus der von ihr für sich in Anspruch genommenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (U. v. 15.7.2014 - 6 K 2945/13 -, juris insbesondere Rn. 55 ff.; vgl. auch VG Gelsenkirchen, B. v. 11.07.2013 - 6 L 674/13 -, juris) nichts für sich herleiten kann. Denn im Unterschied zur dort vorliegenden Konstellation ist es im hiesigen Verwaltungsstreitverfahren so, dass Antragsgegner nicht der Rechtsträger einer staatlichen Behörde, sondern ein anderer kommunaler Rechtsträger ist. Im genannten Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen waren anders als im hiesigen Verfahren auf der Beklagtenseite Rechtsträger staatlicher Behörden vertreten. Demzufolge bestünden dort auch keine Bedenken, von den Rechtsträgern der staatlichen Behörden die Beachtung der durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie vermittelten Verfahrensrechte zu verlangen. Das ist hier anders. Vom hier als Antragsgegner gewählten Landkreis kann dies nicht verlangt werden. Dafür gibt es keinen rechtlichen Gesichtspunkt, der dieses Begehren dem Landkreis gegenüber ermöglichen würde. Mit anderen Worten: Der Landkreis ist nicht dafür zuständig, die Verfahrensrechte einer Gemeinde im bauaufsichtlichen Verfahren zu wahren, da die Führung des bauaufsichtlichen Verfahrens nicht Sache des Landkreises ist.

Denkbar wäre es allenfalls, das hier verfolgte Begehren gegen den Landkreis aufgrund dessen allgemeiner Pflicht zu rechtskonformem Verhalten, Art. 20 Abs. 3 GG, zuzulassen. Dafür wiederum besteht keine ausreichende Notwendigkeit. Denn insofern steht der Antragstellerin ein naheliegenderer Weg zur Verfügung. Es ist möglich und sachnäher, nicht den hiesigen Antragsgegner auf Unterlassung, sondern den Rechtsträger der Bauaufsichtsbehörde auf bauaufsichtliches Einschreiten in Anspruch zu nehmen. Das ist zumindest nach der Rechtsprechung der Kammer in Konstellationen wie der vorliegenden auch grundsätzlich möglich (vgl. VG München, B. v. 10.10.2014 - Az. M 11 E 14.4377 -). Daran wiederum vermag nicht, wie die Antragstellerin meint, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (U. v. 15.7.2014 - 6 K 2945/13 -, juris Rn. 71 ff.) etwas zu ändern. Dort wird ausgeführt, dass in der Rechtsprechung seit längerem geklärt sei, dass ein (privater) Betroffener, der sich gegen die ihn beeinträchtigende Nutzung eines Hoheitsträgers gerichtlich wehren möchte, nicht etwa ein ordnungsbehördliches Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde erstreiten könne, sondern sich mit einer entsprechenden Leistungs- bzw. Unterlassungsklage unmittelbar gegen den Hoheitsträger zu richten habe. Die insofern in Bezug genommenen Fälle haben allerdings gemein, dass es sich um Konstellationen handelt, in denen der Erlass von bauaufsichtlichen Anordnungen von vorneherein ausscheidet, weil die Beeinträchtigung vom Rechtsträger der Bauaufsichtsbehörde selbst ausgeht. Diese Konstellation liegt hier aber nicht vor. Es handelt sich nicht um die Nutzung des Rechtsträgers der Bauaufsichtsbehörde, der das bauaufsichtliche Verfahren zu führen und darüber zu entscheiden hätte, sondern eines anderen (kommunalen Rechtsträgers), nämlich des Landkreises.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass ein Vorgehen gegen den Rechtsträger der Bauaufsichtsbehörde der Antragstellerin unzumutbar oder nicht möglich wäre. Wäre dies der Fall, müsste man tatsächlich einen derartigen hier vorgebrachten Unterlassungsanspruch jedenfalls grundsätzlich zulassen, da eine Gemeinde in dieser Situation sonst nahezu rechtlos gestellt wäre. Das ist jedoch hier nicht der Fall. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass für den Fall eines Vorgehens gegen den Rechtsträger der zuständigen staatlichen Bauaufsichtsbehörde, gerichtet auf bauaufsichtliches Einschreiten, die Rechtsverfolgung der Antragstellerin von vornherein aussichtslos wäre. Zuzugeben ist der Antragstellerin zwar, dass es unter Berücksichtigung des Akteninhalts fraglich erscheint, ob das zuständige Landratsamt ohne weiteres von sich aus diesem Begehren nachkommen wird, jedoch besteht auch insoweit die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung.

2. Mit der Erfolglosigkeit des Hauptantrags ist die innerprozessuale Bedingung für die Entscheidung über den ersten Hilfsantrag eingetreten. Auch dieser ist jedoch erfolglos. Der Antragstellerin steht auch insofern gegen den gewählten Antragsgegner keine Anspruchsgrundlage für das begehrte Unterlassen zur Verfügung bzw. kann die Antragstellerin im Verhältnis zum gewählten Antragsgegner keine (mögliche) Verletzung in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten geltend machen. Insofern gelten dieselben Erwägungen wie oben unter 1.

3. Mit der Erfolglosigkeit des ersten Hilfsantrags ist die innerprozessuale Bedingung für die Entscheidung über den zweiten Hilfsantrag eingetreten. Auch dieser bleibt jedoch erfolglos, da die Antragstellerin die begehrte Feststellung im Verhältnis zum gewählten Antragsgegner nicht verlangen kann.

Zwar wird ein entsprechendes Feststellungsbegehren teilweise für zulässig gehalten (vgl. VG München, U. v. 29.04.2014 - M 1 K 13.5722 -, juris Rn. 20). Jedoch kann dies wiederum nur gelten, wenn die Feststellung gegenüber dem Rechtsträger der Bauaufsichtsbehörde geltend gemacht wird.

Unabhängig davon besteht jedenfalls für den Feststellungsantrag kein Anordnungsgrund. Zwar ist nach der wohl überwiegenden Rechtsprechung anerkannt, dass es nicht schlechthin ausgeschlossen ist, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes auch vorläufige Feststellungen zu treffen (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rn. 217 m. w. N. auch zur Gegenauffassung), jedoch bedarf es für einen vorläufige Feststellungsantrag der Darlegung, warum dies ausnahmsweise unabdingbar ist, woran es hier fehlt.

4. Ohne dass es für die Entscheidung über diesen Rechtsstreit erheblich wäre, wird aus Gründen der Prozessökonomie hinsichtlich möglicherweise in Zukunft noch folgender Verfahren in dieser Angelegenheit auf Folgendes hingewiesen:

Die aus den vorgelegten Schriftsätzen zu entnehmende Auffassung des Landratsamtes ... ... als Untere Staatliche Bauaufsichtsbehörde, wonach es sich beim Vorhaben nicht um eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung handelt, erscheint zweifelhaft. Die Umnutzung einer Soldatenunterkunft in ein Asylbewerberheim dürfte grundsätzlich eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB darstellen, weil durch die Verwirklichung des Vorhabens die jeder Art von Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme der veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichen Aspekten neu stellt (vgl. z. B. OVG Mecklenburg-Vorpommern, B. v. 12.12.1996 - 3 M 103/96 -, juris für ein Vorhaben im Außenbereich, wobei aber in den Entscheidungsgründen selbstständig tragend dieses Ergebnis auch unabhängig vom bodenrechtlichen Bereich begründet wird); im vorliegenden Fall spricht nach den Umständen vieles dafür, dass eine Nutzungsänderungsgenehmigung erforderlich ist.

Dazu kommt noch folgende Überlegung: Eine mögliche Genehmigungsfreiheit der aktuellen Nutzung des Vorhabens kann wie gerade gesagt überhaupt nur in Frage kommen, wenn - worauf sich der Antragsgegner auch beruft - die Nutzung in der Variationsbreite einer früheren erlaubten Nutzung liegt. Das erscheint außer in sachlicher auch in zeitlicher Hinsicht im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu (vgl. etwa B. v. 21.11.2000 - 4 B 36/00 -, juris Rn. 11) als fraglich, da eine Grundlage für ein Anknüpfen der neuen Nutzung an eine bisherige Nutzung nach endgültiger Aufgabe der letzteren nicht bestünde, zumal zwischen der Aufgabe der militärischen Nutzung im Jahre 2003 und der Wiederaufnahme einer Nutzung, die nach Auffassung des Landratsamtes hieran anknüpfen soll, ein Zeitraum von immerhin elf Jahren liegt.

Nach alledem waren die Anträge mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO sowie § 154 Abs. 3 Halbsatz 1, § 162 Abs. 3 VwGO hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen abzulehnen.

Die Entscheidung zum Streitwert beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2013, Beilage 2). Eine Addition von Streitwerten nach Nr. 1.1.1 des Streitwertkatalogs wird nicht vorgenommen. Zwar war über die Hilfsanträge zu entscheiden, jedoch repräsentieren diese im Vergleich zum Hauptantrag keinen selbstständigen wirtschaftlichen Wert.

Eine (entsprechende) Anwendung von Nr. 9.10 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit erscheint nicht angemessen, da es der Antragstellerin mit dem vorliegenden Antrag nach ihren eigenen Vorstellungen gerade nicht um eine der Ersetzung ihres Einvernehmens hinreichend vergleichbare Situation geht.