Verwaltungsgericht München Urteil, 29. Apr. 2014 - M 1 K 13.5722

I.

Es wird festgestellt, dass die Nutzung des Gebäudes ...-straße 16 in ... als Asylbewerberwohnheim der Baugenehmigungspflicht unterliegt.

II.

Der Beklagte und die Beigeladene haben die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin, eine Gemeinde, begehrt die Feststellung, dass die Nutzung eines in ihrem Gebiet gelegenen Anwesens als Asylbewerberunterkunft baugenehmigungspflichtig ist.

Das Landratsamt ... (i. F. Landratsamt) erteilte der Beigeladenen, die damals unter der Bezeichnung Eigentümergesellschaft Tennis- und Sporthotel auftrat, mit Bescheid vom 21. Dezember 1987 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Tennis- und Sporthotels mit insgesamt 41 Appartements in der ...-straße 16 in ... Eine Tekturbaugenehmigung vom 16. Januar 1990 ließ die Auflösung von sieben Appartements im Erdgeschoss und an deren Stelle den Einbau eines Club- und eines Konferenzraumes zu. Mit Bescheid vom 28. September 1993 wurden der Ausbau des Dachgeschosses für Schulungsräume und der Anbau eines Speisesaales mit Küchentrakt an das Gebäude baurechtlich genehmigt. Weiter erteilte das Landratsamt mit Bescheid vom 2. Juli 1996 die Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung in ein Kur- und Erholungsheim. Dazu sollten unter anderem der Konferenzraum im Erdgeschoss in Arztzimmer, Sekretariat, Labor und Schwesternzimmer sowie die Schulungsräume im Dachgeschoss in Kinderlandräume umgeändert und die vorhandene Schallschutzwand erhöht und erweitert werden. Eine Betriebsbeschreibung für das Kur- und Erholungsheim existiert nicht. Nach einer Stellungnahme des Staatlichen Gesundheitsamtes Bad R. vom 7. März 1995 ist eine Vorsorgeeinrichtung anzunehmen, was heiße, dass bei den aufgenommenen Müttern und Kindern keine Krankheiten vorlägen und sie lediglich zur Erholung aufgenommen würden. Eine weitere Baugenehmigung vom 29. Dezember 2005 ließ die Änderung des ehemaligen Konferenzraumes im Erdgeschoss in vier Aufenthaltsräume sowie die Anlage eines Kühlraumes im Untergeschoss und den Ersatz von Kinderlandräumen im Dachgeschoss durch Wohnräume zu.

Der ursprünglich für das Gebiet bestehende Bebauungsplan hatte ein „Sondergebiet Tennishotel“ vorgesehen. Diese Festsetzung wurde in der 8. Änderung des Bebauungsplans „Panoramapark“ in Gewerbegebiet geändert, in dem soziale Einrichtungen ausdrücklich ausgeschlossen sind. Gegen die Änderung des Bebauungsplans ist derzeit ein Normenkontrollverfahren beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig.

Im Jahr 2013 äußerte die Regierung von Oberbayern, dass die Nutzung des Gebäudes als Asylbewerberunterkunft beabsichtigt sei. Nach einem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern - Oberste Baubehörde - vom 1. August 2013 an die Regierungen stelle die Nutzung von Beherbergungsstätten durch Asylbewerber keine baurechtliche Nutzungsänderung dar, solange die Beherbergungsstätte das typische Gepräge eines Beherbergungsbetriebs nicht verliere; maßgeblich sei der im Einzelfalls zu bestimmende Gesamteindruck des Gebäudes. Auf der Grundlage dieses Schreibens geht das Landratsamt nach einem Aktenvermerk vom 8. Oktober 2013 davon aus, dass eine Baugenehmigung nicht erforderlich sei.

Am 16. Dezember 2013 erhob die Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München letztendlich mit dem Antrag,

festzustellen, dass die Einrichtung einer Asylbewerberunterkunft im Anwesen ...-straße 16 in ... baugenehmigungspflichtig ist.

Sie trägt zur Begründung vor, die Klagebefugnis sei zu bejahen, weil bei einem verfahrensfreien Vorhaben das Einvernehmenserfordernis entfalle. Mit der Feststellungsklage werde nicht gegen den Subsidiaritätsgrundsatz verstoßen, weil bei einer Verpflichtungsklage auf bauaufsichtliches Einschreiten die Genehmigungspflichtigkeit nur als Vorfrage erörtert würde. Da bereits die erste Einweisung von Asylbewerbern stattgefunden habe, liege auch kein vorbeugendes Begehren vor. Die Nutzung als Asylbewerberwohnheim sei nicht mehr von der am 21. Dezember 1987 und am 29. Dezember 2005 erteilten Genehmigung als „Tennis- und Sporthotel“ umfasst und damit baugenehmigungspflichtig. Asylbewerber hätten keinen entgeltlichen Beherbergungsvertrag und blieben im Regelfall nicht nur vorübergehend, sondern länger als sechs Wochen. Ein Asylbewerberwohnheim sei bauplanungsrechtlich als Wohnnutzung oder soziale Einrichtung zu qualifizieren. Jedenfalls seien beide Nutzungen nach der 8. Änderung des Bebauungsplans „P.-park“ nicht genehmigungsfähig.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Feststellungsklage sei bereits unzulässig, weil das Klageziel mit einem Verpflichtungsbegehren besser erreichbar wäre. Außerdem fehle für eine Klage vor Aufnahme der Nutzung das erforderliche qualifizierte Rechtschutzbedürfnis. Ferner entspringe aus dem das Genehmigungserfordernis regelnden Bauordnungsrecht keine Rechtsposition der Klägerin. Der Klageerhebung durch den Ersten Bürgermeister liege kein Gemeinderatsbeschluss zugrunde. Die Bebauungsplanänderung sei unwirksam.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus, die Nutzung als Asylbewerberwohnheim stelle keine Nutzungsänderung dar, so dass eine Baugenehmigung nicht erforderlich sei. Das Gebäude sei als sogenanntes Appartement-Hotel genehmigt worden; die Appartements mit Garderobenbereich und eigenem Bad hätten wochen- bis monatsweise an die Gäste vermietet werden sollen. Zuletzt habe sich die Verweildauer auf mehrere Monate eingependelt. Auch die Unterbringung der Asylbewerber erfolge in den möblierten Appartements, die Gemeinschaftsräume blieben erhalten. Die Verweildauer der Asylbewerber sei begrenzt auf die Zeit des Asylverfahrens, die nach dem Bestreben der Bayerischen Staatsregierung auf drei Monate verkürzt werden solle. In jedem Fall sei die Änderung verfahrensfrei nach Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 Bayerische Bauordnung (BayBO).

Die Klägerin legte mit Schriftsatz vom 16. April 2014 einen Beschluss des Gemeinderats vor, mit dem die Klageerhebung durch den Ersten Bürgermeister nachträglich genehmigt wurde.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der vorgelegten Behördenakten und der Gerichtsakte verwiesen.

Die Klage hat Erfolg.

1. Sie ist zulässig.

1.1. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Mit der Klage wird die Frage nach dem Vorliegen der Baugenehmigungspflicht gestellt und somit die Feststellung des Bestehens eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses begehrt. Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 43 Rn. 12), so dass die Frage nach der Bejahung der Baugenehmigungspflicht ein solches Rechtsverhältnis darstellt.

1.2. Weiter ist auch ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der baldigen Feststellung zu bejahen. Die Nichtdurchführung eines Baugenehmigungsverfahrens hätte das Entfallen des Einvernehmenserfordernisses (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 1 Baugesetzbuch - BauGB -) zur Folge und die Klägerin könnte daher in ihrem Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz - GG -) verletzt sein.

1.3. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht ihre in § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO geregelte Subsidiarität entgegen. Zum einen ist bereits nicht ersichtlich, welchen Verwaltungsakt die Klägerin anfechten oder auf welchen Verwaltungsakt sie klagen sollte; insbesondere scheidet in der vorliegenden Konstellation, bei der es nicht um das Handeln einer Selbstverwaltungskörperschaft geht, eine Klage auf aufsichtliches Einschreiten aus. Daneben bedarf es bei beklagten öffentlich-rechtlichen Körperschaften der unmittelbaren Rechtsgestaltung oder des Vollstreckungsdrucks aufgrund eines Leistungs- oder Gestaltungsurteils nicht, weil diese auch eine bloße gerichtliche Feststellung beachten und die gebotenen Konsequenzen ziehen werden (BVerwG, U. v. 27.10.1970 - VI C 8.69 - juris Rn. 12; Happ in Eyermann, a. a. O., § 43 VwGO Rn. 43).

1.4. Die Klageerhebung durch den Ersten Bürgermeister der Klägerin ist auch wirksam. Auch wenn die Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage bei einer Gemeinde in der Größe der Klägerin wohl keine laufende Angelegenheit ohne grundsätzliche Bedeutung nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Gemeindeordnung für den Freistaat... (GO) darstellt und die Außenvertretungsbefugnis des Ersten Bürgermeisters nach Art. 38 Abs. 1 GO nicht per se dessen Vertretungsmacht beinhaltet, hat jedenfalls der Gemeinderat die Klageerhebung nach umfänglicher Information mit Beschluss vom 1. April 2014 genehmigt.

2. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat Anspruch auf die Feststellung, dass die Nutzung des Gebäudes ...-straße 16 in ... als Asylbewerberwohnheim der Baugenehmigungspflicht unterliegt. Die Umwandlung eines Kur- und Erholungsheimes (vgl. 2.2.) in eine Asylbewerberunterkunft (vgl. 2.3.) stellt eine Nutzungsänderung (vgl. 2.1. und 2.4.), die der Baugenehmigungspflicht unterliegt (vgl. 2.5.).

2.1. Eine Nutzungsänderung im bauordnungsrechtlichen Sinne (Art. 55 Abs. 1 BayBO) liegt vor, wenn der Anlage eine neue Zweckbestimmung gegeben wird (Lechner in Simon/Busse, BayBO, Stand Feb. 2013, Art. 3 Rn. 97).

Eine Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinne (§ 29 Abs. 1 BauGB) ist gegeben, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt (BVerwG, U. v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 - juris Rn. 12). Im Hinblick auf die Berührung bodenrechtlicher Belange geht die Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinne also über die im bauordnungsrechtlichen Sinne hinaus. Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung wird auch dann überschritten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung erweitert wird (BVerwG, U. v. 18.11.2010 a. a. O.).

Zur Beantwortung der Frage, ob ein Vorhaben eine Nutzungsänderung darstellt, ist ein Vergleich der bisherigen Nutzung der baulichen Anlage mit ihrer künftigen Nutzung anzustellen. Für die Frage der bauplanungsrechtlichen Nutzungsänderung kommt es zudem wesentlich auf die Zuordnung der Nutzung zu einer der in den Baugebietsfestsetzungen der Baunutzungsverordnung typisierten Nutzungsarten an.

2.2. Für das Gebäude ... Straße 16 wurde zuletzt mit Bescheid vom 2. Juli 1996 die Nutzung als Kur- und Erholungsheim genehmigt. Die zuvor mit Bescheid vom 21. Dezember 1987 genehmigte Nutzung als Tennis- und Sporthotel, von der die Klägerin noch ausgeht, ist damit überholt. Der Regelungsumfang einer Baugenehmigung hinsichtlich der mit ihr zugelassenen Art der Nutzung einschließlich ihrer Variationsbreite bzw. ihrer Zweckbestimmung richtet sich nach der Bezeichnung des Vorhabens in der Genehmigung sowie den weiteren Regelungen im Genehmigungsbescheid, den Bauvorlagen und sonstigen in Bezug genommenen Unterlagen (VGH BW, B. v. 9.4.2014 - 8 S 1528/13 - juris Ls. 1; BayVGH, B. v. 9.9.2013 - 14 ZB 12.1899 - BauR 2014, 233). Im vorliegenden Fall fehlt für die Nutzung als Kur- und Erholungsheim eine Betriebsbeschreibung, aus der sich der betreute Personenkreis und die betrieblichen Abläufe konkret ersehen lassen. Aus der Äußerung des Staatlichen Gesundheitsamtes Bad R. vom 7. März 1995, nach der eine Vorsorgeeinrichtung vorliegt, ergibt sich jedoch, dass in erster Linie gesunde Personen zu Erholungszwecken aufgenommen werden sollen. Damit stellt die genehmigte Nutzung bei der Einordnung in die Kategorien der Baunutzungsverordnung wegen des Unterbleibens medizinischer Behandlung oder Anwendungen keine Anlage für gesundheitliche Zwecke dar. Vielmehr liegt - ebenso wie bei dem zuvor genehmigten Hotel - ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes vor. Möglicherweise kann auch eine Anlage für soziale Zwecke angenommen werden. Eine solche dient in einem weiten Sinn der sozialen Fürsorge und der öffentlichen Wohlfahrt (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2013, § 4 BauNVO Rn. 92).

2.3. Eine Asylbewerberunterkunft stellt nach ganz herrschender Meinung regelmäßig eine Anlage für soziale Zwecke dar (BayVGH, B. v. 29.1.2014 - 2 ZB 13.678 - juris Rn. 5; U. v. 13.9.2012 - 2 B 12.109 - juris Rn. 25; VGH BW, B. v. 14.3.2013 - 8 S 2504/12 - juris Rn. 13; BVerwG, B. v. 4.6.1997 - 4 C 2.96 - juris Rn. 3).

2.4. Durch die Verwirklichung einer Asylbewerberunterkunft wird die Variationsbreite eines Kur- und Erholungsheims verlassen, so dass eine Nutzungsänderung sowohl im bauordnungsrechtlichen als auch im bauplanungsrechtlichen Sinne vorliegt (ebenso VG Regensburg, U. v. 23.9.2013 - RO 2 K 13.208 und 210 - juris; BayVGH, U. v. 18.11.1991 - 1 B 90.3356 - juris für den Fall, dass die Hotelnutzung aufgegeben wird; OVG Mecklenburg-Vorpommern, B. v. 12.12.1996 - 3 M 103/96 - juris für die Umnutzung eins Soldatenwohnheimes in eine Asylbewerberunterkunft; VG Düsseldorf, B. v. 21.12.1992 - 13 L 4518/92 - juris für die Umnutzung eines Altenheimes in eine Asylbewerberunterkunft).

Eine maßgebliche Rolle spielt insoweit, dass eine Anlage für soziale Zwecke einer anderen Kategorie der Baunutzungsverordnung unterfällt als die hier angenommene Nutzung als Beherbergungsbetrieb und damit bereits typisierenderweise bodenrechtliche Belange neu berührt werden können. Selbst wenn man aber die Nutzung als Kur- und Erholungsheim als soziale Einrichtung qualifizieren wollte, ist eine Nutzungsänderung anzunehmen, weil zum einen das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung berührt wird und zum anderen die neue Nutzung zwar nach derselben bodenrechtlichen Vorschrift zu bestimmen ist, nach dieser Vorschrift aber anders zu beurteilen sein kann als die frühere Nutzung (BVerwG, U. v. 14.1.1993 - 4 C 19.90 - juris Rn. 27). Anders als Kurgäste oder Erholungssuchende halten sich Asylbewerber nicht nur einige Wochen in dem Wohnheim auf, sondern für die gesamte Dauer des Asylverfahrens. Hinsichtlich der Verweildauer ist zu berücksichtigen, dass ein Asylverfahren auch bei günstigem Verlauf die Dauer von einigen Monaten kaum unterschreiten kann, häufig tatsächlich diese Zeit aber deutlich überschreiten wird. So gibt etwa das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge für das Jahr 2011 eine durchschnittliche Gesamtverfahrensdauer für das Verwaltungs- und Gerichtsverfahren von 12,2 Monaten an, die sich im ersten Halbjahr 2012 auf 13,1 Monate erhöht hat (VGH BW, B. v. 14.3.2013 - 8 S 2504/12 - juris Rn. 16). Für diese Zeit stellt sich das Wohnheim zudem als räumlicher Lebensmittelpunkt des Asylbewerbers dar, ohne dass er eine Wohnung hätte, in die er nach seinem Kur- oder Erholungsaufenthalt zurückkehren könnte. Weiter ist der Aufenthalt des Asylbewerbers in der Asylbewerberunterkunft nicht freiwillig, sondern erfolgt nach einer Zuweisungsentscheidung der zuständigen Behörde, auf die der Asylbewerber keinerlei Einflussmöglichkeit hat (vgl. § 53 Abs. 1 Satz 1 Asylverfahrensgesetz - AsylVfG -; Art. 4 Abs. 1 Gesetz über die Aufnahme und Unterbringung der Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz - Aufnahmegesetz - AufnG -). Zudem obliegt es nicht der Wahl des Asylbewerbers, mit wie vielen und mit welchen Personen er sich das jeweilige Appartement teilt, sondern hängt von der von der Verwaltung der Unterkunft vorgenommenen Raumbelegung ab.

2.5. Die Nutzungsänderung ist nicht verfahrensfrei nach Art. 57 Abs. 4 BayBO. Für die neue Nutzung sind andere bauplanungsrechtliche Vorschriften maßgeblich und kommen damit andere öffentlich-rechtliche Anforderungen in Betracht (vgl. Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 BayBO).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beigeladenen waren die hälftigen Kosten aufzuerlegen, da sie einen eigenen Antrag gestellt hat und insoweit unterlegen ist (§ 154 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO). Als Partei, die im Rechtsstreit unterlegen ist, trägt sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst. Die hälftige Teilung der Kosten beruht auf § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.