Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 23. März 2017 - 8 A 269/16

Der Kläger begehrt im Zuge der Neuregelungen des Besoldungsrechts im Land Sachsen-Anhalt die Einstufung in eine für ihn günstigere Erfahrungsstufe, nämlich der Erfahrungsstufe 8 der Besoldungsgruppe A 8.

Der seit dem Jahr 2002 zunächst als Beamter auf Probe im Justizvollzugsdienst des Landes Sachsen-Anhalt beschäftigte Kläger wurde im Jahr 2010 zum Justizhauptsekretär mit Bezügen nach Besoldungsgruppe A8 Bundesbesoldungsordnung (BBesO) befördert und war zuletzt am 31.03.2011 in die Dienstaltersstufe 6 eingestuft. Aufgrund der Neuregelung des Besoldungsrechts im Land Sachsen-Anhalt im Jahr 2011 wurde der Kläger zum 01.04.2011 in die Zuordnungsstufe 4a übergeleitet. Im Jahr 2012 erfolgt die Höherstufung in die Erfahrungsstufe 5. Die Einstufung in die Erfahrungsstufe 6 erfolgte zum 01.05.2016. In den Jahren 2020 und 2024 erfolgen weitere Höherstufungen.

Mit Widerspruch vom 06.03.2015 wandte sich der Kläger gegen die aufgrund der Einstufungen vorgenommene Besoldung ab dem 01.04.2011. Zur Begründung führt er aus, dass er sich zum Zeitpunkt des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt (BesNeuRG LSA) am 01.04.2011 in der Besoldungsgruppe A8, Stufe 6 befunden habe und er daraufhin zum 01.04.2011 in die Stufe 4a zurückgestuft worden sei. Diese Zurückstufung führe dazu, dass die im vergangenen Jahr beförderten Kollegen aus dem Justizvollzugsdienst, die zuvor in der Besoldungsgruppe 7 eingestuft gewesen seien, ihn nunmehr "überholt" hätten. Eine Rechtfertigung dafür sei nicht ersichtlich. Im Gegenteil sei aus der Gesetzesbegründung zum Besoldungsneuregelungsgesetz ersichtlich, dass derartige "Überholeffekte" gerade verhindert werden sollten. Es solle nämlich verhindert werden, dass die weniger leistungsstarken Beamten aufgrund von Sonderregelungen, wie dem Überspringen einer Stufe oder der Verkürzung der Erfahrungszeit eher eine höhere Stufenzuordnung als die leistungsstärkeren Beamten erfahren.

Mit dem streitbefangenen Widerspruchsbescheid vom 09.03.2016 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück und führt aus, dass der Kläger am 01.04.2011 zutreffend in die Zuordnungsstufe 4a übergeleitet und eben nicht zurückgestuft worden sei. Durch die betragsmäßige Überleitung der summenmäßig gleichen Besoldung sei sichergestellt worden, dass der Kläger die gleichen Bezüge erhalte wie vor dem 01.04.2011. Gemäß § 16 Abs. 1 BesVersEG LSA sei die Zuordnung zu den Stufen oder Zuordnungsstufen des Grundgehaltes der Beamten entsprechend der Spalte 2 der Anlage 1 auf Grundlage des am 01.04.2011 jeweils maßgeblichen Amtes und der am 31.03.2011 jeweils geltenden Dienstaltersstufe vorzunehmen. Der Kläger habe sich am 31.03.2011 in der Dienstaltersstufe 6 befunden und habe am 01.04.2011 ein Amt der Besoldungsgruppe A8 inne gehabt. Somit sei der Kläger in die Zuordnungsstufe 4a übergeleitet und nicht zurückgestuft worden. Bei der Umstellung sei zunächst zwischen vorhandenen und neu eingestellten Beamten zu unterscheiden gewesen. Bei den vorhandenen Beamten mit Dienstbezügen sei die Überleitung in das neue System unter der Prämisse geschehen, dass das bisherige Besoldungsniveau beibehalten und Verluste im Lebenserwerbseinkommen vom 01.04.2011 an vermieden werden sollten. Hierbei seien in allen Besoldungsgruppen und in allen Stufen Vergleichsberechnungen nach altem und neuem Recht durchgeführt und erkennbare Besoldungseinbußen bis zum Ruhestand durch Zuordnungs- und Sonderregelungen ausgeglichen und vermieden worden. Trotz aller Schwierigkeiten sei dabei auf größtmögliche Einzelfallgerechtigkeit geachtet worden. Wie bei anderen komplexen Leistungsgesetzen sei aber auch hier unvermeidbar, dass einzelne Beamten von einer Änderung stärker profitieren als andere. In seltenen Einzelfällen könne es zu dem sogenannten "Überholeffekt" kommen. Dieser Effekt könne nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Diese Einzelfälle seien vom betroffenen Beamten hinzunehmen. Eine Möglichkeit, diesen Effekt monetär auszugleichen, sehe das Gesetz nicht vor. Besoldung könne nur aufgrund einer gesetzlichen Regelung gewährt werden. Dennoch seien die bestehenden Regelungen legitim, denn sie dienten dem oben beschriebenen Regelungsziel. Im Besoldungsrecht gelte überdies der Grundsatz, dass insbesondere Besoldungsgesetze nicht jegliche Friktionen, Mängel und Ungerechtigkeiten verhindern könnten, soweit die Regelung prinzipiell nachvollziehbare Erwägungen beinhalte. Letztendlich liege eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Alimentationsprinzips nicht vor.

Mit der dagegen fristgerecht erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und macht insbesondere Ausführungen dazu, dass es im Beschäftigungsbereich des Klägers in der Justizvollzugsanstalt Burg bzgl. der streitbefangenen Eingruppierung nicht nur um Einzelfälle handele, sondern insgesamt 23 Bedienstete von diesem sogenannten "Überholungseffekten" betroffen seien. Aufgrund zwischenzeitlich vorgenommener Beförderungen rangtieferer Beamter sei nunmehr eine Bevorteilung dieser Beamten bzw. eine Benachteiligung der Beamtengruppe der Besoldungsgruppe des Klägers eingetreten. Dies dürfe nicht sein.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 09.03.2016 zu verpflichten, dem Kläger spätestens ab November 2014 ein Gehalt aus der Besoldungsgruppe A8, Stufe 8 zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen

und verteidigt die vorgenommene Einstufung aufgrund des Besoldungsneuregelungsgesetzes und wiederholt die entsprechenden Ausführungen und rechtlichen Erwägungen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Die zulässige Klage, über die durch den Einzelrichter (§ 6 VwGO) ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) entschieden werden konnte, ist unbegründet. Denn die besoldungsrechtliche Einstufung des Klägers aufgrund des Besoldungsneuregelungsgesetzes ab dem Jahr 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine rückwirkende Einstufung in eine bessere Stufe der Besoldungsgruppe A8. Der Beklagte hat den Kläger korrekt nach dem Besoldungsneuregelungsgesetz in die neue Besoldungsstruktur übergeleitet und das Besoldungsneuregelungsgesetz ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar.

Im Zuge der Föderalismusreform wurde das auch im Land Sachsen-Anhalt bis zum 01.04.2011 im Bundesbesoldungsgesetz festgesetzte Besoldungsdienstalter durch das im Gesetz zur Neuregelung des Besoldungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt geregelte System der Erfahrungszeiten abgelöst. Diese Neuregelung ist zunächst (nur) für die ab dem 01.04.2011 erstmalig ernannten Beamten sowie bei Versetzungsbeamten einschlägig. Für die bereits zum Stichtag am 01.04.2011 im Landesdienst des Landes Sachsen-Anhalt befindlichen Beamten ist das Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetz (BesVersEG LSA) anzuwenden. Danach wird dieser Personenkreis gemäß § 15 Abs. 1 BesVersEG LSA mit den Ämtern aus den Besoldungsordnungen übergeleitet. Nach § 16 Abs. 1 BesVersEG LSA ist die Zuordnung zu den Stufen oder Zuordnungsstufen des Grundgehaltes der Beamten entsprechend der Spalte 2 der Anlage 1 auf Grundlage des am 01.04.2011 jeweils maßgeblichen Amtes und der am 31.03.2011 jeweils geltenden Dienstaltersstufe vorzunehmen.

Der Kläger befand sich am 31.03.2011 in der Dienstaltersstufe 6 und hatte am 01.04.2011 ein Amt der Besoldungsgruppe A8 inne. Somit wurde er in die Zuordnungsstufe 4a übergeleitet und nicht, wie vom Kläger angenommen, zurückgestuft. Durch diese betragsmäßige Überleitung seiner Bezüge – und das ist entscheidend – war sichergestellt, dass er die gleichen Bezüge erhält wie vor dem 01.04.2011. Eine besoldungsrechtliche Verschlechterung ist damit nicht eingetreten.

Regelungsziel des Gesetzgebers war es, den altersbedingten Aufstieg in den Stufen (Besoldungsdienstalter) durch einen Aufstieg nach Maßgabe tatsächlicher Dienstzeiten (Erfahrungszeiten) abzulösen. Die Bemessung des Aufstiegs nach Erfahrungszeiten soll u. a. das Leistungsprinzip in der Besoldung stärken.

Dementsprechend musste bei der Umstellung zwischen den vorhandenen und neu eingestellten Beamten unterschieden werden. Bei den bereits im Land beschäftigten Beamten erfolgte die Überleitung in das neue System unter der Prämisse, dass das bisherige Besoldungsniveau beibehalten und Verluste im Lebenserwerbseinkommen vermieden werden sollten. Hierfür wurden in allen Besoldungsgruppen und in allen Stufen Vergleichsberechnungen nach altem und neuem Recht durchgeführt und erkennbare Besoldungseinbußen bis zum Ruhestand durch Zuordnungs- und Sonderregelung (Spalte 1 - 5 der jeweiligen Besoldungsgruppe der Anlage 1 zu § 16 Abs. 1 u. 3) ausgeglichen und damit vermieden.

Gegen diese Regelung, mit dem Zweck der Anpassung der ihm tatsächlich ausgezahlten Bezüge in dem alten wie neuen Besoldungssystem, erhebt der Kläger als solches keine Einwände. Der Kläger wendet sich vielmehr gegen das Phänomen der sogenannten "Überholeffekte", die dadurch entstehen, dass die in der Besoldungsgruppe A7 niedriger als der Kläger nach der Besoldungsgruppe A8 besoldeten Beamten aufgrund späterer Beförderungen in die Besoldungsgruppe 8 schneller höhere Erfahrungsstufen erreichen als dies bei dem Kläger mit langjähriger Besoldung nach der Besoldungsgruppe A8 der Fall ist. Dieses Phänomen ändert aber nichts an der grundsätzlichen Rechts- und Verfassungsmäßigkeit des Besoldungsneuregelungsgesetzes.

Das Bundesverfassungsgericht entscheidet in ständiger Rechtsprechung, dass dem Gesetzgeber im Besoldungsrecht eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit zukommt (vgl. nur: BVerfG, Beschluss vom 06.05.2004, 2 BvL 16/02; juris). Wegen dieses weiten Spielraums politischen Ermessens hat ein Gericht nicht zu überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Dem Gesetzgeber steht es frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Jede Regelung des Besoldungsrechts ist zwangsläufig generalisierend und typisierend und wird in der Abgrenzung unvermeidbare Härten mit sich bringen und vielfach unter irgendeinem Gesichtspunkt für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig erscheinen. Die vielfältigen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden nicht immer miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (BVerfG, Beschluss vom 06.05.2004, 2 BvL 16/02; juris).

Diese Grundsätze vorausgeschickt hält sich die besoldungsrechtliche Neuregelung im Land Sachsen-Anhalt nach diesen Vorgaben. Das sich eine Beförderung vor dem maßgeblichen Stichtag im Jahr 2011 gegenüber einer späteren Beförderung in gewisser Weise als nachteilig erweisen konnte, stellt zwar einen Bruch in der neuen Besoldungsregelung dar, ist jedoch in seinen Ursachen durch "vernünftige Gründe" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gerechtfertigt. Der potenziell negative Effekt einer frühen Beförderung in die Besoldungsgruppe A8 beruhte darauf, dass die Besoldungsgruppe A7 und A8 auf unterschiedliche Weise in das neue Stufensystem überführt worden sind und entsprechend keine Sonderregelung für kurz zuvor erfolgt Beförderungen vorgesehen ist. Dies ist (verfassungs)rechtlich nicht zu beanstanden. Denn der Gesetzgeber durfte die Beamten der Besoldungsgruppe A7 anders überleiten als die Beamten der Besoldungsgruppe A8. Der Gesetzgeber war nicht gehalten, Sonderregelungen für individuelle Aspekte einzelner Beamtenbiografien einzuführen und musste auch keine Übergangsregelung für Beförderungen einführen, wie es etwa der Bundesgesetzgeber getan hat.

Das Phänomen der sogenannten Überholeffekte besteht darin, dass Beamte der besoldungsrechtlich niedrigeren Besoldungsstufe A7 in eine höhere Zuordnungsstufe eingegliedert wurden als dies bei den Beamten der höheren Besoldungsstufe A8 der Fall ist, was wiederum bei nachfolgenden Beförderungen dieser Beamtengruppe aus A7 nach A8 Auswirkungen in dem Sinne hat, dass diese jüngst beförderten Beamten nunmehr die altgedienten Beamten hinsichtlich der Stufeneinordnung überholen und damit besser gestellt sind.

Dieses Phänomen ist aber nicht nur im Land Sachsen-Anhalt aufgetreten sondern auch in den übrigen Bundesländern. Entscheidend dabei ist, dass dieses Phänomen dadurch zu erklären ist, dass vordringlichstes Ziel der besoldungsrechtlichen Neuregelungen war – jedenfalls zum Zeitpunkt der Neuregelung im Jahr 2011 – keine Ungleichbehandlung hinsichtlich der besitzstandswahrenden Besoldung eintreten zu lassen. Kein Beamter sollte und durfte weniger an Bezügen erhalten als zuvor. Dementsprechend musste in diesem komplizierten Gefüge der Stufeneinordnung ausgehend von den bisherigen Bezügen die Stufeneinordnung gesucht und gefunden werden. Denn nur so war sichergestellt, dass die Höhe der Bezüge für alle beteiligten Beamten unverändert geblieben ist. Dementsprechend lag hier der besondere besoldungsrechtlich und verfassungsrechtlich gedeckte Zweck der Neuregelung. Im Übrigen ist entscheidend, dass nicht nur der Kläger, sondern alle Beamten der Besoldungsgruppe A 8 im Vergleich zu allen Beamten der Besoldungsgruppe A7 von diesem Phänomen betroffen sind und es somit auch nicht auf einen Vergleich innerhalb der Beschäftigungsstelle des Klägers, nämlich der JVA Burg, ankommt. Diese Benachteiligung dieser Beamtengruppe hätte der Gesetzgeber nur vermeiden können, wenn er die Beamten der alten Besoldungsgruppe A7 entweder heruntergestuft oder die der Besoldungsgruppe A8 hochgestuft hätte. Hierzu war der Gesetzgeber aber nicht verpflichtet. Denn diese Regelung hätte – wie beschrieben – dazu geführt, dass Beamten der Besoldungsgruppe A7 letztendlich weniger an Bezügen erhalten hätten als dies vor der Neuregelung der Fall war. Dies musste unter allen Umständen vermieden werden. Dies wäre mit dem Ziel der Neuregelung nicht zu vereinbaren gewesen.

Insofern beruhte die Ungleichbehandlung von Beamten der Besoldungsstufe A7 und der Besoldungsgruppe A8 auf einem im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vernünftigen Grund. Das Ziel der Besitzstandswahrung wurde von dem Bundesverwaltungsgerichts sogar als ausreichend angesehen, die Perpetuierung einer Diskriminierung aufgrund des Alters im neuen Besoldungsrechts für eine Übergangszeit zu rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 30.10.2014, 2 C 6.13; juris).

Der Gesetzgeber war auch nicht gehalten, den beschriebenen Bruch im Besoldungssystem durch eine Sonderregelung auszugleichen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wäre bei der Überleitung in das Erfahrungsstufensystem die individuelle Feststellungen von Vordienstzeiten in Anbetracht der hohen Zahl von Beamten, der Länge des betroffenen Zeitraums, der Verschiedenheit der jeweiligen Laufbahnen und der Schwierigkeiten, die sich bei der Bestimmung der Vordienstzeiten ergeben könnten, übermäßig kompliziert und in erhöhtem Maße fehleranfällig gewesen (BVerwG, Urteil vom 30.10.2014, 2 C 6.13; juris).

Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, eine Überleitungsregelung dahingehend einzuführen, dass die jüngst beförderten Beamten der früheren Besoldungsgruppe A7 so zu behandeln wären, als seien sie schon vorher befördert worden. Zwar hat der Bundesgesetzgeber in § 2 Abs. 5 des BesÜG des Bundes eine entsprechende Regelung eingeführt. Nach dem Willen des Bundesgesetzgebers sollte diese Regelung die erkannten unterschiedlichen Auswirkungen von Beförderung vor und nach dem Überleitungsstichtag ausgleichen (vgl. BT-Drs. 16/10850, S. 238). Diese Regelung verhindert zwar den oben beschriebenen Überholeffekt für einen gewissen Zeitraum, doch handelt es sich letztendlich nur um eine zeitliche Verschiebung des Effektes, der dann im Fall des Bundes bei den Beförderungen nach dem 30.06.2013 eintritt (vgl. dazu: VG Berlin, Urteil vom 23.09.2015, 7 K 348.14; juris). In Anbetracht dessen, dass der Überholeffekt auch mit der Überleitungsregelung nicht vermieden sondern nur verschoben wird, stand es dem hiesigen Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums frei, eine solche Regelung ins Landesrecht aufzunehmen oder darauf zu verzichten (vgl. dazu auch zum Landesrecht in Hamburg: VG Hamburg, Urteil vom 15.03.2016, 20 K 2997/12; juris).

Letztendlich ist auch nicht das Alimentationsprinzip nach Art. 33 Abs. 5 GG verletzt. Denn entscheidend ist, dass der Kläger auch nach der Besoldungsüberleitung amtsangemessen besoldet wird.

Der Kläger wird auch nicht in dem verfassungsrechtlich geschützten Leistungsprinzip verletzt. Die hier streitige Überleitungsregelung nimmt dem Kläger nicht die durch seine Beförderung erreichte besoldungsrechtliche Besserstellung. Der Kläger erhält als Beamter der Besoldungsgruppe A8 auch nach der Überleitung weiterhin mehr Besoldung als seine Kollegen, die nicht befördert waren. Das die Kollegen später ebenfalls befördert werden und eine bessere Besoldung als der Kläger erreichen könnten, beeinträchtigt den Beförderungserfolg des Klägers nicht. Zum einen bezieht er bis zur Beförderung der Kollegen eine höhere Besoldung und zum anderen hat er ggf. früher Gelegenheit, sich auf Stellen in der Besoldungsgruppe A9 zu bewerben und so wiederum seinerseits eine höhere Besoldung zu erhalten.

Letztendlich liegt auch kein Verstoß gegen europarechtliche Normen vor. Dies ist zwischenzeitlich in der Rechtsprechung geklärt (vgl. EuGH, Urteil vom 19.06.2014: Specht und andere, C-401/12 und andere; juris).