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Die Antragstellerin ist im Rang einer Sozialoberinspektorin (A 10) als Bewährungshelferin bei der Einrichtung Mannheim, Außenstelle Heidelberg, tätig. In ihrer dienstlichen (Regel-) Beurteilung vom 20.09.2005 erhielt sie für den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2002 bis zum 01.09.2005 das Gesamturteil 7,0 Punkte.
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Zwischen Ende 2009 und Anfang 2010 wurden die Beamten in der Bewährungs- und Gerichtshilfe erneut dienstlich beurteilt. Dies war die erste Beurteilungsrunde seit der zum 01.01.2007 erfolgten landesweiten Übertragung der Bewährungs- und Gerichtshilfe auf die ... gGmbH als freien Träger. Die Vorbeurteilungen erfolgten durch den Geschäftsführer der ... gGmbH, die Endbeurteilungen durch das Justizministerium Baden-Württemberg. Dabei legte das Justizministerium im Vergleich zu früheren Beurteilungen einen engeren Beurteilungsmaßstab an, um das Notenspektrum auszudifferenzieren und landesweit zu vereinheitlichen, weshalb nicht wenige Beamte mit 1,0 oder 1,5 Punkten weniger als in ihrer vorherigen Beurteilung beurteilt wurden.
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Die Antragstellerin wurde in ihrer dienstlichen (Regel- und Anlass-)Beurteilung vom 27.01.2010 für den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2005 bis zum 27.11.2009 mit dem Gesamturteil 5,5 Punkte bewertet. Die Bewertung der drei Leistungsmerkmale „Arbeitsmenge“, „Arbeitsweise“ und „Arbeitsgüte“ wurde erläutert durch Ausführungen des Abteilungsleiters, denen sich Vor- und Endbeurteiler in vollem Umfang anschlossen. Ferner wurde ausgeführt, dass für den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2005 bis zum 31.12.2006 ein Beurteilungsbeitrag des Präsidenten des Landgerichts Heidelberg eingeholt und bei der Endbeurteilung berücksichtigt worden sei. Der Inhalt dieses Beurteilungsbeitrags wurde nicht wiedergegeben.
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Im März 2008 schrieb das Justizministerium zwölf Beförderungsstellen für Sozialamtfrauen/Sozialamtmänner (A 11) für den Bereich Bewährungs- und Gerichtshilfe des gehobenen Sozialdienstes aus, im Juni 2010 weitere 15 Beförderungsstellen.
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Beim Justizministerium gingen 82 Bewerbungen ein, darunter die der Antragstellerin. Fünf Bewerber waren in ihren Beurteilungen mit dem Gesamturteil 7,5 Punkte bewertet worden, zehn Bewerber mit 7,0 Punkten, elf Bewerber mit 6,5 Punkten, 33 Bewerber mit 6,0 Punkten, 16 Bewerber - darunter die Antragstellerin - mit 5,5 Punkten, sieben Bewerber mit 5,0 Punkten und zwei Bewerber mit 4,5 Punkten. Das Justizministerium entschied, dass alle 26 Bewerber, die mit 6,5 oder mehr Punkten beurteilt worden waren, befördert werden sollten, ferner ein zusätzlich Führungsaufgaben wahrnehmender Bewerber mit 6,0 Punkten (vgl. den Vermerk des Justizministeriums vom 16.06.2010 sowie die vom Justizministerium am 22.06.2010 erstellte Liste aller Beförderungsbewerber, in der diese nach dem in ihren Beurteilungen enthaltenen Gesamturteil geordnet aufgeführt sind).
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Mit Bescheid vom 23.07.2010 teilte das Justizministerium der Antragstellerin mit, dass ihrer Bewerbung nicht entsprochen werden könne.
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Die Antragstellerin legte Widerspruch gegen den Bescheid vom 23.07.2010 ein, weil dieser keine ausreichende Begründung enthalte.
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Das Justizministerium wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30.08.2010 zurück. Sämtliche Aspekte hinsichtlich Eignung, Befähigung und Leistung seien abgewogen worden. Alle ausgewählten Bewerber verfügten über bessere dienstliche Beurteilungen als die Antragstellerin.
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Die Antragstellerin legte Widerspruch gegen die Beurteilung vom 27.01.2010 ein. Sie habe ihre Leistungen ausweislich ihrer bisherigen Regelbeurteilungen aus den Jahren 1990 (Gesamturteil: 5,5 Punkte), 1993 (Gesamturteil: 6,0 Punkte), 1996 (Gesamturteil: 6,0 Punkte), 1999 (Gesamturteil: 6,0 Punkte), 2002 (Gesamturteil: 6,5 Punkte) und 2005 (Gesamturteil: 7,0 Punkte) ständig verbessert. Mit der Beurteilung vom 27.01.2010 werde sie auf den Beurteilungsstand von 1990 zurückgeworfen, ohne dass sich in der Beschreibung ihrer Leistungen hierfür ein Anhaltspunkt finde. Aus dem Beurteilungsbeitrag des Abteilungsleiters ergebe sich, dass das Gesamturteil 5,5 Punkte („entspricht den Anforderungen“) nicht gerechtfertigt sei, nachdem sie seit dem Jahr 1993 ununterbrochen dahingehend dienstlich beurteilt worden sei, dass sie die Leistungserwartungen deutlich übertroffen habe. Im Übrigen liege keine nachvollziehbare Berechnungsgrundlage vor. Um Übersendung der Beurteilungsbeiträge des Abteilungsleiters und des Präsidenten des Landgerichts Heidelberg wurde gebeten.
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Der Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung vom 27.01.2010 wurde vom Justizministerium mit Widerspruchsbescheid vom 30.08.2010 mit der folgenden Begründung zurückgewiesen.
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Die Beurteilung sei unabhängig von vorausgegangenen Beurteilungen erstellt worden. Im Vergleich zu früheren Beurteilungen sei der Beurteilungsmaßstab enger angelegt worden, um das Notenspektrum landesweit zu vereinheitlichen und stärker auszudifferenzieren. Die Bewertung mit 5,5 Punkten im obersten Bereich des Notenfeldes „Entspricht den Leistungserwartungen“ sei korrekt. Die Beurteilung enthalte eine positiv formulierte textliche Erläuterung. Diese unterscheide sich von der textlichen Erläuterung bei mit besseren Punktzahlen bewerteten Beamten (z.B. „Aktenführung in Papierform und in der elektronischen Klientendokumentation vorbildlich“ gegenüber „in Papierform vorbildlich“; „mit sehr gutem Erfolg“ gegenüber „mit gutem Erfolg“ usw.). Diese Einschätzung werde durch die letzte Regelbeurteilung der Antragstellerin aus dem Jahr 2005 bestätigt, in der ebenfalls die gegenüber der nunmehrigen Beurteilung positiveren Formulierungen auffielen (z.B. „weit über den Anforderungen mit einem besonders konstant hohen Maß an Engagement“ gegenüber „mit hohem Engagement und mit guten Erfolg“). Es fehle keine Berechnungsgrundlage. Die Umsetzung der textlichen Leistungsbeurteilung in eine Punktzahl stelle einen dem Dienstherrn zugewiesenen Akt wertender Erkenntnis dar, der sich einer starren mathematischen Berechnung entziehe. Der Beurteilungsbeitrag des Abteilungsleiters sei in der dienstlichen Beurteilung vollständig wiedergegeben. Der Beurteilungsbeitrag des Präsidenten des Landgerichts sei nicht zur Personalakte genommen, sondern entsprechend der Vorgabe der Nr. 10 Abs. 2 BRL (Gemeinsame Richtlinien aller Ministerien und des Rechnungshofs über die dienstliche Beurteilung der Landesbeamten - Beurteilungsrichtlinien ) vernichtet worden.
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Die Antragstellerin hat gegen die dienstliche Beurteilung vom 27.01.2010 und den Bescheid vom 23.07.2010 sowie die beiden Widerspruchsbescheide vom 30.08.2010 jeweils am 14.09.2010 Klage erhoben (8 K 2429/10 und 8 K 2430/10). Über die Klagen ist noch nicht entschieden.
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Ebenfalls am 14.09.2010 hat die Antragstellerin die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes beantragt. Dem Bundesverfassungsgericht liege die Frage vor, inwieweit die Übertragung von Hoheitsbefugnisse auf die ... gGmbH mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Es stelle sich die Frage, auf welche Weise der Geschäftsführer der ... gGmbH als Vorbeurteiler in der Lage gewesen sei, ein Gesamturteil von 5,5 Punkten vorzuschlagen. In den Beurteilungen mit Punktbewertungen von 7,0 Punkten oder mehr sei aufgeführt, dass die Betroffenen zusätzliche Qualifikationen als Abteilungsleiter, Teamleiter usw. besäßen. Es liege auf der Hand, dass die ... gGmbH ein Interesse daran habe, die in ihrem Geschäftsbereich unmittelbar tätig werdenden Beamten besonders zu fördern und deshalb besonders gut zu beurteilen. Gegenüber diesen Beamten würden die unmittelbar für das Land tätigen Beamten benachteiligt. Dies sei mit dem beamtenrechtlichen Leistungsprinzip und dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht vereinbar. Im Übrigen scheine es angezeigt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abzuwarten.
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Die Antragstellerin beantragt,
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den Antragsgegner zu verpflichten, für sie eine der im März 2008 unter der Ausschreibungsnummer 3005 sowie im Juni 2010 unter der Ausschreibungsnummer 4026 ausgeschriebenen Stellen für Sozialamtfrauen/Sozialamtmänner (A 11) für den Bereich Bewährungs- und Gerichtshilfe des gehobenen Sozialdienstes der Justiz offen zu halten und bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht zu besetzen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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Der Antragsgegner beruft sich darauf, dass die ausgewählten Bewerber über bessere dienstliche Beurteilungen verfügten. Die Beurteilungen seien auch rechtlich nicht zu beanstanden. Es sei das gesetzlich vorgesehene Beurteilungsverfahren durchgeführt worden. Verfassungsrechtliche Bedenken an der Beleihung der ... gGmbH seien unerheblich, weil die Beurteilung vom Justizministerium erstellt worden, das dabei nicht an die Vorbeurteilung des Geschäftsführers der ... gGmbH gebunden gewesen sei. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin gebe es weder eine rechtliche noch eine tatsächliche Unterscheidung zwischen „unmittelbar für das Land tätigen“ und „im unmittelbaren Aufgabenbereich“ der ... gGmbH tätigen Beamten. Es seien auch nicht schwerpunktmäßig Beamte mit Sonderfunktionen (Einrichtungs- und Abteilungsleiter sowie Teamleiter für die ehrenamtlichen Bewährungshelfer) zur Beförderung ausgewählt worden. Vielmehr nehme rund die Hälfte der ausgewählten Bewerber keine Sonderfunktionen wahr. Soweit Beamte mit Sonderfunktionen besser beurteilt worden seien als die Antragstellerin, beruhe dies darauf, dass deren Leistungen besser eingeschätzt worden seien. Es sei auch zu beachten, dass die Vergabe von Sonderfunktionen nach Leistungskriterien erfolge. Hinsichtlich des Einwands der Antragstellerin, dass es nicht nachvollziehbar sei, auf welche Weise der Vorbeurteiler in der Lage gewesen sei, die Bewertung mit 5,5 Punkten vorzunehmen, wurde auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid dazu verwiesen, warum die Bewertung mit 5,5 Punkten korrekt sei und es nicht an einer Berechnungsgrundlage fehle.
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Die Antragstellerin erwiderte hierauf, indem sie einen Vermerk über ein mit ihrem Abteilungsleiter am 19.10.2010 geführtes Gespräch vorlegte. Nach diesem Vermerk hat der Abteilungsleiter auf die Frage, warum er die Beurteilung von 7,0 Punkten auf 5,5 Punkte herabgesetzt habe, auf die Vorgabe des Justizministeriums verwiesen, wonach die Beurteilung um 1,0 Punkte bis 1,5 Punkte herabgesetzt werden müsse. Die Leistungen der Antragstellerin seien jedoch keinesfalls schlechter geworden. Eine derartige Verfahrensweise ist nach Ansicht der Antragstellerin mit Art. 33 Abs. 2 GG unvereinbar. Die verfassungsrechtlichen Bedenken an der Beleihung der ... gGmbH blieben aufrechterhalten. In der Praxis halte sich das Justizministerium als Beurteiler praktisch immer an die Vorbeurteilung. Aufrechterhalten bleibe auch der Einwand, dass ein großer Teil der besser beurteilten Bewerber Sonderfunktionen erfülle. Die Sonderfunktionen seien nicht nach Leistungskriterien vergeben worden, sondern mangels ausreichender Bewerberzahl sei jeder, der sich zur Übernahme einer Sonderfunktion bereit erklärt habe, zum Zuge gekommen. Es habe kein Grund bestanden, die positiveren Formulierungen in der letzten Beurteilung aus dem Jahr 2005 negativ zu verändern. Ihre Leistungen hätten sich in den letzten Jahren trotz deutlicher Zunahme der Arbeitsbelastung nicht negativ verändert.
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Die vom Justizministerium ausgewählten 27 Bewerber, die vom Gericht mit Beschluss vom 22.09.2010 beigeladenen wurden, haben sich nicht geäußert.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und in den Verfahren 8 K 2429/10 und 8 K 2430/10 sowie auf den Inhalt der vom Justizministerium vorgelegten Unterlagen (Personalakten der Antragstellerin [2 Bände], Akte „Beiheft I - Dienstzeugnisse“ [1 Band], Beurteilungen der 27 ausgewählten Bewerber [1 Band], Dokumentation des Beförderungsverfahrens durch das Justizministerium [1 Band]). Ferner wird auf den Inhalt der Gerichtsakten im Parallelverfahren 8 K 2323/10 verwiesen.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gem. den §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO dahin auszulegen, dass die Antragstellerin beantragt, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, die im März 2008 unter der Ausschreibungsnummer 3005 sowie im Juni 2010 unter der Ausschreibungsnummer 4026 ausgeschriebenen Stellen für Sozialamtfrauen/Sozialamtmänner für den Bereich Bewährungs- und Gerichtshilfe des gehobenen Sozialdienstes der Justiz mit einem Mitbewerber zu besetzen.
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Der solchermaßen zu verstehende Antrag ist zulässig und begründet.
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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der durch die begehrte einstweilige Anordnung vorläufig zu sichernde Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) müssen glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).
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Im Fall der Antragstellerin besteht ein Anordnungsgrund, weil der Antragsgegner beabsichtigt, die ausgeschriebenen Stellen mit den Beigeladenen zu besetzen. Durch deren Ernennung und Einweisung in die freien Beförderungsplanstellen würde das von der Antragstellerin geltend gemachte Recht auf eine dieser Stellen grundsätzlich endgültig vereitelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.08.2003 - 2 C 14/02 -, BVerwGE 118, 370 <371 f.> m. w. N.).
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Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der aus Art. 33 Abs. 2 GG folgende Bewerberverfahrensanspruch eines Beförderungsbewerbers auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung ist im Wege der einstweiligen Anordnung gem. § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO sicherungsfähig. Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass die vom Antragsgegner zu Gunsten der Beigeladenen getroffene Auswahlentscheidung rechtsfehlerhaft zustande gekommen ist und im Falle der fehlerfreien Durchführung des Auswahlverfahrens ihre Beförderung jedenfalls möglich erscheint (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.09.2002 - 2 BvR 857/02 -, NVwZ 2003, 200 <201>; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.06.2005 - 4 S 838/05 -, NVwZ-RR 2006, 185 <185>).
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Ist unter mehreren Bewerbern eine Auswahl für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens zu treffen, so sind die Feststellungen über Eignung, Befähigung und Leistung in erster Linie auf dienstliche Beurteilungen zu stützen, wobei auch zurückliegenden Beurteilungen Erkenntniswert zukommt. Regelmäßig ist in erster Linie auf die aktuellsten dienstlichen Beurteilungen abzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.02.2003 - 2 C 16/02 -, NVwZ 2003, 1397 <1397>; Urt. v. 19.12.2002 - 2 C 31/01 -, NVwZ 2003, 1398 <1398 f.>).
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Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.06.2009 - 2 B 64/08 -, NVwZ 2009, 1314 <1315> m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.04.2005 - 4 S 439/05 -, NVwZ-RR 2005, 585 <586>). Der unterlegene Bewerber kann dabei sowohl geltend machen, selbst in rechtswidriger Weise benachteiligt worden zu sein, als auch eine auf sachfremden Erwägungen beruhende unzulässige Bevorzugung des ausgewählten Konkurrenten rügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.10.2007 - 2 BvR 2457/04 -, NVwZ 2008, 194 <194>).
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Der Umstand, dass dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorliegt, ob die Übertragung der Bewährungs- und Gerichtshilfe mit dem Grundgesetz vereinbar ist (vgl. VG Sigmaringen, Beschl. v. 26.06.2008 - 6 K 512/07 -, juris), hat keine Auswirkung auf die Beurteilung der Frage, ob die dienstlichen Beurteilungen der Antragstellerin und der Beigeladenen rechtmäßig sind. Für die Kammer bestand insoweit keine Veranlassung, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 15/08) abzuwarten.
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1. Jedoch dürften bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen Verfahrensfehler gemacht worden sein.
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a) Zwar steht der Rechtmäßigkeit der Beurteilungen nicht entgegen, dass die Vorbeurteilungen vom Geschäftsführer der ... gGmbH erstellt wurden und dieser kein Beamter ist. Die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung hängt nicht davon ab, ob der Beurteiler in einem Dienstverhältnis zum Dienstherrn steht. Vielmehr können auch Personen, die nicht in beamtenrechtlichen oder arbeitsrechtlichen Rechtsbeziehungen zum Dienstherrn stehen, Vorgesetzte sein. Die persönliche Befähigung, dienstliche Beurteilungen zu erstellen, folgt nicht aus dem Status, sondern aus den Kenntnissen des mit diesen Aufgaben Betrauten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.08.2004 - 2 B 64/04 -, juris; a.A. noch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.09.1982 - 4 S 1807/80 -). Dies muss erst recht für Vorbeurteilungen gelten.
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b) Es bestehen jedoch begründete Zweifel an der Einhaltung der Verfahrensvorschriften der Nr. 8.2.1 und der Nr. 8.2.2 BRL, die gem. Nr. II.3. der Verwaltungsvorschrift Bewährungshilfe, Gerichtshilfe und Sozialarbeit im Justizvollzug (Die Justiz 2009, 151) anwendbar sind.
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Gem. Nr. 8.2.1 BRL hat sich der Vorbeurteiler, sofern er Leistungen und Befähigung aus eigener Kenntnis nicht zuverlässig beurteilen kann, die erforderlichen Kenntnisse z. B. durch Heranziehung eines sachkundigen anderen Vorgesetzten des zu Beurteilenden zu verschaffen. Es ist fraglich, ob der Vorbeurteiler der Beigeladenen zu 2, 8-9, 14, 17-19, 21-22 und 25 über die erforderlichen Kenntnisse verfügte, da er sich dem Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters anschloss, ohne einen Stellungnahme des Abteilungsleiters zu erwähnen. Gleiches gilt für die Beurteilungen der Beigeladenen zu 20, 23 und 26, in denen der Vorbeurteiler weder auf einen Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters noch auf einen Beurteilungsbeitrag des Abteilungsleiters Bezug nahm.
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Gem. Nr. 8.2.2 BRL zieht der Endbeurteiler weitere personen- und sachkundige Beamte heran (Beurteilerbesprechung), um die Beurteilungen mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Gesamturteile zu erreichen, wobei auf die Beurteilerbesprechung verzichtet werden kann, falls dieses Ziel auch auf andere Weise erreicht werden kann. Eine Beurteilerbesprechung wurde nach den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen nicht durchgeführt. Es ist fraglich, ob eine solche Besprechung im Fall der Beurteilung der Antragstellerin und in den Fällen der Beurteilungen der Beigeladenen zu 1, 3-7, 10-13, 15, 24 und 27 entbehrlich war. In diesen Beurteilungen haben sich Vor- und Endbeurteiler einem Beurteilungsbeitrag des jeweiligen Abteilungsleiters angeschlossen und wurden die jeweiligen Einrichtungsleiter nicht einbezogen. Die für eine leistungsgerechte Einstufung aller Beamten einer Einrichtung erforderlichen Kenntnisse dürfte jedoch nur der jeweilige Einrichtungsleiter besitzen, nicht der Abteilungsleiter oder der Geschäftsführer der ... gGmbH.
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c) Die Frage, ob die Zusammenfassung von Regel- und Anlassbeurteilung bei der Antragstellerin und den Beigeladenen zu 1-8, 11-23 und 25-26 verfahrensfehlerhaft war (so VG Freiburg, Beschl. v. 22.11.2010 - 3 K 1445/10 -), kann dahinstehen.
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Für das Vorliegen eines Verfahrensfehlers aus diesem Grund könnte sprechen, dass bei einer Regelbeurteilung der Beurteilungszeitraum grundsätzlich nicht über den Beurteilungsstichtag hinaus ausgedehnt werden kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.05.2003 - 1 WB 10/03 -, Rn. 15 m. w. N., juris). Der gemeinsame Stichtag dient dazu, Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit herzustellen; die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst werden (BVerwG, Beschl. v. 15.05.2003 - 1 WB 10/03 -, Rn. 15 m. w. N., juris). Ferner trifft eine während des Regelbeurteilungszeitraums abgegebene Anlassbeurteilung gegenüber der späteren Regelbeurteilung nur eine eingeschränkte Aussage (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.07.2001 - 2 C 41/00 -, NVwZ-RR 2002, 201 <202>).
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Gegen das Vorliegen eines Verfahrensfehlers könnte jedoch sprechen, dass im Fall des Antragstellers und der Beigeladenen zu 1-8, 11-23 und 25-26 der Beurteilungszeitraum der Regelbeurteilung nicht über den Beurteilungsstichtag hinaus ausgedehnt wurde, sondern die Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2005 bis zum 01.09.2008 mit einer Anlassbeurteilung für den Zeitraum vom 01.09.2008 bis zum 27.01.2010 kombiniert wurde.
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Jedenfalls dürfte sich ein solcher etwaiger Verfahrensfehler aber nicht auf die Auswahlentscheidung ausgewirkt haben. Auch bei einer getrennten Erstellung von Regel- und Anlassbeurteilungen dürfte eine Beförderung der Antragstellerin nicht möglich erscheinen. Der Beurteilungszeitraum für die Regelbeurteilung (01.09.2005 bis 01.09.2008) ist in den Beurteilungen der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 1-8, 11-23 und 25-26 einheitlich. Auch der Beurteilungszeitraum für die Anlassbeurteilung (01.09.2008 bis 27.01.2010) ist identisch. Insoweit ist deshalb Vergleichbarkeit gegeben. Regelbeurteilungen für den Zeitraum vom 01.09.2008 bis zum 01.09.2011, die gegenüber den Anlassbeurteilungen eine eingeschränkte Aussage haben könnten, kann es vor dem 01.09.2011 nicht geben. Vom Durchschnitt abweichende Leistungssteigerungen bzw. -abfälle während des Gesamtbeurteilungszeitraums (01.09.2005 bis 27.11.2010) werden weder in der Beurteilung der Antragstellerin noch in den Beurteilungen der Beigeladenen zu 1-8, 11-23 und 25-26 hervorgehoben, so dass auch insoweit nicht ersichtlich ist, dass die Antragstellerin bei separater Erstellung einer Anlassbeurteilung möglicherweise befördert worden wäre.
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d) Es kann deshalb auch die Frage dahinstehen, ob die für die Beigeladenen zu 9-10 und 27 erfolgte Erstellung (nur) einer Anlassbeurteilung für den Zeitraum vom 01.09.2005 bis zum 27.01.2010 verfahrensfehlerhaft war. Auch insoweit fehlt aus den unter c) genannten Gründen jedenfalls die Möglichkeit, dass bei Vermeidung des etwaigen Verfahrensfehlers durch Erstellung separater Regel- und Anlassbeurteilungen die Antragstellerin befördert worden wäre.
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2. Es bestehen keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dafür, dass den Beurteilungen sachfremde Erwägungen zugrundeliegen. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass Beamte mit bestimmten Funktionen (Einrichtungs- und Abteilungsleiter sowie Teamleiter für die ehrenamtlichen Bewährungshelfer) deshalb besser beurteilt worden wären, weil sie diese Funktionen ausüben.
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3. Die dem Gericht aus dem Verfahren 8 K 2323/10 bekannten Umstände sprechen dafür, dass auch der gesetzliche Rahmen bzw. die anzuwendenden Begriffe verkannt wurden. Der Antragsgegner hat im Verfahren 8 K 2323/10 mitgeteilt, es bestehe die landeseinheitlich geübte Praxis, dass der Geschäftsführer der ... gGmbH die Vorbeurteilung erstelle, wobei er sich auf einen Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters als Fachvorgesetzten stütze, der sich wiederum auf eine Stellungnahme des Abteilungsleiters gestützt habe.
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Aus den oben im Zusammenhang mit der Frage der Einhaltung der Verfahrensvorschriften der Nr. 8.2.1 und der Nr. 8.2.2 BRL gemachten Ausführungen ergibt sich jedoch, dass die behauptete Verwaltungspraxis nicht eingehalten und deshalb das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt worden sein dürfte. Zwar stammt sowohl in der Beurteilung der Antragstellerin als auch in den Beurteilungen der Beigeladenen die Vorbeurteilung vom Geschäftsführer der ... gGmbH und wurde die Beurteilung vom Justizministerium erstellt. Jedoch haben sich in der Beurteilung der Antragstellerin und in den Beurteilungen der Beigeladenen zu 1, 3-7, 10-13, 15, 24 und 27 Vor- und Endbeurteiler einem Beurteilungsbeitrag des jeweiligen Abteilungsleiters (nicht des jeweiligen Einrichtungsleiters) angeschlossen. In den Beurteilungen der Beigeladenen zu 2, 8-9, 14, 17-19, 21-22 und 25 haben sich Vor- und Endbeurteiler dem Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters angeschlossen; ein Beurteilungsbeitrag bzw. eine Stellungnahme des Abteilungsleiters wird nicht erwähnt. In den Beurteilungen der Beigeladenen zu 20, 23 und 26 nimmt die Vorbeurteilung weder auf einen Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters noch auf einen Beurteilungsbeitrag bzw. eine Stellungnahme des Abteilungsleiters Bezug. In der Beurteilung der Beigeladenen zu 16 haben sich Vor- und Endbeurteiler sowohl einem Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters als auch einer Stellungnahme des Abteilungsleiters angeschlossen, ohne dass sich der Einrichtungsleiter zur Stellungnahme des Abteilungsleiters verhalten hätte.
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4. Ferner bestehen erhebliche Bedenken, ob das die Beurteilungen erstellt habende Justizministerium vom richtigen Sachverhalt ausgegangen ist, insbesondere die erforderliche Tatsachengrundlage hinreichend ermittelt hat. Kennt der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beurteilten während des Beurteilungszeitraums nicht aus eigener Anschauung, muss er sich die notwendigen Kenntnisse verschaffen. Hierbei kann er sich u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beurteilten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.1979 - 2 C 4/78 -, Rn. 23 f. m. w. N., juris). Die Vorschriften der Nr. 8.2.2 und der Nr. 8.2.1 BRL konkretisieren diese Grundsätze.
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a) Wie bereits oben im Zusammenhang mit der Frage der Einhaltung der Verfahrensvorschrift der Nr. 8.2.1 BRL ausgeführt, bestehen bei den Beurteilungen bestimmter Beigeladener erhebliche Zweifel, ob der Sachverhalt ausreichend ermittelt wurde. Der Vorbeurteiler der Beigeladenen zu 2, 8-9, 14, 17-19, 21-22 und 25 schloss sich dem Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters an, ohne einen Stellungnahme des Abteilungsleiters zu erwähnen. Gleiches gilt für die Beurteilungen der Beigeladenen zu 20, 23 und 26, in denen weder auf einen Beurteilungsbeitrag des Einrichtungsleiters noch auf einen Beurteilungsbeitrag des Abteilungsleiters Bezug genommen wurde.
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b) Höchst fraglich ist ferner, ob der Endbeurteiler über eine ausreichende Tatsachenkenntnis hinsichtlich des Beurteilungszeitraums vom 01.09.2005 bis zum 31.12.2006 verfügte. Für diesen Zeitraum vor der Übertragung der Bewährungs- und Gerichtshilfe auf den freien Träger wurden ausweislich der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin und der dienstlichen Beurteilung der Beigeladenen Beurteilungsbeiträge der Präsidenten der zuständigen Landgerichte eingeholt und berücksichtigt. Nach Mitteilung des Antragsgegners sind diese Beurteilungsbeiträge zwischenzeitlich jedoch entsprechend gesetzlicher Vorgaben vernichtet. Gem. Nr. 10 Abs. 2 BRL sind nach Aufnahme der Beurteilung in die Personalakte Entwürfe und Notizen zu vernichten. Ein Beurteilungsbeitrag dürfte jedoch nicht unter den Begriff der Entwürfe und Notizen zu subsumieren sein. Vorschriften über die Vernichtung von Beurteilungsbeiträgen könnten auch rechtswidrig sein, wenn sie hinreichenden effektiven Rechtsschutz des Beurteilten gem. Art. 19 Abs. 4 GG verhindern sollten (vgl. VG Aachen, Urt. v. 23.04.2009 - 1 K 684/08 -, Rn. 20 ff., juris). Da sich weder aus der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin und den dienstlichen Beurteilungen der Beigeladenen noch aus der im vorliegenden Verfahren abgegebenen Stellungnahme des Antragsgegners ergibt, welchen Inhalt die Beurteilungsbeiträge der Landgerichtspräsidenten hatten, kann im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt werden und bedarf es möglicherweise weiterer Aufklärung im Hauptsacheverfahren, ob die dienstlichen Beurteilungen aufgrund ausreichender Tatsachenkenntnis erstellt wurden. Insoweit trägt der Dienstherr die materielle Beweislast dafür, dass die im Beurteilungsbeitrag enthaltenen Tatsachen in den dienstlichen Beurteilungen berücksichtigt wurden, soweit nicht Besonderheiten des Einzelfalls eine Abweichung von diesem Grundsatz gebieten (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.04.1981 - 2 C 34/79 -, Rn. 23, juris).
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5. Die allgemein gültigen Wertmaßstäbe wurden nicht beachtet.
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a) Zwar ist der Dienstherr befugt, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern. Ausschlaggebend ist die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle - erstmals oder wiederholt - zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine bessere Note erhalten hat, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen, so dass er möglicherweise bei gleich gebliebener Leistung eine schlechtere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt (BVerwG, Urt. v. 26.06.1980 - 2 C 13/79 -, Rn. 36, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.07.2005 - 4 S 915/05 -, Rn. 10, juris). Für eine nicht gleichmäßige Anwendung der neuen Beurteilungsmaßstäbe bestehen im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte. Insbesondere beruft sich auch die Antragstellerin nicht darauf, dass ihre Leistungen sich verbessert hätten, sondern nur darauf, dass ihre Leistungen keinesfalls schlechter geworden seien.
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b) Ferner erweist sich zwar der besser beurteilte Bedienstete - hier die Beigeladenen, die mit einem Gesamturteil zwischen 6,0 und 7,5 Punkten beurteilt wurden - regelmäßig als besser qualifiziert und ist daher seinen schlechter beurteilten Mitbewerbern - hier der mit 5,5 Punkten beurteilten Antragstellerin - vorzuziehen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 27.02.2003 - 2 C 16/02 -, NVwZ 2003, 1397 <1397>; Urt. v. 19.12.2002 - 2 C 31/01 -, NVwZ 2003, 1398 <1398 f.>).
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c) Auch bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass allgemein gültige Wertmaßstäbe dadurch verkannt worden wären, dass aufgrund des Anlegens eines neues Beurteilungsmaßstabs alle früheren dienstlichen Beurteilungen pauschal um 1,0 bzw. 1,5 Punkte abgesenkt worden wären (vgl. VG Sigmaringen, Urt. v. 15.11.2006 - 1 K 1524/05 -, Rn. 27 ff., juris). Vielmehr hat das Justizministerium im Widerspruchsbescheid darauf hingewiesen, dass die Beurteilungen unabhängig von den vorausgegangenen Beurteilungen erstellt worden seien (vgl. auch Nr. 8.1 Abs. 1 BRL). Ferner wurde dem Gericht vom Antragsteller im Verfahren 8 K 2323/10 berichtet, dass seit der Übertragung der Bewährungs- und Gerichtshilfe auf den freien Träger manche Beamte auch besser beurteilt worden seien.
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d) Jedoch wurden allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe dadurch verkannt, dass dienstliche Beurteilungen zugrundegelegt wurden, die nicht vergleichbar sind.
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Die zur Auswahlentscheidung berufene Stelle hat zu prüfen, ob das den dienstlichen Beurteilungen zugrundeliegende Bewertungssystem einheitlich ist und die durch die dienstlichen Beurteilungen ausgewiesenen Leistungen auch im Übrigen einem Vergleich unterzogen werden können. Deshalb muss schon im Beurteilungsverfahren soweit wie möglich gleichmäßig verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Insbesondere der gemeinsame Beurteilungsstichtag und der jeweils gleiche Beurteilungszeitraum garantieren eine höchstmögliche Vergleichbarkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.07.2001 - 2 C 41/00 -, NVwZ-RR 2002, 201 <202>). Für das Auswahlverfahren folgt hieraus, dass zur Wahrung der Chancengleichheit der Bewerber ein inhaltlicher Vergleich von planmäßigen Beurteilungen nur zulässig ist, wenn er sich im Wesentlichen auf die gleichen Beurteilungszeiträume und die gleichen Beurteilungsstichtage erstreckt (BVerwG, Beschl. v. 25.03.2010 - 1 WB 27/09 -, Rn. 33, juris). Einschränkungen dieses Grundsatzes, die sich hinsichtlich des Stichtags beispielsweise aus der großen Zahl der zu beurteilenden Beamten und hinsichtlich des Beurteilungszeitraums aus besonderen äußeren Umständen ergeben können, sind nur hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen (BVerwG, Urt. v. 18.07.2001 - 2 C 41/00 -, NVwZ-RR 2002, 201 <202>).
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Die Beurteilung des Beigeladenen zu 24 betrifft den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2005 bis zum 31.08.2008. Die Beurteilungen der anderen Beigeladenen und der Antragstellerin betreffen den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2005 bis zum 27.01.2010. Der beim Beigeladenen zu 24 zugrundegelegte Beurteilungszeitraum ist erheblich - beinahe eineinhalb Jahre - kürzer als der in den Beurteilungen der anderen Beigeladenen und der Antragstellerin zugrundegelegte. Es ist nicht ersichtlich, was der Erstellung einer Anlassbeurteilung für den Beigeladenen zu 24 zum 27.01.2010 entgegenstand. Damit ist die Vergleichbarkeit der Beurteilungen nicht mehr gegeben (so auch VG Freiburg, Beschl. v. 22.10.2010 - 3 K 1445/10 -).
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Mangels Vergleichbarkeit der Beurteilungen besteht auch die Möglichkeit, dass die Auswahlentscheidung rechtswidrig ist. Zwar stehen in der vom Justizministerium erstellten Liste, in der die Beförderungsbewerber nach dem ihnen jeweils vergebenen Gesamturteil geordnet aufgeführt sind, zahlreiche weitere mit 6,0 Punkten beurteilte Beamte. Da deren Beurteilungen nicht vorliegen, kann jedoch nicht beurteilt werden, ob diese nicht auch fehlerhaft sind. Somit ist für den Falle der fehlerfreien Durchführung des Auswahlverfahrens die Beförderung der Antragstellerin nicht ausgeschlossen.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 1 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Für die Sicherung des Bewerberanspruchs der Antragstellerin ist auf den Auffangstreitwert zurückzugreifen, der wegen der besonderen Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes in diesen Verfahren ungekürzt zu lassen, jedoch auch mit Blick auf die Vielzahl der betroffenen Konkurrenten nicht zu erhöhen ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, Rn. 35, juris; a.A. VG Freiburg, Beschl. v. 22.11.2010 - 3 K 1445/10 - unter Berufung auf OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.09.2009 - 5 ME 87/09 -, NVwZ-RR 2010, 293).
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