| |
|
| |
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die angefochtene Versetzungsverfügung nicht frühzeitig, vor Erhebung des Widerspruchs, bestandskräftig geworden. Denn ihr war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt (§ 70 Abs. 2, § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
|
|
| |
Die Klage ist auch begründet. Die Versetzungsverfügung ist rechtswidrig und aufzuheben, soweit in ihr als Grund der Zurruhesetzung die Dienstunfähigkeit des Klägers genannt wird. Der Kläger hat Anspruch darauf, dass als Grund der Zurruhesetzung seine Schwerbehinderung angeben wird (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
|
|
| |
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der Zurruhesetzung des Klägers. Das ergibt sich aus dem materiellen Recht. Denn es geht um eine Statusänderung zu dem in der Versetzungsverfügung bestimmten Zeitpunkt: Zu diesem Zeitpunkt sollte der Kläger auf jeden Fall in den Ruhestand treten, streitig ist nur, aus welchem Grund. Mithin sind die einschlägigen Vorschriften des Landesbeamtengesetzes in seiner Fassung vor Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes anzuwenden.
|
|
| |
Der Kläger hatte beim Regierungspräsidium Freiburg seine vorzeitige Zurruhesetzung beantragt (1.). Dieser Antrag bezog sich im maßgeblichen Zeitpunkt der Zurruhesetzung jedenfalls in erster Linie auf seine Schwerbehinderung (2). Die weiteren materiellen Voraussetzungen für eine Zurruhesetzung gemäß § 52 Nr. 2 LBG a.F. lagen vor (3.). Das damit dem Beklagten eröffnete Ermessen war gebunden (4.) § 58 Abs. 2 Satz 2 LBG a.F. steht einer Änderung des Zurruhesetzungsgrundes nicht entgegen (5.) .
|
|
| |
1. Der Kläger hatte seine Zurruhesetzung beantragt.
|
|
| |
Ein Antrag im Sinne der Verwaltungsverfahrensgesetze ist eine Willenserklärung, welche an die entscheidende Behörde gerichtet ist. Die Willenserklärung muss auf ein Tun oder Unterlassen gerichtet sein. Sie unterscheidet sich so von einer Anzeige, mit der nur eine Information gegeben werden soll. Dabei ist die gewählte Bezeichnung als Anzeige oder als Antrag nur ein Auslegungsgesichtspunkt. Wirksam gestellt ist ein Antrag, wenn ein Antragsteller gegenüber einer Behörde erkennbar einen Willen zum Ausdruck bringt, der auf Einleitung eines Verwaltungsverfahrens gerichtet ist. Insoweit sind die von ihm gegenüber der Behörde abgegeben Erklärungen unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls nach Treu und Glauben auszulegen. Maßgeblich ist der Empfängerhorizont. Insoweit gelten §§ 133, 157 BGB entsprechend. Nicht erforderlich ist deshalb, dass das Wort „Antrag“ benutzt wird. Es genügt, dass ein als Antrag zu deutender Wille zum Ausdruck kommt. Dieser Wille kann schriftlich, mündlich oder durch schlüssiges Verhalten geäußert werden. Der Wille braucht nicht in allen Einzelheiten konkretisiert zu sein, muss aber die Zielrichtung des Vorbringens aus seinem Wortlaut, seiner Begründung oder den Umständen in konkretisierbarer Weise erkennen lassen (Gusy, Der Antrag im Verwaltungsverfahren, BayVBl. 1985, 484 <485>; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 22 Rdnr. 35; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.05.1991 - 4 S 3167/89 - juris). Dabei kommt es nicht darauf an, wie ein Mitarbeiter der Behörde die Erklärungen eines Antragstellers tatsächlich verstanden hat, sondern wie er sie billigerweise hätte verstehen müssen. Einer bestimmten Form bedarf ein Antrag, vorbehaltlich einer spezialgesetzlichen Regelung, nicht.
|
|
| |
Hier liegt ein rechtzeitiger schriftlicher Antrag nicht vor. Ein solcher kann insbesondere nicht schon in dem Umstand gesehen werden, dass die Schule des Klägers den neuen Schwerbehindertenausweis unter dem 22.04.2009 zu den Akten des Regierungspräsidiums gegeben hat, auch dann nicht, wenn dies, wovon die Kammer ausgeht, auf Veranlassung des Klägers geschehen ist. Der schriftliche Antrag des Klägers, den er im Widerspruchsverfahren aus seiner Sicht „nochmals“ gestellt hat, war verspätet (vgl. § 58 Abs. 2 Satz 2 LBG) und ist deshalb unbeachtlich.
|
|
| |
Der Kläger hat seine Zurruhesetzung auch sonst nicht rechtzeitig ausdrücklich beim Regierungspräsidium beantragt. Allein die wiederholte Erwähnung des Schwerbehindertenausweises gegenüber dem Sachbearbeiter des Regierungspräsidiums beinhaltet für sich betrachtet noch keinen Antrag.
|
|
| |
Aufgrund der gesamten Umstände hätte das Regierungspräsidium aber erkennen müssen, dass der Kläger in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden wollte, gleich, aus welchem Grund. Insoweit bestanden beim Sachbearbeiter des Regierungspräsidiums auch keine Zweifel. Einer ausdrücklichen Bekundung des Willens des Klägers bedurfte es insoweit nicht. Der Wille des Klägers insoweit war gewissermaßen die Geschäftsgrundlage für das weitere Verfahren. Für den Kläger und den Sachbearbeiter ging es ersichtlich nur noch darum, alles dafür zu tun, dass die Zurruhesetzung zur rechten Zeit erfolgte. Dementsprechend hat der Kläger in jedem Stand des Verfahrens aktiv auf seine Zurruhesetzung hingewirkt. Das hat sich etwa auch in dem Vermerk des Sachbearbeiters vom 04.05.2009 niedergeschlagen, in dem es heißt, dass dem Kläger sein Abschied aus dem Schulleben zum Schuljahresende sehr wichtig sei.
|
|
| |
Dem steht nicht entgegen, dass der Kläger mit seinem Schreiben vom 14.05.2009 dem Wortlaut sein „Einverständnis“ mit der ihm angekündigten Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit erklärt hat. Denn auch eine Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit kann auf Antrag erfolgen. Im Übrigen ist zwar ein (gewissermaßen passives) Einverständnis zu einer von Amts wegen erfolgenden Maßnahme etwas anderes als ein (aktiver) Antrag, der auf die allein im Willen des Antragstellers stehende Einleitung eines Verwaltungsverfahrens und dessen Abschluss durch Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts gerichtet ist; jedoch kann auch im Falle eines Antrag ein Einverständnis mit der daraufhin angekündigten Entscheidung erklärt werden, ohne dass damit der Antrag entfiele. Insbesondere gilt dies für die Modalitäten der beantragten Entscheidung. Auch sonst lässt der Wortlaut des Schreibens vom 14.05.2009 keine eindeutigen Schlüsse zu. Zwar weist die Formulierung „informieren Sie mich über die Absicht, mich in den Ruhestand zu versetzen“ und die Mitteilung „ich (bin) mit der Entscheidung einverstanden … . Außerdem verzichte ich auf die Einschaltung des Personalrats“ eher auf eine Vorstellung beim Kläger hin, er werde von Amts wegen in den Ruhestand versetzt. Die Kammer vermag diesen Formulierungen aber angesichts der gesamten Umstände keine ausschlaggebende Bedeutung beizumessen, zumal sie noch am Tag des Zugangs der Anhörung zur Zurruhesetzung und damit ersichtlich ohne weiteres Nachdenken verfasst worden sind. Dabei fällt auch ins Gewicht, dass der Kläger substantiiert unwidersprochen erklärt hat, er habe beim Sachbearbeiter am selben Tag angerufen, um zu erfahren, wie er sich äußern solle, um das Verfahren möglichst zu beschleunigen. Ob insoweit der Sachbearbeiter dem Kläger den Inhalt seiner Erklärung sogar vorgesprochen oder gar diktiert hat, kann insoweit dahinstehen.
|
|
| |
Schließlich spricht für das Vorliegen eines Antrags des Klägers auch, dass, wie noch auszuführen ist, er seine Schwerbehinderung im Zurruhesetzungsverfahren wiederholt thematisiert und das Regierungspräsidium über den Stand des Verfahrens vor dem Versorgungsamt laufend informiert hat. Darin musste das Regierungspräsidium, wie noch auszuführen ist, erkennen, dass es dem Kläger darum ging, wegen seiner Schwerbehinderung in den Ruhestand versetzt zu werden. Dass dies einen formlosen Antrag voraussetzte, war den Beteiligten jeweils bewusst. Dem Kläger war dies spätestens seit einem entsprechenden Schriftwechsel mit dem Regierungspräsidium aus dem Jahr 2006 bekannt.
|
|
| |
2. Der Antrag des Klägers bezog sich spätestens seit dem Zeitpunkt, seit dem sein neuer Schwerbehindertenausweis dem Regierungspräsidium vorlag, nicht mehr auf seine Dienstunfähigkeit, sondern in erster Linie auf seine Schwerbehinderung. Dementsprechend sind seine Erklärungen unter Berücksichtigung der gesamten Umstände nach Treu und Glauben auszulegen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.05.1991 - 4 S 3167/89 - a.a.O.)..
|
|
| |
Dabei ist von folgenden Grundsätzen auszugehen: Der Antrag für eine vorzeitige Zurruhesetzung bestimmt den Rechtsgrund, aus dem der Beamte in den Ruhestand zu gehen wünscht und legt damit zugleich den Gegenstand der Statusentscheidung fest. Erfüllt der Beamte die gesetzlichen Voraussetzungen, kann er in den Ruhestand versetzt werden, ansonsten ist der Antrag abzulehnen. Die Statusbehörde kann die Versetzung in den Ruhestand nicht aus einem anderen als dem im Antrag genannten Grund verfügen; erforderlichenfalls muss sie den Antragsteller auf rechtliche Hindernisse hinweisen und ihn zur Klarstellung seines Antrags auffordern. Jede Versetzung in den Ruhestand kann nur wegen eines bestimmten, gesetzlich bestimmten Grundes verfügt werden. Eine abstrakte, von einem solchen Grund losgelöste Versetzung in den Ruhestand kennen die Beamtengesetze nicht (BVerwG, Urt. v. 25.10.2007 - 2 C 22.06 - NVwZ-RR 2008, 193; vgl. zur Auslegung eines Antrags auch Gusy a.a.O. <489>).
|
|
| |
Nach Überzeugung der Kammer war die genaue Bezeichnung des Grundes der Zurruhesetzung für den Kläger zunächst ohne Bedeutung. Sein Wille ging dahin, auf jeden Fall mit Ende des Unterrichts im Sommer 2009 in den Ruhestand zu gehen. Hierzu unterzog er sich der vom Regierungspräsidium angeordneten amtsärztlichen Untersuchung im März 2009, in deren Folge die Stellungnahme des Gesundheitsamts damals noch richtigerweise die Feststellung eines GdB 30 enthielt. Zum gleichen Zweck hatte der Kläger aber auch beim Versorgungsamt einen neuen Schwerbehindertenausweis beantragt. Dabei waren der Grund für seine Dienstunfähigkeit und für seine Schwerbehinderung jeweils im Wesentlichen derselbe. Nachdem sein Schwerbehindertenausweis vorlag, war es für den Kläger eine Selbstverständlichkeit, dass die Zurruhesetzung nunmehr darauf gestützt erfolgen sollte, denn er hatte sich beim Landesamt für Besoldung unter Hinweis auf die bevorstehende Ausstellung des neuen Schwerbehindertenausweises erkundigt, wie sich die Zurruhesetzung auf seine Versorgungsbezüge auswirken würde.
|
|
| |
Nachdem dem Regierungspräsidium der neue Schwerbehindertenausweis vorlag, welcher die Voraussetzungen für eine vorzeitige Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung begründete, konnte aus der Sicht eines vernünftigen Betrachters das Begehren des Klägers nur noch so verstanden werden, dass er nunmehr wegen seiner festgestellten Schwerbehinderung in den Ruhestand versetzt werde wollte.
|
|
| |
Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass er sich in seiner Erklärung vom 14.05.2009 mit einer Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit einverstanden hat. In diesem Einverständnis wird der Zurruhesetzungsgrund der Dienstunfähigkeit nicht ausdrücklich genannt. Es wird auch nicht ausdrücklich auf die entsprechenden Passagen im Anschreiben des Regierungspräsidiums Bezug genommen. Der Umstand, dass das Regierungspräsidium das Verfahren, ausgehend von einem anfangs nicht ausreichenden Grad der Behinderung beim Kläger, an dem Grund der Dienstunfähigkeit ausgerichtet hat, musste beim Kläger, dem die entsprechenden Folgen so wenig bewusst waren wie dem Sachbearbeiter des Regierungspräsidiums, keinen Widerspruch auslösen, zumal das Regierungspräsidium mit der angekündigten Beteiligung des Schwerbehindertenbeauftragten deutlich gemacht hatte, dass es die Schwerbehinderteneigenschaft des Klägers im weiteren Verfahren berücksichtigen werde. Gegen eine andere Auslegung des Einverständnisses des Klägers spricht auch, dass es für diesen keinen Sinn gemacht hätte, den Versetzungsgrund „Dienstunfähigkeit“ vorzuziehen. Denn eine solche Zurruhesetzung war offensichtlich unter keinem Umstand günstiger. Da dies offensichtlich war, könnte selbst dann, wenn der Kläger in seinem „Einverständnis“ den Begriff der Dienstunfähigkeit ausdrücklich verwandt hätte, dies ihm nach dem Auslegungsgrundsatz „falsa demonstratio non nocet“ nicht zum Nachteil gereichen.
|
|
| |
Gegen die Auslegung, dass der Antrag des Klägers spätestens mit der Vorlage des neuen Schwerbehindertenausweises auf den Grund der Schwerbehinderung konkretisiert war, spricht nicht, dass er bereits einige Jahre zuvor seine Versetzung wegen seiner Schwerbehinderung betrieben hatte und somit möglicherweise wusste, dass dies ein Zurruhesetzungsgrund war. Vielmehr durfte der Kläger umgekehrt davon ausgehen, dass das Regierungspräsidium ihn bei seinem Antrag im Jahr 2009 entsprechend verstehen würde, denn die gesundheitlichen Gründe für sein Bestreben, vorzeitig in den Ruhestand, waren damals wie heute die gleichen; sie lagen jeweils in den Folgen der wiederholten Thoraxoperationen. Aus seiner, für das Regierungspräsidium erkennbaren Sicht, hatte er nur an seinen Antrag von damals angeknüpft.
|
|
| |
Die bisher ergangene Rechtsprechung steht dieser Auslegung nicht entgegen, sondern stützt sie vielmehr. In ihr wurde stets darauf abgehoben, dass die Behörde von der Schwerbehinderung im Zeitpunkt der Zurruhesetzung noch keine Kenntnis hatte (BVerwG Urt. v. 25.10.2007 - 2 C 22/06, a.a.O., juris Rdnr. 10; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.07.2010 - 4 S 1033/10 -). Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einer jüngeren Entscheidung ausführt, der Kläger könne nicht entgegenhalten, dass er den Antrag auf Zurruhesetzung im Rahmen der beamtenrechtlichen Bestimmungen gestellt und damit die für ihn günstigste Variante gewählt habe (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 26.01.2010 - 4 S 1059/09 - a.a.O. = juris Rdnr. 6), liegt der hier zu beurteilende Fall anders. Denn der Kläger hat - wie oben ausgeführt - seinen zunächst unbestimmten Antrag durch sein Verhalten, das nach den gesamten Umständen des Einzelfalls zu beurteilen ist, rechtzeitig konkretisiert.
|
|
| |
Selbst wenn man den Erklärungen des Klägers nicht die hier festgestellte Eindeutigkeit beimessen wollte, wäre seine Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit rechtswidrig und könnte er beanspruchen, wegen Schwerbehinderung in den Ruhestand versetzt zu werden. Allein der Umstand, dass das Regierungspräsidium nicht sicher sein konnte, ob der Kläger tatsächlich die offensichtlich für ihn ungünstigere Art der Zurruhesetzung wählen wollte, machte dessen Zurruhesetzungsbegehren unbestimmt. Rechtswidrig ist eine Zurruhesetzung auch dann, wenn bei objektiver Sicht unklar war, aus welchem Grund der Beamte seine Zurruhesetzung begehrt hat. Denn dann fehlt es an der erforderlichen Konkretisierung des Zurruhesetzungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 25.10.2007 - 2 C 22.06 - a.a.O.).
|
|
| |
Danach kann offen bleiben, ob der geltend gemachte Anspruch des Klägers auch aus dem sogenannten Herstellungsanspruch folgen kann, der im Verwaltungsrecht allerdings bislang nicht allgemein anerkannt ist (vgl. zum sozialrechtlichen Herstellungsanspruch BVerwG, Urt. v. 23.02.2010 - 5 C 13.09 - juris m.w.N.). In Betracht käme dies, weil das Regierungspräsidium spätestens nach der ihm mitgeteilten Feststellung der Schwerbehinderung des Klägers darauf hätte hinwirken müssen, dass sich der Kläger ausdrücklich äußerte, welchen von zwei in Betracht kommenden Gründen er für eine Zurruhesetzung er in Anspruch nehmen wollte. Insoweit traf das Regierungspräsidium, nachdem der Kläger seine erneute Schwerbehinderung von Anfang an in das Verfahren eingeführt und schließlich auch rechtzeitig belegt hatte, eine Beratungspflicht. Denn jede Behörde soll u.a. die Stellung von Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig gestellt worden sind (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG; Gusy a.a.O. <487>). Dies gilt umso mehr, wenn eine Behörde einen Antragsteller, der sein Begehren von sich aus nicht näher konkretisiert hat, durch eine Anhörung, mit der ihm seine Obliegenheit, sich auf einen näher zu bezeichnenden Antragsgrund festzulegen, nicht einmal bewusst gemacht wird, gewissermaßen auf das falsche Gleis setzt.
|
|
| |
3. Die weiteren Voraussetzungen für eine Zurruhesetzung des Klägers nach § 52 Nr. 2 LBG a. F. lagen unstreitig vor.
|
|
| |
4. Ermessenserwägungen, aus denen der Beklagte gleichwohl die Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung gemäß § 52 Nr. 2 LBG a.F. rechtmäßig hätte versagen können, sind nicht ersichtlich, Insbesondere durfte er die Dienstunfähigkeit des Klägers nicht zum Anlass nehmen, ihm die Vorteile der Übergangsregelung des § 69d Abs. 5 BeamtVG zu entziehen.
|
|
| |
5. Der Änderung des Grundes für die Zurruhesetzung steht § 58 Abs.2 Satz 2 LBG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift kann die Verfügung der Zurruhesetzung (nur) bis zum Beginn des Ruhestands zurückgenommen werden. Damit wird den Eigenheiten des Beamtenrechts Ausdruck verliehen. Die Vorschrift dient dem Vertrauensschutz des in den Ruhestand versetzten Beamten und dem allgemeinen Interesse der Rechtsbeständigkeit und Rechtsklarheit der Statusentscheidung (BVerwG Urt. v. 25.10.2007 - 2 C 22.06, a.a.O. - juris, Rdnr. 13, 14). Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entschieden hat, dass die Vorschrift auch anzuwenden ist, wenn der Beamte gegen die Zurruhesetzung rechtzeitig Widerspruchs eingelegt hatte (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 26.01.2010 - 4 S 1059/09 - a.a.O. = juris Rdnr. 9), bezog sich dies auf eine Fallgestaltung, bei der die Zurruhesetzung im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens noch rechtmäßig war, der Kläger dann aber später rückwirkend als Schwerbehinderter anerkannt wurde (vgl. auch VG Karlsruhe Urt. v. 06.10.2009 - 5 K 951/08 -; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.06.2010 - 4 S 1366/09 -; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.07.2010 - 4 S 1033/10 -; VG Düsseldorf Urt. v. 17.06.2008 - 2 K 3425/07 - juris). Die Kammer geht deshalb davon aus, dass die erwähnte Textpassage auch nur für solche Fallgestaltungen gelten soll (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 07.10.1964 - 6 C 59.63 - BVerwGE 19, 284 mit dem Hinweis auf die „besondere Bestandskraft“ einer solchen Verfügung). Demgegenüber steht § 58 Abs. 2 Satz 2 LBG a.F. der Aufhebung einer Zurruhesetzung nicht entgegen, wenn sie im Zeitpunkt der Zurruhesetzung bereits rechtswidrig war, etwa weil eine Dienstunfähigkeit nicht gegeben oder ein erforderlicher Antrag nicht gestellt worden ist, und wenn der Beamte rechtzeitig Widerspruch eingelegt und ggf. Klage erhoben hat.
|
|
|
|
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
