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1.
Die Klage ist - ohne Durchführung eines Vorverfahrens (§§ 68 Abs.1 S.1 1.HS, Abs.2 VwGO, § 11 LHGebG) - als Verpflichtungsklage zulässig.
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Der von der Beklagten erhobene Einwand, der Kläger sei nicht klagebefugt, ist unzutreffend.
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Der Kläger hat ausreichend geltend gemacht, durch die Ablehnung der beantragten Befreiung in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs.2 VwGO). Es ist nicht offensichtlich ausgeschlossen, sondern möglich, dass ihm ein Anspruch auf Befreiung von der Studiengebühr zustehen kann. (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urt. v. 26.07.1989 - 4 C 35/88 -, BVerwGE 82, 246 [249]).
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Bei der Verpflichtungsklage ist das als verletzt gerügte Recht identisch mit dem materiellen Anspruch, den der Kläger mit der Klage verfolgt. Der eingeklagte Verpflichtungsanspruch ist das durch die (rechtswidrige) Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts verletzte subjektiv-öffentliche Recht. Grundvoraussetzung eines Rechtsanspruchs ist ein die Verwaltung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtender Rechtssatz. Der subjektivrechtliche Gehalt einer Verpflichtungsnorm (Anspruchsnorm) ist anschließend durch Auslegung zu ermitteln. Entscheidend für die subjektive Berechtigung (Rechtsdurchsetzungsmacht) ist schließlich, dass der Kläger zum Kreis der Anspruchsberechtigten zu zählen ist, was nach seinem Vortrag zumindest möglich sein muss.
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Hier hat der Gesetzgeber mit § 6 Abs.1 S.3 LHGebG der Beklagten die Möglichkeit eröffnet, bei Vorliegen bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen Studierende von der Studiengebühr zu befreien.
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Diese Vorschrift besteht nicht nur im rein öffentlichen Interesse, vermittelt für den Studierenden also nicht nur einen bloßen Rechtsreflex (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.10.1997 - 4 S 596/95 -, VBlBW 1998, 108 und VG Freiburg, Beschl. v. 10.07.1986 - 4 K 71/86 - DVBl. 1986, 1168 zu Normen, die allein dem öffentlichen Interesse dienen und daher keinen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung begründen ).
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Vielmehr dient die Vorschrift zumindest auch dem Individualinteresse, denn sie zielt in Anknüpfung an personenbezogene individuelle Elemente (Begabung, Leistung) und insoweit zwischen den Studierenden differenzierend aus Gründen der Förderung der betreffenden Studierenden (vgl. LT-Drucks.13/4858, S.23) auf deren individuelle Befreiung von einer sie ansonsten unmittelbar und erheblich belastenden gesetzlichen Studiengebührenpflicht, die ihr Grundrecht auf Ausbildungsfreiheit (Art.12 Abs.1 GG) berührt.
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Weil diese Ermessensnorm auch subjektiv-individuellen Interessen dient, kann der Kläger auch rügen, die Beklagte verletze bei deren Anwendung den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art.3 Abs.1 GG ( vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.01.1972 - IV C 49.68 -, NJW 1973, 724 = E 39, 235 [238 ff.] ).
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Da die Beklagte hier tatsächlich von der Befreiungsmöglichkeit des § 6 Abs.1 S.3 LHGebG Gebrauch gemacht und Studierende von der Gebührenpflicht befreit hat, hingegen dem Kläger eine solche Befreiung versagt hat, kann sie bei einer gleichheitswidrigen Ermittlung seiner Begabung und Leistung sein Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art.3 Abs.1 GG verletzen. Ob dies der Fall ist, muss gem. Art.19 Abs.4 GG zulässigerweise gerichtlich überprüfbar sein, weil andernfalls eine willkürliche Normanwendung möglich wäre.
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Zudem ergibt sich aus § 11 LHGebG, dass der Gesetzgeber selbst von der Zulässigkeit einer gerichtlichen Anfechtbarkeit eines (ablehnenden) „Bescheids über die Befreiung von der Gebührenpflicht nach § 6 LHGebG“ ausgeht, denn er will durch die Streichung des Erfordernisses eines der gerichtlichen Entscheidung vorgelagerten Vorverfahrens (§ 68 VwGO) erklärtermaßen zu einer „schnelleren Klärung der Gebührenpflicht“ beitragen (vgl. LT-Drucks. 13/4858, S.31).
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Vor diesem Hintergrund hat die Beklagte ihrem ablehnenden Bescheid über die Versagung der vom Kläger beantragten Befreiung schließlich selbst zu Recht eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt, wonach dagegen die Klage beim Verwaltungsgericht zulässig ist.
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2.
Die zulässige Klage ist begründet. Der angegriffene Ablehnungsbescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte ist verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Befreiung von der Studiengebührenpflicht für das Sommersemester 2007 erneut zu bescheiden und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten (§ 113 Abs.1 S.1, Abs.5 S.2 VwGO).
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Die Ablehnung der beantragten Befreiung mit der Begründung, der Kläger habe keine weit überdurchschnittliche Begabung durch ein Stipendium eines anerkannten Förderungswerks oder einen IQ-Test nachgewiesen, ist rechtswidrig.
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Die Rechtsauffassung der Beklagten erweist sich insoweit in zwei Punkten als rechtsirrig:
(a)
Zum einen eröffnet ihr § 6 Abs.3 S.1 LHGebG nicht im Sinne einer reinen Befugnisnorm ein völlig freies, rein (hochschul-) politisches und daher rechtlich völlig ungebundenes, gerichtlich nicht nachprüfbares Entschließungsermessen dahin, eine Studiengebührenbefreiung nach dieser Vorschrift zu gewähren oder aber die Norm unangewendet zu lassen.
(b)
Zum anderen steht ihr auch keine Wahlfreiheit zwischen den beiden gesetzlichen Befreiungstatbeständen einer „weit überdurchschnittlichen Begabung“ und der „herausragenden Leistungen im Studium“ zu. Vielmehr hat sie in Erfüllung des Normbefehls jedenfalls im Grundsatz Studiengebührenbefreiungen zu gewähren, wenn „herausragende Leistungen im Studium“ vorliegen oder - wenn zu Beginn des Studiums solche herausragenden Leistungen naturgemäß noch nicht feststellbar vorliegen können - bei Vorliegen einer „weit überdurchschnittlichen Begabung“ des Studierenden.
(c)
Sie hat deshalb über den Befreiungsantrag des Klägers erneut zu entscheiden und, weil dieser sich nicht mehr in der Anfangsphase seines Studiums befindet, die bislang rechtswidrig unterlassene Prüfung anzustellen, ob er wegen herausragender Leistungen im Studium von der Studiengebühr befreit werden kann. Dabei steht ihr hinsichtlich der Festlegung der Kriterien für die Erfüllung dieses unbestimmten Tatbestandsmerkmals ein sehr weiter Beurteilungsspielraum zu, der seine Grenze allerdings in der Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes aus Art.3 Abs.1 GG findet. Es kann offenbleiben, ob der Nachweis herausragender Leistungen im Studium durch Verweis auf die Stipendiengewährung eines anerkannten Förderungswerkes erbracht werden kann. Jedenfalls würde es den Gleichheitssatz verletzen, einzig einen solchen Nachweis zuzulassen und damit Studierende von einer Studiengebührenbefreiung auszuschließen, die kein Stipendium vorweisen, aber anderweit ihre herausragenden Leistungen im Studium nachweisen können.
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(a)
Der
Wortlaut
des § 6 Abs.3 S.1 LHGebG gibt mit dem Begriff „können“ für sich genommen weder etwas für noch gegen die Ansicht der Beklagten her, damit werde ihr als Teil der Exekutive ausschließlich im öffentlichen Interesse an einer Förderung des Wettbewerbs der Hochschulen untereinander im Weg einer legislativen Ermächtigung ein freies, rechtlich ungebundenes (hochschul-)politisches Ermessen im Sinne einer reinen politischen Gestaltungsfreiheit hinsichtlich der Gewährung von Studiengebührenbefreiungen eingeräumt, das sie befugt, davon nach eigenen hochschulpolitischen Vorstellungen ohne jede rechtliche Kontrolle entweder zugunsten der Studierenden Gebrauch zu machen oder aber keinen Gebrauch zu machen.
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Eine
systematische
Auslegung der Vorschrift des § 6 Abs.3 S.1 LHGebG ergibt hingegen, dass es für diese Position der Beklagten keinen wirklich tragfähigen Anhaltspunkt gibt: Aus höherrangigem Recht ergibt sich zwar keine Verpflichtung des Gesetzgebers, in Fällen der Hochbegabung oder herausragender Studienleistungen überhaupt eine Studiengebührenbefreiung zu gewähren, da die grundsätzliche Einführung der Studiengebührenpflicht nicht gegen höherrangiges Recht verstößt und infolge der Finanzierbarkeit über das Darlehensmodell des LHGebG für den einzelnen Studierenden keine etwa nur mit Hilfe von Befreiungsmöglichkeiten überwindbare Zugangshürde für das Studium darstellt (vgl. die Grundsatzurteile des VG Freiburg, Urteile vom 20.06.2007 - 1 K 2274/06 und 2324/06 -, NVwZ 2007, 1455 = juris), so dass eine solche Befreiung auch weder durch die Ausbildungs- und Berufsfreiheit (Art.12 GG) noch durch den Gleichheitssatz (Art.3 Abs.1 GG) oder sonstige Grundrechte (z.B. Art.6 GG) oder etwa international verbindliche Völkerrechtsnormen wie den Pakt über kulturelle und soziale Rechte geboten wird. Dass es dem Landesgesetzgeber von daher freistünde, die Regelung des § 6 Abs.1 S.3 LHGebG auch wieder zu streichen, besagt hingegen noch nichts für die Position der Beklagten. Denn der Landesgesetzgeber hat insoweit im Rahmen seiner grundlegenden Normsetzungskompetenz und Normsetzungsfreiheit einen ungebundenen legislativen politischen Handlungs- und Gestaltungsspielraum, der einer im Grundsatz lediglich mit der Aufgabe des Verwaltungsvollzugs betrauten, der Exekutive zuzurechnenden Verwaltungsbehörde wie hier der Beklagten trotz ihrer Selbstverwaltungsautonomie regelmäßig nicht eingeräumt ist. Dazu bedürfte es vielmehr typischerweise der gesetzlichen Gewährung einer Satzungsautonomie (vgl. dazu Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd.1, 11.Aufl. 1999, § 25 X 3, S. 361, Rdnr. 50 und § 31 I Rdnr.1,2, S.440 sowie a.a.O. § 31 V, S.467, Rdnr.57 - 59 zur Verwaltung zwischen Bindung und Freiheit sowie zu den Erscheinungsformen von Verwaltungsspielräumen; zur Abgrenzung der legislativen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bzw. Rechtsverordnungsgebers auf der einen und des Ermessens der Verwaltung auf der anderen Seite: Nierhaus in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art.80 Abs.1, Rdnr. 330 - 375 insbesondere Rdnr.334 ff und Rdnr.341 zur Entschließungsfreiheit und ihren Grenzen). Der Landesgesetzgeber hat hier den Hochschulen und damit der Beklagten durch das LHGebG aber gerade keine solche Satzungsautonomie hinsichtlich der Frage der Studiengebührenbefreiung eingeräumt, die sie ermächtigen würde, nach eigenen hochschulpolitischen Vorstellungen in rechtlich völlig ungebundener, eben autonomer Weise, von einer damit verbundenen Normsetzungsbefugnis Gebrauch zu machen oder aber eben keinen Gebrauch zu machen (zur grundsätzlichen Satzungsautonomie der Hochschulen in Baden-Württemberg siehe § 8 Abs.5 LHG). Anders als in anderen Bundesländern, wie etwa Nordrhein-Westfalen, hat der Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg die Erhebung von Studiengebühren nämlich nicht durch eine entsprechende Satzungsermächtigung der politischen Gestaltungsfreiheit der Hochschulen überlassen (zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen vgl. VG Minden, Urt. v. 26.03.2007 - 9 K 3614/06-, NWVBl. 2007, 314 und Urt. v. 01.06.2007 - 9 K 489/07 -, NWVBl.2007, 403), sondern in den §§ 3 - 12 LHGebG die Erhebung solcher Gebühren selbst gesetzlich geregelt und den Hochschulen durch §§ 1 Abs.1, 2 Abs.1, 2 S.1 LHGebG eine Satzungsautonomie nur hinsichtlich der sonstigen Gebühren, Verwaltungskostenbeiträge und Auslagen sowie Entgelte (siehe insoweit die §§ 13 ff. LHGebG) eingeräumt. Das macht deutlich, dass der Landesgesetzgeber die eigentliche hochschulpolitische Entscheidung, nämlich im Grundsatz unter zwei von ihm definierten Tatbestandvoraussetzungen die Möglichkeit einer Studiengebührenbefreiung einzuführen, nicht aus seiner Hand geben und den Hochschulen im Wege der Satzungsautonomie übertragen wollte. Ansonsten hätte er das durchaus von ihm gesehene und an anderer Stelle auch gebrauchte gesetzliche Instrumentarium der Einführung einer Satzungsermächtigung für diesen Fall gewählt oder hätte zumindest durch eine deutlichere Formulierung des Gesetzestextes zum Ausdruck bringen müssen, dass er den Hochschulen hier einen nicht rechtlich gebundenen politischen Entscheidungsspielraum einräumen will, etwa durch die Formulierung, es stehe den Hochschulen frei, aus hochschulpolitischen Gründen in solchen Fällen auf eine Gebührenerhebung zu verzichten und einen Rechtsanspruch der Studierenden darauf gebe es nicht. Stattdessen hat er die hier umstrittene Befreiung in dem zweiten Abschnitt des Gesetzes geregelt, der die gesetzliche Pflicht der Hochschulen zur Erhebung der Studiengebühren betrifft und gerade nicht von der Satzungsautonomie erfasst wird, wie sie der Gesetzgeber den Hochschulen hinsichtlich der Gebühren nur in § 2 Abs.2 S.1 LHGebG gewährt hat.
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Dass der Gesetzgeber den Hochschulen des Landes mit § 6 Abs.1 S.3 LHGebG auch nicht ein bloßes „Normangebot“ gemacht hat, zeigt zudem die systematische Stellung dieser Vorschrift. Sie steht im unmittelbaren Kontext zu anderen Befreiungs- und Erlassvorschriften, die als Ist-, Soll- oder Kann-Regelungen ausgestaltet sind ( siehe § 6 Abs.1 S.1, S.2 , Abs.2 S.1 und Abs.2 S.2 LHGebG), ohne dass hier Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Kann-Vorschriften abweichend vom herkömmlichen Verständnis nicht als Einräumung eines am Gesetzeszweck orientierten pflichtgemäßen Ermessens sondern hier ausnahmsweise nur im Sinne eines bloßen Normangebots zu verstehen wären. Hätte der Gesetzgeber dies so regeln wollen, so hätte er eine solche gesetzliche Besonderheit nicht in diesem Kontext systemwidrig zusammen mit den anderen Vorschriften, sondern an anderer Stelle eigenständig geregelt und zum Ausdruck gebracht.
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Für diese Auslegung des § 6 Abs.1 S.3 LHGebG spricht auch der
historische Wille des Gesetzgebers
wie er in den Materialien zur Entstehung der Vorschrift zum Ausdruck gekommen ist (siehe amtliche Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des LHGebG in LT-Drucks. 13/4997). Nachdem der Gesetzgeber im ursprünglichen Gesetzentwurf die Befreiungsmöglichkeit des § 6 Abs.1 S.3 LHGebG für Hochbegabte gar nicht vorgesehen hatte, hat er diese Vorschrift eingeführt, weil der im Gesetzgebungsverfahren unter anderem angehörte Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) eingewandt hatte, die in § 6 Abs.1 S.2 LHGebG vorgesehene Befreiung von den Studiengebühren für das Studium mit der kürzeren Regelstudienzeit bei einem Parallelstudium „genüge (allein) nicht, um Hochbegabte zu fördern“ (LT-Drucks. 13/4858, S.46). Der Gesetzgeber führte dazu aus (LT-Drucks. 13/4858, S.46), der Forderung des DGB werde insoweit entsprochen, als „in § 6 Abs.1 ein neuer Satz 3 eingefügt wurde, nach dem die Hochschulen Studierende, die eine weit überdurchschnittliche Begabung aufweisen oder im Studium herausragende Leistungen erbringen, von der Studiengebühr befreien können (Gebührenstipendium)“. Der Gesetzgeber hat also damit seinen Willen zum Ausdruck gebracht, dass solche Studierende gefördert werden. Das ergibt sich auch aus der weiteren Begründung des Gesetzentwurfs: „Zweck der Gebührenbefreiungen in den Sätzen 2 und 3 ist die
Förderung
Hochbegabter“ (LT-Drucks. 13/4858, S. 23). Die Formulierung „Gebührenstipendium“ könnte insoweit zwar darauf hindeuten, es handle sich bei der von der Hochschule nach § 6 Abs.1 S.3 gewährten Studiengebührenbefreiung um eine dem völlig freien politischen Gestaltungswillen der Hochschule überlassene Subventionsgewährung. Andererseits handelt es sich hier, wie die Verwendung dieses Begriffes in einem bloßen Klammerzusatz zeigt, nicht um einen gesetztechnischen Begriff, sondern um eine lediglich schlagwortartige Bezeichnung, die zudem im maßgeblichen Normtext keinen Niederschlag gefunden hat.
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In der Gesetzesbegründung findet sich zudem kein Anhaltspunkt für die von der Beklagten vertretene Auffassung, diese Befreiungsregelung habe der Gesetzgeber etwa allein im öffentlichen Interesse daran erlassen, damit einen Wettbewerb der Hochschulen untereinander um „die besten Köpfe“ im Rahmen sogenannter „Exzellenzinitiativen“ zu ermöglichen und damit insgesamt deren Anstrengungen um eine möglichst gute Lehre und Forschung im Allgemeinwohlinteresse des Landes zu fördern. Vielmehr finden solche Interessen des Allgemeinwohls ebenso wenig wie solche eigenen Interessen der Hochschulen in der Gesetzesbegründung eine Erwähnung. Nur im Befreiungstatbestand des § 6 Abs.2 S.2 LHGebG werden die eigenen hochschulpolitischen Interessen der Hochschule (an einer Zusammenarbeit mit dem Herkunftsland des ausländischen Studierenden) als Grund für die Befreiungsmöglichkeit ausdrücklich erwähnt. Ansonsten wird eine Möglichkeit einer Hochschule, sich von anderen Hochschulen abzusetzen, vom Gesetzgeber nur in der Regelung des § 8 Abs.1 S.3 LHG über die Einführung reformorientierter Hochschulmodelle unter anderem zum Zwecke der „Profilbildung“ angesprochen. Gegen die Auffassung der Beklagten, durch § 6 Abs.1 S.3 LHGebG habe ihr der Gesetzgeber eine völlig ungebundene, allein in ihrem öffentlichen Interesse liegende Gestaltungsfreiheit hinsichtlich der Gebührenbefreiung auch dahingehend einräumen wollen, eine danach mögliche Studiengebührenbefreiung von vornherein ganz unterlassen zu können, spricht schließlich der Umstand, dass der Gesetzgeber durchweg die von den im Gesetzgebungsverfahren angehörten Hochschulen gegenüber allen Befreiungsregelungen geltend gemachten Einwände ausdrücklich abgelehnt hat, deren gesetzliche Einführung sei soweit als möglich bzw. sogar ganz generell zu unterlassen, denn sie verursachten einen nicht oder nur schwer zu leistenden Verwaltungsaufwand. Die Gesetzesbegründung führte dazu vielmehr in allen Fällen jeweils aus, aus den Studiengebühreneinnahmen sei der mit der Prüfung von Befreiungstatbeständen verbundene zusätzliche Verwaltungsaufwand zu finanzieren (LT-Drucks.13/4858 S. 38, 39, 58). Das zeigt, dass der Gesetzgeber den Hochschulen gerade nicht die freie Möglichkeit eines völligen Verzichts auf die Studiengebührenbefreiung einräumen wollte.
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Sinn und Zweck
des § 6 Abs.1 S.3 LHGebG ist also nach allem die Förderung besonders begabter und herausragender Studierender durch landesweit alle Hochschulen.
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Bei der Kann-Befreiung in § 6 Abs.1 S.3 LHGebG handelt es sich demnach nicht um eine den einzelnen Hochschulen die Normanwendung anheimstellende Befugnisnorm, sondern um eine sogenannte Koppelungsvorschrift, die unbestimmte Rechtsbegriffe auf der Tatbestandsseite, hinsichtlich deren den Hochschulen ein weiter auch verwaltungs-“politischer“ Beurteilungsspielraum eingeräumt wird (vgl. dazu Sachs, a.a.O., Rdnr.206 und 207 zu § 40 sowie Ziekow, VwVfG, Rdnr. 54 zu § 40), mit einem sogenannten intendierten Ermessen auf der Rechtsfolgenseite verknüpft (vgl. dazu Ziekow, a.a.O., Rdnr.23 zu § 40 und Henneke, a.a.O., Rdnr. 35 zu § 40 und Sachs, a.a.O., Rdnr. 28, 29 zu § 40). Dabei bedeutet das intendierte Ermessen hier, dass dann, wenn die Tatbestandsmerkmale der Norm vorliegen, in aller Regel auch eine Studiengebührenbefreiung zu gewähren ist. Trotz des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale ermessensfehlerfrei keine Befreiung zu gewähren, bleibt den Hochschulen allerdings in Fällen möglich, in denen nach ihrem pflichtgemäßen, am gesetzlichen Förderungszweck orientierten Ermessen gleichwohl eine Befreiung mangels Förderungswürdigkeit nicht gewährt werden soll, etwa in Fällen eines hochschulschädigenden oder sonst treuwidrigen Verhaltens des Studierenden oder z.B. hinsichtlich der Studiengebühren für ein Zweitstudium.
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(b)
Vor diesem Hintergrund stand der Beklagten auch keine Wahlfreiheit hinsichtlich der Anwendung der beiden Befreiungstatbestände des § 6 Abs.1 S.3 LHGebG zu. Sie durfte nicht zu Lasten des Klägers den Befreiungstatbestand herausragender Leistungen im Studium von vornherein außer Betracht lassen und sich durch eine solche partielle Nichtanwendung der Vorschrift eine Art Normverwerfungskompetenz unter Hinweis darauf anmaßen, dieses unbestimmte Tatbestandsmerkmal entziehe sich von vornherein einer Bestimmbarkeit und seine Erfüllung lasse sich überhaupt nicht feststellen. Damit verkennt sie nämlich den engen untrennbaren Zusammenhang zwischen dem Merkmal der Begabung für ein Studium, also der Fähigkeit, in diesem Studium Leistungen zu erbringen, und dem Merkmal der dann tatsächlich infolge einer Umsetzung dieser Begabung im Studium erbrachten herausragenden Studienleistungen. Schon die eigene Praxis der Beklagten zeigt, dass die von ihr angenommene klare Trennung dieser beiden Merkmale nicht möglich ist, denn sie befreit zwar ausdrücklich nur in Fällen einer weit überdurchschnittlichen Begabung, lässt aber zu deren Nachweis die Stipendiengewährung durch bestimmte Förderungswerke genügen, die bei genauem Hinsehen durchaus auch von Leistungen im Studium abhängen kann.
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Der durch § 6 Abs.1 S.3 LHGebG bezweckten Förderung hochbegabter Studierender wird deshalb nur eine Auslegung gerecht, welche die beiden alternativ („oder“) genannten Tatbestandsmerkmale in Bezug zu dem jeweiligen Studienabschnitt setzt, in dem sich der betreffende eine Gebührenbefreiung begehrende Studierende befindet. So gesehen stehen die beiden
Tatbestandsmerkmale nicht beliebig alternativ, sondern konsekutiv zeitlich gestaffelt nebeneinander
. Unmittelbar zu Beginn eines Studiums, also in dem oder den Anfangssemester/n kann der Studierende naturgemäß noch keine „Leistungen im Studium“ erbracht haben und damit diesen zweiten Befreiungstatbestand erfüllen. Vielmehr kann er in dieser Anfangsphase des Studiums nur das zuerst genannte Tatbestandsmerkmal einer „weit überdurchschnittlichen Begabung“ erfüllen. Der Gesetzgeber selbst hat darauf ausdrücklich hingewiesen und zu § 6 Abs.1 S.3 LHGebG wörtlich ausgeführt: „Die erste Alternative zielt vor allem auf die Förderung von Studienanfängern, die an den Hochschulen und Berufsakademien noch keine Prüfungen abgelegt und ihre hohe Begabung durch herausragende schulische Leistungen oder ein hervorragendes Abschneiden in einem Auswahl- oder Eignungsfeststellungsverfahren oder einer Hochschuleingangsprüfung unter Beweis gestellt haben“ (LT-Drucks. 13/4858 S. 23). Daraus folgt umgekehrt, dass es für die Befreiung, wenn sich der Studierende schon in einem über die Anfangsphase hinausgehenden Abschnitt seines Studiums befindet, nicht mehr darauf ankommen kann, ob er zu Beginn des Studiums eine überdurchschnittliche Begabung für das Studium aufgewiesen hat, sondern dass dann eine Befreiung nur noch aufgrund des Befreiungstatbestandes herausragender Leistungen im Studium erfolgen kann, die nunmehr aufgrund der erbrachten Studienleistungen (Teil-, Zwischenprüfungen etc.) feststellbar sind.
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Nur diese Auslegung der Vorschrift vermeidet das nach Sinn und Zweck der Vorschrift sinnlose Ergebnis, dass ein Studierender durch eine Studiengebührenbefreiung auch noch in höheren Semestern gefördert würde, der zwar zu Beginn des Studiums etwa durch schulische oder sonstige Leistungen oder eventuell auch einen IQ-Test eine weit überdurchschnittliche Begabung vorweisen konnte, sich aber im Studium selbst als nicht förderungswürdiger Studienversager bzw. zumindest nicht als förderungswürdiger Studierender mit herausragenden Studienleistungen erwiesen hat, weil es ihm nicht gelungen ist, seine Begabung insoweit auch erfolgreich umzusetzen.
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Entgegen der Ansicht der Beklagten ist auch nicht ersichtlich, dass die Entwicklung von Kriterien für die Bestimmung des Befreiungstatbestands „herausragender Leistungen im Studium“ und die Prüfung seines Vorliegens von vornherein unmöglich, jedenfalls nicht in einer mit dem Gleichheitssatz konformen Weise möglich oder zumindest im Einzelfall für die Hochschulen der Befreiungstatbestand nur mit einem nicht leistbaren Verwaltungsaufwand feststellbar sein sollte. Grundsätzlich kann einer Norm nicht die Anerkennung mit der Begründung verweigert werden, die von ihr aufgestellten Tatbestandsmerkmale seien nicht feststellbar bzw. die Norm verlange etwas Unmögliches. Vielmehr ist eine Auslegung und Anwendung der Norm zu ermitteln, die ihr praktische Wirksamkeit verleiht. Der Gesetzgeber selbst hat zudem erklärtermaßen den mit der Anwendung von Befreiungstatbeständen verbundenen Verwaltungsaufwand der Hochschulen für leistbar, aus den Studiengebühreneinnahmen finanzierbar und daher für zumutbar gehalten. Dafür, dass die Frage nach herausragenden Leistungen in einem Studium durchaus beantwortbar ist, spricht etwa auch die Regelung des § 18 b Abs.2 S.1 BAföG, die den Darlehenserlass daran anknüpft, ob der Empfänger nach dem Ergebnis der Abschlussprüfung seines Studiums zu den oberen 30 % aller Prüfungsabsolventen desselben Studienjahrgangs zählt. Auch dass der Gleichheitssatz hinsichtlich eines fächerübergreifenden Vergleichs des Herausragens von Leistungen im jeweiligen Studium Probleme aufwerfen mag, spricht nicht gegen die Bestimmbarkeit dieses Merkmals. Denn unlösbar sind diese Probleme nicht. Das zeigt schon die Praxis der Förderungswerke, an deren Stipendienvergabe die Beklagte mit ihren Verwaltungsvorschriften zur Studiengebührenbefreiung selbst anknüpft. Diese Förderungswerke vergeben ihre Stipendien nämlich nicht nur in den Anfangssemestern allein aufgrund eines von Leistungen im Studium unabhängigen Nachweises einer Begabung, sondern vergeben ihre Stipendien durchaus auch an Studierende in höheren Semestern aufgrund ihrer hervorragenden Leistungen. Dabei fördern sie auch Studierende aus ganz unterschiedlichen Fachbereichen mit unterschiedlichen Leistungsanforderungen und Profilen (vgl. im Einzelnen zu den genauen Auswahlkriterien der in Deutschland aktiven Förderungswerke der Parteien, Kirchen und Gewerkschaften usw.: Bundesministerium für Bildung und Forschung, Die Begabtenförderungswerke in der Bundesrepublik Deutschland, Stand Mai 2003, www.bmbf.de/pub/ begabtenfoerderungswerke_aundz.pdf; siehe auch die von der Beklagten vorgelegte Übersicht über die Auswahlkriterien der Förderungswerke: Heinrich-Böll-Stiftung [herausragende Leistungen]; Studienstiftung des deutschen Volkes: [akademische Exzellenz]; Haus Villigst [herausragendes Leistungsvermögen]).
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(c)
Da sich der Kläger schon in einem weit über das Anfangsstadium hinaus fortgeschrittenen Stadium seines Studiums befindet, kommt es nach dem oben Gesagten für die begehrte Studiengebührenbefreiung nicht darauf an, ob er in den Anfangssemestern zu Beginn seines Studiums etwa aufgrund seiner Abiturnote zu den für sein Studium „weit überdurchschnittlich Begabten“ zählte oder nicht. Vielmehr kann eine Befreiung für den Kläger nur nach dem von der Beklagten bislang rechtswidrig aus ihrem Prüfprogramm ausgeklammerten Befreiungstatbestand „herausragender Leistungen im Studium“ in Betracht kommen.
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Die Beklagte muss deshalb im Rahmen der Neubescheidung des Befreiungsantrags prüfen, inwieweit die Leistungen des Klägers im Studium der Politikwissenschaften gemessen an den sonstigen Leistungen der Studierenden in diesem Fach an ihrer Hochschule „herausragend“ sind und somit einen Befreiungsanspruch begründen.
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Im Rahmen der Prüfung der Befreiungsvoraussetzungen kommt ihr hinsichtlich der Frage, inwieweit die unbestimmten Tatbestandsmerkmale einer „weit überdurchschnittliche Begabung“ (für das Studium) oder aber „herausragende Leistungen im Studium“ vorliegen, ein sehr weiter vom Gericht nur sehr eingeschränkt kontrollierbarer
Beurteilungsspielraum
zu. Hier ist der Ort der von ihr für sich reklamierten und vom Gericht anzuerkennenden administrativen Entscheidungsfreiheit, wie sie von der Rechtsprechung unter teilweiser Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte insbesondere für Prüfungsentscheidungen oder sonstige Entscheidungen anerkannt ist, die auf Werturteilen besonders fachkundig zusammengesetzter Gremien beruhen (dazu Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11.Aufl. 199, § 10 II 4 ff., Rdnr.23 - 45 , insbesondere Rdnr.35, 37; Henneke, a.a.O. Rdnr. 18 ,19, 21; zur Beurteilungsermächtigung auch Sachs, a.a.O. Rdnr. 161 ff., 180, 188,196, 197 und Wolff/Bachof/Stober, a.a.O. § 31 III 2, Rdnrn.14 ff., 20 - 21) oder für Entscheidungen mit verwaltungs-“politischen“ Wertungen angenommen wird (vgl. dazu Sachs, a.a.O., Rdnr.206 und 207 zu § 40 sowie Ziekow, VwVfG, Rdnr. 54 zu § 40).
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Unter welchen Umständen eine weit über dem Durchschnitt ihrer Studienanfänger liegende Begabung für ein Studium anzunehmen sein soll bzw. welche Leistungen im Studium gemessen an der konkreten Studiensituation an der Hochschule der Beklagten und des Leistungsniveaus der dort Studierenden als herausragend eingestuft werden sollen, stellt nämlich eine Fragestellung dar, die typischerweise eng verknüpft ist mit der Prüfung und Ermittlung von Leistungen sei es während des Studiums oder aber im Rahmen von Aufnahmeprüfungen und Auswahlentscheidungen der Hochschule zu Studienbeginn (in diesem Sinne für einen pädagogischen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der nach § 1 Abs.3 der Multilateralen Versetzungsordnung für einen Schulwechsel maßgeblichen „Überdurchschnittlichkeit der Gesamtleistungen eines Schülers“ VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 06.11.1984 - 9 S 2283/84 -, VENSA = SPE 860 Nr.21). Zudem verfügt die Beklagte hinsichtlich dieser Fragen, die sie unter Einschaltung ihrer Studiendekane und Prüfungsämter für die einzelnen Fakultäten beantworten muss, über einen spezifischen Sachverstand, der sich aus ihrem Organisationswissen um die Studienbedingungen, Leistungsanforderungen und typischen Leistungen ihrer Studierenden speist und deshalb bei den Verwaltungsgerichten so nicht vorhanden ist.
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Im Rahmen dieser Beurteilungsermächtigung besteht die Möglichkeit der Selbstbindung, da die verfassungsrechtlichen Bindungen etwa des Gleichheitssatzes auch hier gelten. Daraus ergibt sich die Möglichkeit, Verwaltungsvorschriften zur Konkretisierung und Ausgestaltung des Beurteilungsspielraums und zur Herbeiführung einer gleichmäßigen Beurteilungspraxis zu erlassen (vgl. dazu Sachs, a.a.O. Rdnr.218 ff.). Die Ausfüllung des Beurteilungsspielraums und die dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften unterliegen ihrerseits aber den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Gleichheitssatzes aus Art.3 Abs.1 GG. Die Verwaltungspraxis bei der Beurteilung und Ausfüllung des unbestimmten Tatbestands darf also nicht etwa gleichgelagerte Sachverhalte willkürlich ungleich behandeln (Sachs, a.a.O. Rdnr. 109, 110,; ders. a.a.O. Rdnr. 91-96 auch zur Bindung ermessensleitender Verwaltungsvorschriften an Art.3 Abs.1 GG). Bei Aufstellung der Kriterien darf sie sich ganz generell auch nicht von sachwidrigen Erwägungen leiten lassen, muss allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe beachten und unterliegt dabei der Willkürkontrolle (Sachs, a.a.O., Rdnr.233, 234). Entsprechende Verwaltungsvorschriften/-richtlinien dürfen zudem nicht der Gesetzesvorschrift zuwiderlaufen, deren Ausfüllung sie dienen, und insbesondere diese nicht etwa durch völlige oder partielle Nichtanwendung unterlaufen (zur Rechtswidrigkeit von Nichtanwendungserlassen Sachs, a.a.O. Rdnr. 118). Bei Ausfüllung des Beurteilungsspielraums durch Erlass einer die Voraussetzungen einer „weit überdurchschnittlichen Begabung“ bzw. „herausragender Leistungen im Studium“ festlegenden Verwaltungsvorschrift hat die Hochschule die zugrundeliegende Tatsachenbasis zudem zutreffend und vollständig zu ermitteln und muss sich dazu ihrer entsprechend sachkundigen Stellen wie der Prüfungsämter und der Fakultäten bedienen. Da der Beklagten nach dem oben Gesagten keine grundsätzliche Freiheit zusteht, sich aus hochschulpolitischen Gründen im Sinne einer Konkurrenz zwischen den Hochschulen um die „besten Köpfe“ grundsätzlich für oder gegen die Gewährung einer Studiengebührenfreiheit nach § 6 Abs.1 S.3 LHGebG zu entscheiden, sondern da es lediglich im Rahmen des Verwaltungsvollzugs bei der Gebührenerhebung um die Frage geht, welche Leistungen im Studium herausragend sind bzw. welche Begabung als überdurchschnittlich anzusehen ist, müsste eine die Verwaltungspraxis der Beklagten entsprechend bindende Verwaltungsvorschrift wohl auch nicht zwingend vom Senat (vgl. § 19 LHG) als einem speziell zusammengesetzten, teils durch Wahlen legitimierten und daher für solche hochschulpolitische Grundsatzentscheidungen speziell berufenen Gremium getroffen werden, das eine Generalzuständigkeit nur für die Forschung und Lehre sowie das Studium besitzt (§ 19 Abs.1 S.1 LHG), im Übrigen aber eine spezielle Zuständigkeit nur hinsichtlich der Beschlussfassungen über solche Gebührensatzungen besitzt (§ 19 Abs.1 S.2 Nr.10 LHG), deren Erlass vom Gesetzgeber durch den hier nicht einschlägigen § 2 Abs.2 S.1 LHGebG ausdrücklich in die Autonomie der Hochschule gestellt hat. Stattdessen dürfte, weil die Hochschule durch eine Einheitsverwaltung entscheidet (§ 8 Abs.1 S.4 LHG), für eine solche die Beurteilungsermächtigung ausfüllende Verwaltungsvorschrift ein Beschluss des Rektorats genügen, das speziell für den Haushaltsvollzug aber auch sonst aufgrund einer Auffangzuständigkeit generell zuständig ist (§ 15 Abs.1 Nr.1 i.V.m. Abs.2 S.1, § 16 Abs.3 S.1 und S.2 Nr.6 LHG). Voraussetzung ist allerdings wegen der geforderten Sachkunde, dass dieser Beschluss selbst auf einer ausreichenden Ermittlung der Studien- und Leistungssituation unter Einschaltung der einzelnen Fakultäten und Prüfungsämter beruht (vgl. dazu dass Verfahrensfehler bei der Ausfüllung eines Beurteilungsspielraumes nur bei Entscheidungsrelevanz bedeutsam sind und dass es auch für eine selbstbindende Ermessenpraxis nur auf die materielle Rechtsmäßigkeit aber nicht auf die Frage der zuständigen Stelle ankommen soll: Sachs, a.a.O. Rdnr. 117 und 226, 227).
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Bei der Festlegung der Vergleichskriterien und auch der Möglichkeiten eines Nachweises solcher „herausragender“ Leistungen wird die Beklagte daher Folgendes zu beachten haben: Der Umstand einer Stipendiengewährung durch eines der von ihr bisher genannten Förderungswerke kann zwar für sich genommen positiv den Nachweis solch herausragender Leistungen darstellen, wenn eindeutig feststeht, dass diese Auswahlentscheidung der Förderungswerke ungeachtet ihrer sonstigen Auswahlkriterien tatsächlich zumindest auch unabdingbar eine besonders gute, herausragende Studienleistung voraussetzt. Umgekehrt stellt es aber einen sachwidrigen, denkgesetzlich unzulässigen Schluss dar, aus dem bloßen Umstand einer fehlenden Förderung durch ein Stipendienwerk auf das Fehlen herausragender Leistungen zu schließen. Denn ein Studierender kann ein Stipendium trotz seiner herausragenden Leistungen im Studium aus vielerlei persönlichen Gründen gar nicht erst beantragt oder aber nicht gewährt bekommen haben, ohne dass ihm dies die Beklagte wegen ihrer Bindung an Art.3 Abs.3 GG entgegenhalten darf: Der Studierende kann etwa wegen fehlender Angewiesenheit auf ein Stipendium oder weil er eine persönliche Bindung durch das Stipendium eines sozial, religiös oder politisch orientiertes Förderwerks grundsätzlich ablehnt auf ein Stipendium verzichtet haben oder ein solches nicht (mehr) erhalten haben, weil er die geforderten zusätzlichen Qualifikationen wie etwa soziales Engagement, kulturelle Kompetenz, Beherrschung eines Musikinstruments oder dergleichen nicht aufzuweisen hat oder weil ein bereits für ein Parallelstudium gewährtes Stipendium mittlerweile ausgelaufen ist oder weil er schlichtweg nicht dem Förderwerk vorgeschlagen wurde.
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Die Beklagte muss daher aufgrund des Gleichheitssatzes (Art.3 Abs.1 GG) im Fall des Klägers, der kein solches Stipendium vorzuweisen hat, unabhängig davon eine eigenständige Prüfung des Vorliegens herausragender Leistungen im Fach Politikwissenschaft vornehmen. Dass sie in der Klageerwiderung ausgeführt hat, es sei unstreitig, dass seine bisherigen Studienleistungen herausragend seien, bindet sie nicht, da sie diese Äußerung noch in der rechtsirrigen Annahme der fehlenden Relevanz solcher Leistungen gemacht hat.
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Bei ihrer Prüfung darf sie nicht auf Kriterien abstellen, die, wie etwa der Intelligenzquotient, nur für die am Anfang des Studium maßgebliche Frage einer weit überdurchschnittlichen Begabung relevant sein könnten, hingegen bezüglich der im fortgeschrittenen Studium maßgeblichen herausragenden Leistungen keine Aussagekraft besitzen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
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