Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen Nebenbestimmungen, die zu den glücksspielrechtlichen Erlaubnissen zum Betrieb zweier Spielhallen erteilt wurden.
Die Klägerin betreibt in einem Gebäude die zwei Spielhallen „...“ (Au 8 K 17.1005) und „...“ (Au 8 K 17.1006). Dafür wurde ihr vom Beklagten jeweils mit Bescheiden vom 7. Oktober 2008 die unbefristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen nach § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung erteilt. Am 13. März 2017 beantragte die Klägerin u.a. jeweils die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen „...“ und „...“ sowie jeweils eine Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund.
Mit zwei Bescheiden vom 1. Juni 2017 erteilte der Beklagte der Klägerin die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen „...“ und „...“ im Umfang der erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse (jeweils Nr. 1). Ebenso wurden der Klägerin in Bezug auf die Mehrfachspielhallen „...“ und „...“ bis zum 30. Juni 2021 befristete Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erteilt (Nr. 3).
Darüber hinaus enthielten die Bescheide vom 1. Juni 2017 folgende Bestimmungen:
„5. [Die Klägerin] wird verpflichtet, die von ihr vorgelegten Konzepte bzw. die Unterlassungserklärung, die zum Bestandteil dieser Erlaubnis gemacht/erklärt werden, vollumfänglich einzuhalten; es sind dies:
a) die Unterlassungserklärung zum Internetverbot vom 13. März 2017
b) das Werbekonzept in der Fassung vom 13. März 2017, soweit es nicht im Folgenden abgelehnt wird
c) das Sozialkonzept in der Fassung vom 16. Februar 2015
d) das Anpassungskonzept in der Fassung vom 13. März 2017
6. Die Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund unter Nummer 3 dieses Bescheides ergeht unter der auflösenden Bedingung und erlischt, wenn [die Klägerin] die Bestimmungen des Anpassungskonzeptes in der Fassung vom 13. März 2017 für den Zeitraum der Geltungsdauer der Befreiung nicht einhält.“
7. Die Erlaubnis wird unter folgenden Auflagen erteilt:
7.1 Die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen gemäß § 4 Abs. 3 GlüStV i.V.m. § 6 Abs. 2 JuSchG ist dauerhaft sicherzustellen. Die Spielteilnahme von Personen unter 18/21 Jahren ist unzulässig. Für die Einhaltung des Betretungsverbots und des Teilnahmeverbots von Personen unter 18/21 Jahren ist Sorge zu tragen. An jeder Zutrittsmöglichkeit zu der Spielhalle ist ein deutlich lesbares Schild mit dem Hinweis anzubringen, dass Personen unter 18/21 Jahren, mit Ausnahme verheirateter Jugendlicher, der Zutritt nicht gestattet ist. Wenn Zweifel hinsichtlich des Alters bestehen, ist die Vorlage eines amtlichen Ausweises zu verlangen. Kann dies nicht geklärt werden, ist der Zutritt zu verweigern. Falls Personen unter 18/21 Jahren die Spielstätte betreten, sind diese unverzüglich des Hauses zu verweisen.
7.2 Durch eine unabhängige Prüfungsorganisation ist die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen, die Einhaltung des Sozialkonzeptes und die Durchführung des Anpassungskonzeptes zu zertifizieren. Im Zwei-Jahresrhythmus ab Erteilung dieser Erlaubnis sind Zertifizierungsmaßnahmen der unabhängigen Prüforganisation in Form unangekündigter Audits und wiederkehrender Kontrollen durchzuführen. Der Bericht über die Zertifizierung ist der Erlaubnisbehörde innerhalb eines Jahres nach dem Stichtag der Zertifizierung vorzulegen.
7.3 Das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet ist gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten.
7.4 Von der äußeren Gestaltung der Mehrfachspielhalle darf keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in den Spielhallen angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden (vgl. §§ 5, 26 Abs. 1 GlüStV).
7.5 Die Verwendung von Pylonen, Fahnen und/oder ähnlich besonders auffälligen Gestaltungen als Werbemittel ist nicht zulässig (vgl. auch vorgelegtes Werbekonzept und §§ 5, 26 Abs. 1 GlüStV).
7.6 Für die Benennung der Spielhallen und in der laufenden Werbung sind spielanreizende Bezeichnungen wie „Casino“ und/oder „Spielbank“ unzulässig (vgl. §§ 5, 26 Abs. 1 GlüStV).
7.7 Die Verwendung von Spielmarken (Jetons und Chips) und von zum Zweck des öffentlichen Glücksspiels ausschließlich in Spielbanken zugelassenen Spielgeräten (z. B. Roulettetisch) bei Werbemaßnahmen ist unzulässig. Auch eine Werbung mit Boni über SMS ist nicht erlaubt.
7.8 Werbung im Internet und Fernsehen sowie über Telekommunikationsanlagen (einschließlich E-Mail und SMS) ist gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV verboten.
7.9 Die Einhaltung der Anforderungen des Sozialkonzepts nach § 6 GlüStV i.V.m. den Vorgaben des Anhangs „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ zum GlüStV (insbesondere regelmäßige Schulung des Personals, Dokumentation der Maßnahmen sowie Auslage der Informationen zur Spielsucht) sind dauerhaft sicherzustellen.
7.10 Im Zwei-Jahresrhythmus ab Erteilung dieser Erlaubnis ist unaufgefordert unter Vorlage der Dokumentation zum Jugend- und Spielerschutz über die im Sozialkonzept beschriebenen getroffenen Maßnahmen an die Erlaubnisbehörde zu berichten.
7.11 Die Einhaltung der Anforderungen an die Aufklärung über Sucht Risiken gemäß § 7 GlüStV ist dauerhaft durch gut sichtbaren Aushang in den Räumen der Spielhallen sicherzustellen. Ebenso sind die Informationen zum Spielerschutz gemäß dem Sozialkonzept für jedermann zugänglich und gut sichtbar zur Verfügung zu stellen. Der Name und die Erreichbarkeit des Ansprechpartners für das Sozialkonzept und den Spielerschutz in der Spielstätte sowie die örtliche Suchtberatungsstelle und die zuständige Erlaubnisbehörde sind durch gut sichtbaren Aushang bekannt zu geben.
7.12 Spielgäste mit offensichtlich pathologischem oder problematischem Spielverhalten sind anzusprechen und auf das örtliche Hilfesystem hinzuweisen. Dies sowie die zum Schutz des Spielers getroffenen Maßnahmen sind zu dokumentieren.
7.13 In der Spielhalle dürfen keine Sportwetten vermittelt werden (vgl. Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV, § 21 Abs. 2 GlüStV). Die in der Spielhalle/den Spielhallen befindlichen Einrichtungen mit Internetzugriff sind zudem so zu programmieren (z. B. Sperrsoftware), dass damit keine Sportwetten oder sonstige illegale Glücksspiele durchgeführt werden können.
7.14 Das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insbesondere ECoder Kreditkartenautomaten, in der Mehrfachspielhalle und im umliegenden Einflussbereich des Spielhallenbetreibers (z. B. Eingangsbereich, Nebenräume, Parkplatz) ist unzulässig.
7.15 Den Spielern dürfen neben der Ausgabe von Gewinnen über gemäß § 33c GewO zugelassene Spielgeräte keine sonstigen Gewinnchancen in Aussicht gestellt und keine Zahlungen oder sonstige finanzielle Vergünstigungen gewährt werden, insbesondere keine kostenlosen Getränke oder Speisen.
7.16 Ein Abdruck dieser glücksspielrechtlichen Erlaubnis, das Werbekonzept und das Sozialkonzept sowie die dazugehörigen Dokumentationen zum Jugend- und Spielerschutz sind jederzeit zur Einsichtnahme durch [die Erlaubnisbehörde] in den Spielhallen bereitzuhalten.
7.17 Die Erlaubnisinhaberin muss das in der Mehrfachspielhalle beschäftigte Personal bei Aufnahme des jeweiligen Arbeitsverhältnisses auf die für die Tätigkeit relevanten Bestimmungen des GlüStV und des AGGlüStV sowie die Auflagen dieser Erlaubnis hinweisen. Dies ist zu dokumentieren.
Die Bescheide wurden im Einzelnen damit begründet, dass die erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse erteilt werden dürften, da die Errichtung und der Betrieb der Spielhallen nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages zuwiderlaufen würden. Die auflösenden Bedingungen unter Ziffern 6. der Bescheide seien zulässig. Sie könnten auf § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV gestützt werden und seien erforderlich, um die gesetzlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sicherzustellen. Die unter Ziffern 7. erlassenen Auflagen würden sicherstellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnisse erfüllt würden. Die Einhaltung der Schutzanforderungen, des Internetverbots, der Werbebeschränkungen, der Anforderungen an das Sozialkonzept und der Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken diene den in § 1 GlüStV benannten Zielen. Ziffern 7.2 des Bescheids dienten der weiteren Kontrolle, ob der Gefährlichkeit, die von den weiterhin bestehenden Spielhallen im baulichen Verbund ausgehe, durch die Umsetzung der Sozialkonzepte, der gesetzlichen Vorschriften und der Anpassungskonzepte Rechnung getragen werde. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit müsse beachtet werden, dass der Klägerin sie begünstigende Rechtspositionen gewährt würden, auf deren Erteilung sie keinen Anspruch habe. Zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV müssten die Spieler durch den Aushang bzw. das Auslegen von Informationen zum Spielerschutz in die Lage versetzt werden, ihre Gefährdungslage einzuschätzen und sich darüber informieren zu können, welche Ansprechpartner vorhanden seien. Die Möglichkeit, sich am Ort der Spielteilnahme mittels EC- und Kreditkarten Bargeld beschaffen zu können, erhöhe das Risiko eines suchtgefährdenden Spielverhaltens und einer Verschuldung. Die Bereithaltung der in Ziffern 7.16 genannten Dokumente ermögliche es, die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und Werbung hierfür unterblieben. Die Hinweispflichten der Klägerin gegenüber dem Personal auf die einschlägigen Vorschriften des Glücksspielrechts sowie die Auflagen dieser Erlaubnis seien erforderlich, um eine Einhaltung dieser Anforderungen sicherzustellen.
Auf die Bescheide im Übrigen wird verwiesen.
Mit Schriftsätzen vom 30. Juni 2017 ließ die Klägerin gegen die einzelnen Bescheide vom 1. Juni 2017 jeweils Klage erheben.
Zur Begründung wurde in den Schriftsätzen jeweils vom 8. Dezember 2017 im Einzelnen ausgeführt, dass die Klagen als Anfechtungsklagen statthaft seien. Hinsichtlich Ziffern 6. und 7. der Bescheide des Beklagten vom 1. Juni 2017 ergebe sich dies bereits daraus, dass Anfechtungsklagen gegen Nebenbestimmungen immer zulässig seien, solange isolierte Aufhebungen nicht offenkundig von vornherein ausscheiden würden. Hinsichtlich Ziffern 5. der Bescheide sei ebenso die Anfechtungsklage statthaft, da es sich bei Ziffern 5. um rein deklarative Inhaltsbestimmungen handeln würde. Ziffern 5. der Bescheide vom 1. Juni 2017 verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot. Es werde aus den Klauseln nicht ersichtlich, ob der Erlaubnisgegenstand „Betrieb der Spielhalle“ an den rechtlichen (Fort-) Bestand der von der Klägerin vorgelegten Konzepte und Unterlassungserklärungen gebunden werde oder ob die Inhaltsbestimmung darüber hinausgehend an die stete und vollumfängliche Einhaltung der vorgelegten Konzepte und der Unterlassungserklärung geknüpft sei. Da Ziffern 5. nicht untrennbar mit den übrigen Erlaubnissen verbunden seien, müsse deren isolierte Aufhebung erfolgen. Rechtsgrundlage für Ziffern 6. stelle Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG dar. Die Beifügung der auflösenden Bedingungen sei zur Sicherung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Befreiungserteilungen nicht erforderlich, darüber hinaus ermessensfehlerhaft sowie unverhältnismäßig. Im Zeitpunkt der Entscheidung über die Befreiungserteilungen seien die Voraussetzungen für die Befreiungen gegeben gewesen, so dass die auflösenden Bedingungen in Ziffern 6. nicht erforderlich seien, um die gesetzlichen Voraussetzungen für die Befreiungserteilungen sicherzustellen. Die Klägerin habe zudem einen Anspruch auf Erteilung der Befreiungen, da das Befreiungsermessen zugunsten der Klägerin jeweils auf Null reduziert sei. Dadurch, dass den Befreiungen Nebenbestimmungen beigefügt worden seien, hätte die Behörde diese Ansprüche eingeschränkt und somit ermessensfehlerhaft gehandelt. Die Unverhältnismäßigkeit ergebe sich daraus, dass das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Anpassungskonzepte ebenso gut durch Auflagen gewährleistet werden könne. Die in Ziffern 7.2 enthaltenen Auflagen seien deswegen ermessensfehlerhaft, weil das Befreiungsermessen zugunsten der Klägerin auf Null reduziert sei und die Klägerin deshalb jeweils einen Anspruch auf Erteilung der Befreiung habe. Diese Ansprüche dürften durch die Behörde nicht mittels Nebenbestimmungen wieder eingeschränkt werden. Jedenfalls sei die Beifügung der Auflagen ermessensfehlerhaft, weil die Auflagen allein dem Zweck dienten, die behördlichen Kontrolltätigkeiten im Zusammenhang mit der jeweiligen Umsetzung des Sozial- und des Anpassungskonzeptes zu erleichtern. Die jeweilige Verwendung des Terminus „durch eine unabhängige Prüforganisation“ werde dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht gerecht. Rechtsgrundlage für Ziffern 7.1 sowie Ziffern 7.3 - 7.17 der Bescheide vom 1. Juni 2017 sei Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG, da auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse ein Anspruch bestehe. Ziffern 7.1 der Bescheide vom 1. Juni 2017 seien nicht hinreichend bestimmt. Aus den Formulierungen „Personen unter 18/21 Jahren“ ergebe sich nicht klar, auf welche Personen sich die auferlegten Pflichten beziehen würden. Zudem lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG nicht vor, da die Auflagen nicht erforderlich seien, um die Einhaltung der Voraussetzungen für die Erteilung der glückspielrechtlichen Erlaubnisse hinsichtlich des Jugendschutzes zu gewährleisten. Es sei in der Regel davon auszugehen, dass der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufe, wenn die speziellen Vorschriften zum Jugendschutz im Staatsvertrag und dem Jugendschutzgesetz eingehalten würden. Dem Verweis auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags käme nur noch eine Auffangfunktion zu, die sich auf die Verhinderung von konkreten Gefahren beschränken müsse. Zudem setze auch Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 a) AGGlüStV nicht voraus, dass die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen auf Dauer gesichert sein müsse. Vielmehr müsse die Behörde nachweisen, dass ohne die Nebenbestimmungen in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Versagungstatbestand eintreten würde. Die Klägerin erfülle auch ohne die Auflagen, die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen dauerhaft sicherzustellen, die Voraussetzungen für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, da sich alle in den Auflagen genannten Pflichten schon aus den gesetzlichen Vorgaben der §§ 4 Abs. 3 GlüStV, 2, 3 Abs. 1, 6 JuSchG ergäben und keine konkreten Anhaltspunkte dafür ersichtlich seien, dass die Klägerin in überschaubarer Zukunft gegen diese Pflichten verstoßen werde. Jedenfalls seien Ziffern 7.1 der Bescheide vom 1. Juni 2017 gemäß Art. 36 Abs. 3 BayVwVfG ermessensfehlerhaft, da sie ohne konkreten Anlass auf Vorrat beigefügt worden seien. Außerdem habe die Behörde die Ausdehnung des Schutzes auf Personen unter 21 Jahren mit keinem Wort begründet. Es sei keine Rechtfertigung dafür ersichtlich, erwachsene Menschen zwischen 18 und 21 Jahren aus Spielhallen auszuschließen. Ziffern 7.3 wiederholten lediglich ein gesetzlich geregeltes Verbot, seien nicht vom Tatbestand des Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG gedeckt und verstießen gegen Art. 36 Abs. 3 BayVwVfG.
Aus denselben Gründen seien auch Ziffern 7.4 - 7.17 rechtswidrig. Insbesondere sei die Verwendung der Termini „zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb“, „besonders auffällige Gestaltungen“ und „spielanreizende Bezeichnungen“ sowie „offensichtlich pathologischem oder problematischem Spielverhalten“ zu unbestimmt.
Auf die Klagebegründungen im Übrigen wird verwiesen.
Die Klägerin hat zuletzt jeweils beantragt,
Ziffern 5, 6 und 7 (7.1-7.17) der jeweiligen Bescheide des Beklagten vom 1. Juni 2017 aufzuheben.
Der Beklagte trat dem Klagebegehren jeweils mit Schriftsätzen vom 15. Mai 2018 entgegen und hat beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass die angegriffenen Ziffern der Bescheide vom 1. Juni 2017 rechtmäßig seien. Ziffern 5 stützten sich auf Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV und stellten sicher, dass die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV eingehalten würden. Sie seien auch hinreichend bestimmt, da aus ihnen eindeutig hervorgehe, was verlangt werde. Die Klägerin müsse den Anforderungen der von ihr vorgelegten Konzepte bzw. Unterlassungserklärungen nachkommen. Hinsichtlich der jeweiligen Festsetzung der auflösenden Bedingung in Ziffern 6 der Bescheide stehe der Behörde jeweils ein Rechtsfolgeermessen zu. Zwar bleibe offen, ob ein zwingender Anspruch auf Erlaubniserteilung bestehe oder ob im Rahmen der Erlaubniserteilung noch Raum für die Ausübung von behördlichem Ermessen gegeben sei. Für Letzteres spreche jedoch, dass gemäß § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV die glücksspielerechtlichen Erlaubnisse sowohl bei deren Erteilung als auch nachträglich mit Nebenbestimmungen versehen werden „können“. Die Anpassungskonzepte seien Voraussetzung dafür, um entsprechende Befreiungen zu erhalten. Eine Nichteinhaltung nach Erteilung der Erlaubnisse würde den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderlaufen. Verstöße gegen die Anpassungskonzepte könnten nicht als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden. Bei den Formulierungen „18/21 Jahre“ in Ziffern 7.1 der Bescheide würde es sich um Schreibfehler handeln. Die Altersbegrenzungen hätten sich auf Personen unter 21 Jahren beziehen sollen. Dahingehend wären die Auflagen abzuändern, Art. 42 BayVwVfG. Die Altersbegrenzungen seien Bestandteil der von der Klägerin vorgelegten Anpassungskonzepte. Durch die Auflagen werde sichergestellt, dass die Klägerin diesbezüglich die Anpassungskonzepte einhalte. Hinsichtlich Ziffern 7.1 - 7.17 der Bescheide sei anzuführen, dass § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV die Behörde auch zum Erlass von Nebenbestimmungen bei der Erteilung der Erlaubnis ermächtige. Die genannten Nebenbestimmungen seien notwendig, um die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnisse sicherzustellen.
Auf die Klageerwiderungen im Übrigen wird verwiesen.
In der Sache wurde jeweils am 26. Februar 2019 mündlich vor Gericht verhandelt. Auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung wird im Einzelnen Bezug genommen, ebenso wegen der weiteren Einzelheiten auf den Inhalt der Gerichtsakten und den von dem Beklagten vorgelegten Behördenakten.
Die Klagen gegen die Bescheide des Beklagten vom 1. Juni 2017 sind zulässig, aber überwiegend unbegründet. Ziffern 5, 7.1. Satz 2 bis 6 und 7.16 der Bescheide sind jedoch rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen erweisen sich die verfügten Bestimmungen als rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
1. Die Klagen sind zulässig.
a) Die Klagen sind zulässig, soweit damit gesetzeswiederholende Verfügungen unter Ziffern 7. der Bescheide angegriffen werden. In dieser Hinsicht fehlt der Klägerin weder die Klagebefugnis noch das Rechtsschutzbedürfnis (vgl. VG Hannover, U.v. 15.3.2017 – 10 A 12223/14 – juris Rn. 69 ff.), vielmehr ist eine Rechtsschutzmöglichkeit lediglich bei Hinweisen auf die bestehende Rechtslage ausgeschlossen (R.P. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 42 Rn. 23a). Die Bescheide vom 1. Juni 2017 differenzieren zwischen den am Ende der Bescheide enthaltenen Hinweisen und den in Ziffern 7. der Bescheide geregelten Auflagen. Da die angefochtenen gesetzeswiderholenden Verfügungen unter Ziffern 7. der Bescheide aufgeführt werden, muss sich der Beklagte an dieser klar gewählten Bezeichnung grundsätzlich festhalten lassen (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, 9, Aufl. 2018, VwVfG, § 36 Rn. 68). Die in Ziffern 7. und Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide geregelten Auflagen bzw. auflösenden Bedingungen sind isoliert anfechtbar (R.P. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 22).
b) Die Klagen sind auch in Bezug auf die isolierten Anfechtungen der in Ziffern 5. der Bescheide vom 1. Juni 2017 getroffenen Verfügungen zulässig. Bei den genannten Ziffern handelt es sich um Auflagen und nicht um Inhaltsbestimmungen. Da die Ziffern 5. in den Bescheiden vom 1. Juni 2017 nicht explizit als „Auflagen“ oder „Hinweise“ bezeichnet wurden, ist im Rahmen der Auslegung, welchen Inhalt und welche Bedeutung ein bestimmter Verwaltungsakt-Zusatz haben soll, der materielle Inhalt, wie er von dem Empfänger nach den Umständen des Einzelfalls bei verständiger Würdigung gedeutet werden konnte, maßgeblich (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 69). Eine Auflage verpflichtet den Begünstigten zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Diese Verpflichtung steht neben der durch den Hauptverwaltungsakt ausgesprochenen Regelung, so dass die Auflage eine selbstständige hoheitliche Anordnung ist. Eine Auflage soll die Regelungen das Hauptverwaltungsakts ergänzen, ist jedoch ein eigenständiger Verwaltungsakt (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 83). Eine Inhaltsbestimmung ist dagegen ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung räumlich und inhaltlich bestimmt und die Genehmigung erst ausfüllt (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 93). Aus den Begründungen des Bescheids sowie den Klageerwiderungen jeweils vom 15. Mai 2018 ist ersichtlich, dass die Ziffern 5. die Klägerin zur Einhaltung der von ihr im Erlaubnisverfahren vorgelegten Konzepte sowie der Unterlassungserklärung verpflichten sollen. Damit liegt nach den oben genannten Maßstäben eine Auflage vor, da die Ziffern 5. im Verhältnis zum Hauptinhalt der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nicht zu einem „aliud“ führen.
2. In der Sache sind die Anfechtungsklagen nur zum Teil begründet. Ziffern 5., 7.1 Satz 2 bis 6 und 7.16 der Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Die in den Ziffern 5. der streitgegenständlichen Bescheide geregelten Auflagen (s. dazu oben) sind materiell rechtswidrig, da der Beklagte ermessensfehlerhaft handelte.
Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG.
Art. 36 BayVwVfG ist neben § 24 GlüStV anwendbar, da letzterer keinen abschließenden Charakter hat. Dies ergibt sich durch Auslegung des § 24 GlüStV. Da dieser weder auf bestimmte Arten von Nebenbestimmungen beschränkt noch nebenbestimmungsfeindlich ist, ist davon auszugehen, dass das Fachrecht keine abschließende Regelung enthält (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 36 Rn. 26). Da auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich garantierten Gewerbefreiheit ein Rechtsanspruch besteht (BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16/16 – juris Rn. 24 m.w.N.), darf die Nebenbestimmung der Erlaubnis nur beigefügt werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden (§ 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG). Aus der Formulierung „darf“ ergibt sich, dass die Entscheidung, ob und welche Nebenbestimmung erlassen wird, im Ermessen der Behörde steht (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 120, 143). Eine gerichtliche Kontrolle einer Ermessensausübung ist jedoch nur eingeschränkt möglich. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dem Gericht ist es versagt, die behördlichen Ermessenserwägungen durch eigene zu ersetzen; es darf die Entscheidung nur auf Ermessensfehler (Ermessensausfall, Ermessensdefizit, Ermessensfehlgebrauch) hin überprüfen. Wie sich aus der Systematik der streitgegenständlichen Bescheide ergibt (vgl. dazu oben), hat der Beklagte bei seinen Entscheidungen zum Erlass der Ziffern 5. nicht erkannt, dass er Auflagen erlässt. Dementsprechend hat er keinerlei Erwägungen dahingehend angestellt, wieso die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse unter Auflagen erfolgte, so dass ein Ermessensausfall vorliegt. Insofern ist auch eine Ergänzung der Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO nicht möglich. Im Anwendungsbereich des § 114 Satz 2 VwGO liegen nämlich die Fälle, in welchen bei einem Ermessensverwaltungsakt unvollständige Ermessenserwägungen ergänzt wurden, nicht hingegen solche, in denen es an Ermessenserwägungen bisher fehlte, das Ermessen also noch gar nicht ausgeübt wurde oder wesentliche Teile der Ermessenserwägungen ausgetauscht oder erst nachträglich nachgeschoben wurden (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, § 114 Rn. 50).
b) Die in den Ziffern 7.1 Satz 2 bis 6 der streitgegenständlichen Bescheide geregelten Auflagen sind materiell rechtswidrig, da es an den gesetzlichen Voraussetzungen für deren Erlass fehlt. Der Beklagte hat insoweit ausdrücklich klargestellt, dass sich die Altersbegrenzungen auf Personen unter 21 Jahren beziehen sollen.
Gemäß § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden, also durch die Auflage ein Genehmigungshindernis für die beantragten glückspielrechtlichen Erlaubnisse dauerhaft beseitigt wird.
Gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 GlüStV gehört zu den Zielen des § 1 GlüStV der Jugendschutz. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) sind Jugendliche Personen, die 14, aber noch nicht 18 Jahre alt sind. Der Jugendschutz endet somit mit Vollendung des 18. Lebensjahres, so dass Personen, die mindestens 18 Jahre, aber noch keine 21 Jahre alt sind, nicht mehr von dem Ziel des Jugendschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 GlüStV erfasst werden. Auf die Frage, ob Ziffern 7.1 Satz 2 bis 6 der streitgegenständlichen Bescheide den Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV i.V.m. den Wertungen des Jugendgerichtsgesetzes (JGG) aus § 105 Abs. 1 Nr. 1 JGG für Heranwachsende i.S.d. § 1 Abs. 2 JGG sicherstellen, kommt es nicht an, da die Bescheide diesbezüglich keine Erwägungen enthalten.
c) Die in den Ziffern 7.16 der streitgegenständlichen Bescheide geregelten Auflagen sind materiell rechtswidrig, da es an den gesetzlichen Voraussetzungen für deren Erlass fehlt.
Das oben dargelegte Entschließungs- und Auswahlermessen beim Erlass von Nebenbestimmungen muss sich insbesondere am Zweck der hierzu berechtigenden Ermächtigung und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie ausrichten. Deshalb dürfen Nebenbestimmungen nicht lediglich der Erleichterung der behördlichen Aufgabe oder irgendeinem legitimen Verwaltungszweck dienen (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 146; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 79).
Eine Rechtfertigung der Regelungen in Ziffern 7.16 der streitgegenständlichen Bescheide nach den Zwecken des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 1 GlüStV ist nicht erkennbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 AGGlüStV kann die Glücksspielaufsicht jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Überprüfung der Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen erforderlich sind. Das jederzeitige Bereithalten der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, der Werbe- und Sozialkonzepte sowie der dazugehörigen Dokumentationen zum Jugend- und Spielerschutz in den Spielhallen dient lediglich der Beschleunigung der Vorlage der Dokumente, so dass Ziffern 7.16 der streitgegenständlichen Bescheide primär dem Kontrollinteresse der Verwaltung dienen (vgl. BayVGH, U.v. 12.10.1998 – 24 B 97.3617 – juris Rn. 26 ff.). Bezüge zu den Schutzzielen des § 1 GlüStV als gesetzliche Voraussetzungen i.S.d. § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG sind über dieses Kontrollinteresse hinaus nicht ersichtlich und in der Begründung der angefochtenen Bescheide auch nicht dargelegt.
3. Im Übrigen sind die angefochtenen Bescheide vom 1. Juni 2017 rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
a) Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide sind rechtmäßig.
aa) Da die auflösenden Bedingungen in Ziffern 6. der Bescheide vom 1. Juni 2017 als Nebenbestimmungen zu den Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erlassen wurden, ist nicht § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 BayVwVfG als Rechtsgrundlage heranzuziehen, da diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut nur Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis selbst erfasst.
Richtige Rechtsgrundlage ist demnach alleine Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG, da auf die Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund kein Anspruch besteht. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4, 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV können bzw. dürfen die zuständigen Behörden eine Befreiung zulassen, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind, so dass die Erteilung einer Befreiung im Ermessen der Behörde steht.
Eine Ermessensreduktion auf Null und daraus folgende Ansprüche der Klägerin auf die Erteilung der Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund liegen zur Überzeugung des Gerichts nicht vor. Selbst wenn gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Hs. 1, Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV eine unbillige Härte vorliegt, die Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit nicht 48 überschreitet und ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird, so sind gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbs. 2 GlüStV immer noch die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen, so dass die Behörde im Einzelfall keine Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erteilen muss.
bb) Die gesetzlichen Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG sind erfüllt.
Gemäß Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen unbeschadet des Absatzes 1 mit einer der in Nrn. 1 bis 5 genannten Nebenbestimmungen erlassen bzw. verbunden werden.
Die Klausel „unbeschadet des Abs. 1“ stellt eine Rechtsgrundverweisung auf Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG dar. Diese Verweisung ist so zu lesen, dass für den Fall, in dem ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Erlass eines Verwaltungsakt besteht, dieser mit einer Nebenbestimmungen versehen werden darf, wenn die Nebenbestimmung sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Zweck des Art. 36 Abs. 1 Alternative 2 BayVwVfG ist es, rechts- und anspruchsbegründende Voraussetzungen, deren Fehlen zur Versagung des Verwaltungsakts führen muss, auszuräumen (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 121, 132). Eine Nebenbestimmung ist somit nur zulässig, wenn sie sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen für den Erlass des Verwaltungsakts erfüllt werden, nicht hingegen dann, wenn sie nur sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen erfüllt bleiben. Das gilt jedenfalls für solche Nebenbestimmungen, die – wie auflösende Bedingung, Befristung oder Widerrufsvorbehalt – darauf zielen, die Wirksamkeit eines Verwaltungsakts zu beseitigen (vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2015 – 6 C 37/14 – juris Rn. 17, 20).
Entgegen der Ansicht der Klägerin stellen die in den Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide verfügten auflösenden Bedingungen sicher, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erfüllt werden.
(1) Die Klägerin vertritt insoweit die Auffassung, dass sich den gesetzlichen Bestimmungen nur das Vorliegen einer unbilligen Härte, die Einhaltung der Gerätehöchstzahl sowie das Vorlegen eines geeigneten Anpassungskonzepts als Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund entnehmen lassen (§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbs. 1, Satz 5 GlüStV, Art. 12 AGGlüStV), so dass die weitere Erfüllung vor allem des Anpassungskonzepts im Laufe des Betriebs der Spielhallen nicht Gegenstand der auflösenden Bedingung sein kann.
Allerdings ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV, der nach dem Wortlaut der zweiten Alternative seines ersten Satzes das bloße „Vorlegen“ eines Konzeptes zur weiteren Anpassung genügen lässt, dahingehend auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts sicherzustellen sind.
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV strebt einen Interessenausgleich zwischen den mit dem Staatsvertrag verfolgten Allgemeinwohlzielen und dem Bestandsschutz im Einzelfall an, wodurch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots Rechnung getragen werden soll (LT-Drs. 16/12192, S. 14). Auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ist eine Kompromissregelung und bringt einerseits Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber mit den Allgemeinwohlzielen der §§ 24, 25 GlüStV andererseits in Einklang. Die von §§ 24, 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlziele sollen jedoch auf Dauer nicht hintan gestellt werden (LT-Drs. 16/11995, S. 32). Vor dem Hintergrund dieses Interessenausgleichs zwischen Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber und den Allgemeinwohlzielen der §§ 24, 25 GlüStV würde ein Verständnis des § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV dahingehend, dass das bloße Vorlegen eines Anpassungskonzeptes genügt, einseitig zu Lasten der Allgemeinwohlziele der §§ 24, 25 GlüStV gehen. Diese stellen jedoch überragend wichtige Gemeinwohlziele dar, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen können (BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16/16 – juris Rn. 34). Daher ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV teleologisch so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts nicht nur im Zeitpunkt der Erteilung der Befreiung, sondern dauerhaft während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind.
Für dieses Ergebnis spricht auch ein systematischer Vergleich mit § 25 Abs. 2 GlüStV und § 24 Abs. 3 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV.
Gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV verfolgt das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots (LT-Drs. 16/11995, S. 31). Näher wird das Verbundverbot damit begründet, dass Mehrfachspielhallen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein "Las-Vegas-Effekt" eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen biete (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/4027, S. 11; Landtag des Saarlandes, Drs. 15/15, S. 71). Durch das Verbundverbot sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnlicher Großspielhallen verhindert werden (LT-Drs. 16/11995, S. 31). Das Verbundverbot soll zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten "auf andere Gedanken" kommt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/4027, S. 11). Der Spieler soll sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist (BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12, 1 BvR 11 BvR 1630/12 u.a. – juris Rn. 133 ff.; OVG Sachsen, B.v. 9.11.2017 – 3 B 240/17 – juris Rn. 16). Die Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund stellt somit einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, der die Rechtspositionen der Klägerin entgegen der gesetzlich intendierten Grundkonstellation ausnahmsweise erweitert. Um diesen Ausnahmecharakter einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund zu wahren, ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts auch während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind.
Auch die Vorschrift des § 24 Abs. 3 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV stützt dieses Ergebnis. Gemäß § 24 Abs. 3 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV darf die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV nur erteilt werden, wenn die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen nach § 4 Abs. 3 GlüStV, des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV, der Werbebeschränkungen nach § 5 GlüStV, der Anforderungen an das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV und der Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken nach § 7 GlüStV sichergestellt ist. Wenn aber schon bei der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Einzelspielhalle – wie es der gesetzlich vorhergesehen Regelfall ist (§ 25 Abs. 2 GlüStV) – die o.g. Voraussetzungen sichergestellt sein müssen, dann müssen erst Recht im Fall einer Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht und deshalb als besonders gefährlich eingeschätzt wird (s. dazu oben), die Anforderungen des § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV sichergestellt sein, so dass das bloße Vorlegen eines Anpassungskonzepts für die Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund nicht genügen kann. Vielmehr ist die dauerhafte Einhaltung des Anpassungskonzepts sicherzustellen.
Somit stellen die Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide sicher, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erfüllt werden.
(2) Zudem übersieht die Klägerin, dass bei der Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbs. 2 GlüStV zusätzlich zu den oben genannten Voraussetzungen die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind. Diesen Zielen dienen jedoch die Anpassungskonzepte in den Fassungen vom 13. März 2017.
(3) Im Übrigen steht dem Beklagten ein breiter Regelungs- und Gestaltungsspielraum zu (s. dazu unten zu Ziffern 7.).
cc) Der Beklagte hat das ihm gemäß Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG jeweils eingeräumte pflichtgemäße Ermessen rechtmäßig ausgeübt, insbesondere sind keine Ermessensüberschreitungen ersichtlich. Der Erlass der auflösenden Bedingungen war verhältnismäßig. Mit der Sicherstellung der Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen des § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbs. 1, Satz 5 GlüStV, Art. 12 AGGlüStV verfolgt der Beklagte mit dem Erlass der auflösenden Bedingungen einen legitimen Zweck. Die auflösenden Bedingungen sind geeignet, die Erreichung dieses Zwecks zu fördern. Zudem sind sie auch erforderlich. Es sind keine zur Zweckerreichung gleichermaßen geeignete, aber weniger einschneidende Mittel ersichtlich. Insbesondere wären Auflagen, die der Klägerin die Einhaltung der von ihr vorgelegten Anpassungskonzepte vorschreiben, nicht gleichermaßen geeignet. Mit Auflagen könnte die zuständige Behörde auf eine Nichteinhaltung der Anpassungskonzepte nicht gleich effektiv reagieren. Der Erlass der auflösenden Bedingungen ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Zur Erreichung des legitimen Zwecks wird nicht übermäßig in die Rechte der Klägerin eingegriffen. Grundsätzlich handelt es sich bei der Befreiung um einen Verwaltungsakt, der entgegen der gesetzlich intendierten Grundkonstellation ausnahmsweise die Rechtsposition der Klägerin erweitert. Zudem handelt es sich bei den Regelungen in Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide um Potestativbedingungen, deren Eintritt also ausschließlich in der Sphäre der Klägerin liegt. Einzig ihr obliegt es, die vorgelegten Anpassungskonzepte einzuhalten und den Bedingungseintritt somit zu vermeiden (VG Regensburg, U.v. 15.10.2018 – RN 5 K 17.1134, RN 5RN 5 K 17.1140, RN 5RN 5 K 17.1141, RN 5RN 5 K 17.1142 – juris Rn. 43). Zudem ist zu berücksichtigen, dass es sich bei den auflösenden Bedingungen in Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide um Berufsausübungsregeln handelt, da Art und Weise der Berufstätigkeit bestimmt werden. Berufsausübungsregeln führen zur geringsten Beeinträchtigung der Berufsfreiheit und sind bereits zulässig, wenn sie auf Grund vernünftiger Allgemeinwohlerwägungen zweckmäßig erscheinen. Die Frage, ob die hier grundsätzlich gegebenen Berufsausübungsregeln ausnahmsweise wegen ihrer Auswirkungen im Einzelfall einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl nahe kommen und daher nur mit wichtigen Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden könnten (BVerfG, U.v. 3.11.1982 – 1 BvL 4/78 – juris Rn. 56 ff.; BVerfG, U.v. 4.3.1964 – 1 BvR 371/61, 1 BvR�1 BvR 373/61 – juris Rn. 16), kann dahinstehen, da jedenfalls derartige wichtige Gründe des Allgemeinwohls vorliegen. Der Glücksspielstaatsvertrag dient vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen (§ 1 GlüStV). Die Einhaltung dieser Ziele ist auch oberste Maxime bei der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis (§ 24 Abs. 2 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16/16 – juris Rn. 34), da im Rahmen der Entscheidung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Beklagte in den Begründungen zu den Ziffern 6. seiner Bescheide vom 1. Juni 2017 – statt wie vorstehend zu Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG ausgeführt – von § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV und somit von einer falschen Rechtsgrundlage ausgeht. Art. 36 BayVwVfG enthält keine näheren Festlegungen oder Umschreibungen der Zwecke, zu deren Verwirklichung oder Wahrung Nebenbestimmungen zulässig sind, sondern begnügt sich mit der negativen Abgrenzung in Abs. 3, wonach dem Zweck des Verwaltungsakts zuwiderlaufende Nebenbestimmungen ausgeschlossen sind. Maßgeblich sind insoweit die allgemeinen Grundsätze für die Ermessensausübung gem. Art. 40 BayVwVfG in Verbindung mit dem im konkreten Fall anwendbaren Recht (Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 79). Insofern sind keine anderen Erwägungen zu treffen, da das zu berücksichtigende Fachrecht der Glücksspielstaatsvertrag ist, mit dessen Anforderungen sich der Beklagte – im Ergebnis zutreffend – auseinandergesetzt hat (s. dazu oben).
b) Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide sind rechtmäßig, soweit sie nicht aufgehoben worden sind (im Einzelnen dazu oben).
aa) Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG.
bb) Für alle unter Ziffern 7. Geregelten Nebenbestimmungen ist – vor die Klammer gezogen – festzustellen, dass für die gesamten noch entscheidungserheblichen Ziffern 7. der Bescheide vom 1. Juni 2017 die Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG im Hinblick auf eine Gefahrenabwehr vorliegen.
Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG stellt klar, dass bei Bestehen eines Anspruchs auf den Hauptverwaltungsakt die Beifügung von Nebenbestimmungen grundsätzlich unzulässig ist. Nur dann, wenn durch die jeweilige Nebenbestimmung erst die Voraussetzung für den Anspruch auf den Hauptverwaltungsakt hergestellt werden, kann von dem Instrument der Nebenbestimmungen Gebrauch gemacht werden (Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 38). Zweck des Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG ist es, rechts- und anspruchsbegründende Voraussetzungen, deren Fehlen zur Versagung des Verwaltungsakts führen muss, auszuräumen. Soll eine Nebenbestimmung einen Versagungstatbestand bei einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausräumen, dient sie der Abwehr einer Gefahr. Die Klägerin führt somit zutreffend aus, dass ohne die Nebenbestimmung in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit der Versagungstatbestand eintreten würde (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 121).
Entgegen der Ansicht der Klägerin dienen die Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide – soweit sie nicht vom Gericht aufgehoben wurden – der Abwehr einer konkreten Gefahr und wurden nicht bloß auf Vorrat erlassen.
(1) Eine konkrete Gefahr besteht dann, wenn der zu befürchtende Schaden in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eintreten wird. Beim Grad der Wahrscheinlichkeit ist jedoch zu differenzieren: die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je geringer der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso geringer sein, je schwerer der etwaige Schaden wiegt (BVerwG, U.v. 2.7.1991 – 1 C 4.90 – juris Rn. 16).
Soweit die Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide nicht vom Gericht aufgehoben wurden, werden mit diesen Nebenbestimmungen die wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV verfolgt. Der Glücksspielstaatsvertrag dient vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen (§ 1 GlüStV). Die Einhaltung dieser Ziele ist auch oberste Maxime bei der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis (§ 24 Abs. 2 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16/16 – juris Rn. 34). Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts darf vorliegend somit geringer sein, da der etwaige Schaden aufgrund der genannten hochrangigen Rechtsgüter schwer wiegt.
Unabhängig von einem etwaigen Fehlverhalten des Spielhallenbetreibers ist eine Spielhalle gefährlich. Der Gesetzgeber selbst geht davon aus, dass das Suchtpotential bei Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist und eine Abhängigkeit bei den meisten pathologischen Glücksspielern aufgrund ihres Spiels am Geldspielautomaten in einer Spielhalle oder einer Gaststätte diagnostiziert wird (LT-Drs. 16/11995, S. 30). Auch in der Rechtsprechung ist anerkannt, dass Glücksspiele nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung in ein krankhaftes Suchtverhalten münden können, und die Spielsucht zu einer Verschuldung der Betroffenen sowie zu Folge- und Begleitkriminalität und damit zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Spieler selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16/16 – juris Rn. 35).
Diese Gefahr ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch keine bloß abstrakte Gefahr, vielmehr geht sie konkret von jeder Spielhalle aus. In den vorliegend zu entscheidenden Sachverhalten sind als gefahrsteigernde konkrete Umstände noch zusätzlich zu berücksichtigen, dass die streitgegenständlichen Spielhallen „...“ und „...“ Spielhallen im baulichen Verbund darstellen und den gesetzlichen Mindestabstand (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. AGGlüStV) zu zwei weiteren Spielhallen im baulichen Verbund „...“ und „...“ unterschreiten. Das Gericht ist daher überzeugt, dass es in Zukunft mit einer geringeren, aber ausreichenden Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die hochrangigen Allgemeinwohlziele des § 1 GlüStV kommen kann, so dass eine konkrete Gefahr gegeben ist.
(2) Zusätzlich ist in dieser Hinsicht zu berücksichtigen, dass es sich bei einem Spielhallenbetreiber um einen Beruf handelt, der seiner Art nach durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet ist. Der Beruf des Spielhallenbetreibers weist Besonderheiten auf, die auch die Grundrechtsprüfung beeinflussen.
Das Bundesverfassungsgericht führt in seinem sog. „Spielbanken-Beschluss“ aus, dass der Betrieb einer Spielbank eine an sich unerwünschte Tätigkeit sei, die der Staat gleichwohl erlaube, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen (BVerfG, B.v. 19.7.2000 – 1 BvR 539/96 – juris Rn. 69). Mit der Schaffung des Ersten Glücksspielstaatsvertrags vom 25. Juni 2007 hat der Gesetzgeber Regelungen zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht, zur Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, zum Jugend- und zum Spielerschutz sowie zur Sicherstellung fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität geschaffen (LT-Drs. 15/8486, S. 10). Auch wenn im Ersten Glücksspielstaatsvertrag keine Regelungen in Bezug auf Spielhallen enthalten waren, so hat der Gesetzgeber mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 26. März 2012 darauf reagiert und die §§ 24 ff. GlüStV zur Regulierung von Spielhallen geschaffen (LT-Drs. 16/11995, S. 30 f.). Da jedoch explizit an den Kernzielen des Ersten Glücksspielstaatsvertrags vom 25. Juni 2007 festgehalten wurde (LT-Drs. 16/11995, S. 17) und der damals neu geschaffene § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV explizit auf die Ziele des § 1 GlüStV verweist, sind zwischen Spielbanken und Spielhallen insoweit keine wesentlichen Unterschiede festzustellen, so dass die o.g. Erwägungen auch für Spielhallenbetreiber gelten. Um den Besonderheiten des Spielhallenmarktes gerecht zu werden, können staatliche Eingriffe nicht nur unter den strengen Voraussetzungen, dass dies zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter und zur Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren notwendig ist, erfolgen. Vielmehr soll staatlichen Akteuren ein breiter Regelungs- und Gestaltungsspielraum zukommen, dem dadurch Rechnung getragen wird, dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschränkung wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet wird (vgl. BVerfG, B.v. 19.7.2000 – 1 BvR 539/96 – juris Rn. 70).
Soweit die Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide nicht vom Gericht aufgehoben wurden, verfolgen sie die wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV und damit überragend wichtige Gemeinwohlziele (s. dazu bereits im Einzelnen oben zu 3. a) bb)).
Die einzelnen genannten Auflagen sind auch verhältnismäßig, insbesondere angemessen. Bei der vorzunehmenden Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe ist festzustellen, dass es sich bei den noch entscheidungserheblichen Auflagen unter Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide um Berufsausübungsregelungen handelt, da die Art und Weise der Berufstätigkeit bestimmt wird. Berufsausübungsregeln führen zur geringsten Beeinträchtigung der Berufsfreiheit und sind bereits zulässig, wenn sie auf Grund vernünftiger Allgemeinwohlerwägungen zweckmäßig erscheinen (s. dazu oben). Hier verfolgen die Auflagen überragend wichtige Gemeinwohlziele, so dass das Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe die als gering anzusehende Schwere des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG überwiegt.
cc) Auch im Übrigen sind die einzelnen Bestimmungen der Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide rechtmäßig.
(1) Die Ziffern 7.1 Satz 1 sind nach Aufhebung der Ziffern 7.1 Satz 2 bis 6 nicht gänzlich sinnentleert (vgl. VG Augsburg, U.v. 26.2.2015 – Au 5 K 14.988 – juris Rn. 21), so dass sie selbstständig rechtmäßigerweise fortbestehen können.
(2) Die Ziffern 7.2, 7.5, 7.6 und 7.12 sind entgegen der Auffassung der Klägerin hinreichend bestimmt und verstoßen nicht gegen Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Die Anforderungen des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG sind gewahrt, wenn der Adressat in die Lage versetzt wird, zu erkennen, was jeweils von ihm gefordert wird und zugleich der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für die Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 15.2.1990 – 4 C 41/87 – juris Rn. 29; BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 13). Damit wird aber auch zum Ausdruck gebracht, dass jedenfalls Bestimmbarkeit als solche ausreichend ist (BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris Rn. 17).
Ziffern 7.2 genügen im Hinblick auf die Formulierungen „durch eine unabhängige Prüforganisation“ den soeben dargelegten Anforderungen. Die Klägerin kann erkennen, dass die Zertifizierung von einer Organisation erteilt werden muss, die „unabhängig“ ist, also weder im Lager der Klägerin noch in dem des Beklagten steht bzw. nicht von diesen beeinflusst werden kann. Die Tatsache, dass keine weitergehenden Qualitätsanforderungen aufgestellt werden, geht nicht zu Lasten der Behörde, vielmehr ermöglicht dies der Klägerin, auch eine andere unabhängige Prüforganisation außer des sich gedanklich sofort aufdrängenden TÜV zu beauftragen.
Der im Vergleich zur Konkretisierung eines Handelns oder Duldens als geringer anzusetzende Grad für die Konkretisierung eines Unterlassens (BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris Rn. 17) ist im Hinblick auf die Ziffern 7.5 und 7.6 gewahrt. Die Begriffe „besonders auffällige Gestaltungen“ der Ziffern 7.5 sind § 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV entnommen und erfassen somit sämtliche Maßnahmen, Äußerungen und Elemente im Zusammenhang mit der äußeren Gestaltung der Spielhalle, die nicht Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele sind. Es darf somit durch eine besonders auffällige Gestaltung der Spielhalle kein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden (vgl. Schmitt in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 26 Rn. 7). Zudem wird der Begriff „besonders auffällige Gestaltungen“ in der Begründung der Bescheide näher erläutert. Auch die Begriffe „spielanreizende Bezeichnungen“ der Ziffern 7.6 versetzen die Klägerin in die Lage zu erkennen, was damit im Einzelnen für sie verboten ist. Aufgrund der ausführlichen Begründungen der Bescheide muss der Klägerin klar werden, dass solche Bezeichnungen untersagt sind, die den Spielern die Möglichkeit hoher Einsätze und großer Gewinne suggeriert, obwohl in Spielhallen nur das Spiel mit geringeren Beträgen möglich ist.
Ziffern 7.12 genügen im Hinblick auf die Formulierungen „mit offensichtlich pathologischem oder problematischem Spielverhalten“ den Anforderungen des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Dies ergibt sich insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts, hier des Glücksspielstaatsvertrags. Gemäß Nr. 1 Buchst. c der Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht, denen Gesetzesqualität zukommt (Dietlein in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 6 Rn. 7), schulen die Veranstalter das für die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung öffentlichen Glücksspiels eingesetzte Personal in der Früherkennung problematischen Spielverhaltens, zum Beispiel dem plötzlichen Anstieg des Entgelts oder der Spielfrequenz. Die Verpflichtung zur diesbezüglichen Schulung des Personals ergibt sich ebenso aus § 6 Satz 2 Var. 2 GlüStV. Was ein problematisches Spielverhalten ist, kann die Adressatin daher erkennen. Da ein „offensichtlich pathologisches Spielverhalten“ ein offensichtlich krankhaftes Spielverhalten darstellt, stellt diese Form auffälligen Spielerverhaltens sogar noch eine Steigerung zu problematischem Spielverhalten – das insofern im Vorfeld einer klinischen Diagnose von pathologischem Glücksspiel angesiedelt ist (Dietlein in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 6 Rn. 1) – dar, so dass der Adressat diesbezüglich erst recht in der Lage ist, zu erkennen, was von ihm verlangt wird. Zudem werden auf S. 6 des betrieblichen Sozialkonzepts des Bayerischen Automaten Verbands e.V. vom 16. Februar 2015 (Bl. 137 ff. der Behördenakten), das die Klägerin selbst als Bestandteil ihres Antrags vorgelegt hat, zehn diagnostische Kriterien zur Bestimmung pathologischen Spielens beschrieben.
(3) Auch soweit die unter Ziffern 7. der streitgegenständlichen Bescheide genannten Verfügungen Verpflichtungen wiederholen, die sich unmittelbar aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergeben, ist dies nicht per se rechtswidrig (BayVGH, B.v. 18.12.1998 – 7 ZS 98.1660 – juris Rn. 46; BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris Rn. 17; a.A. VG Regensburg, U.v. 21.10.2010 – RO 5 K 10.31 – juris Rn. 54). Vielmehr sind solche Verfügungen dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris Rn. 17; VGH BW, U.v. 2.8.2012 – 1 S 618/12 – juris Rn. 46). Diesen Anforderungen werden die Nebenbestimmungen in den Ziffern 7.3, 7.4 und 7.13 Satz 1 gerecht. Aufgrund der Gefahren, die von einer Spielhalle ausgehen (s. dazu oben), besteht im Einzelfall Anlass dazu, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen. Es wurde auch ein gerade noch ausreichend konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt. Aus einer Gesamtschau der Bescheide vom 1. Juni 2017 ergibt sich, dass die streitgegenständlichen Spielhallen „...“ und „...“ Spielhallen im baulichen Verbund darstellen und den Mindestabstand zu zwei weiteren Spielhallen im baulichen Verbund „...“ und „...“ unterschreiten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass staatlichen Akteuren im Hinblick auf Spielhallen ein breiter Regelungs- und Gestaltungsspielraum zukommen soll (s. dazu oben), so dass die Anforderungen an die Herstellung eines konkreten Bezugs zu einem bestimmten Lebenssachverhalt nicht allzu streng sind. Zudem kann vom Beklagten nicht verlangt werden, bei jedem einzelnen Verstoß der Klägerin immer wieder Unterlassungsbescheide hinsichtlich der jeweiligen konkreten Maßnahme zu erlassen. Auch dieser Gesichtspunkt führt dazu, dass im vorliegenden Fall die gesetzeswiederholenden Verfügungen als rechtmäßig anzusehen sind (vgl. BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris Rn. 17).
(4) Aus denselben Gründen sind die Ziffern 7.5, 7.6, 7.8, 7.9, 7.15 als im Wesentlichen gesetzeswiederholende bzw. -konkretisierende Verfügungen (vgl. BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris Rn. 17) nach den eben dargelegten Maßstäben rechtmäßig.
(5) Soweit die Ziffern 7.1 Satz 1, 7.9 und 7.11 Satz 1 verlangen, dass die darin enthalten Anforderungen „dauerhaft“ sichergestellt werden, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der jeweiligen Ziffern. Denn Rechtsnatur einer Auflage ist es gerade, ein in die Zukunft gerichtetes Ge- oder Verbot zu regeln (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 83a). Darüber hinaus hat das verwendete Wort „dauerhaft“ keinen eigenen zusätzlichen Regelungsgehalt. Wäre es in den genannten Ziffern nicht aufgeführt, würde sich an dem Umstand, dass die jeweiligen Anforderungen auch in Zukunft zu beachten sind, nichts ändern.
(6) Ziffern 7.2 stellen keine Auflagen zu den Befreiungsentscheidungen, sondern Auflagen zu den glücksspielrechtlichen Erlaubnissen dar. Zwar führt die Begründung der Bescheide zu den genannten Ziffern aus, dass die Zertifizierung durch eine unabhängige Prüforganisation der weiteren Kontrolle „im Rahmen der Erteilung der Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund“ (S. 6 a.E. des jeweiligen Bescheids) dient. Allerdings ist zu beachten, dass Ziffern 7.2 nach der Systematik der Bescheide explizit als Auflagen zu den glücksspielrechtlichen Erlaubnissen ergangen sind. Außerdem wurde mit der Formulierung „im Rahmen der Erteilung der Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund“ lediglich auf die erhöhte Gefahr, die von Spielhallen im baulichen Verbund ausgeht, verwiesen. Auch dienen Ziffern 7.2 nicht primär dem Kontrollinteresse der Verwaltung (s. dazu oben). Mit einer Zertifizierung dokumentieren Spielstätten ihr Verantwortungsbewusstsein hinsichtlich Suchtprävention, Spieler- und Jugendschutz. Zudem wird erkenntlich, dass der jeweilige Spielhallenbetreiber großen Wert auf Einhaltung rechtlicher Rahmenbedingungen sowie die Verankerung des Sozialkonzepts für Spielhallen legt. Damit geht es dem Beklagten vorliegend nicht (maßgeblich) darum nachzuprüfen, ob Auflagen oder gesetzliche Vorschriften eingehalten werden. Vielmehr liegt aufgrund der gerade genannten Ziele einer Zertifizierung ein ersichtlicher Bezug zu den Zielen des § 1 GlüStV als gesetzliche Voraussetzungen i.S.d. § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG vor.
(7) Der Beklagte hat das ihm gemäß Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG eingeräumte pflichtgemäße Ermessen rechtmäßig ausgeübt (s. dazu im Einzelnen oben unter 3. a) cc)).
Nach all dem sind die Klagen gegen die Bescheide des Beklagten vom 1. Juni 2017 nur hinsichtlich Ziffern 5, 7.1 Satz 2 bis 6 und 7.16 begründet. Im Übrigen erweisen sich die verfügten Bestimmungen als rechtmäßig.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
5. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
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