Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 02. Dez. 2014 - Au 3 K 14.1015

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit fachaufsichtlicher Weisungen an die Klägerin, eine verkehrsrechtliche Anordnung und die diesbezüglichen Beschlüsse des Bau- und Umweltausschusses sowie des Gemeinderates aufzuheben.

1. Die ... - und die ...straße führen in zwei Ortsteilen der Klägerin, einer kreisangehörigen Gemeinde, von der Staatsstraße ... in Richtung Osten. Sie dienen innerorts der Erschließung der Wohnbebauung, sind 4,3 m bis 4,5 m breit und sind außerhalb der Bebauung als Gemeindeverbindungsstraßen gewidmet; außerorts dienen sie überwiegend der Erschließung der angrenzenden land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke sowie von zwei Aussiedlerhöfen. Die Geschwindigkeit ist jeweils auf 30 km/h begrenzt.

Am 30. Juli 2013 erließ die Klägerin - aufgrund eines Beschlusses des Bau- und Umweltausschusses vom 2. Juli 2013 - folgende verkehrsrechtliche Anordnung: Aufgrund des durch ein Fachbüro festgestellten Zustands der ...straße im Ortsteil ... und der ...straße im Ortsteil ... wird das Befahren von Fahrzeugen bis zu einem tatsächlichen Gewicht von 10 Tonnen begrenzt. Das Verbot gilt bis zur Gemarkungsgrenze. Es ist mit den Zeichen 262 und der Aufschrift „10 t“ zu beschildern. Das Befahren der Straße wird für Anlieger sowie Ver- und Entsorgungsfahrzeuge in der ...straße bis zur Hausnummer ... und in der ...straße bis zur Hausnummer ... erlaubt.

Nach den Gutachten eines Baustoffprüfinstituts (vom 18.4.2013) ist der Straßenoberbau dieser Straßen nach den Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen (RStO 12) maximal in die Bauweise für Rad- und Gehwege in Asphaltbauweise einzuordnen. Das Schädigungsbild der Fahrbahn (starke Verdrückungen, Netzrisse und Ausbrüche) kann danach auf den nicht frostsicheren Gesamtaufbau des Straßenoberbaus und die geringe Tragfähigkeit des ungebundenen Oberbaus zurückgeführt werden. Der ungebundene Oberbau (Asphalt) zeige bereits eine starke Schädigung, die sich bei Zunahme des Verkehrs erheblich verstärken dürfte. Für eine erweiterte Verkehrsfreigabe von Schwerverkehr solle die Fahrbahn vollständig erneuert werden.

Eine behördeninterne Mitteilung des Landratsamtes ... vom 7. August 2013 beinhaltet, ein Genehmigungsbescheid für eine Anlage zum Halten und zur Aufzucht von Schweinen in der Gemarkung ... (vom 29.9.2008) führe aus, die Gemeindeverbindungsstraße ... - ... /... sei zur Erschließung des landwirtschaftlichen Betriebes ausreichend. Die Straße sei so ausgebaut, dass auch ein Begegnungsverkehr gefahrlos möglich sei. Die niedrigste Ausbauklasse für Straßen (Ausbauklasse VI) lege einen täglichen Schwerverkehr von zehn Fahrten pro Tag zugrunde, die nicht erreicht würden. Eine Ortseinsicht habe ergeben, dass die An- und Abfahrt über ... und ... zwar nicht optimal, aber möglich sei. Die o.g. Innerortsstraßen seien in einem sehr schlechten Zustand, die Geschwindigkeit sei auf 30 km/h beschränkt. Einem Aktenvermerk des Landratsamtes vom 20. August 2013 ist zu entnehmen, die Klägerin habe auf Anfrage mitgeteilt, in den o.g. Ortsteilen die Zeichen 262 in der Ortsmitte an der Abzweigung der ... - bzw. ...straße von der Staatsstraße ... und am Ortsende am 20. oder 21. August 2013 aufzustellen. Zudem werde ein Zusatzzeichen „Anlieger frei“ bis Ortsende aufgestellt. Für die bis zur Gemarkungsgrenze ... (vor der Abbiegung am Sportplatz) anliegenden landwirtschaftlichen Flächen werde den zwei betroffenen Landwirten eine Ausnahmegenehmigung erteilt. Grundlage der Beschränkungen sei der schlechte Straßenzustand; ein beauftragtes Ingenieurbüro habe nach Bohrungen die Notwendigkeit der Beschränkung empfohlen. Die Tragfähigkeit über 10 Tonnen sei nicht mehr gegeben. Die Sanierung der Straßen sei für nächstes Jahr geplant.

Mit Schreiben vom 23. September 2013 bat ein betroffener Landwirt, dessen Hofstelle in der Gemarkung ... liegt, die Regierung von ... um Überprüfung der Tonnagebegrenzung, nachdem er sich vorab bereits an das Landratsamt gewandt und dargelegt hatte, dass diese Straßenanbindung unverzichtbar sei. Denn ein Großteil der für den Ackerbau notwendigen Fahrten erfolge über .../..., die Anbindung über ... sei für Ackerbau und Tierhaltung alternativlos, da dort etwa eine Fläche von 120 Hektar bewirtschaftet werde. Der Landwirt verwies u. a. auf einen Brief des Bürgermeisters der Klägerin an die Anlieger, wonach es nicht einzusehen sei, „dass diese Straßen, durch ein besonders vom ... Hof ausgehendes, ständig steigendes Schwerlastaufkommen kaputt gefahren werden, die dann zulasten der Gemeinde und ihrer Bürger erneuert werden müssen.“

Bei einer Ortseinsicht am 17. Oktober 2013 seitens des Landratsamtes und der Regierung bestätigte sich der schlechte Ausbauzustand der ...- und ...straße. Die Gemeindeverbindungsstraßen nach Ortsende seien jeweils in einem relativ besseren Zustand. Zudem wurde die vorgetragene Alternativstrecke über den ... Hof und die Kreisstraße ... abgefahren. Hierzu ist festgehalten, dass man nach dem ... Hof noch ca. 200 m Richtung Norden fährt, dann nach links Richtung Westen in einen Feldweg abbiegt, der in die o.g. Kreisstraße mündet. Die Einmündung sei unübersichtlich, der aus dem Feldweg Einfahrende habe eine unzureichende Sicht und müsse weit in den Mündungsbereich hineinfahren, um den Verkehr auf der Kreisstraße einsehen zu können. Der Feldweg sei nach Regenfällen nass und schmutzig sowie nicht geschottert bzw. befestigt und als Alternativstrecke für den Schwerverkehr nicht geeignet.

In seiner Sitzung vom 25. März 2014 beschloss der Gemeinderat der Klägerin, „aus verschiedenen Gründen“ an der o.g. Sperrung der ...- und ...straße für Fahrzeuge mit einem tatsächlichen Gesamtgewicht über 10 Tonnen festzuhalten. Mit E-Mail vom 23. April 2013 bestätigte das vorgenannte Ingenieurbüro u. a., dass die beiden Straßenabschnitte hinsichtlich Straßenaufbau und derzeitiger Schädigung für eine höhere Belastung dauerhaft nicht geeignet seien.

2. Nach vorheriger Anhörung erließ das Landratsamt ... mit Schreiben vom 11. Juni 2014 folgende fachaufsichtliche Weisung:

Die Beschlüsse des Bau- und Umweltausschusses vom 2. Juli 2013 Nr. B 6/13 und des Gemeinderates der Klägerin vom 25. März 2014 Nr. G 3/14 sowie deren verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 werden fachaufsichtlich beanstandet. Sie sind rechtswidrig (Nr. 1). Die Klägerin hat die beanstandeten Beschlüsse bis zum 5. Juli 2014 aufzuheben (Nr. 2). Die Klägerin wird aufgefordert, die verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 bis zum 5. Juli 2014 aufzuheben und die aufgestellten Verkehrszeichen (Zeichen 262, 10 t) sowie die Zusatzzeichen unverzüglich zu entfernen (Nr. 3).

Die sofortige Vollziehung der vorstehenden Nr. 1 bis 3 wurde angeordnet und für den Fall der Nichterfüllung der Nr. 2 und 3 bis zur genannten Frist angekündigt, die Rechtsaufsichtsbehörde wegen Ersatzvornahme einzuschalten.

Zur Begründung wurde u. a. angeführt, die verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 sei rechtswidrig, da die Beschränkung nicht aufgrund besonderer Umstände bzw. örtlicher Verhältnisse und einer damit verbundenen Gefahrenlage zwingend geboten sei. Da die Klägerin nicht bereit sei, diese Anordnung aufzuheben, müsse die untere Straßenverkehrsbehörde als Fachaufsichtsbehörde die Weisung erteilen. Die Anordnung finde keine Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 StVO. Unabhängig vom Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen sei die Gemeinde nur zu Anordnungen befugt, die sich im Rahmen der Widmung hielten. Sie könne nicht eine danach zulässige Verkehrsart von der Benutzung der Straße ausschließen. Die erfolgte Verkehrsbeschränkung sei straßenverkehrsrechtlich nur nach einer entsprechenden Teileinziehung zulässig. Andernfalls würden das Widmungsrecht und das mit ihm verbundene förmliche Verfahren umgangen. Zwar seien Anordnungen als Maßnahmen der Gefahrenabwehr zugunsten der geschützten Rechtsgüter, Leben, Gesundheit und Vermögen der Verkehrsteilnehmer, welche situationsbedingt und nicht von dauerhafter Natur seien, denkbar. Hierzu müsse jedoch eine entsprechende Gefahrenlage gegeben sein; diese werde im vorliegenden Fall nicht gesehen. Die betroffenen Straßen wiesen seit längerer Zeit die beschriebenen Schäden auf, laufende Unterhaltsmaßnahmen seien in der Vergangenheit offensichtlich nicht durchgeführt worden. Die Schäden seien jedoch nicht von solcher Beschaffenheit, dass die vorgenannten Rechtsgüter akut gefährdet würden; dies werde auch durch die Gutachten des Baustoffprüfinstituts bestätigt. Eine Zunahme des Verkehrs sei nicht ersichtlich. Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Anordnung der Sperrung lägen nicht vor; das Landratsamt greife daher in keine Ermessensentscheidung der Gemeinde ein. Unabhängig davon greife die Beschränkung des Art. 109 Abs. 2 Satz 2 GO nicht, so dass die für das Gemeinwohl erforderliche Weisung erteilt werden könne. Die Verkehrsteilnehmer hätten einen Anspruch auf ungehinderte Nutzung der Straßen. Es sei nicht ersichtlich, dass die Gemeinde Ermessenserwägungen angestellt habe sowie, dass zum jetzigen Zeitpunkt außerordentliche Schäden durch Fahrzeuge mit einem tatsächlichen Gesamtgewicht von mehr als 10 Tonnen drohten. Hierfür würden auch die Ausnahmen sprechen, die für die Bewirtschafter der anliegenden landwirtschaftlichen Flächen der Gemarkungen der beiden Ortsteile erteilt worden seien; was bedeute, dass ein Teil des Schwerverkehrs weiter zugelassen werde. Zudem könne dem ausgesperrten Schwerverkehr keine Alternativstrecke angeboten werden. Die Verkehrsteilnehmer und insbesondere die Betreiber des ... Hofes hätten derzeit unzumutbare Umwege zurückzulegen; es sei für diese nicht hinnehmbar, eine eventuelle Gerichtsentscheidung abzuwarten.

3. Die Klägerin beantragt:

Der Bescheid des Landratsamtes ... vom 11. Juni 2014 wird aufgehoben.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Straßenbaubehörde könne zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt seien, Verkehrsbeschränkungen anordnen (§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 2 StVO). Die Begrenzung des Tonnagegewichts sei für die beiden Straßen vom Gutachter empfohlen worden; hiermit sollen weitere Schäden, welche die Verkehrstüchtigkeit der Straßen beinträchtigen würden, verhindert werden. Die Annahme der geforderten Gefahrenlage setze nicht voraus, dass sich ein Schadensfall bereits realisiert habe; die konkrete Situation stelle eine das allgemeine Verkehrsrisiko erheblich übersteigende Gefahrenlage dar. Es liege die Befürchtung nahe, dass ohne die verkehrsrechtliche Anordnung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten werden. Durch eine dauerhafte Befahrung mit Fahrzeugen über 10 Tonnen käme es verstärkt zu akuten Setzungen und Aufbrüchen der Asphaltdecke, demnach zu außerordentlichen Schäden. Es könne zur Gefährdung von Leib, Gesundheit und Eigentum Dritter, insbesondere der anliegenden Wohnbevölkerung durch Steinschläge aufgrund abgebrochener Asphaltstücke, kommen. Ausnahmegenehmigungen seien nur für einen ganz engen betroffenen Personenkreis erteilt worden. Begegnungs- bzw. Ausweichverkehr sei insbesondere innerorts nicht gefahrlos möglich, da die Bebauung zum Teil bis zur Straße heranreiche; es handle sich um alte Feldwege, die maximal 3 bis 4 Meter breit seien, Bankette seien größtenteils nicht vorhanden bzw. befahrbar. Die Einmündungsbereiche zur Staatsstraße seien unübersichtlich. Die Interessen der übrigen Verkehrsteilnehmer würden gegenüber dem Interesse auf Teilnahme am Verkehr mit Fahrzeugen über 10 Tonnen überwiegen; dies gelte vor allem, da es sich nur um einen einzelnen Anlieger handle, dessen Hofstelle auch anderweitig erreichbar sei. Dieser habe keinen Anspruch, sein Grundstück über eine bestimmte Wegstrecke zu erreichen; eine zumutbare Alternativstrecke bestehe.

Der nachgereichten Stellungnahme des vorgenannten Baustoffprüfinstituts vom 30. September 2014 ist im Wesentlichen zu entnehmen, dass ergänzend zur Bestandsaufnahme vom April 2013 die Ursachen - für das zum damaligen Zeitpunkt vorhandene Schadensbild der Fahrbahnen - ermittelt werden sollten. Dabei sei bei beiden Straßenabschnitten eine unzureichende Tragfähigkeit sowie ein zu geringer Gesamtaufbau des Straßenkörpers für die vorhandene Verkehrsbelastung festgestellt worden. Beide Straßen seien als Erschließungsstraßen für einen gewerblichen Schweinemastbetrieb mit einem Ausstoß von ca. 75.000 Ferkeln pro Jahr vorgesehen. Die entstehende Belastung durch den Schwerlastverkehr mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen und Lastkraftwagen entspreche nicht dem derzeitigen Ausbau, sondern einer wesentlich höheren Belastungsklasse. Um eine derartige Ausbauklasse zu erreichen, müssten die beiden Straßenabschnitte im Vollausbau auf eine Belastungsklasse nach RStO 12 von mindestens BK 1.0 ausgebaut werden. Die Ausbaubreite der derzeitigen Wege von ca. 4,5 m sei für derartige Straßen nicht ausreichend. Ein Begegnungsverkehr nach RAL (Richtlinien für die Anlagen von Landstraßen) würde hier mindestens einen Regenquerschnitt RQ 7,5 (zutreffend wohl: Regelquerschnitt) vorsehen. Sollten die beiden Straßen im derzeitigen Zustand für die Erschließung freigegeben werden, sei ein Versagen des gesamten Straßenaufbaus nach kurzer Zeit zu erwarten. Bei der derzeitigen Regelung, der Beschränkung auf 10 t, könne von einer längeren Nutzungsdauer der im jetzigen Zustand befindlichen Straßen ausgegangen werden.

4. Das Landratsamt ... beantragt für den ...,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei nicht begründet, da die angeordnete Beschränkung des Verkehrs auf 10 t auf den streitgegenständlichen Straßen nicht mit § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO i. V. m. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StVO zu rechtfertigen sei. Hierzu werde auf die Begründung der fachaufsichtlichen Weisung Bezug genommen. Die streitgegenständlichen Straßen seien nicht in einem so schlechten Zustand, dass die Sperrung für Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 10 t gerechtfertigt sei. Die vorgenannten Gutachten vom 18. April 2013 kämen nicht zu dem Ergebnis, dass derzeit außerordentliche Schäden zu erwarten seien, ein erweiterter Schwerverkehr sei nach dem oben genannten Genehmigungsbescheid für den Betrieb nicht zu erwarten; wären derart gravierende Schäden zu befürchten, müssten die Straßen kurzfristig für die Dauer der Behebung der Schäden für den gesamten Straßenverkehr gesperrt werden. Zudem wiesen die vorgenannten Straßen die Schäden vor allem innerorts schon länger auf.

Ergänzend wurde eine Stellungnahme der Tiefbauverwaltung des Landratsamtes vom 1. Dezember 2014 nachgereicht. Danach sei die ...straße derzeit in einem technisch „nicht optimalen Zustand“, sie weise teils hohe Schäden auf und erfülle kaum noch die Anforderungen an ihre Funktion als Verbindungsstraße. Der vorgesehene Verkehr bzw. die Fahrzeugmenge von etwa 12 Fahrzeugen pro Tag könne unter der Voraussetzung einer entsprechend vorsichtigen Fahrweise und geringer Geschwindigkeit aufgenommen werden. Dies gelte auch für den landwirtschaftlichen Verkehr.

5. Mit Beschluss vom 11. August 2014 hat das Gericht den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt (Au 3 S 14.1016).

6. Die Berichterstatterin nahm die streitgegenständlichen Straßenabschnitte in Augenschein. Auf die Niederschrift vom 23. Oktober 2014 hierzu wird Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet. Der Bescheid des Landratsamtes ... vom 11. Juni 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

1. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie statthaft im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO. Zwar ist strittig, ob fachaufsichtliche Weisungen gegenüber einer Gemeinde einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) darstellen bzw. ob diese von den Gemeinden im Allgemeinen mangels Verletzung in eigenen Rechten nicht angefochten werden können (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand November 2013, Art. 116 GO Rn. 4 m. w. N.; BayVGH, U.v. 20.9.1976 - 67 V 70 - BayVBl 1977, 152). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann aber eine fachaufsichtliche Weisung im Straßenverkehrsrecht nach ihrem objektiven Sinngehalt dann die für einen Verwaltungsakt erforderliche Gerichtetheit auf Außenwirkung haben, wenn ihre Rechtswirkung unter Berücksichtigung des zugrundeliegenden materiellen Rechts nicht im staatlichen Innenbereich verbleibt, sondern auf den rechtlich geschützten Bereich der Gemeinde in Selbstverwaltungsangelegenheiten übergreift und damit Außenwirkung erzeugt (vgl. BVerwG, U.v. 14.12.1994 - 11 C 4/94 - BayVBl 1995, 474 und B.v. 27.2.1978 - VII B 36.77 - BayVBl 1978, 374; BayVGH, B.v. 21.7.2009 - 11 C 09.712 - juris).

Die Klägerin hat nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes auch als örtliche Straßenverkehrsbehörde aus Art. 109 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung (GO) eine wehrfähige Rechtsposition gegen staatliche Aufsichtsmaßnahmen, wenn das Gesetz - wie vorliegend § 45 Abs. 1 Satz 2 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) - ihr ein Ermessen einräumt (vgl. BayVGH, B.v. 31.10.1984 - 11 B 83 A.2869 - BayVBl 1985, 368), so dass ihr bereits insoweit eine wehrfähige Rechtsposition zukommt; wenngleich der Vollzug der Straßenverkehrs-Ordnung eine Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises darstellt und die Gemeinden in diesen Angelegenheiten grundsätzlich an die Weisungen der übergeordneten Staatsbehörden gebunden sind (Art. 83 Abs. 4 Satz 3 der Bayerischen Verfassung - BV). Zumal in Betracht kommt, dass die gemeindliche Verkehrsplanung - als eine der Klägerin „zur Selbstverwaltung übertragene Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft“ (vgl. BayVGH, B.v. 18.9.1991 - 11 CS 91.2202 - BayVBl 1992, 177) - und die Verantwortlichkeit der Klägerin als Straßenbaubehörde (vgl. Art 47 Abs. 1, 46 Bayerisches Straßen- und Wegegesetz - BayStrWG) durch die Weisungen berührt werden.

Demnach ist hier von einer Außenwirkung der streitgegenständlichen fachaufsichtlichen Weisungen auszugehen, gegen die die Klägerin nach den vorgenannten Darlegungen auch klagebefugt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Denn gegen die Weisung des Landratsamtes an die Klägerin, die verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 aufzuheben, bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken; vielmehr erweisen sich die seitens der Klägerin angeordneten Verkehrsbeschränkungen als rechtswidrig.

a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Weisungen ist Art. 116 Abs. 1 Satz 2 GO. Danach können die Fachaufsichtsbehörden der Gemeinde für die Behandlung übertragener Angelegenheiten (Art. 8 GO) unter Beachtung des Art. 109 Abs. 2 Satz 2 GO Weisungen erteilen. Gemäß Art. 109 Abs. 2 Satz 2 GO sind Eingriffe in das Verwaltungsermessen auf die Fälle zu beschränken, in denen u. a. das Gemeinwohl oder öffentlich-rechtliche Ansprüche einzelner eine Weisung oder Entscheidung erfordern.

Das Weisungsrecht umfasst die Befugnis, von der Gemeinde die Aufhebung gemeindlicher Beschlüsse und Verfügungen (unter Erteilung einer Weisung für diese Änderung) zu verlangen. Im Rahmen des Weisungsrechts steht den Fachaufsichtsbehörden bei rechts- oder sachwidrigen Beschlüssen auch ein Beanstandungsrecht - als minus gegenüber dem Weisungsrecht - zu (vgl. BayVGH, U.v. 16.8.1993 - 26 B 92.942 - juris). Die Grenze des Art. 109 Abs. 2 Satz 2 GO vermittelt der Klägerin, wie dargelegt, eine "wehrfähige Rechtsposition" auf Beachtung der Eingriffsschranken (vgl. BayVGH, B.v. 31.10.1984 - 11 B 83 A.2869 - BayVBl 1985, 368). Der Begriff des Gemeinwohls deckt eine Vielfalt von Sachverhalten und Zwecken ab; er bedarf daher der Konkretisierung im einzelnen Fall (vgl. BVerfGE, E.v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64, 1 BvR 673/64, 1 BvR 200/56, 1 BvR 238/56, 1 BvR 249/56 - BVerfGE 24, 367).

b) Die Voraussetzungen für die erfolgte Anordnung von Verkehrsbeschränkungen durch die Vorschriftszeichen 262 (10 Tonnen) sind nicht gegeben. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) können die Straßenverkehrsbehörden u. a. die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken. Das gleiche Recht haben sie zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße (§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StVO). Zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können auch die Straßenbaubehörden gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 StVO - vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden - Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen. Verkehrszeichen sind nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist (§ 45 Abs. 9 Satz 1 StVO).

aa) Anordnungen nach § 45 StVO sind als Maßnahmen der Gefahrenabwehr zugunsten der in dieser Vorschrift geschützten Rechtsgüter und Interessen grundsätzlich situationsbedingt und nicht dauerhafter Natur (vgl. BayVGH, B.v. 7.6.2010 - 11 ZB 10.581 - juris). Sie bleiben in ihrer Geltung abhängig von der Dauer der Gefahrensituation, die ihre Vornahme veranlasst hat (vgl. Steiner, Rechtsprobleme hoheitlicher Eingriffe in den Innenstadtverkehr, DVBl 1992, 1561 [1564]). Der Erlass einer verkehrsregelnden Anordnung aufgrund der erstgenannten Bestimmung setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine konkrete Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung des Straßenverkehrs voraus. Weitere rechtssatzmäßige Voraussetzung einer verkehrsbeschränkenden Maßnahme ist, dass sie zur Abwendung oder Minderung der Gefahr erforderlich und geeignet ist (vgl. BVerwG, U. v. 25.04.1980 - 7 C 19/78 - NJW 1981, 184; OVG Bremen, B.v. 10.11.1998 - 1 BA 20/97 - NZV 2000, 140). Zur Annahme einer derartigen Gefahrenlage bedarf es nicht des Nachweises, dass jederzeit mit einem Schadenseintritt zu rechnen ist; sondern es genügt die Feststellung, die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder einer bestimmten Strecke einer Straße lege die Befürchtung nahe, es könnten - möglicherweise durch Zusammentreffen mehrerer gefahrenträchtiger Umstände - irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.1979 - 7 C 46/78 - BVerwGE 59, 221). Verkehrsbeschränkungen aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung können stets nur den Gesamtverkehr oder eine gesetzlich bestimmte Verkehrsart betreffen, bestimmte Verkehrsteilnehmer dürfen dadurch grundsätzlich nicht privilegiert werden (vgl. König in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 45 StVO Rn. 28 unter Verweis auf BVerwG, U.v. 28.5.1998 - 3 C 11/97 - BVerwGE 107, 38; U.v. 9.6.1967 - VII C 18.66 - BVerwGE 27, 181). Das Straßenverkehrsrecht allein ist keine geeignete rechtliche Grundlage zur Einschränkung des Widmungsumfangs durch die Straßenverkehrsbehörde.

Die Vorschrift des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO trifft spezielle Bestimmungen für Beschränkungen des fließenden Verkehrs und modifiziert und konkretisiert die allgemeine Ermächtigungsgrundlage des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO, ersetzt diese aber nicht; das bedeutet, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45

Abs. 9 Satz 2 StVO prinzipiell im Ermessen der zuständigen Behörden stehen (vgl. BVerwG, U.v. 5.4.2001 - 3 C 23/00 - NJW 2001, 3139). Eine Beschränkung des fließenden Verkehrs darf die zuständige Behörde - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - nur anordnen, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt (§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO). Eine qualifizierte Gefährdungslage, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt, liegt dabei nicht erst dann vor, wenn ohne ein Handeln der Straßenverkehrsbehörde mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zusätzliche Schadensfälle zu erwarten wären. Es reicht aus, dass eine entsprechende konkrete Gefahr besteht, die sich aus den besonderen örtlichen Verhältnissen ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 16.4.2012 - 3 B 62/11 - NJW 2012, 3048; U.v. 18.11.2010 - 3 C 42.09 - BVerwGE 138, 159; U. v. 23.9.2010 - 3 C 37/09 - BVerwGE 138, 21).

Außergewöhnliche Schäden sind solche, die durch die Benutzung einer öffentlichen Straße durch eine bestimmte Gruppe von Verkehrsteilnehmern drohen und geeignet sind, den Gemeingebrauch durch andere zu beeinträchtigen oder die zu Unterhaltungsmaßnahmen durch den Straßenbaulastträger führen, die über das sonst übliche Maß hinausgehen (vgl. VG München, B.v. 8.12.2011 - M 23 S 11.5676; U.v. 4.11.2009 - M 23 K 09.2916 - beide juris). Dabei ist davon auszugehen, dass es sich bei der Zustandsgefährdung (etwa bei Frostaufbrüchen oder Fahrbahnschäden anderer Art) um vorläufige Maßnahmen handelt, bis die Straße wieder verkehrssicher ist, sowie, dass eine solche Gefährdung besteht, wenn Bauzustand und Oberflächen- oder Unterbaubeschaffenheit der Straße den Verkehr beeinträchtigen oder bei Weiterbenutzung außergewöhnliche Schäden befürchten lassen (vgl. König in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 45 StVO Rn. 39). Demnach können nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bzw. § 45 Abs. 2 StVO Beschränkungen nur für kurze Zeit angeordnet werden und zwar für Fälle, in denen eine an sich verkehrsübliche Nutzung wegen eines ungewöhnlichen baulichen Zustandes der Straße geeignet sein kann, diese außerordentlich, d. h. erheblich mehr in Mitleidenschaft zu ziehen, als es bei der normalen Abnutzung der Straßen durch den Verkehr der Fall ist (vgl. Rebler, NZV 2006, 113 [117] unter Bezugnahme auf Kodal, Straßenrecht, 5. Aufl., S. 556, § 7 Abs. 2 FStrG Rn. 33).

Ob diese Gründe vorliegen und der behördliche Eingriff erforderlich ist, unterliegt in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung (vgl. (BVerwG, U. v. 25.04.1980 - 7 C 19/78 - NJW 1981, 184). Der Straßenverkehrsbehörde steht also kein Ermessen bei der Frage zu, ob ein milderes Mittel gleich wirksam ist (vgl. BVerwG, U.v. 21.1.1999 - 3 C 9/98 - NJW 1999, 2056; König in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 45 StVO Rn. 26). Erst bei Erfüllung dieser Voraussetzungen verbleibt der Behörde für ihre Entscheidung, ob und wie sie eingreifen will, ein Ermessensspielraum.

bb) Die verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 findet keine Rechtsgrundlage in den hier allein einschlägigen Vorschriften des § 45 Abs. 1 Satz 1, § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 2 StVO bzw. § 45 Abs. 2 StVO; auch wenn insofern keine rechtlichen Einwände dagegen bestehen, dass diese nunmehr auf mehrere Tatbestände gestützt wird (vgl. Steiner, NJW 1993, 3161), was zwar erst nach Erlass der Anordnung erfolgt ist, aber aufgrund des Charakters der Verkehrszeichen als Dauerverwaltungsakte Berücksichtigung findet.

Aufgrund der gegebenen Einzelfallumstände ist hier davon auszugehen, dass bereits die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für die verkehrsrechtliche Anordnung hinsichtlich der Vorschriftszeichen 262 (10 Tonnen) für die betroffenen Streckenabschnitte der streitgegenständlichen ...- bzw. ...straße nicht gegeben sind. Denn ausgehend von den vorgenannten Maßgaben sind weder eine die Anordnung rechtfertigende Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs noch drohende außerordentliche Schäden an der ...- und der ...straße feststellbar.

(1) Allein aus dem - im Rahmen des Streitverfahrens erfolgten - Vortrag der Klägerin, im Bereich der ...- und ...straße sei ein Begegnungs- bzw. Ausweichverkehr nicht gefahrlos möglich, folgt keine konkrete Gefahr im vorgenannten Sinn. Eine konkrete Verkehrsbelastung und eine daraus resultierende signifikante Unfallhäufigkeit bzw. (straßenausbaubedingte) Verkehrsunfälle im Bereich der ...- und ...straße sind weder dargelegt noch ersichtlich. Insbesondere wird durch den vorgetragenen Ausstoß des genannten Schweinemastbetriebs von etwa 75.000 Ferkeln pro Jahr kein neues bzw. zusätzliches Verkehrsaufkommen geltend gemacht. Denn es ist davon auszugehen, dass sich die hieraus ergebende Verkehrsbelastung im Rahmen der seit mehreren Jahren genehmigten Kapazität hält (s.a. LT-Drs. 16/18390 S. 3 zu 3.c, weniger als 10 Fahrzeuge/Tag Schwerverkehr) und diese auch nicht die Verkehrsstärke überschreitet, die nach der vorgelegten Stellungnahme des Tiefbauamtes aufgenommen werden kann. Zumal im Bereich der betroffenen Streckenabschnitte die Geschwindigkeit auf 30 km/h beschränkt ist. Das Gericht sieht daher eine qualifizierte Gefährdungslage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für die streitgegenständliche...- und ...straße als nicht gegeben an.

Auch der Verweis des klägerseits vorgelegten Gutachtens auf die Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL), Ausgabe 2012, führt insofern zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung; denn diese Richtlinien enthalten lediglich Grundsätze, Entwurfselemente und Ausstattungsmerkmale für den Neubau sowie für den Um- und Ausbau von Landstraßen (vgl. RdSchr der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern v. 29.10.2013 - IID9-43411-001/95). Gleiches gilt für die Bezugnahme des klägerischen Gutachtens auf die Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen (Ausgabe 2012 - RStO 12). Diese Richtlinien sind künftig bei neuen Straßenplanungen im Zuge der Bundesfernstraßen, der Staatsstraßen und der von den Staatlichen Bauämtern betreuten Kreisstraßen anzuwenden. Im Interesse einer einheitlichen Handhabung wird (lediglich) empfohlen, die Richtlinien auch für Baumaßnahmen im Zuständigkeitsbereich der Landkreise, Städte und Gemeinden anzuwenden (vgl. Bek. der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern v. 4.3.2013 - IID9-43415-005/96 - AllMBl 2013, 135). Der Einwand, die Richtlinien für die Anlage von Landstraßen würden für einen Begegnungsverkehr bestimmte Mindestregelquerschnitte beinhalten, greift demnach ebenfalls nicht durch. Lediglich ergänzend ist daher festzuhalten, dass diese Richtlinien im Übrigen vorsehen, dass in Abhängigkeit von der zu erwartenden Verkehrsnachfrage von der nach der Straßenkategorie grundsätzlich vorgesehenen Entwurfsklasse auch abgewichen werden kann; die Entwurfsklassen entsprechen dabei den Kategorien der Landstraßen. Die Bestimmung der maßgebenden Verbindungsfunktionsstufe und darauf aufbauend der Straßenkategorie - Landstraßen I bis IV - richtet sich gemäß ARS 21/2008 (allgemeine Rundschreiben Straßenbau des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur) nach den RIN, d. h. den Richtlinien für die integrierte Netzgestaltung - eine explizite Einführung dieser ist in Bayern jedoch noch nicht erfolgt.

(2) Die Annahme der Klägerin, dass außerordentliche Schäden am Straßenkörper - trotz der bestehenden Geschwindigkeitsbegrenzung - durch Fahrzeuge mit einem tatsächlichen Gesamtgewicht von mehr als 10 Tonnen drohen und die ...- und ...straße infolgedessen nicht mehr verkehrssicher sind, ist unter Berücksichtigung der gegebenen Gesamtumstände nicht tragfähig. Dagegen spricht bereits die seitens der Klägerin nicht bestrittene Darlegung des Beklagten, dass die Straßen zwar in einem sehr schlechten Zustand sind, die bestehenden Schäden aber schon längere Zeit aufweisen, ohne dass im Übrigen insofern ein Handlungsbedarf gesehen wurde. Soweit die Klägerin nun ausführt, die Tragfähigkeit über 10 Tonnen sei nicht mehr gegeben, lässt sich dies den Gutachten des Baustoffprüfinstituts vom 18. April 2013 gerade nicht entnehmen. Gleiches gilt für den Vortrag, dass es durch eine dauerhafte Befahrung mit Fahrzeugen über 10 Tonnen verstärkt zu akuten Setzungen und Aufbrüchen der Asphaltdecke komme. Denn die vorgenannten Gutachten beinhalten demgegenüber, dass sich die starke Schädigung des ungebundenen Oberbaus bei Zunahme des Verkehrs erheblich verstärken dürfte, ohne explizit auf eine Benutzung durch Fahrzeuge mit einer tatsächlichen Masse von über 10 Tonnen abzustellen. Die ergänzende Stellungnahme vom 30. September 2014 stellt insoweit generell einen zu geringen Gesamtaufbau des Straßenkörpers und eine unzureichende Tragfähigkeit für die vorhandene Verkehrsbelastung fest; es ist demnach nicht von außerordentlichen, sondern üblichen verschleißbedingten Schäden relativ schlecht ausgebauter Straßen auszugehen. Die Stellungnahme der Tiefbauverwaltung beinhaltet diesbezüglich, dass der vorgesehene Verkehr bzw. die Fahrzeugmenge von etwa 12 Fahrzeugen/Tag unter der Voraussetzung einer entsprechend vorsichtigen Fahrweise und geringer Geschwindigkeit aufgenommen werden kann; dies gelte auch für den landwirtschaftlichen Verkehr. Zumal - wie ausgeführt - eine Zunahme des Verkehrs auf den streitgegenständlichen Straßen weder geltend gemacht noch dargelegt wird und eine erweiterte Verkehrsfreigabe für den Schwerverkehr nicht im Raum steht. Gegen drohende außergewöhnliche Schäden bei Nutzung der Straßen durch Fahrzeuge mit einem tatsächlichen Gesamtgewicht von mehr als 10 Tonnen sprechen darüber hinaus die erteilten Ausnahmegenehmigungen sowie das Zusatzzeichen „Anlieger frei“, welches Anliegern sowie Ver- und Entsorgungsfahrzeugen die uneingeschränkte Nutzung ermöglichen soll.

cc) Da demnach bereits die Tatbestandsvoraussetzungen für die verkehrsrechtliche Anordnung nicht vorliegen, ist diese rechtswidrig und ein Ermessen der Klägerin nicht eröffnet. Insoweit handelt es sich also um keine Ermessensausübung, sondern Rechtsanwendung, so dass ein uneingeschränktes Weisungsrecht besteht (vgl. Hölzl/Hien/Bauer, Gemeindeordnung u. a., Stand April 2014, Art. 109 GO Nr. II 2). Die Weisung des Landratsamtes als Fachaufsichtsbehörde, die rechtswidrige verkehrsrechtliche Anordnung aufzuheben, ist daher nicht zu beanstanden.

c) Unabhängig davon ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, das Gemeinwohl erfordere - selbst bei Vorliegen der vorgenannten rechtssatzmäßigen Voraussetzungen - eine fachaufsichtliche Weisung. Die erforderlichen Gemeinwohlgründe können dem angegriffenen Bescheid selbst entnommen werden; auch eine Abwägung seitens der Fachaufsichtsbehörde im Rahmen der getroffenen Weisungen ist erfolgt. Danach haben die Verkehrsteilnehmer einen Anspruch auf ungehinderte Nutzung der Straßen im Rahmen der Widmung. Der damit letztlich angestrebte einheitliche Gesetzesvollzug rechtfertigt aber gerade im übertragenen Wirkungskreis (Art. 11 Abs. 3, Art. 83 Abs. 4 Satz 3 BV, Art. 8 Abs. 1 und 2, Art. 58 GO) ein fachaufsichtliches Einschreiten gegenüber Gemeinden, um eigentlich staatliche Aufgaben im ganzen Land „nach einigermaßen einheitlichen Kriterien zu erfüllen“ (vgl. BayVGH, B.v. 9.10.2009 - 22 ZB 08.756 - NVwZ-RR 2010, 280 m. w. N.; Bauer/Böhle/Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Stand Februar 2014, Art. 109 Rn. 23).

Im Übrigen wäre die verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 auch bei Vorliegen der vorgenannten tatbestandlichen Voraussetzungen rechtswidrig, da ausweislich der Behördenakte (s. S. 26) von einer Zweckverfehlung, demnach einem Ermessensfehlgebrauch der Klägerin auszugehen ist. Zwar besteht für eine verkehrsrechtliche Anordnung, die mit der Aufstellung der Verkehrszeichen bekanntgegeben wird, keine formelle Begründungspflicht (Art. 39 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG). Das ändert jedoch nichts an der materiell-rechtlichen Verpflichtung zur Ermessensausübung, die im Streitfall auch gerichtlich nachvollziehbar sein muss (vgl. BayVGH, B.v. 7.6.2010 - 11 ZB 10.581 - juris). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO unterliegt eine Ermessensentscheidung der Behörde gerichtlicher Überprüfung dahingehend, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind (sog. Ermessensüberschreitung) oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (sog. Ermessensfehleinschätzung). Hinsichtlich letzterer kann weiter danach differenziert werden, ob die Behörde wesentliche Gesichtspunkte, die nach dem gesetzlichen Entscheidungsprogramm von ihr gefordert sind, übersehen hat (sog. Ermessensdefizit) oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (sog. Ermessensfehlgebrauch; vgl. zum Ganzen: Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 16 ff.). Die Behördenakte beinhaltet für die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung keine Begründung, diese nimmt vielmehr lediglich auf die vorgenannten Gutachten Bezug, so dass ihr auch keine Ermessenserwägungen entnommen werden können. Ermessenserwägungen ergeben sich aber aus dem Schreiben der Klägerin an die Anlieger der ...- bzw. ...straße vom 27. August 2013 (Bl. 26 der Behördenakte; vgl. BayVGH, B.v. 7.6.2010 - 11 ZB 10.581 - juris, hinsichtlich der Ermessenserwägungen für eine verkehrsrechtliche Anordnung lag hier ebenfalls ein Schreiben der anordnenden Behörde an die Straßenanlieger zugrunde). Maßgeblich für die Verkehrsbeschränkung war danach, dass „nicht einzusehen“ sei, dass diese Straßen durch ein besonders vom ... Hof ausgehendes, ständig steigendes Schwerlastaufkommen „kaputt gefahren“ werden. Dies aber zielt auf den Ausschluss eines Verkehrsteilnehmers von einer nach der Widmung zulässigen Benutzungsart, nicht auf eine Verhütung drohender außerordentlicher Schäden an den Straßen durch eine bestimmte Gruppe von Verkehrsteilnehmern und eine ggf. daraus resultierende Gefährdung, mithin den Zweck der Gefahrenabwehr. Ebenso wenig sind damit Erwägungen gegeben, die darauf zielen, einer erkannten qualifizierten Gefährdungslage entgegenzuwirken.

Zumal bei der Auswahl der Mittel, mit denen eine konkrete - sich aus den besonderen örtlichen Verhältnissen ergebende - Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen ist (vgl. BVerwG, U.v. 5.4.2001 - 3 C 23/00 - NJW 2001, 3139) und nach den Feststellungen des Landratsamtes zum Teil für die von den Beschränkungen betroffenen Verkehrsteilnehmer, insbesondere einen Aussiedlerhof, keine zumutbare Alternativstrecke gegeben ist. Der Einwand der Klägerin, dass die streitgegenständlichen Straßen vor allem auch der Erschließung dieses Hofes und damit dem Verkehrsbedürfnis einer anderen Gemeinde dienen, führt insoweit zu keiner anderen Beurteilung; lediglich ergänzend wird angemerkt, dass Art. 49 BayStrWG eine Aufwendungserstattung vorsieht.

d) Demnach ist die Weisung der Fachaufsichtsbehörde an die Klägerin, die verkehrsrechtliche Anordnung vom 30. Juli 2013 und die diesbezüglichen Beschlüsse des Bau- und Umweltausschusses sowie des Gemeinderates aufzuheben, ebenso wie die Weisung, die aufgestellten Verkehrszeichen umgehend zu entfernen, rechtlich nicht zu beanstanden.

3. Die Klage war demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO).