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| Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten, ihrer hier streitgegenständlichen Schule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen oder ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Denn die Schule der Klägerin erfüllt die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen nicht. |
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| 1. Für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell vorliegen (vgl. auch Senatsurteil vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -, juris, m.w.N.). |
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| Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf Anerkennung einer Ersatzschule gibt es nicht. Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333; Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Die Anerkennungsvoraussetzungen sind daher dem Landesrecht zu entnehmen. |
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| Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. |
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| Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn |
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| a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden. |
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| Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG zufolge muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt. |
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| Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, stehen den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich (Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG). |
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| 2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. An der hierfür bereits mit den Urteilen vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris = VBlBW 2014, 457, gegebenen, ausführlichen Begründung hält der Senat fest und ergänzt sie aus Anlass des Vorbringens der Klägerin. |
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| a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen. |
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| Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, BVerwGE 68, 185; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; Gayer, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 5 PSchG Rn. 1). Dies ergibt sich mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet. Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV) (vgl. Senatsurteile vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., Rn. 33, und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 36). Soweit die Klägerin die Rechtsqualität der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz erneut in Frage stellt, sieht der Senat keinen Anlass, seine bisherige Rechtsauffassung zu ändern. |
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| Die Grenzen der zugrundeliegenden Ermächtigung sind auch insoweit gewahrt, als nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, während auf diese Voraussetzung in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden kann. Diese Regelung präzisiert - wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 39 ff.) - in zulässiger Weise eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG. |
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| Denn § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung bereits selbst ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen. |
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| Die hier in Rede stehende Berufsfachschule entspricht der in § 11 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufsfachschule. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einer Berufsfachschule nach § 11 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 LVO-KM und (bislang) der APrObSchhD. Die APrObSchhD galt zwar nach der Übergangsregelung in Art. 62 § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz vom 09.11.2010, GBl. S. 793, - DRG -) als eine aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG a.F. erlassene Ausbildungs- und Prüfungsordnung formal nur noch bis zum 31.12.2014 fort, ist jedoch mangels abweichender Neuregelung weiterhin zugrunde zu legen. Dass nach wie vor keine anderen Maßgaben herangezogen werden können, wird durch die Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes gestützt, denn dort heißt es, die bestehenden laufbahnrechtlichen Vorschriften der Ministerien, die aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG erlassen worden seien, müssten an die neuen laufbahnrechtlichen Bestimmungen angepasst werden. Die bisherigen Vorschriften sollten für einen Übergangszeitraum weitergelten, auf eine redaktionelle Anpassung dieser Vorschriften im Rahmen dieses Artikelgesetzes solle verzichtet werden (vgl. LT-Drucks. 14/6694, S. 606). Dies zeigt, dass nach dem Willen des Landesgesetzgebers materielle Änderungen nicht angestoßen werden sollten. Es ist auch bis heute nicht ersichtlich, dass mehr als bloß redaktionelle Anpassungen an das neue Beamtenrecht für die Zukunft vorgesehen sind (vgl. auch die im GBl. 2014 S. 623 ff. veröffentlichten neuen Prüfungsordnungen betreffend andere Schularten sowie die aktuelle Auflistung des Landeslehrerprüfungsamtes unter http://www.llpa-bw.de/,Lde/832032). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§ 1, §§ 4 ff., §§ 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 19.12.2013, GBl. 2014 S. 1, 44, - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 40). |
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| Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176, m.w.N.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sogenannte „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (zum Hessischen Privatschulgesetz BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 41). |
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| Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG greift diese lehrerbezogenen Anerkennungsvoraussetzungen auf. |
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| Soweit die Klägerin meint, als Voraussetzung einer Anerkennung könnten nicht die gleichen Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte gestellt werden wie bei öffentlichen Schulen, weil nur bei Letzteren mit den Anforderungen zugleich der Erwerb des Beamtenstatus in Rede stehe, überzeugt das nicht. Weder die Tatsache, dass private Schulträger nicht an die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gebunden sind noch diejenige, dass die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sein mag (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19.09.2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247, 267 = juris Rn. 65; Avenarius, in: Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 611 ff.), berührt die legitime Zielsetzung, bei anerkannten Privatschulen eine besonders hohe Qualität des Lehrpersonals anzustreben. Dass dies im Wege der Anknüpfung an die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen geschehen kann, hat der Senat bereits entschieden. Dass den Privatschulen keine Verbeamtung ihrer Lehrkräfte oder etwas Vergleichbares abverlangt wird, versteht sich von selbst. Weshalb nur die Schülerauswahl und die Versetzung, nicht aber die Qualifikation des Lehrpersonals der Sicherstellung des Leistungsstands dienen soll, vermag der Senat ebenfalls nicht nachzuvollziehen. |
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| Der Senat hat in seinem Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 42, ferner bereits dem Einwand, auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG sei lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern, eine Absage erteilt. An der hierfür gegebenen Begründung hält der Senat fest: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil die Vollzugsverordnung auf diese Ermächtigung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin hier erneut angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist. Die von der Klägerin vorgelegten Vorgänge aus der Normgebungsgeschichte, etwa über die Beratungen des Kulturpolitischen Ausschusses vom 25.04.1979 (Anlage BK6 zum Schriftsatz vom 28.04.2014, versehentlich datiert mit dem 31.03.2014), belegen nichts anderes. |
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| Soweit die Klägerin meint, durch das Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG so grundlegend verändert worden, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Hiergegen spricht schon, dass die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz vom Verordnungsgeber später mehrfach geändert und auch in der von der Klägerin genannten Bestimmung aufrechterhalten wurde. |
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| Das Argument, der Verordnungsgeber habe sich nicht über das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht bestehe, verfängt schon deshalb nicht, weil jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG keine Ermessensvorschrift ist, sondern lediglich eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG präzisiert. Soweit es in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG heißt, es „könne“ von der Voraussetzung des Satz 1 in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden, dient dies lediglich der Verstärkung des gesetzlichen Anspruchs auf Anerkennung einer Ersatzschule, ohne einen behördlichen Spielraum für den Fall einzuräumen, dass die Anerkennungsvoraussetzungen bereits vorliegen. |
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| Auch der Einwand, die Änderung einer Ermächtigungsnorm führe zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung, trägt nicht, da ein solcher Widerspruch gar nicht besteht. |
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| b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung vereinbar. |
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| aa) Die in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ sind hinreichend bestimmt. |
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| Welche Anforderungen an die Ausbildung einer Lehrkraft bestehen, um an einer Berufsfachschule im Sinne von § 11 SchG anstellungsfähig zu sein, ergibt sich aus den bereits oben angesprochenen Normen des Schulgesetzes, des Landesbeamtengesetzes sowie den darauf beruhenden Rechtsverordnungen. |
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| Auch die Wendung, die Lehrer müssten „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit besitzen, ist nicht zu unbestimmt. Sie bringt zum Ausdruck, dass nur in Ausnahmefällen etwas anderes gelten kann (Regel-Ausnahme-Verhältnis). Diese einschränkende Klausel findet sich auch seit Langem in anderen Vorschriften des Schulrechts (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 8 Abs. 5 Nr. 1, § 10 Abs. 4, § 11 Satz 2, § 12 Satz 5, § 14 Satz 3, § 85 Abs. 3 Satz 1 SchG) und in mannigfaltigen sonstigen Regelungen, etwa im Ausländerrecht (z.B. § 5 AufenthG), im Baurecht (z.B. § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB), im Beamtenrecht (z.B. § 51 Abs. 1 Satz 2 BBG) oder im Gewerberecht (z.B. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO). Aus anderen Zusammenhängen gibt es für den Terminus „in der Regel“ bereits eine gefestigte höchstrichterliche Auslegung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 1 C 3.08 -, NVwZ 2009, 1239 f., m.w.N., zu § 5 AufenthG: Ausnahmefall, wenn entweder besondere, atypische Umstände vorliegen, die so bedeutsam sind, dass sie das sonst ausschlaggebende Gewicht der gesetzlichen Regelung beseitigen, oder das Absehen von der Regelvoraussetzung ist aus Gründen höherrangigen Rechts geboten). Bei der Übertragung einer solchen Auslegung auf andere Bereiche mag nach dem systematischen Zusammenhang, dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte (punktuell) auch ein großzügigeres Verständnis des Merkmals „in der Regel“ geboten sein (zu Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 4: Absehen „nur in begründeten Fällen bei einzelnen Lehrkräften“). Dass indes im vorliegenden Kontext mit der Anstellungsfähigkeit von Lehrern das Merkmal „in der Regel“ zu unbestimmt wäre, während es in anderen Vorschriften seit jeher einer Bestimmtheitsprüfung standhält, erschließt sich nicht, selbst wenn bei den sich hier gegenüberstehenden Vorschriften weiteren Aufschluss vermittelnde Materialien aus der Normgebungshistorie in sehr unterschiedlichem Maße zur Verfügung stehen mögen. |
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| bb) Dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG materiell mit der Verfassung vereinbar sind, hat der Senat bereits ausführlich begründet (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 43 ff.). |
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| Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf nach der Senatsrechtsprechung nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.). Der Senat hält indes daran fest, dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie § 10 PSchG diesem Gebot in vollem Umfang entsprechen. Aus Gründen der Qualitätssicherung ist es sachlich gerechtfertigt, wenn an die Lehrkräfte bei einer Ersatzschule, die die Verleihung der Anerkennung begehrt, in der hier vorgesehenen Weise höhere Anforderungen gestellt werden als bei einer bloß genehmigten Ersatzschule (unklar hingegen Niehues/Rux, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1167 Fn. 492 und Rn. 1229: einerseits höhere Anforderungen statthaft, andererseits Quote von Lehrkräften mit Lehramtsstudium und Vorbereitungsdienst „fragwürdig“). |
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| Soweit die Klägerin meint, dies sei deshalb nicht der Fall, weil in Baden-Württemberg den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalten sei (vgl. hierzu § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG, siehe ferner Art. 17 Abs. 3 LV), die Prüfung eine staatliche Aufgabe bleibe und damit im Unterschied zu anderen Bundesländern nicht einmal die Merkmale einer Beleihung vorlägen, folgt der Senat dem nicht. Mit der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule geht auch in Baden-Württemberg einher, dass dem Schulträger hoheitliche Befugnisse verliehen werden und dieser in die Rechtsstellung eines Beliehenen einrückt. Denn mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG). Damit nimmt der Schulträger funktional hoheitliche Aufgaben wahr (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 08.06.1990 - 9 S 998/90 -, BWVPr 1990, 205, Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 - und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 44; Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 2 f.; Avenarius, in: Avenarius, a.a.O., S. 309 f.; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 27. Ergänzungslieferung Oktober 2014, § 40 Rn. 440; kritisch zur Beleihung Ogorek, DÖV 2010, 341, 346, m.w.N.). Dass dies nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die Schulverwaltung über die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse bestimmen kann, unterstreicht schon § 5 Abs. 2 der Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über das Privatschulwesen vom 10./11.08.1951 (abgedruckt bei Heckel, Deutsches Privatschulrecht, 1955, S. 85, 86), wo ausdrücklich beides zugleich vorgesehen ist (Verleihung von Befugnissen öffentlicher Schulen in Satz 1 und Bestimmung der Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse durch die Schulverwaltung in Satz 2). Wenngleich der Prüfungsausschuss als solcher nicht dem privaten Schulträger, sondern dem Land zuzuordnen sein mag (vgl. Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 -, vom 27.03.1990 - 9 S 2059/89 -, DVBl. 1990, 943, und vom 17.07.1990 - 9 S 707/89 -, VBlBW 1991, 148; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.05.1989 - 19 A 1746/87 -, NVwZ 1990, 678, 679; siehe auch VG Freiburg, Beschluss vom 09.01.2007 - 2 K 2451/06 -, juris), bedeutet dies nicht, dass dem Träger einer anerkannten Ersatzschule keine relevanten hoheitlichen Befugnisse verbleiben. Abgesehen davon, dass die Schule in eigenem Namen und eigener Zuständigkeit mit bindender Wirkung für andere das Abschlusszeugnis (bei Berufsfachschulen: Zeugnis der Fachschulreife) ausstellt (vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 3), fließen in dieses Zeugnis neben den Prüfungsleistungen der Abschlussprüfung zum Beispiel auch Vorleistungen in Gestalt der Anmeldenoten ein (für die Berufsfachschule vgl. § 19 Abs. 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 bis 3 2BSFS-VO; für die zweijährigen Berufskollegs für technische Assistenten: § 23 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 bis 3 TAVO 2005; für die dreijährigen Berufskollegs für Design: § 22 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 bis 3 APrOBKDesign). Dass der Umfang der Beleihung einer staatlich anerkannten Ersatzschule normativ beschränkt werden kann (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 29.01.2014 - 2 K 1132/13 -, juris Rn. 25) und dies hier der Fall sein mag, ändert im Ergebnis nichts. Der Umfang der Beleihung ist jedenfalls noch so erheblich, dass das hier konkret geforderte Maß der Anpassung an die öffentlichen Schulen verhältnismäßig ist. |
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| Auch die Ansicht der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, greift nicht durch. Diesbezüglich kann bereits bezweifelt werden, dass die Frage, ob der Beklagte genügend unternimmt, um die Versorgung privater Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu ermöglichen (etwa genügend Zusatzausbildungen eröffnet), überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört. Der etwaige Befund unzureichender Maßnahmen der Schulbehörden, die Privatschulen bei der Gewinnung anstellungsfähiger Lehrkräfte zu unterstützen, würde nicht notwendig die begehrte Rechtsfolge stützen, der Schule die Anerkennung zu verleihen oder ihr zumindest eine Neubescheidung zukommen zu lassen. |
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| Jedenfalls aber wäre ein etwaiges Defizit behördlicher Angebote nicht für die Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG von Bedeutung, denn ein solches würde nicht diesen Regelungen, sondern nur ihrer praktischen Handhabung anhaften. Die Umsetzung der Normen in der Verwaltungspraxis ist eine getrennt zu behandelnde Frage (siehe dazu sogleich 3.). |
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| 3. Die streitgegenständliche Schule der Klägerin erfüllt nicht die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen. Die vom Beklagten praktizierte Auslegung von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist nicht zu beanstanden (a). Danach besitzen die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG) (b). Auf diese Voraussetzung kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der betreffenden Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte (c). |
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| a) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus, womit gemeint ist, dass mindestens zwei Drittel der an der Schule unterrichtenden Lehrer nach den oben (I. 2. a) zusammengefassten schul- und beamtenrechtlichen Maßgaben anstellungsfähig sein müssen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 24.05.2012, Az. 24-6460.3/29 „Staatliche Anerkennung von Ersatzschulen - Gespräch im Kultusministerium am 17.04.2012“). Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken (so bereits Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). |
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| Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung dem Senat nach wie vor tendenziell großzügig und ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Wiegand, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand 352. Aktualisierungslieferung, Februar 2015, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Zudem wird an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ geht über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinaus. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen (einschließlich abgeschlossenem Lehramtsstudium oder als sog. „Seiteneinsteiger“ in den Vorbereitungsdienst), sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung. |
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| Zur Bestimmung, in welchen Fächern ein Direkteinstieg zugelassen wird, ermittelt der Beklagte sogenannte „Mangelfächer“ und führt hierüber eine Liste, die jährlich aktualisiert und verteilt wird. Verbindlich ist nach dem Schreiben des Kultusministeriums vom 03.02.2015, Az. 23-6733.0/30 „Nachqualifizierung von Lehrkräften im Direkteinstieg an Privatschulen“ (von der Klägerin selbst vorgelegt in der Anlage BK25 zu ihrem Schriftsatz vom 24.03.2015) die ausführliche sogenannte „Positivliste“ (für das Einstellungsjahr 2014 vgl. das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.07.2014, Az. 23-6733.0/25, Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 22.08.2014). Bei den entsprechenden Fächern besteht auch für die Privatschulen die Möglichkeit, den Bedarf an Lehrkräften wie bei öffentlichen Schulen über Direkteinsteiger mit entsprechender Nachqualifizierung abzudecken. Die in der Spalte „Direkteinstieg“ markierten Fächer - auch die für den Einzelfall genannten - sind grundsätzlich für einen Direkteinstieg an Privatschulen geöffnet. Soweit daneben im Internet das sogenannte Zulassungsraster veröffentlicht ist (für die Jahre bis 2014 von der Klägerin selbst vorgelegt in den Anlagen BK7 und BK13 zu ihrem Schriftsatz vom 12.06.2014, im Übrigen in der aktuellen Fassung abrufbar unter https://www.lehrer-online-bw.de/,Lde/Startseite/lobw/Direkteinstieg-Informationen), handelt es sich um eine vereinfachte, teils unvollständige, aber im hier interessierenden Zusammenhang nicht verbindliche Form der Liste. Dass sich der Bedarf der Privatschule an Lehrkräften im Hinblick auf „Mangelfächer“ in relevantem Umfang von dem einer vergleichbaren öffentlichen Schule unterscheidet, ist weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, zumal alle Schulträger ihren Personalbedarf auf einem einheitlichen Markt decken. |
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| Darüber hinaus werden bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Ferner öffnet der Beklagte nicht nur - nach bestimmten Maßgaben - seine eigenen Nachqualifizierungsangebote den privaten Schulträgern (vgl. Stellungnahme des Kultusministerium an den Landtag vom 15.08.2012, LT-Drucks. 15/2160, S. 4; Schreiben des Kultusministerium vom 10.09.2012, Az. 21-6733.0/7 „Eckpunkte für die Zulassung von Privatschullehrkräften zu Schulungsmaßnahmen an den Staatlichen Seminaren für Didaktik und Lehrerbildung [Berufliche Schulen]“; Schreiben des Kultusministeriums vom 19.03.2013, Az. 21-6733.0/9 „Berechnungsschemata zur Ermittlung der Kosten für die Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an den pädagogischen Schulungen für Direkteinsteiger und Direkteinsteigerinnen“; Schreiben des Kultusministeriums vom 24.02.2014, Az. 21-6733.0/22 „Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an der pädagogischen Schulung für Direkteinsteigerinnen und Direkteinsteiger sowie an Aufstiegslehrgängen“ [Aktualisierung und Ergänzung der Berechnungsschemata vom 19.03.2013]). Vielmehr besteht die Möglichkeit, eigene Konzepte zur Nachqualifizierung von Lehrkräften, die in Mangelfächern unterrichten sollen, genehmigen zu lassen, und die Umsetzung in privater Hand vorzunehmen beziehungsweise vornehmen zu lassen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014 „Nachqualifizierung von Lehrkräften“, Az. 21-6733.0/18, Anlage BK9 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014; Genehmigung des Konzepts zur Nachqualifizierung mit Schreiben des Kultusministeriums vom 05.06.2014 an die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft, Az. 23-6710.5/892, Anlage BK12 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014). Es findet lediglich eine - gebührenpflichtige - Überprüfung durch das Regierungspräsidium statt, indem sich die nachgeschulten Lehrkräfte im Rahmen eines Unterrichtsbesuches bewerten lassen müssen. |
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| Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der geforderten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften erfolgt auch landesweit einheitlich. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem früheren Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Im Übrigen ist der Klägerin die Praxis der 2/3-Quote inzwischen seit mehreren Jahren bekannt. |
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| Der allein auf der Ebene der Normumsetzung berücksichtigungsfähige (vgl. oben 2., auch zur Abgrenzung von der Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG) Einwand der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, ist zurückzuweisen. Unabhängig von dem bereits oben (2.) geäußerten Zweifel, ob ein mögliches Defizit im Angebot des Beklagten, die privaten Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu versorgen, überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört, trifft es nicht zu, dass die Klägerin unzumutbaren Erschwernissen ausgesetzt ist, wenn sie die vom Beklagten für eine Anerkennung geforderte Zwei-Drittel-Vorgabe erfüllen will. Wie bereits oben näher dargestellt, gibt es vielfältige Möglichkeiten, die Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst zu erlangen. Neben der Absolvierung eines grundständigen Lehramtsstudiums mit anschließendem Vorbereitungsdienst und Zweiter Staatsprüfung für das der Schulart entsprechende jeweilige Lehramt kommt vor allem ein sogenannter Seiteneinstieg durch Eintritt in den Vorbereitungsdienst ohne Lehramtsstudium in Betracht, wenn ein geeigneter universitärer oder gleichwertiger Abschluss vorliegt. Daneben ist hervorzuheben, dass es in Mangelfächern die Möglichkeit des sogenannten Direkteinstiegs gibt, bei dem auch auf das Durchlaufen des Vorbereitungsdienstes und die Zweite Staatsprüfung verzichtet wird und stattdessen lediglich eine pädagogische Nachqualifizierung stattfindet. Für die Privatschulen existieren darüber hinaus noch die oben skizzierten Erleichterungen. |
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| Daneben kann dem Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 einschließlich der Anlage BK21 entnommen werden, dass sie bezogen auf die von ihr betriebenen beruflichen Schulen mittlerweile in erheblichem Umfang Lehrpersonal eingestellt hat, das über die Anstellungsfähigkeit im vorgenannten Sinne verfügt. Auch das spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung, es sei unmöglich, die gegenständlichen Vorgaben zu erfüllen. |
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| Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeder Ersatzschulträger zur Gewährleistung seines Schulbetriebs eine angemessene Eigenleistung erbringen muss und nicht etwa vom allgemeinen unternehmerischen Risiko, insbesondere im Wettbewerb mit anderen privaten Schulen und auch mit vergleichbar ausgestatteten öffentlichen Schulen, freizustellen ist (vgl. im Zusammenhang mit der finanziellen Förderung von Privatschulen: BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 11 BvL 16/84 -, BVerfGE 75, 40, 68 = juris Rn. 91; zur Wettbewerbslage zwischen Privat- und öffentlichen Schulen ferner Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 208; Urteil vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschluss vom 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74). Die Privatschulen werden dabei von staatlicher Seite bei der Gewinnung von qualifizierten Lehrkräften auf verschiedene Weise rechtlich und tatsächlich unterstützt. Dies beginnt damit, dass examinierte Lehrkräfte an den öffentlichen Hochschulen und im Vorbereitungsdienst nicht allein für den eigenen Bedarf der öffentlichen Schulen ausgebildet werden, sondern am Personalmarkt von Privatschulen frei rekrutiert werden können. Nach § 11 Satz 1 PSchG können Lehrer an öffentlichen Schulen zudem für eine Gesamtdauer bis zu fünfzehn Jahren zur Dienstleistung an Ersatzschulen und an Freien Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere Schulen) im Lande beurlaubt werden (vgl. zu den dienstrechtlichen Verflechtungen mit dem öffentlichen Schulwesen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.11.2008 - 4 S 141/06 -, juris Rn. 19 ff.; Beschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08 -, juris Rn. 24). Die Beurlaubung kann auf Antrag verlängert werden (§ 11 Satz 2 PSchG). Die Zeit, während der ein beurlaubter Lehrer an einer Ersatzschule im Lande tätig ist, ist bezüglich der Ruhegehaltsfähigkeit einer Tätigkeit im Landesdienst gleichzuachten (§ 11 Satz 3 PSchG). Die an Ersatzschulen verbrachten Dienstzeiten werden bei Einstellung eines Lehrers, eines Schulleiters und eines Heimleiters in den Landesdienst auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit wie bei einer Verwendung als Beamter im Landesdienst angerechnet (§ 12 PSchG). Nach Maßgabe von § 19 PSchG erhalten die als Ersatzschulen staatlich anerkannten Schulen, die den Versorgungsaufwand ihrer Lehrer und deren Hinterbliebenen übernehmen, nach Eintritt des Versorgungsfalles auf Antrag einen Zuschuss des Landes (vgl. Senatsurteile vom 27.05.1986 - 9 S 2951/84 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 24.11.2005 - 6 K 769/03 -, juris). Unter den Voraussetzungen des § 20 PSchG können Lehrer an Ersatzschulen, welche die beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung an öffentlichen Schulen erfüllen, das Recht erhalten, die der Amtsbezeichnung eines vergleichbaren Lehrers im öffentlichen Dienst entsprechende Bezeichnung zu führen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 26.11.2004 - 10 K 3434/03 -, juris). Mit letzterer Bestimmung wird zugleich deutlich, dass für den Gesetzgeber die beamtenrechtliche Anstellungsfähigkeit von Lehrern auch bei Privatschulen eine besondere Bedeutung hat. Im Zusammenhang mit dem von der Privatschule grundsätzlich zu tragenden unternehmerischen Risiko ist schließlich zu berücksichtigen, dass eine genehmigte Privatschule mit der staatlichen Anerkennung auch einen erheblichen Wettbewerbsvorteil erlangt. |
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| Soweit die Klägerin beanstandet, es gebe keine genauen Zahlen dazu, wie hoch die Quote der Lehrer im öffentlichen Schuldienst sei, die ohne eine Laufbahnbefähigung unterrichteten, weckt sie damit keine rechtlichen Bedenken gegen die bestehende Verwaltungspraxis. Unter Berücksichtigung der vielfältigen Möglichkeiten, sich nach geltendem Recht für den Lehrerberuf im öffentlichen Dienst zu qualifizieren (neben dem Aufbau auf einem Lehramtsstudium vor allem auch Seiteneinstieg und Direkteinstieg), bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte außerhalb des so gesetzten, bereits weit gefassten Rahmens der „Anstellungsfähigkeit“ noch in einem hier bedeutsamen Umfang zusätzliche Lehrer beschäftigt. Der Beklagte hat auf seinen Schriftsatz vom 17.04.2014 im Verfahren 9 S 520/14 verwiesen, in dem er ausgeführt hat, im Bereich des Regierungspräsidiums Tübingen würden im beruflichen Schulwesen 4.080 Lehrkräfte beschäftigt, wovon 295 sogenannte „Nichterfüller“ (7,23 %) seien. Mit Nichterfüllern sind Lehrkräfte gemeint, die die fachlichen und pädagogischen Voraussetzungen des Landes für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nicht erfüllen (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte des Landes ERL - vom 27.01.2012). Dafür, dass der Beklagte bei eigenen Lehrkräften im Übermaß auf die rechtlichen Voraussetzungen der Anstellungsfähigkeit verzichtet, liefern diese Zahlen keinen Anhaltspunkt. |
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| Auch soweit es um die Zulassung von „Spezialisten“ im öffentlichen Schuldienst geht, ergeben sich keine Bedenken in dieser Hinsicht. Als „Spezialisten“ (vgl. dazu bereits den Erlass des Kultusministeriums vom 24.05.2012 - 24-6460.3/29, S. 3) kommen im öffentlichen Schuldienst zum Beispiel Apotheker zum Einsatz, die im Berufskolleg für pharmazeutisch-technische Assistenten bestimmte praxisbezogene Inhalte vermitteln (vgl. etwa Schriftsatz des Beklagten vom 25.02.2014 im Verfahren 4 K 118/14, S. 2). Dass die Zahl solcher Spezialisten auch nur annähernd eine für die 2/3-Quote relevante Größenordnung erreichen könnte, ist fernliegend. |
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| Dieser Befund wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin (etwa im Verfahren 9 S 2362/14, Schriftsatz vom 09.01.2015, S. 2) in Frage gestellt, mit dem sie für die Anstellungspraxis des Beklagten auf die Statistik der KMK (Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland) vom 11.04.2014 „Einstellung von Lehrkräften 2013“ verweist. Danach entfielen von den 142 Direkteinsteigern im Dienste des Beklagten 132 auf berufliche Fächer. Bei 513 „regulären Einsteigern“ im Bereich „Berufliche Schulen, Sekundarbereich II (berufliche Fächer)“ betrage die Quote der Direkteinsteiger bei den Neueinstellungen des Landes auf dem bezeichneten Gebiet somit 27 %. Für das Begehren der Klägerin ergibt sich daraus allerdings nichts, denn zum einen werden - wie bereits ausgeführt - auch Direkteinsteiger im Sinne der 2/3-Quote als anstellungsfähig behandelt. Soweit die Lehrkräfte der Klägerin die Voraussetzungen des Direkteinstiegs erfüllen, werden sie ihr somit als zur Erfüllung der Quote geeignet zugutegehalten. Nur soweit die Klägerin Lehrkräfte beschäftigt, die weder direkteinstiegsfähig noch auf andere Weise anstellungsfähig sind, kann sie die 2/3-Quote verfehlen. Zum anderen bliebe unabhängig davon ein Anteil von 27 %, selbst wenn es sich stattdessen - wie die Klägerin wohl unter Verkennung der zutreffenden Bedeutung meint - um den Anteil „nicht anstellungsfähiger“ Lehrkräfte im öffentlichen Schuldienst handeln würde, noch deutlich unter dem Ansatz von einem Drittel, der bei privaten Ersatzschulen, die ihre Anerkennung begehren, hingenommen wird. |
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| Die Klägerin argumentiert weiter, die Praxis, die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM zu beurteilen, sei jedenfalls insoweit nicht haltbar, als es um Lehrkräfte gehe, die bereits vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung (10.01.2012) eingestellt worden seien. Diese müssten - vor allem aus Gründen des Vertrauensschutzes und zur Vermeidung einer unzulässigen Rückwirkung - sämtlich als anstellungsfähig behandelt werden. Auch diesem Einwand, den der Senat bereits in mehreren Beschwerdeverfahren der Klägerin zurückgewiesen hat (vgl. Beschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -), kann nicht gefolgt werden. Er beruht teils schon auf einer falschen Annahme zur früheren Rechtslage, ist aber auch sonst nicht überzeugend. |
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| Die Klägerin behauptet, die vor Inkrafttreten der LVO-KM gültige Verordnung der Landesregierung über die Laufbahnen der Beamten und Richter im Lande Baden-Württemberg vom 28.08.1991 (GBl. S. 577, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.11.2010, GBl. S. 989 - Landeslaufbahnverordnung - LVO) habe für Lehrer an beruflichen Schulen noch keinen „Direkteinstieg“ vorgesehen und habe daher keine Rechtsgrundlage für die schon vor Erlass der LVO-KM verbreitete Praxis des „Direkteinstiegs“ geboten. Die vom Land unter Geltung des früheren Rechts eingestellten Lehrkräfte blieben aber im Dienst, denn die LVO-KM habe keine Rückwirkung. Im Sinne der Gleichbehandlung müsse es ihr gestattet sein, ihre ebenfalls vor dem Erlass der LVO-KM angestellten Lehrkräfte weiterhin beschäftigen zu können. Damit kann die Klägerin nicht durchdringen. Die von ihr aufgeworfene Problematik der Ungleichbehandlung beziehungsweise des Vertrauensschutzes würde sich überhaupt allenfalls dann stellen, wenn auch die behauptete Annahme zuträfe, dass ihre Schule bei unterstellter Fortgeltung des alten Rechtsstands, das heißt der Rechtslage vor Erlass der LVO-KM, die Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule (zumindest) mittlerweile erfüllt hätte. Dies ist aber nicht der Fall. Damit kann auch nicht angenommen werden, dass nachträglich die Aussicht auf eine bevorstehende Anerkennung entwertet wurde beziehungsweise eine im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutsame Benachteiligung gegenüber anderen Schulträgern in Betracht kommt. |
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| Dem Erlass der LVO-KM kommt nicht die Bedeutung zu, die die Klägerin ihm beimisst. Wie bereits dargestellt, verweist § 10 Abs. 1 PSchG als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die danach ausschlaggebende Rechtslage bestand grundsätzlich auch bereits vor dem Erlass der LVO-KM. Die APrObSchhd mit den maßgeblichen Vorschriften datiert aus dem Jahre 2004, die Vorgängerregelungen (§§ 14 ff., § 25 Abs. 1 der APrObSchhd vom 31.08.1984, GBl. S. 584) unterschieden sich inhaltlich in den hier bedeutsamen Aussagen ebenfalls nicht von dem heutigen Rechtsstand. Die LVO-KM hat lediglich insoweit Neuerungen gebracht, als sie nunmehr besondere Regelungen vorsieht für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) beziehungsweise für den Fall, dass die Laufbahnbefähigung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 LVO-KM) (vgl. Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die zum 31.12.2010 außer Kraft getretene LVO aus dem Jahre 1991 sah dergleichen nicht vor. Gleichwohl haben sich mit dem Erlass der LVO-KM die Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte nicht in einem Maße verändert, dass dies nunmehr das Verständnis von § 10 PSchG oder Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG neu prägt. Wie der Beklagte nachvollziehbar ausgeführt hat, gab es bereits in früherer Zeit eine rechtliche Grundlage für den Direkteinstieg von Lehrkräften. Danach wurde die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Lehramts an Berufs- und Berufsfachschulen der gewerblich-technischen Richtung beziehungsweise des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen im Wege eines Beschlusses des Landespersonalausschusses gemäß § 31 LBG a.F. denjenigen Bewerbern zuerkannt, die die in dem Beschluss Nr. 317/2008 (höherer Schuldienst) beziehungsweise Nr. 318/2008 (gehobenes Lehramt) vom 10.12.2008 des Landespersonalausschusses aufgeführten Voraussetzungen erfüllten. Soweit die Klägerin meint, die Beschlüsse vom 10.12.2008 hätten nur Geltung für die Fachrichtungen Pflege und Pädagogik, übersieht sie, dass sich allein die Befristung in Nr. 2 der Beschlüsse auf diese Fachrichtungen beschränkt, während sie im Übrigen auch auf andere Fachrichtungen anwendbar sind (vgl. zum Ganzen bereits Senatsbeschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -). Die Beschlüsse Nr. 317/2008 und Nr. 318/2008 vom 10.12.2008 hatten ihrerseits mit den Beschlüssen Nr. 127/2004 und Nr. 128/2004 vom 09.06.2004 des Landespersonalausschusses bereits entsprechende Vorgängerregelungen (die wiederum an frühere Beschlüsse, Nr. 235/2001 und Nr. 236/2001 vom 17.10.2001, anknüpfen). Der sogenannte Direkteinstieg wurde somit - auf anderen Grundlagen - in weitgehend gleicher Form bereits seit Langem praktiziert. Dass dies unter Umständen nicht für andere Bildungsgänge als die in den zitierten Beschlüssen des Landespersonalausschusses genannten gegolten haben mag, bewirkt unabhängig davon keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen Schulträgern und auch keine verbotene Rückwirkung. Gerade wenn es in manchen Bildungsgängen früher keinen Direkteinstieg an öffentlichen Schulen gegeben haben sollte, konnte die Klägerin nicht erwarten, dass sie insoweit im Rahmen der erstrebten Anerkennung ihrer Schule von derartigen Erleichterungen bei der Lehrerrekrutierung würde profitieren können. Selbst wenn in früherer Zeit Formen des Direkteinstiegs an öffentlichen Schulen darüber hinaus rechtswidrig praktiziert worden sein sollten, könnte die Klägerin daraus schließlich für sich nichts herleiten. |
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| b) Die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer besitzen nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG). |
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| Die Klägerin gibt selbst an, an der streitgegenständlichen Schule unterrichteten insgesamt zehn (bzw. nach Ausscheiden der Lehrkraft ... - gemäß der Anlage BK21a zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 - zum 23.03.2015 noch neun) Lehrkräfte. Davon verfügten (nur) drei (..., ... und ...) über das Zweite Staatsexamen. Zwei weitere Lehrkräfte (... und ..., wobei für letztere noch kein Bescheid vorliege) werden als direkteinstiegsfähig betrachtet (vgl. zum Ganzen die Tabelle in Anlage BK21 zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015). Selbst wenn man die Angaben der Klägerin als zutreffend unterstellt, haben somit nicht 2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit im Sinne des oben genannten Maßstabes. Maximal könnten fünf von zehn (bzw. von neun) Lehrkräften anstellungsfähig sein. |
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| c) Auf die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der streitgegenständlichen Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte. |
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| Die Annahme der Klägerin, bei allen Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales handele es sich um „Spezialisten“, weil in allen berufsbezogenen Fächer keine Lehramtsausbildung existiere, geht fehl. Soweit in berufsbezogenen Fächern ein Direkteinstieg möglich ist, werden die entsprechenden Lehrkräfte auf die Quote angerechnet und fehlt die Notwendigkeit einer Ausnahme. Bei vergleichbaren Bildungsgängen an öffentlichen Schulen wird der Bedarf an Lehrkräften - jedenfalls ganz überwiegend - mit „anstellungsfähigem“ Personal gedeckt. Auch der konkrete Bildungsgang, um den es der Klägerin hier geht, wird - wie die Klägerin selbst nicht in Abrede gestellt hat und es sich auch der Datenbank „Berufliche Schulen in Baden-Württemberg“ (vgl. abrufbar unter http://www.rgs.vs.bw.schule.de/rp-statistik/index.php) entnehmen lässt - von mehreren öffentlichen Schulen im Land abgedeckt. Im Übrigen verfügen bei der Klägerin auf der Grundlage der von ihr vorgelegten Listen (Anlage BK21 zum Schriftsatz vom 24.03.2015) selbst ihre Lehrkräfte in nicht berufsbezogenen Fächern zum Teil nicht über die Anstellungsfähigkeit. |
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| 4. Auf die Frage, ob die Anerkennung auch an dem fehlenden Religionsunterricht scheitern müsste (vgl. dazu einerseits Andrä, in: Ebert, a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; andererseits Gayer, a.a.O., § 5 PSchG Rn. 2 und § 10 PSchG Rn. 4, sowie Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand September 2014/2009.07, § 96 SchG Anm. 3), kommt es ebenso wenig an wie auf die vom Verwaltungsgericht thematisierte wirtschaftliche und rechtliche Sicherung der Lehrkräfte. Jedenfalls die Letztere dürfte allerdings in dem auf die Anerkennung einer bereits genehmigten Ersatzschule gerichteten Verfahren nicht zu hinterfragen sein, da die genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bereits eine Genehmigungsvoraussetzung war (§ 6 Abs. 2 PSchG; zu der der Genehmigung als Verwaltungsakt innewohnenden Selbstbindungs- bzw. Tatbestandswirkung vgl. Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 15; Henneke, in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Vorbem. zu § 35, Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.). |
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| Beschluss vom 26. März 2015 |
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| Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1). |
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