Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 22. Juli 2015 - 19 A 2438/13

Tenor

Das Berufungsverfahren wird eingestellt, soweit die Beklagte ihre Berufung zurückgenommen hat.

Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens zu 2/5 und die Beklagte zu 3/5

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe dieses Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist der leibliche Sohn des am 6. September 2012 in L.       verstorbenen I.     E.      G.     . Die Beklagte informierte den Kläger und seine beiden Geschwister über den Todesfall. Alle drei Geschwister lehnten es ab, die Bestattung des Verstorbenen zu veranlassen. Für die von der Beklagten sodann am 11. September 2013 in Auftrag gegebene Einäscherung und anschließende Beisetzung der Urne in einem Urnenrasengrab fielen folgende Kosten an:

Mit Schreiben vom 5. Februar 2013 gab die Beklagte dem Kläger Gelegenheit, zur Erstattung dieser Kosten sowie zur Erhebung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 150,00 Euro Stellung zu nehmen. Der Kläger trug mit Schreiben vom 15. Februar 2013 vor, sein Vater habe die Familie im Stich gelassen und sich nie um ihn gekümmert. Er habe daher seinen Stiefvater als Vater bezeichnet und bedauere, dass es nicht zu einer Adoption gekommen sei.

Mit Leistungsbescheid vom 5. April 2013 machte die Beklagte gegenüber dem Kläger und seinen Geschwistern gesamtschuldnerisch jeweils Kosten in Höhe von 2.282,73 Euro geltend.

Der Kläger hat hiergegen am 2. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, die Beitreibung der Kosten stelle für ihn eine unbillige Härte dar. Er habe seinen leiblichen Vater nicht gekannt. Jahrelang habe er nicht einmal von seiner Existenz gewusst. Der Verstorbene habe gröblich seine Unterhaltspflichten gegenüber der Familie verletzt, er habe niemals Unterhaltsleistungen von ihm erhalten. Im Frühjahr 1968 sei er wegen zahlreicher Verbrechen und Vergehen vom Landgericht C.   L1.         zu einer Freiheitsstrafe von 13 Jahren mit anschließender Sicherheitsverwahrung verurteilt worden.

Der Kläger hat beantragt,

den Leistungsbescheid der Beklagten vom 5. April 2013 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen erwidert, es liege eine rechtmäßige Ersatzvornahme sowohl in Bezug auf die Einäscherung als auch in Bezug auf die Beisetzung vor, da es sich um einen einheitlichen Bestattungsvorgang handele. Dem stünden gesonderte Fristen in ihrer Friedhofssatzung für die Urnenbestattung nicht entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Gerichtsbescheid vom 10. September 2013 den angefochtenen Bescheid aufgehoben, soweit die Beklagte hierin Kosten der Urnenbeisetzung festgesetzt hat. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Einäscherung des Verstorbenen sei zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig gewesen, nicht hingegen die anschließende Beisetzung. Die Beklagte hätte genug Zeit gehabt, um den Kläger durch sofort vollziehbaren Verwaltungsakt aufzufordern, seiner Beisetzungspflicht nachzukommen, und diesen Verwaltungsakt gegebenenfalls im gestreckten Vollzug zu vollstrecken. Von der Beitreibung der zu Recht festgesetzten Einäscherungskosten habe die Beklagte auch nicht nach § 24 Abs. 2, 2. Fall VO VwVG NRW wegen unbilliger Härte absehen müssen. Die vorgenannte Vorschrift sei von der Ermächtigung in § 77 Abs. 4 Satz 2 VO VwVG NRW nicht gedeckt. Sie ermögliche überdies lediglich, von der Beitreibung von Kosten wegen unbilliger Härte abzusehen, nicht hingegen von der Berechnung der Kosten. Die Beitreibung dürfe darüber hinaus nur "nach Begleichung der Hauptschuld" unterbleiben. Dies sei nicht gleichzusetzen mit "nach Durchführung der Ersatzvornahme". Eine unbillige Härte könne darüber hinaus mit Blick auf den Anspruch auf Übernahme von Bestattungskosten nach § 74 SGB XII nicht bestehen.

Gegen den am 13. September 2013 zugestellten Gerichtsbescheid hat der Kläger am 11. Oktober 2013 die vom Verwaltungsgericht unter anderem wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Die Beklagte hat am 25. November 2013 Berufung eingelegt und diese mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 zurückgenommen.

Zur Begründung seiner Berufung wiederholt der Kläger seine Auffassung, dass die Beitreibung der Bestattungskosten für ihn eine unbillige Härte darstellen würde.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet und ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch die Berichterstatterin erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung und gemäß § 87a Abs. 2, 3 VwGO durch die Berichterstatterin.

A. Das Berufungsverfahren ist nach §§ 126 Abs. 3, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beklagte ihre Berufung zurückgenommen hat.

B. Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht teilweise abgewiesen. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO zulässig, aber im Umfang der Abweisung nicht begründet. Der angefochtene Bescheid ist insoweit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblich für die gerichtliche Überprüfung eines Leistungsbescheides, mit dem die Vollzugsbehörde dem Bestattungspflichtigen die Kosten einer ordnungsbehördlichen Bestattung auferlegt, ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung.

OVG NRW, etwa Beschluss vom 19. April 1994 ‑ 19 A 2644/92 -, juris, Rdn. 10 mit weiterem Nachweis.

Der streitgegenständliche Bescheid vom 5. April 2013 findet danach insoweit seine Ermächtigungsgrundlage in § 77 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) in Verbindung mit § 15 Abs. 1 Nr. 11, § 20 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 7 der am 17. Dezember 2009 in Kraft getretenen Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (Ausführungsverordnung VwVG - VO VwVG NRW) vom 8. Dezember 2009 (GV.NRW. S. 787). Nach diesen Bestimmungen werden für Amtshandlungen nach dem VwVG NRW von einem Vollstreckungsschuldner oder Pflichtigen - hier dem Kläger - Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wobei zu den Auslagen gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VO VwVG NRW auch die Beträge gehören, die unter anderem bei der Ersatzvornahme an Beauftragte oder Hilfspersonen zu zahlen sind, sowie Kosten, die der Vollzugsbehörde durch eine rechtmäßige Ersatzvornahme entstanden sind.

Vgl. zur Frage der zutreffenden Ermächtigungsgrundlage für die Geltendmachung der Kosten einer Notbestattung auch nach Inkrafttreten des § 8 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen vom 17. Juni 2003 ‑ BestG NRW - (GV. NRW. S. 311) OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2009 - 19 A 448/07 -, juris, Rdn. 21 ff.

I. Der Bescheid vom 5. April 2013 hält in formeller Hinsicht der Rechtskontrolle Stand. Insbesondere hat die Beklagte dem Anhörungserfordernis des § 28 Abs. 1 VwVfG NRW entsprochen, indem sie dem Kläger mit Schreiben vom 5. Februar 2013 Gelegenheit gegeben hat, zu dem beabsichtigten Leistungsbescheid Stellung zu nehmen. Der Bescheid ist auch entsprechend § 39 Abs. 1 VwVfG NRW begründet.

II. Der Bescheid ist auch sowohl in Bezug auf die Kostenforderung (1.) als auch auf die Gebührenforderung (2.) materiell rechtmäßig.

1. Der Kostenforderung liegt eine rechtmäßige Ersatzvornahme zugrunde. Die Veranlassung der Bestattung war eine Ersatzvornahme im Sinne von § 59 Abs. 1 VwVG NRW, mit der die Beklagte als örtliche Ordnungs- und als Vollzugsbehörde die Handlung, die der Kläger als Bestattungspflichtiger nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW vorzunehmen verpflichtet war, selbst ausgeführt oder mit ihrer Ausführung einen anderen beauftragt hat. Das Zwangsmittel der Ersatzvornahme konnte sie nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW auch ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt anwenden, weil sie als Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelte (a.) und dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig war (b.).

a. Die Beklagte hat innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt. Eine fiktive, auf Bestattung des Verstorbenen gerichtete Ordnungsverfügung an den Kläger wäre auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 OBG NRW rechtmäßig gewesen. Hiernach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. Da sich der Verstorbene im Gebiet der Beklagten befand, war diese nach § 8 Abs. 1 Satz 2 BestG NRW für den Erlass einer fiktiven Ordnungsverfügung zuständig. Im Zeitpunkt der Beauftragung des Beerdigungsinstituts T.      -G1.           bestand ferner eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, da der Verstorbene zu diesem Zeitpunkt entgegen § 13 Abs. 3 Satz 1 BestG NRW noch nicht bestattet war, seine Kinder es jedoch sämtlich noch innerhalb der Frist abgelehnt hatten, die Bestattung zu veranlassen. Die Frist von acht Tagen nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BestG NRW ist aus Gründen des Gesundheitsschutzes für Erd- und Feuerbestattungen gleichermaßen - für Feuerbestattungen entsprechend - anwendbar. Sinn und Zweck dieser zum damaligen Zeitpunkt nur für Erdbestattungen normierten Frist besteht darin, Gesundheitsgefahren zu verhindern, die nach dem Einsetzen des Verwesungsprozesses von einer unbestatteten Leiche ausgehen können. Diese Gefahr besteht unabhängig davon, für welche Art der Bestattung sich der Pflichtige nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW entscheidet. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 BestG NRW ist dafür zu sorgen, dass von Toten keine Gesundheitsgefahren ausgehen. Diese gesetzliche Verpflichtung besteht unabhängig von der Bestattungsart.

Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 30. Mai 2012 - 9 K 1361/11 -, juris, Rdn. 30; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. März 2010 - 23 K 2976/09 -, juris, Rdn. 27; VG Aachen, Urteil vom 20. August 2007 -  6 K 1554/06 -, juris, Rdn. 24; ausdrücklich inzwischen auch § 13 Abs. 3 Satz 1 BestG NRW in der Fassung des im Streitfall noch nicht anwendbaren Änderungsgesetzes vom 9. Juli 2014 (GV. NRW. S. 405).

Die Inanspruchnahme des Klägers wäre nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW rechtmäßig gewesen, da dieser als volljähriger Sohn des Verstorbenen bestattungspflichtig war und es keine vorrangig Bestattungspflichtigen gab. Der Kläger hätte sich seiner öffentlich-rechtlichen Bestattungspflicht auch nicht dadurch entledigen können, dass er das Erbe seines Vaters ausgeschlagen hätte, denn die ordnungsrechtliche Bestattungspflicht beruht auf einem eigenständigen öffentlich-rechtlichen Rechtsgrund; sie dient der Gefahrenabwehr und findet ihren tradierten rechtlichen Grund in der Totenfürsorge.

BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2010 - 7 B 56.10 -, juris, Rdn. 6; OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2009 - 19 A 448/07 -, juris, Rdn. 39.

Die weiteren von dem Kläger vorgetragenen Einwände, aus denen er eine besondere Härte ableitet - so der Umstand, dass er seinen Vater nie kennengelernt und er darunter, dass dieser als Straftäter zu einer langjährigen Freiheitsstrafe verurteilt worden sei, erheblich gelitten habe - entbinden ihn ebenfalls nicht von der Bestattungspflicht. Hierfür sieht das BestG NRW im Gegensatz zu den Vorschriften über eine Beschränkung oder einen Wegfall der familienrechtlichen Unterhaltspflicht bei der Verpflichtung in Fällen grober Unbilligkeit (§§ 1361 Abs. 3, 1579 Nr. 2 bis 8, 1611 BGB) keine Ausnahmetatbestände vor.

OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2009 - 19 A 448/07 -, juris, Rdn. 41.

b. Der Sofortvollzug war auch zur Abwendung einer gegenwärtigen Gefahr notwendig. Eine Gefahr ist gegenwärtig im Sinne des § 55 Abs. 2 VwVG NW, wenn die Einwirkung des schädigenden Ereignisses schon begonnen hat oder bei der diese Einwirkung unmittelbar oder in allernächster Zeit mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit bevorsteht, sodass sofortige Abhilfe derart geboten ist, dass nicht mit der Anordnung und Durchführung von Gefahrbeseitigungsmaßnahmen im gestreckten Vollzug auch einer sofort vollziehbaren Ordnungsverfügung zugewartet werden kann.

OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 A 371/13 -, juris, Rdn. 56; Beschluss vom 12. Juni 2014 - 5 B 446/14, 5 E 451/14 -, juris, Rdn. 18; Urteil vom 26. September 1996 ‑ 21 A 7041/95 -, juris, Rdn. 25.

Eine solche Sachlage lag mit Blick darauf vor, dass zum Zeitpunkt der Einäscherung die Bestattungsfrist in wenigen Tagen ablief und sich alle Kinder des Verstorbenen bereits geweigert hatten, die Bestattung zu veranlassen.

c. Die Beklagte konnte von der Beitreibung der Kosten für die Einäscherung des Verstorbenen nicht nach § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW absehen. Nach dieser Vorschrift kann die Vollstreckungsbehörde von der Berechnung und Beitreibung der Gebühren und Auslagen unter anderem dann ganz oder teilweise absehen, wenn nach Begleichung der Hauptschuld die Beitreibung der Kosten für den Schuldner eine unbillige Härte bedeuten würde. § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW ist zwar wirksames Landesrecht (dazu aa.). Die Vorschrift erfasst auch nicht nur die Kosten aus der Vollstreckung von Geldforderungen ("Hauptschuld"), sondern auch die Erhebung und Beitreibung von Gebühren und Auslagen nach § 20 VO VwVG NRW (bb.). Die Beklagte konnte von der Beitreibung der Einäscherungskosten aber nicht nach § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW absehen, weil die Möglichkeit, einen Anspruch auf Übernahme der Bestattungskosten aus § 74 SGB XII geltend zu machen, eine unbillige Härte im Sinne des § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW ausschließt (cc.).

aa. § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW ist wirksames Landesrecht. Insbesondere ist die Vorschrift von der gesetzlichen Verordnungsermächtigung in § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW gedeckt. Diese Vorschrift ermächtigt das Innenministerium und das Finanzministerium, durch Rechtsverordnung die Ausführungsverordnung VwVG zu erlassen. Nach § 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW können in der Ausführungsverordnung unter anderem "der Umfang der zu erstattenden Auslagen" und "die Gebührenberechnung, -befreiung und -ermäßigung" "abweichend" von den in Abs. 4 Satz 1 für anwendbar erklärten einzelnen Vorschriften des Gebührengesetzes für das Land NRW (GebG NRW) geregelt werden.

Die Bestimmungen in § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW über das Absehen von der Berechnung und Beitreibung der Gebühren und Auslagen unter anderem in Fällen einer unbilligen Härte sind abweichende Regelungen der Gebühren- und Auslagenerstattung im Sinne des § 77 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW. Diese Vorschriften ermöglichen Abweichungen insbesondere von der in § 19 GebG NRW enthaltenen Verweisung auf die Haushaltsordnungen des jeweiligen Rechtsträgers (Land oder Kommune) für die Stundung, die Niederschlagung und den Erlass von Forderungen auf Zahlung von Gebühren, Auslagen und sonstigen Nebenleistungen. Speziell in Bezug auf Auslagen ermöglichen diese Vorschriften ferner Abweichungen von der in § 10 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW geregelten Ersatzpflicht des Gebührenschuldners für solche Auslagen, die nicht bereits in die Gebühr einbezogen sind. Hierzu gehören nicht nur die in § 10 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 7 GebG NRW aufgezählten Auslagen ("insbesondere"), sondern auch Beträge, die bei der Ersatzvornahme an Beauftragte und an Hilfspersonen zu zahlen waren und die der Verordnungsgeber insbesondere außerhalb der Verwaltungsgebühr für die Veranlassung einer Bestattung durch die Ordnungsbehörde nach § 15 Abs. 1 Nr. 11 VO VwVG NRW gesondert geregelt hat (§ 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VO VwVG NRW). Mit seiner Überschrift "Abweichende Kostenberechnung" nimmt § 24 VO VwVG NRW sinngemäß diese Verordnungsermächtigung in § 77 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW in Bezug.

Unzutreffend ist hiernach die abweichende, soweit ersichtlich auch vereinzelt gebliebene Auffassung des Verwaltungsgerichts, es fehle eine gesetzliche Ermächtigung für eine allgemeine Härteklausel, die ein Absehen von der Beitreibung der Kosten einer Ersatzvornahme ermögliche.

Vgl. auch VG Düsseldorf, Urteile vom 4. März 2013 - 23 K 4915/12 -, juris, Rdn. 69 und vom 4. Februar 2013 - 23 K 7521/11 -, juris, Rdn. 78.

Zu Unrecht interpretiert das Verwaltungsgericht die in § 59 VwVG NRW normierte Kostenpflicht des Betroffenen für die Ersatzvornahmekosten als eine "zwingende" Kostenpflicht, mit der eine Härteklausel unvereinbar und insbesondere durch § 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW nicht gedeckt sei. § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW verlasse deshalb "den gesetzlichen Rahmen der Verordnungsermächtigung" und bringe einen "eigenen politischen Gestaltungswillen des Verordnungsgebers zum Ausdruck".

VG Düsseldorf, Urteil vom 4. März 2013 - 23 K 4915/12 -, juris, Rdn. 49, 59.

Diese Interpretation des § 59 VwVG NRW entbehrt der Grundlage. Insbesondere kann keine Rede davon sein, die Exekutive habe mit der Härteregelung in § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW eine eigenständige, vom Gesetzgeber unabhängige politische Entscheidung getroffen. Vor allem die Entstehungsgeschichte der Vorschrift belegt im Gegenteil, dass diese seit 1958 selbstverständlicher und auch vom Landesgesetzgeber getragener Bestandteil des Verwaltungsvollstreckungsrechts in NRW ist. Schon § 14 Abs. 2 der Kostenordnung zum VwVG NRW vom 20. Januar 1958 (GV. NRW. S. 23, 25) bestimmte, dass die Vollstreckungsbehörde von der Berechnung und Beitreibung der Gebühren und Auslagen u. a. dann ganz oder teilweise absehen konnte, wenn nach Begleichung der Hauptschuld die Beitreibung der Kosten für den Schuldner eine unbillige Härte bedeuten würde. Der Landesgesetzgeber hat diese Bestimmung sogar ausdrücklich in seinen Willen aufgenommen, indem er der KostO NRW 1958 im Jahr 1969 für einen vorübergehenden Zeitraum Gesetzeskraft verliehen und diese rückwirkend auf die Zeit seit 1958 erstreckt hat (§§ 1, 4 Abs. 1 und Nr. 3 der Anlage zum Gesetz zur Überleitung gebührenrechtlicher Vorschriften vom 14. Januar 1969, GV. NRW. S. 100). Hiermit wollte er gerade die Rechtsunsicherheit vorläufig beheben, die zwischenzeitlich infolge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bestimmtheit gesetzlicher Verordnungsermächtigungen auch hinsichtlich der Ermächtigung im damals geltenden § 68 Abs. 2 VwVG NRW 1957 entstanden war. Zur endgültigen Behebung dieser Rechtsunsicherheit hat er diese Verordnungsermächtigung sodann mit Wirkung vom 21. Oktober 1971 unter anderem in Abs. 4 ausdrücklich auch auf den "Umfang der zu erstattenden Auslagen" und "die Gebührenberechnung, ‑befreiung und ‑ermäßigung" sowie den Gebührenerlass erstreckt (Art. I Nr. 6 des Änderungsgesetzes vom 5. Oktober 1971 [GV. NRW. S. 326]). Diese Präzisierungen gingen auf einen entsprechenden Vorschlag des Innenausschusses des Landtags zurück.

BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64 -, BVerfGE 20, 257, juris, Rdn. 40 ff.; Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des VwVG NRW, LT-Drs. 7/754 vom 11. Mai 1971, S. 8; Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung, LT-Drs. 7/1054 vom 10. September 1971, S. 2.

Mit dieser Entstehungsgeschichte ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts unvereinbar, § 59 Abs. 1 VwVG NRW schließe eine Anwendung der Härteregelung in § 24 Abs. 2 VO VwVG auf die Kostentragung bei der Ersatzvornahme aus. Vielmehr bestätigt § 59 Abs. 2 Satz 2 VwVG NRW, dass die allgemeinen Regeln des Verwaltungszwangsverfahrens vorbehaltlich der in Abs. 2 und 3 dieser Vorschrift bestimmten Besonderheiten auch für die Beitreibung der Kosten einer Ersatzvornahme gelten. Nach dieser Vorschrift können die Kosten der Ersatzvornahme oder die voraussichtlich entstehenden Kosten der Ersatzvornahme im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben werden, wenn der Betroffene sie nicht fristgerecht zahlt. Die Bestimmung erklärt die allgemeinen Regeln des Verwaltungszwangsverfahrens, zu denen auch die Härteregelung in § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW gehört, auch für die Betreibung der Kosten einer Ersatzvornahme für grundsätzlich anwendbar. Auch den Sonderregelungen für die Beitreibung dieser Kosten in Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 lässt sich kein Ausschluss der genannten Härteregelung entnehmen.

Das Verwaltungsgericht geht auch fehl in der Annahme, die gesetzliche Ermächtigung in § 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW, den Umfang der zu erstattenden Auslagen abweichend regeln zu dürfen, beschränke sich aufgrund des Verweises in § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW auf die von § 10 GebG NRW erfassten Auslagen. Da die Pflicht zur Erstattung von Kosten der Ersatzvornahme bereits in § 59 VwVG NRW geregelt sei, würden die Kosten der Ersatzvornahme von § 10 GebG nicht erfasst, so dass eine abweichende Regelung hinsichtlich des Umfangs der Kostenerstattung insoweit nicht in Betracht komme.

VG Düsseldorf, Urteil vom 4. März 2013 - 23 K 4915/12 -, juris, Rdn. 56, 58.

Diese Auffassung übersieht, dass die Ermächtigung, den Umfang der zu erstattenden Auslagen in einer Verordnung zu regeln, bereits seit Jahrzehnten im VwVG NRW enthalten und der Verweis auf die Vorschriften des GebG NRW (als Satz 1 von § 77 Abs. 4 VwVG NRW) erst durch das Gesetz zur Änderung des VwVG und des GebG vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW. 2003 S. 24) eingefügt worden ist. Der Gesetzgeber verfolgte mit diesem Verweis nicht die Absicht, die bereits seit Jahrzehnten bestehende Ermächtigungsgrundlage einzuschränken. Vielmehr sollten durch den Verweis Regelungslücken, insbesondere zur Verjährung, geschlossen werden.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 7. November 2002, LT-Drs. 13/3192, S. 72.

Mit dem Verweis auf § 10 GebG NRW in § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW wurde auch nicht etwa eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen, ohne die der Ersatz von Auslagen im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vom Vollstreckungsschuldner nicht verlangt werden könnte. Dass derartige Auslagen vom Vollstreckungsschuldner zu erstatten sind, ergibt sich bereits aus § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW. Vor diesem Hintergrund erschöpft sich der Verweis auf § 10 GebG NRW im wesentlichen in der Klarstellung, welche Auslagen als nicht in die Gebühr einbezogen gelten mit der Folge, dass der Vollstreckungsgläubiger deren gesonderte Erstattung verlangen kann. Eine Beschränkung der Ermächtigung in § 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW, den Umfang der zu erstattenden Auslagen "abweichend" zu regeln, ist mit Blick auf die im VwVG NRW selbst geregelte Pflicht zum Auslagenersatz in dem Verweis auf § 10 GebG NRW in § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW folglich nicht zu erkennen. Die "abweichende" Regelungsbefugnis hinsichtlich des Umfangs der zu erstattenden Auslagen bezieht sich nicht auf spezielle, im GebG NRW geregelte Ersatzpflichten, sondern auf den auch dort geltenden Grundsatz, dass Auslagen in vollem Umfang zu erstatten sind. Die abweichende Auffassung des Verwaltungsgerichts würde im Übrigen zu dem wertungswidersprüchlichen Ergebnis führen, dass zwar der Umfang der Erstattung von verauslagten Sachverständigenkosten (§ 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GebG NRW) abweichend geregelt werden könnte, nicht jedoch der Erstattungsumfang von Kosten der Ersatzvornahme, bei der sich die Vollstreckungsbehörde gleichermaßen der Hilfe Dritter bedient und diese vergüten muss.

Die hier vertretene Auslegung des § 59 VwVG NRW ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch mit Art. 70 LV NRW vereinbar. Insbesondere genügt § 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW dem Bestimmtheitsgebot in Art. 70 Satz 2 LV NRW, wonach eine gesetzliche Verordnungsermächtigung Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Der in Art. 70 Satz 2 LV NRW enthaltene Grundsatz folgt ebenso wie der entsprechende Grundsatz in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem, das auch die Auslegung des landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabs in Art. 70 Satz 2 LV NRW vorgibt. Der Grad der zu fordernden Bestimmtheit hängt danach unter anderem von der Grundrechtsrelevanz der Regelungen ab, zu welchen der Gesetzgeber die Exekutive ermächtigt.

VerfGH NRW, Urteil vom 24. August 1993 ‑ VerfGH 13/92 -, OVGE 43, 266, juris, Rdn. 18 f.; BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 3 C 17.11 -, BVerwGE 144, 109, juris, Rdn. 32 f.

Nach diesem Maßstab genügt die zitierte Umschreibung in § 77 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen und erfasst ohne Weiteres auch die Härteregelung in § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW. Denn diese Regelung bewirkt keinen Grundrechtseingriff für den betroffenen Kostenschuldner, sondern hat für ihn ausschließlich begünstigende Tendenz.

Unberechtigt ist schließlich auch die Kritik des Verwaltungsgerichts, die VO VwVG zitiere die Vorschrift des § 77 Abs. 4 VwVG NRW nicht ausdrücklich.

Vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 4. März 2013 - 23 K 4915/12 -, juris, Rdn. 51.

Das Zitiergebot in Art. 70 Satz 3 LV NRW verlangt nur, in der Verordnung „die Rechtsgrundlage“ anzugeben, ohne jedoch vorzuschreiben, wie genau der Verordnungsgeber diese zu bezeichnen hat. Diesem Gebot hat der Verordnungsgeber hier genügt, indem er § 77 VwVG NRW als gesetzliche Ermächtigung zitiert hat.

bb. § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW erfasst auch die Erhebung und Beitreibung von Gebühren und Auslagen nach § 20 VO VwVG NRW. Die erstgenannte Vorschrift erstreckt sich nicht nur auf die Kosten aus der Vollstreckung von Geldforderungen ("Hauptschuld"), sondern auch auf die Kosten aus der Vollstreckung von vertretbaren Handlungen im Wege der Ersatzvornahme. Die Formulierung „nach Begleichung der Hauptschuld“ ist, soweit es um Kosten der Ersatzvornahme ging, im Sinne von "nach Durchführung der Ersatzvornahme" zu verstehen.

OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2009 - 19 A 448/07 -, juris, Rdn. 43 mit weiteren Nachweisen.

cc. Ein Absehen von der Beitreibung der Einäscherungskosten kam jedoch im Streitfall nicht in Betracht, weil die Möglichkeit, einen sozialhilferechtlichen Anspruch auf Übernahme der erforderlichen Bestattungskosten gemäß § 74 SGB XII geltend zu machen, eine unbillige Härte im Sinne des § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW ausschließt. Nach § 74 SGB XII werden die erforderlichen Kosten einer Bestattung von dem Sozialhilfeträger übernommen, soweit den hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann, die Kosten zu tragen. Der Kläger ist "hierzu Verpflichteter" im Sinne des § 74 SGB XII (α.). Die Unzumutbarkeit der Kostentragung im Sinne von § 74 SGB XII wird nicht ihrerseits durch die Möglichkeit, nach § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW von der Beitreibung der Vollstreckungskosten aus Billigkeitsgründen abzusehen, beseitigt (β.). Das Merkmal der Unzumutbarkeit im Sinne von § 74 SGB XII ist so weit zu verstehen, dass das Bestehen einer unbilligen Härte daneben [in aller Regel] auszuschließen ist (γ).

α. Der Kläger ist "hierzu Verpflichteter" im Sinne des § 74 SGB XII. Die Verpflichtung, die Kosten einer Bestattung zu tragen, wird in § 74 SGB XII nicht näher umschrieben oder definiert, sondern als anderweitig begründet vorausgesetzt. Sie kann insbesondere erbrechtlich aus § 1968 BGB oder unterhaltsrechtlich aus § 1615 Abs. 2 BGB begründet sein, aber auch aus landesrechtlichen Bestattungspflichten herrühren.

Vgl. BSG, Urteil vom 29. September 2009 - B 8 SO 23/08 R, juris, Rdn. 13; OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2009 - 19 A 448/07 -, juris, Rdn. 47; für das hessische Bestattungskostenrecht: HessVGH, Urteil vom 26. Oktober 2011 - 5 A 1245/11 -, juris, Rdn. 37.

Der Kläger ist nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW in Verbindung mit § 15 Abs. 1 Nr. 11, § 20 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 7 VO VwVG als Vollstreckungsschuldner dazu verpflichtet, die Kosten der im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Einäscherung und die Verwaltungsgebühren zu tragen. Wäre er seiner Bestattungspflicht aus § 8 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW nachgekommen, wäre er unmittelbar aufgrund dieser Vorschrift "hierzu Verpflichteter" im Sinne des § 74 SGB XII gewesen.

Dem kann nicht entgegen gehalten werden, eine Kostentragungspflicht im Sinne von § 74 SGB XII bestehe bei einer im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Einäscherung dann nicht, wenn eine unbillige Härte im Sinne von § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW vorliege. Denn die Möglichkeit, nach § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW von der Beitreibung der Vollstreckungskosten wegen unbilliger Härte abzusehen, lässt die grundsätzliche Verpflichtung zur Kostentragung unberührt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 2011 - 1 A 451/10 ‑, juris, Rdn. 46 ff für das Verhältnis zwischen dem Übernahmeanspruch aus § 74 SGB XII und einem Anspruch auf Erlass von Friedhofsgebühren; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. Juli 2012 - 14 K 2308/11 -, juris, Rdn. 87 f.; anders noch OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2009 - 19 A 448/07 -, juris, Rdn. 45 ff.

Dies ergibt sich aus Sinn und Struktur der Norm. Sie stellt nicht die - kraft Gesetzes mit Durchführung einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung entstandene - Kostenpflicht des Vollstreckungsschuldners in Frage, sondern sieht lediglich die Möglichkeit des Absehens von der Beitreibung aus Billigkeitsgründen vor. Sie stellt damit kein Leistungsgesetz dar, sondern soll den Vollstreckungsschuldner nur vor der Beitreibung von rechtmäßig in Ansatz gebrachten Vollstreckungskosten schützen, weil die Betreibung aus persönlichen und/oder wirtschaftlichen Gründen unbillig erscheint. Die Vorschrift gleicht damit strukturell sonstigen sozial motivierten Schuldnerschutzvorschriften, die der Durchsetzung berechtigter Ansprüche im Einzelfall entgegenstehen können, etwa den Vollstreckungsschutzvorschriften (vgl. § 48 VwVG NRW und §§ 850 ff. der Zivilprozessordnung). Daher stellt die Möglichkeit, von der Beitreibung der Vollstreckungskosten aus Billigkeitsgründen nach § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW abzusehen, das Merkmal des "hierzu Verpflichteten" im Sinne von § 74 SGB XII ebensowenig in Frage, wie die Verpflichtung in Frage steht, wenn die zivilrechtliche Kostenforderung eines Bestattungsunternehmens aufgrund von Pfändungsschutzvorschriften gegenüber dem Schuldner nicht durchgesetzt werden kann.

OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 2011 - 14 A 451/10 ‑, juris Rdn. 49.

β. Dabei kann umgekehrt nicht die Unzumutbarkeit der Kostentragung im Sinne von § 74 SGB XII mit dem Hinweis auf die Möglichkeit, nach § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW von der Beitreibung der Vollstreckungskosten aus Billigkeitsgründen abzusehen, in Zweifel gezogen werden. Hiergegen sprechen der spezielle Charakter des § 74 SGB XII und Aspekte der Gleichbehandlung der Bestattungspflichtigen. Mit § 74 SGB XII wird - anders als durch § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW - ausdrücklich und ausschließlich für Fälle der Unzumutbarkeit der Kostentragung bei Bestattungen eine fürsorgerechtliche Regelung der Hilfe in einer besonderen Lebenslage getroffen. Die Norm bestimmt eigens für diese Fallgestaltung, dass die Bestattungskosten letztlich beim Sozialhilfeträger verbleiben sollen. Dem ist die gesetzgeberische Grundentscheidung zu entnehmen, dass die Kosten von der Gemeinschaft der Steuerzahler durch Sozialhilfe abgedeckt werden, wenn kein anderer Kostentragungspflichtiger vorhanden oder diesem die Kostentragung unzumutbar ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 2011 - 14 A 451/10 -, juris, Rdn. 49, und VG Düsseldorf, Urteil vom 2. Februar 2010 - 23 K 2884/08 -, juris, Rdn. 35 für das Verhältnis zwischen dem Übernahmeanspruch aus § 74 SGB XII und einem Anspruch auf Erlass von Friedhofsgebühren; auch LSG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2008 - L 9 SO 22/07 -, juris, Rdn. 31; Nds. OVG, Beschluss vom 13. Juli 2005 - 8 PA 37/05 -, juris, Rdn. 7; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 16. Dezember 2014 - 14 K 4511/12 -, juris Rdn. 104, und vom 19. Juli 2012 - 14 K 2308/11 -, juris, Rdn. 82; Stelkens/Seifert, Die Bestattungspflicht und ihre Durchsetzung: Neue und alte Probleme, DVBl. 2008, 1537 (1545).

Diese Bewertung des Verhältnisses von § 24 Abs. 2 VO VwVG NRW und § 74 SGB XII bewirkt zugleich die gebotene Gleichbehandlung derjenigen Bestattungspflichtigen, die ihrer Verpflichtung ungeachtet der Unzumutbarkeit der Kostentragung zunächst aus moralischen oder anderen Gründen nachkommen, und derjenigen Bestattungspflichtigen, die sich dem verweigern. Es besteht kein sachangemessener Grund dafür, dass der Verbleib der Bestattungskosten bei dem einen oder anderen Rechtsträger (Kommune oder Sozialhilfeträger) davon abhängen soll, ob der Bestattungspflichtige, dem das Tragen der Bestattungskosten wegen des Vorliegens einer unbilligen Härte nicht zugemutet werden kann, seiner Bestattungspflicht nachkommt oder nicht.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 9. Juni 2008 - 4 ZB 07.2815 -, juris, Rdn. 9; OVG Saarland, Urteil vom 27. Dezember 2007 - 1 A 40/07 -, juris, Rdn. 83; Stelkens/Cohrs, Bestattungspflicht und Bestattungskosten, NVwZ 2002, 917 (923 f.); auch Nds. OVG, Beschluss vom 13. Juli 2005 - 8 PA 37/05 -, juris, Rdn. 4, 7.

Die Gleichbehandlung gewährleistet ferner, dass die Prüfung der Zumutbarkeitsfrage einheitlich den hiermit vertrauten Sozialhilfeträgern zugewiesen ist und vermeidet eine aufgespaltene Zuständigkeit zweier unterschiedlicher Behörden für die Prüfung derselben Problematik je nachdem, ob der Bestattungspflichtige die Bestattung veranlasst oder nicht.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 9. Juni 2008 - 4 ZB 07.2815 -, juris, Rdn. 9; OVG Saarland, Urteil vom 27. Dezember 2007 - 1 A 40/07 -, juris, Rdn. 83; Stelkens/Cohrs, a.a.O. S. 924.

Zur Sicherstellung dieser einheitlichen Zuständigkeit ist es hinzunehmen, dass die Prüfung des Kostenübernahmeanspruchs einem selbstständigen Verwaltungsverfahren außerhalb des unmittelbaren Bestattungsrechts vorbehalten bleibt.

Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 26. Mai 2010 - 5 Bf 34/10 -, juris, Rdn. 28.

Dem kann schon vom Ansatz her nicht der sozialhilferechtliche Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe entgegen gehalten werden. Nach § 2 Abs. 1 SGB XII erhält Sozialhilfe nicht, wer sich vor allem durch Einsatz seiner Arbeitskraft, seines Einkommens und seines Vermögens selbst helfen kann oder wer die erforderliche Leistung von anderen, insbesondere von Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen, erhält. Nach § 2 Abs. 2 SGB XII bleiben Verpflichtungen anderer, insbesondere Unterhaltspflichtiger oder der Träger anderer Sozialleistungen, unberührt; auf Rechtsvorschriften beruhende Leistungen anderer dürfen nicht deshalb versagt werden, weil nach dem Recht der Sozialhilfe entsprechende Leistungen vorgesehen sind. Die in § 24 VO VwVG NRW vorgesehene Möglichkeit der Behörde, von der Beitreibung der Vollstreckungskosten lediglich abzusehen, stellt keine Möglichkeit des Verpflichteten zur Selbsthilfe im Sinne des Abs. 1 der Vorschrift,

OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 2011 - 14 A 451/10 -, juris, Rdn. 51,

oder auf anderweitigen Rechtsvorschriften beruhende (Sozial-)Leistung im Sinne des Abs. 2 dar. Im Übrigen handelt es sich bei dem Anspruch auf Übernahme der Bestattungskosten um einen eigenständigen sozialhilferechtlichen Anspruch auf Hilfe in anderen Lebenslagen, der sich in seiner Bedarfsstruktur wesentlich von den Ansprüchen auf Leistungen zum Lebensunterhalt unterscheidet und für den statt des sozialhilferechtlichen Kriteriums der Bedürftigkeit der Maßstab der Zumutbarkeit maßgeblich ist.

Vgl. BSG, Urteil vom 25. August 2011 - B 8 SO 20/10 R -, juris, Rdn. 16; zur Vorgängernorm des § 15 BSHG BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2004 - 5 C 2.03 -, juris, Rdn. 18; OVG Saarland, Urteil vom 27. Dezember 2007 - 1 A 40/07 -, juris, Rdn. 79; VGH C.   .-Württ., Urteil vom 19. Oktober 2004 - 1 S 681/04 -, juris, Rdn. 26.

γ. Das Merkmal der Unzumutbarkeit im Sinne des § 74 SGB XII ist so weit zu verstehen, dass das Bestehen einer unbilligen Härte daneben in aller Regel ausgeschlossen ist, weil die Rechtsordnung mit § 74 SGB XII eine Regelung bereitstellt, die gewährleistet, dass sich aus der Bestattung keine unzumutbaren Verpflichtungen ergeben.

Es ist anerkannt, dass zur Begründung der Unzumutbarkeit im Sinne von § 74 SGB XII neben den wirtschaftlichen Voraussetzungen auch weitere Gesichtspunkte herangezogen werden können, die als solche im Allgemeinen sozialhilferechtlich unbeachtlich sind, so solche persönlicher Natur. Daher kann die Kostentragung etwa bei schweren Verfehlungen des Verstorbenen gegenüber dem Bestattungspflichtigen unzumutbar sein.

Vgl. BSG, Urteil vom 29. September 2009 - B 8 SO 23/08 R -, juris, Rdn. 16; Hess. LSG, Urteil vom 6. Oktober 2011 - L9 SO 226/10 -, juris, Rdn. 38; Greise in Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 74 SGB XII Rdn. 78 f.; Spranger, Unzumutbarkeit der Kostenübernahme nur in Härtefällen, Sozialrecht und Praxis 2010, 656 (659); Trésoret/Seifert, Eine soziale Bestattung ist kein Armenbegräbnis, Soziale Sicherheit 2012, 433 (435 f.); zur Vorgängernorm des § 15 BSHG BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2004 - 5 C 2.03 -, juris Rdn. 18.

Kann demnach aufgrund der von dem Kläger vorgetragenen Verfehlungen des Verstorbenen und der daraus für ihn entstandenen Folgen ein Anspruch nach § 74 SGB XII bestehen, sind die nämlichen Gesichtspunkte aus den vorstehenden systematischen Gründen ungeeignet, eine unbillige Härte im Sinne von § 24 VO VwVG NRW zu begründen.

d. Bedenken gegen die Höhe der einzelnen Positionen der Kosten der Ersatzvornahme sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Den Verwaltungsvorgängen ist zu entnehmen, dass die geltend gemachten Beträge angefallen sind.

2. Die Verwaltungsgebühren durfte die Beklagte nach § 15 Abs. 1 Nr. 11 VO VwVG NRW festsetzen. Danach ist die Vollzugsbehörde berechtigt, für die Veranlassung der Bestattung durch die Ordnungsbehörde Verwaltungsgebühren in Höhe von 25,00 Euro bis 300,00 Euro zu erheben. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr ist danach nicht zu beanstanden. Sie bewegt sich mit einer Höhe von 150,00 Euro im von § 15 Abs. 1 Nr. 11 VO VwVG NRW vorgegebenen Rahmen.

C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind. Die landesrechtlichen Rechtsfragen, die der vorliegende Rechtstreit aufwirft, sind nicht revisibel. Die bundesrechtlichen Rechtsfragen zu den Voraussetzungen des sozialhilferechtlichen Übernahmeanspruchs aus § 74 SGB XII sind in der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich geklärt.