Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Beschluss, 31. Mai 2007 - 3 M 53/07

I. Auf die Beschwerden der Antragsteller und der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 25.05.2007 geändert.

1. Der Antrag der Antragsteller auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die am 17.05.2007 bekanntgegebene Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin wird abgelehnt.

2. Der Antrag der Antragsteller auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verbotsverfügung der Antragsgegnerin vom 16.05.2007 wird mit folgender Maßgabe abgelehnt:

a. Den Antragstellern wird gestattet, eine Versammlung auf den im Kooperationsgespräch am 10.05.2007 von der Versammlungsbehörde vorgeschlagenen Ersatzstrecken 1. Kröpelin - B 105 - Reddelich - Bad Doberan und 2. Retschow - Stülow - Bad Doberan durchzuführen.

b. Die Antragsgegnerin ist ermächtigt, gemäß § 15 Abs. 1 VersG weitere Modalitäten der somit gestatteten Versammlung unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch Auflagenbescheid selbst zu regeln.

c. Die Entscheidung ergeht unbeschadet privater Rechte Dritter.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

III. Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,- festgesetzt.

I.

Die Antragsteller haben für den 07.06.2007 eine Versammlung in Form eines Sternmarsches zum G 8-Gipfel in H angemeldet. Diese wurde mit Verfügung der Antragsgegnerin vom 16.05.2007 verboten. Mit am 17.05.2007 bekannt gegebener Allgemeinverfügung vom 16.05.2007 hat die Antragsgegnerin weiter alle öffentlichen Versammlungen u.a. in einem Gebiet innerhalb der sog. technischen Sperre um H zuzüglich 200 m (Zone I) für den Zeitraum vom 30.05.2007 bis 08.06.2007 sowie im Gebiet um H (Zone II) alle unangemeldeten öffentlichen Versammlungen für den Zeitraum vom 30.05.2007 bis 08.06.2007 und alle öffentlichen Versammlungen für den Zeitraum vom 05.06.2007 bis 08.06.2007 untersagt.

Auf den Antrag der Antragsteller hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller gegen die Verbotsverfügung vom 16.05.2007 und die Allgemeinverfügung mit Auflagen teilweise wiederhergestellt. Danach darf der Sternmarsch auf vier Routen bis 200 m vor der technischen Sperre stattfinden.

Hiergegen wenden sich die Antragsteller und die Antragsgegnerin mit ihren Beschwerden.

Die Antragsteller halten in ihrer Beschwerde zunächst die Zuständigkeit der Antragsgegnerin für nicht gegeben. Sie wenden sich gegen die Allgemeinverfügung und die darauf gestützte Untersagungsverfügung, die an sie selbst gerichtet ist, inhaltlich in mehrerlei Hinsicht: Sie begehren in erster Linie, dass der Sternmarsch mit Abschlusskundgebung in H durchgeführt werden kann. Hilfsweise begehren sie im wesentlichen, dass andere als die vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss gebilligten vier Routen für die einzelnen Aufzüge möglich bleiben, die Aufzüge nicht 200 m sondern 50 m vor der technischen Sperre enden dürfen und dass sich innerhalb der Zone I maximal 600 Demonstranten vor dem Tagungsgebäude versammeln können.

Sie beantragen im Beschwerdeverfahren,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts ihren Anträgen stattzugeben mit der Maßgabe, dass die Allgemeinverfügung lediglich für die Durchführung des "Sternmarsches" angefochten wird,

hilfsweise

den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts wie folgt zu zu ändern:

Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller gegen die Verbotsverfügung der Antragsgegnerin vom 16.05.2007 sowie gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 16.05.2007 wird für die Durchführung des von den Antragstellern angemeldeten Sternmarsches am 07.06.2007 mit folgenden Maßgaben wiederhergestellt:

1.

Es sind folgende 5 Routen einzuhalten

(1) K Marktplatz – R – S – H

(2) Bad D Kamp Pavillon – Neue Reihe – B Weg – V – K Landweg (L12)

(3) N – O wanderweg – B – J Schleuse

(4) K B Platz – Strandpromenade an der Ostsee – K

(5) K über L12 – H nach H

2.

Die Demonstrationszüge enden 50 m vor dem Sperrzaun, dort finden die Abschlusskundgebungen statt.

Darüber hinaus darf ein Teil der Teilnehmer, insgesamt maximal 600 Personen (je 100 Personen für die Themen, die ursprünglich für die 6 Sternrouten angemeldet waren), und zwar je 200 über FKK-Kinderstrand, über J Schleuse und über den Durchlass H stellvertretend für den gesamten Protestmarsch den "Protest nach H tragen" bis vor das K Grand Hotel.

3.

Die Veranstalter geben den Teilnehmern des Demonstrationszuges von K entlang der Ostsee zu Beginn der Versammlung und bei der Abschlusskundgebung bekannt, dass die Gleisanlage der "M-Bahn" nicht betreten werden darf, dass der Bahnbetrieb nicht gestört werden darf und dass der Zugang für die mit der M-Bahn zum Tagungsort anreisenden legitimierten Personen und deren Zugang über die Kontrollstelle K nicht behindert werden darf.

Die Veranstalter sind verpflichtet, eine in das Ermessen des Gerichtes gestellte Anzahl von Ordnern bereitzustellen und diese anzuweisen, auf die Einhaltung dieser Auflage hinzuwirken.

Die Antragsgegnerin beantragt als Beschwerdeführerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung sowie der Verbotsverfügung vom 16.05.2007 in vollem Umfang zurückzuweisen.

Sie wendet sich mit ihrer Beschwerde insoweit gegen den angefochtenen Beschluss, als die Allgemeinverfügung hinsichtlich des auch für die Zone II verfügten generellen Versammlungsverbots für die Zeit vom 05. bis 08.06.2007 ausgesetzt wird. Das Verwaltungsgericht habe die von ihr, der Antragsgegnerin, festgestellte Gefahrenprognose nur unzureichend gewürdigt. Sie beruft sich auf polizeilichen Notstand für den gesamten durch die Allgemeinverfügung beschriebenen Korridor.

Am 30.05.2007 wurde ein Erörterungstermin vor dem Senat durchgeführt. Zu dessen Inhalt wird auf das Protokoll verwiesen.

II.

Die Beschwerden sind jeweils nach Maßgabe des Vorbringens in den Beschwerdeschriften gemäß § 146 Abs. 4 S. 6 VwGO zu beurteilen (vgl. BVerfG, B. v. 27.1.2006 – 1 BvQ 4/06).

1. Bei Versammlungen, die auf einen einmaligen Anlass oder einen bestimmten Zeitpunkt oder Zeitraum bezogen sind, haben die Verwaltungsgerichte im Interesse des effektiven Schutzes der Versammlungsfreiheit schon im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO durch eine im Rahmen des Möglichen hinreichend intensive Prüfung der Rechtmäßigkeit der im Streit befindlichen behördlichen Maßnahme sowie des Sofortvollzugs dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Letzterer in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Versammlung in der beabsichtigten Weise führt (BVerfG, U. v. 03.03.2004 – 1 BvR 461/03).

Bei Anwendung dieser Grundsätze erweisen sich sowohl die Allgemeinverfügung, soweit sie die von den Antragstellern angemeldete Versammlung betrifft, als auch die inhaltlich darauf aufbauende Verbotsverfügung vom 16.05.2007 als rechtmäßig, so dass die Anträge der Antragsteller auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Widersprüche im wesentlichen keinen Erfolg haben und der dem entgegenstehende Beschluss des Verwaltungsgerichts auf die Beschwerde der Antragsgegnerin insoweit zu ändern ist.

2. Die Antragsteller sind zu Unrecht der Auffassung, dass die Antragsgegnerin für den Erlass der angefochtenen Verfügungen nicht zuständig ist. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin ergibt sich aus § 2 a der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz (VersG-ZustVO) vom 21.07.1994 – GVOBl. M-V 1994, S. 804 i.d.F. der Verordnung vom 19.1.2007 – GVOBl. M-V 2007, S. 30. Diese Vorschrift ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Dies ergibt sich aus der Chronologie der Zuständigkeitsregelungen für das Versammlungsgesetz.

Mit Wirkung vom 21.06.1994 bestimmte Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform vom 05.05.1994 – GVOBl. M-V 1994, S. 566, dass die Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz auf die Landkreise und die kreisfreien Städte übertragen werden, soweit nicht durch das Versammlungsgesetz oder durch Rechtsverordnung bestimmte Aufgaben staatlichen Behörden vorbehalten werden. Diese Aufgabendelegation erfolgte in den übertragenen Wirkungskreis der kommunalen Körperschaften. Von deren Inanspruchnahme im eigenen Wirkungskreis (pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) oder in Form der Organleihe, wonach die Landräte bzw. die Oberbürgermeister (Bürgermeister) der kreisfreien Städte als untere staatliche Behörden bestimmt werden, wurde abgesehen (LT-Drs. 1/3835 S. 2). Damit stellt § 2 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz (VersG-ZustVO) vom 21.07.1994 – GVOBl. M-V 1994, S. 804, der, gestützt auf § 1 Abs. 1 des Zuständigkeitsneuregelungsgesetzes vom 20.12.1990 – GVOBl. M-V S. 2, bestimmt, dass die Landräte und die Oberbürgermeister der kreisfreien Städte als Kreisordnungsbehörden die nach dem Versammlungsgesetz sachlich zuständigen Behörden sind, lediglich eine Wiederholung des Grundsatzes von Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform dar.

Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform enthält keine eigenständige Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung. Er bestimmt vielmehr, dass die Übertragung auf die Selbstverwaltungskörperschaften unter dem Vorbehalt steht, dass nicht bestimmte Aufgaben auf staatliche Behörde durch das Versammlungsgesetz oder Rechtsverordnung übertragen werden. Dies ist durch § 2a VersG-ZustVO geschehen. Ermächtigungsgrundlage dieser Regelung ist § 14 Abs. 1 S. 1 des Organisationsgesetzes für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Landesorganisationsgesetz – LOG M-V) vom 14.03.2005 – GVOBl. M-V 2005, S. 98. Danach kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung die zuständige Behörde bestimmen, wenn zur Ausführung von Bundesrecht eine Behörde nicht bestimmt ist. Eine solche Bestimmung trifft Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform indes nicht, da er auf eine anderweitige Regelung durch Rechtsverordnung verweist. Nach Abs. 2 sind bei der Zuständigkeitszuweisung die Maßgaben des § 3 zu beachten; mit der Zuständigkeitszuweisung wird zugleich die Aufgabe übertragen. § 14 Abs. 1 LOG M-V genügt den Anforderungen nach Art. 57 Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung M-V (LV). Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Die Ermächtigung muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemein gültigen Auslegungsmethoden ermitteln lässt. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm kann herangezogen werden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss vor allem der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (vgl. BVerfG, B. v. 18.07.2005 – 2 BvF 2/01 – BVerfGE 113, 167 = NVwZ 2006, 559).

Danach ist § 14 Abs. 1 LOG M-V wegen des Umstandes, dass er lediglich zu Regelungen der Zuständigkeit ermächtigt, hinreichend bestimmt, da nur eine eng begrenzte Ermächtigung ausgesprochen wird, die für sich genommen nicht geeignet ist, eine Verordnung mit Ermächtigung zu Maßnahmen zu erlassen. Dies gilt auch für § 14 Abs. 2 S. 2 LOG M-V, wonach mit der Zuständigkeitszuweisung auch die Aufgabe übertragen wird. Bei beiden Normen ist auch zu beachten, dass sich der Umfang der Zuständigkeit und der übertragenen Aufgabe durch das jeweilige Bundesgesetz ergibt.

§ 2a VersG-ZustVO ist auch mit dem gesetzlichen Vorbehalt des Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform vereinbar, weil er "bestimmte Aufgaben" nach dem Versammlungsgesetz betrifft. Die Regelung soll eine generelle Verlagerung der Zuständigkeit durch Rechtsverordnung ausschließen. Als bestimmte Aufgabe kann aber auch die Regelung der Zuständigkeit im Zusammenhang mit einem Großereignis wie im vorliegenden Fall angesehen werden. Der Aspekt der Bündelungsfunktion als Regelungsinhalt des Artikels 7 des Gesetzes über die Funktionalreform wird nicht zuletzt aus der Begründung des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 1/3835 S. 26, deutlich. Es erscheint ausgeschlossen anzunehmen, dass der Gesetzgeber eine Regelung hat treffen wollen, nach der eine solche Bündelung auch bei einem möglicherweise sehr viel kurzfristiger angesetzten Großereignis durch Änderung der Zuständigkeiten nur durch Gesetz möglich sein sollte.

Das Zitiergebot nach Art. 57 Abs. 1 S. 3 LV ist beachtet. Der Einleitungssatz der "Erste(n) Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz" vom 19.01.2007 enthält den Hinweis auf § 14 Abs. 1 S. 1 LOG M-V. Nicht erforderlich ist, dass Artikel 1 dieser Verordnung, der die Änderungsbefehle für die VersG-ZustVO enthält, seinerseits – nochmals – § 14 Abs. 1 S. 1 LOG M-V zitiert. Die Pflicht zur Bezeichnung der Rechtsgrundlage bezieht sich gemäß Art. 57 Abs. 1 S. 1 LV auf alle Normen, die – nicht sachwidrig – jeweils zu einer Rechtsverordnung als rechtstechnische Einheit zusammengefasst werden. Dies entspricht der Staatspraxis (Nierhaus in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 80 Abs. 1 Rn. 323). Demgemäß entspricht es auch der Staatspraxis, dass bei dem Erlass oder der Änderung mehrerer Rechtsverordnungen in der Präambel der Mantelverordnung die jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen für die nachfolgenden, jeweils einen einzelnen Artikel zugewiesenen Rechtsverordnungen genannt werden (Schneider: Gesetzgebung, 3. Auflage 2002, Rn. 241 Fußnote 21). Dass im vorliegenden Fall ein Hinweis auf Artikel 1 in der Präambel nicht enthalten ist, erklärt sich daraus, dass Artikel 2 lediglich die Inkrafttretens-Regelung der Änderungsverordnung enthält und somit keine dem Zitiergebot unterliegende eigenständige Regelung beinhaltet.

3. Mit dem Verwaltungsgericht hält auch der Senat die Beschränkungen der Versammlungsfreiheit in der Zone I durch die Verbotsverfügung und die Allgemeinverfügung, soweit sie die Versammlung der Antragsteller betrifft, für rechtmäßig.

a. Rechtsgrundlage der Allgemeinverfügung ist § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz. Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Es kann dahinstehen, ob diese Vorschrift ein sogenanntes "Flächenverbot" rechtfertigt (ablehnend Dietel/Gintzel/Kniesel: Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 14. Aufl. § 15 Rn. 16; Köhler/Dürig-Friedl: Demonstrations- und Versammlungsrecht 4. Aufl. § 15 Rn. 6). Ein solches Flächenverbot steht hier nicht in Rede. Es liegt nur dann vor, wenn jedwede Versammlung unabhängig von Anlass und Zeitpunkt an einem bestimmten Ort untersagt wird (Kniesel/Poscher in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, Rn. J 364). Hier beinhaltet die Allgemeinverfügung kein generelles Verbot zur Abhaltung von Versammlungen im Bereich der Zonen I oder II, sondern nur ein zeitlich beschränktes und auf einen bestimmten Anlass bezogenes generelles Verbot. Die Allgemeinverfügung verbietet nicht die Durchführung von Versammlungen zu den von den Antragstellern verfolgten Zwecken, beschränkt aber für einen bestimmten Zeitraum die Modalitäten der Durchführung solcher Versammlungen in örtlicher Hinsicht. Auf diese Weise wird das Recht zur Bestimmung des Orts einer Versammlung beschränkt.

Entgegen der Ansicht der Antragsteller steht der Allgemeinverfügung nicht entgegen, dass es sich nicht um eine Verfügung im Sinne von § 35 S. 2 zweite oder dritte Alternative VwVfG M-V handelt. Nach der hier allein in Betracht kommenden ersten Alternative dieser Vorschrift ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt auch dann, wenn er sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Es ist anerkannt, dass eine solche Allgemeinverfügung, die sich an eine Vielzahl von Veranstaltern richtet, im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG M-V als Verbot an alle, die es angeht, auf § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz gestützt werden kann. Voraussetzung hierfür ist ein nach objektiven Merkmalen bestimmbares Gesamtgeschehen (Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 15 Rn. 17; Hättrich: Versammlungsrecht in der kommunalen Praxis Rn. 208). Im vorliegenden Fall wird durch die Allgemeinverfügung – lediglich – das Selbstbestimmungsrecht der Veranstalter auf die Bestimmung des Orts der Versammlung tangiert, soweit es um Versammlungen im konkreten Zusammenhang mit dem so genannten G 8 – Gipfel geht.

b. Das durch die Antragsgegnerin verhängte Versammlungsverbot stellt für die von den Antragstellern angemeldete Versammlung ein Totalverbot dar. Als solches begegnet es keinen rechtlichen Bedenken.

Die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit hat zum einen nur dann zurückzutreten, wenn eine Güterabwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutz anderer gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist. Die behördliche Eingriffsbefugnis wird zum anderen dadurch begrenzt, dass Verbote und Auflösungen nur bei einer "unmittelbaren Gefährdung" der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung statthaft sind. Durch das Erfordernis der Unmittelbarkeit werden die Eingriffsvoraussetzungen stärker als im allgemeinen Polizeirecht eingeengt. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose. Diese enthält zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil; dessen Grundlagen können und müssen aber ausgewiesen werden. Demgemäß bestimmt das Gesetz, dass es auf "erkennbaren Umständen" beruhen muss, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten; bloßer Verdacht oder Vermutungen können nicht ausreichen. Unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde insbesondere bei Erlass eines vorbeugenden Verbotes keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal ihr bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt. Insgesamt ist § 15 VersG jedenfalls dann mit Art 8 GG vereinbar, wenn bei seiner Auslegung und Anwendung sichergestellt bleibt, dass Verbote und Auflösungen nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen (BVerfG, B. v. 14.05.1985 – 1 BvR 233/81 u.a. –, BVerfGE 69, 315 <352>).

aa. In einem ersten Schritt sind die Rechtsgüter und deren Gewicht zu ermitteln, die mit dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit kollidieren.

Eines dieser Rechtsgüter sind die Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten. Deren Pflege ist gem. Art. 32 Abs. 1 GG Sache des Bundes. Wenn – wie hier – der Besuch ausländischer Staatsoberhäupter und Regierungschefs in der Bundesrepublik Deutschland nach der gerichtlich nicht zu überprüfenden Einschätzung der zuständigen Organe des Bundes der Wahrung der guten Beziehungen zu ausländischen Staaten dient, ist dieser gemäß Art. 32 GG verfassungsrechtlich geschützte Belang Teil der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. BVerfG 1. Senat 2. Kammer, B. v. 10.09.1987 – 1 BvR 1112/87 – NJW 1987, 3245; Rojahn in: von Münch/Kunig: Grundgesetzkommentar, 5. Aufl. Bd. II Art. 32 Rn. 28). Das Gewicht dieses Belanges kann nicht dadurch infrage gestellt oder gemindert werden, dass die Veranstalter der Versammlungen die Legitimität der Konferenz und deren Anliegen bezweifeln. Dies würde auf eine unzulässige politische Bewertung durch das Gericht hinauslaufen. Eine etwaige politische Einschätzung der Veranstalter können sie vielmehr im Rahmen der nach Art. 8 Abs. 1 GG garantierten Versammlungsfreiheit nach Maßgabe der oben dargelegten Abwägungsgrundsätze mit Wirkung für die Öffentlichkeit äußern. Soweit auswärtige Beziehungen durch Demonstrationen und Kundgebungen gegenüber fremden Staaten, die eine Duldung derartiger Vorgänge als unfreundlichen Akt empfinden, belastet werden, können daher die zuständigen Behörden – unter Beachtung von Art. 8 GG – eingreifen (Rojahn a.a.O.). Zu den relevanten außenpolitischen Gesichtspunkten zählt nach Auffassung des Senats auch die Frage der persönlichen Sicherheit der Staatsgäste. Eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit im Hinblick auf den Ort einer Veranstaltung ist daher im vorliegenden Zusammenhang nicht erst dann gerechtfertigt, wenn die konkrete Gefahr für Leib oder Leben eines der Staatsgäste oder der Delegationen dargelegt ist. Vielmehr darf die Antragsgegnerin grundsätzlich davon ausgehen, dass es im außenpolitischen Interesse liegt, wenn Gefahren bereits im Vorfeld einer konkreten Gefährdung nach Möglichkeit abgewendet werden. Insoweit verweist die Allgemeinverfügung in ihrer Begründung S. 3 unter II. 1 Abs. 1 rechtlich unangreifbar auch auf das Ansehen der Bundesrepublik, die als Gastgeberstaat für den Schutz der Staatsgäste verantwortlich ist. Wie die Vertreter der Antragsgegnerin im Erörterungstermin dargelegt haben, legen die Mitglieder der Delegationen größten Wert darauf, dass die Zone I ein uneingeschränktes Sicherheitsfeld darstellt und sich dort nur überprüfte Personen aufhalten dürfen.

Als weiteres Rechtsgut ist das in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Recht auf körperliche Unversehrtheit zu berücksichtigen. Unmittelbar verfassungsgeboten ist danach auch die Gefahrenvorsorge durch Rechtsetzung und weitere Maßnahmen staatlicher Steuerung (vgl. Kunig in Münch/Kunig, a.a.O., Bd. I Art. 2 Rn. 68). Diese lassen vorliegend für die in der Zone I anwesenden Personen (neben den Staatsgästen etwa deren Delegationsmitglieder, Sicherheits- und Servicepersonal und nicht zuletzt die Einwohner von H) eine ausreichende Vorsorge gegenüber gewalttätigen Übergriffen wie auch das Vorhalten ausreichender Rettungs- und medizinischen Versorgungsmöglichkeiten, wie sie dem unter unter 4. näher dargelegten Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin zugrunde liegen, für erforderlich erscheinen.

Auf der anderen Seite ist das Gewicht des Grundrechtes aus Art. 8 Abs. 1 GG einzustellen. Art. 8 GG schützt allerdings ein Selbstbestimmungsrecht über die Art der kommunikativen Äußerung nicht, soweit durch sie Rechtsgüter anderer beeinträchtigt werden. Diese Beschränkung betrifft auch die Verwirklichung des von Art. 5 und 8 GG grundsätzlich miterfassten Anliegens, mit der Äußerung Aufmerksamkeit bei Anwesenden (und in den Medien) zu erzielen (vgl. BVerfG, 1. Senat 1. Kammer, B. v. 26.03.2001, a.a.O.). Die Versammlungsfreiheit ist als wesentliches Element der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung geschützt (vgl. BVerfG, B. v. 14.05.1985 – 1 BvR 233/81 u.a. –, BVerfGE 69, 315) und kann grundsätzlich nicht für die Durchsetzung einer unmittelbaren persönlichen Meinungsäußerung gegenüber dem politischen Gegner herangezogen werden.

Bei der Gewichtung der Interessen der Veranstaltung von Versammlungen ist in diesem Zusammenhang folgendes zu berücksichtigen: Es ist nicht von vornherein unverhältnismäßig zu verhindern, dass Demonstranten in emotionalisierende Nähe eines politischen Besuchers gelangen. Die Verlagerung von Demonstrationen in einen Bereich außerhalb der eigentlichen Sicht- und Hörweite, in dem der Staatsbesuch stattfindet, berührt das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG jedenfalls dann nicht, wenn der kommunikative Zweck der Versammlung, der sich an die Öffentlichkeit richtet, nicht verfehlt oder auch erheblich beeinträchtigt wird (vgl. BVerfG, 1. Senat 1. Kammer, B. v. 26.03.2001 a.a.O).

bb. Zwischen den Belangen, das heißt den so umschriebenen außenpolitischen Interessen, dem Recht auf körperliche Unversehrtheit und dem ebenfalls fundamentalen Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG ist auch im konkreten Fall eine praktische Konkordanz herzustellen. Daraus ergibt sich, dass die Berufung auf Art. 8 Abs. 1 GG nur solange zulässig ist, als die Staatsveranstaltung in ihrer Durchführung nicht wesentlich beeinträchtigt wird (Kniesel in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts 3. Aufl. Kap. H Rn. 18). Dies wiederum setzt eine Prognose voraus, ob bestimmte Ereignisse eintreten können und diese geeignet sind, die Durchführung der Staatsveranstaltung wesentlich zu beeinträchtigen. Damit ist zugleich gesagt, dass ein gänzliches Zurücktreten der Demonstrationsfreiheit verfassungsrechtlich unzulässig ist.

cc. Die von der Antragsgegnerin dargelegten abstrakten Gefahren für die Staatsgäste sind für den Senat im Bereich der Zone I nachvollziehbar. Bei dem oben angeführten allgemeinen Interesse der Bundesrepublik Deutschland kommt es hierbei nicht darauf an, ob insoweit konkrete Gefahren nachweisbar sind. Aus den Darlegungen der Antragsgegnerin in der angefochtenen Allgemeinverfügung wie auch aus den Darlegungen im Erörterungstermin vor dem Senat ergeben sich hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass im Interesse der Sicherheit der Staatsgäste der Raum innerhalb des bereits errichteten Zauns zunächst einmal von einer großen Anzahl von Demonstranten freigehalten werden muss. Die Antragsgegnerin hat schlüssig dargelegt, dass die Sicherheit der Staatsgäste nicht zu gewährleisten ist, wenn eine große Anzahl von Demonstrationsteilnehmern in die Nähe des Veranstaltungsortes kommen kann, ohne dass die Polizei in der Lage ist, Personenkontrollen vorzunehmen. Dies räumen die Antragsteller in ihrer Beschwerdeschrift im übrigen ausdrücklich ein.

c. Soweit die Antragsteller in der Beschwerdeschrift nunmehr geltend machen, es müsse ermöglicht werden, dass ein kleiner Kreis von Demonstrationsteilnehmern (im dreistelligen Bereich) in die Nähe des Versammlungsortes gelangen dürfe, um dort ihr Anliegen in einer Versammlung geltend zu machen, erscheint dies nach der dargelegten Sicherheitslage nur dann vertretbar, wenn die Antragsgegnerin in der Lage wäre, zuvor hinreichende Personenkontrollen vorzunehmen. Zudem müsste innerhalb der Zone I innerhalb einer festgelegten Entfernung zum eigentlichen Veranstaltungsort ein Platz für die Durchführung der Versammlung zur Verfügung stehen. Dies ist für die von den Antragstellern angestrebte Zahl von 600 Teilnehmern weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

Ungeachtet dessen haben die Vertreter der Antragsgegnerin im Erörterungstermin gegen die Durchführung einer derartigen Versammlungen für den Senat nachvollziehbar deutlich gemacht, dass die Mitglieder der Delegationen größten Wert auf die Einhaltung eines uneingeschränkten Sicherheitsfeldes in der Zone I legen. Dem Senat ist bekannt, dass von nicht mehr zuzuordnenden Bewegungen in unmittelbarer Nähe insbesondere des amerikanischen Präsidenten die Gefahr von Missverständnissen und damit der Gefährdung von Personen ausgehen kann. Der Ablauf der Veranstaltung des Staates wäre ersichtlich gefährdet, wenn sich Demonstranten auf Grund der räumlichen Verhältnisse so nahe insbesondere in der Nähe des amerikanischen Präsidenten aufhalten könnten, so dass dieser angesichts der Gefährdungsstufe 1 objektiv Anlass hätte, um seine Sicherheit besorgt zu sein (vgl. Senatsbeschluss vom 12.07.2006 – 3 M 74/06 –).

Es ist im übrigen nicht unverhältnismäßig zu verhindern, dass Demonstranten in emotionalisierende Nähe eines politischen Besuchers gelangen. Der von dem Antragstellern angestrebte besondere Beachtungserfolg, der eine Versammlung unmittelbar in Sichtweite der Staatsgäste bewirkt, ist verfassungsrechtlich nicht gewährleistet (vgl. BVerfG 1. Senat 2. Kammer, B. v. 10.09.1987 – a.a.O.). Die Verlagerung von Demonstrationen in einen Bereich außerhalb der eigentlichen Sicht- und Hörweite, in dem der Staatsbesuch stattfindet, führt im übrigen nicht dazu, dass der kommunikative Zweck der Versammlung, der sich an die Öffentlichkeit richtet, verfehlt oder auch nur erheblich beeinträchtigt wird. Es ist Veranstaltern einer Versammlung somit zumutbar, bei deren Planung auf den in der Allgemeinverfügung beschriebenen Bereich Rücksicht zu nehmen.

Der Verweis der Versammlung auf einen anderen als den durch die Verfügungen festgelegten Verbotsbereich erscheint im vorliegenden Fall selbst unter Berücksichtigung der von den Antragstellern angeführten angeblich mangelhaften Kooperationsbereitschaft der Antragsgegnerin als zumutbar. Die Antragsteller haben die Versammlung zwar bereits am 30.10.2006 unter dem Vorbehalt der Präzisierung bezüglich Strecken, Zwischenkundgebungen und Zeitpunkten angemeldet. Diese Präzisierung erfolgte nach schriftlicher Aufforderung der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 mit Schreiben des Antragstellers zu 1. vom 25.04.2007, der zu einem Kooperationsgespräch am 03.05.2007 einlud, welches dann am 10.05.2007 stattfand. Das mit den angefochtenen Verfügungen erlassene Versammlungsverbot erweist sich für die Antragsteller und die von ihnen angemeldete Versammlung aber deshalb nicht als unzumutbar, weil das Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin mit der technischen Sperre und den zwei Zonen bereits am 21.09.2006 und damit vor der Anmeldung durch die Antragsteller vorgestellt worden war und dies von dem Dissentnetzwerk , mit dem das Sternmarschbündnis seine Versammlung koordiniert hat, ausweislich einer Internetmeldung (vgl. http://de.indymedia.org/2006/09/157630) auch zur Kenntnis genommen worden war.

4. Entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die besondere Situation in der weiteren Umgebung von H nach Auffassung des Senats auch das für die Zone II verhängte Versammlungsverbot, jedenfalls soweit es die hilfsweise beantragte Versammlung der Antragsteller betrifft. Diese besondere Situation wird deutlich durch die Darstellung der örtlichen Gegebenheiten und dem zu erwartenden Protestgeschehen in der angefochtenen Allgemeinverfügung, den Ausführungen in der Beschwerdebegründung und das im Erörterungstermin mit Bildern untersetzte näher dargelegte Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin.

a. Ausgehend von dem oben unter 3. als rechtmäßig erachteten Versammlungsverbot für die Zone I kann die ursprüngliche Form der von den Antragstellern angemeldeten Versammlung nicht mehr durchgeführt werden. Mit dem Wegfall von H als dem Ort des Zusammentreffens der "Strahlen" des Sternmarsches bleiben lediglich einzelne Teilmärsche ohne gemeinsamen Ausgangs- bzw. Endpunkt. Diese "Restmärsche" sind damit vergleichbar mit den im Kooperationsgespräch vom 10.05.2007 von der Antragsgegnerin vorgeschlagenen Ersatzstrecken, so dass sich das Versammlungsverbot für die Zone II bezogen auf die Versammlung der Antragsteller (lediglich) auf den Versammlungsort auswirkt.

b. Das von der Versammlungsfreiheit miterfasste Bestimmungsrecht von Ort und Zeit von Versammlungen erlaubt es dem Veranstalter, eigenständig zu konkretisieren, wie er sein Versammlungsinteresse umsetzen möchte. Kollidiert sein Grundrecht der Versammlungsfreiheit mit anderen Rechtsgütern, steht ihm aber nicht auch ein Bestimmungsrecht darüber zu, wie gewichtig diese Rechtsgüter in die Abwägung einzubringen sind und wie die Interessenkollision rechtlich bewältigt werden kann. Insoweit bleibt ihm die Möglichkeit, seine Vorstellungen im Zuge von Kooperationsgesprächen mit der Verwaltungsbehörde in das Verfahren einzubringen. Dies ist vorliegend geschehen und es ist nicht erkennbar, dass die Versammlungsbehörde die Vorstellungen der Antragsteller nicht in ihre Erwägungen einbezogen hat. Die anschließende Abwägung, ob und wieweit gegenläufige Interessen die Einschränkung der Versammlungsfreiheit rechtfertigen, obliegt der Versammlungsbehörde und den mit der rechtlichen Überprüfung befassten Gerichten (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, B. v. 26.01.2001 – 1 BvQ 9/01 –; 26.03.2001 – 1 BvQ 15/01 – DVBl 2001, 797 = NJW 2001, 1411).

Die Allgemeinverfügung muss auf der Einschätzung aufbauen, die Durchführung von Versammlungen in dem von der Allgemeinverfügung erfassten Bereich führe zu unmittelbaren Gefährdungen beziehungsweise Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Die entsprechenden Schutzgüter müssen unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Beschränkungen der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 2 GG rechtfertigen. Dabei ist auch hier zu berücksichtigen, dass die Allgemeinverfügung nicht die Durchführung von Versammlungen zu den von den Antragstellern verfolgten Zwecken verbietet, sie aber für einen bestimmten Zeitraum die Modalitäten der Durchführung solcher Versammlungen in örtlicher Hinsicht beschränkt.

c. Das Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin geht zunächst von der technischen Sperre mit zwei Zugangsmöglichkeiten aus, die zum einen den Zugang für die Einwohner von Heiligendamm gewährleisten und zum anderen dem Zugang der Delegationen und des Zulieferverkehrs dienen. Die räumliche Ausdehnung der Zone II dient der Absicherung der Landesstraße L 12, neben der nur unzureichend befahrbare Wege zur Verfügung stehen. Der Zustand der neben der L 12 vorhandenen Straßen und Wege wird durch das von der Antragsgegnerin vorgelegte Bildmaterial belegt. Hieraus wird deutlich, dass diese Wege sowohl für die nach den Darlegungen der Antragsgegnerin erforderliche schnelle Verlegung von Polizeikräften zur Reaktion auf Versammlungsgeschehen als auch zur Vorhaltung von Rettungswegen für eine größere Zahl von Fahrzeugen und wegen der mangelnden Befahrbarkeit mit schwereren Fahrzeugen und höherer Geschwindigkeit ungeeignet erscheinen. Von daher ist es nicht zu beanstanden, wenn die räumliche Bemessung der Zone II sich an den außerhalb der technischen Sperre nächstgelegenen, für die genannten Zwecke geeigneten Straßenverbindungen orientiert. Die flächenmäßig erhebliche Ausdehnung der so festgelegten Zone II ist nachvollziehbar schlicht dem Umstand geschuldet, dass sich die entsprechenden Verbindungen erst in relativ großer Entfernung zur technischen Sperre befinden. In diesem Sinne rechtfertigen die topografischen Gegebenheiten um H die räumliche Festlegung der Zone II. Dazu kommen die polizeitaktischen Erwägungen der Antragsgegnerin, nach denen die Zone II auch deshalb erforderlich ist, um ein Ausbrechen von Versammlungsteilnehmern in Richtung der technischen Sperre und ein Herandrängen der Polizeikräfte an diese zu verhindern.

Soweit die Antragsteller diesem Sicherheitskonzept entgegenhalten, dass es der permanenten Freihaltung der Zufahrtsstraßen und -wege in der Zone II nicht bedürfe und die Durchführung der Versammlung etwa bei Freihaltung der L 12 als Rettungs- und Verbindungsweg möglich sei, trägt dies dem Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin nicht hinreichend Rechnung. So muss dieses etwa auch dem Verlangen von Sicherheitskräften ausländischer Staatsgäste nach mindesten zwei alternativen Rettungswegen nachkommen, wenn dieses Verlangen – wie hier – jedenfalls erkennbar nicht der Verhinderung von Demonstrationen dient sondern begründeten Sicherheitsbelangen Rechnung trägt.

Zu berücksichtigen ist auch die – wenn nach Angaben der Antragsteller auch nicht beabsichtigte – rein faktische Blockadewirkung von Versammlungsmärschen bei der beschriebenen topografischen Situation. Wie die Ausführungen der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung zu den vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss genannten vier Routen und auch die Erörterung alternativer Versammlungsrouten im Erörterungstermin gezeigt hat, fehlt es innerhalb der Zone II an für die erwartete Teilnehmerzahl von insgesamt 8.000 - 11.000 ausreichenden Straßen, Wegen und öffentlichen Flächen, die etwa eine Abschlusskundgebung oder auch nur den geordneten An- und Abmarsch der Teilnehmer und das Wenden der Lautsprecherwagen ermöglichen, ohne dass das Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin nachhaltig in Frage gestellt wäre. Zwar sind mit der Ausübung des Versammlungsrechts häufig unvermeidbar gewisse nötigende Wirkungen in Gestalt von Behinderungen Dritter verbunden. Derartige Behinderungen Dritter und Zwangswirkungen sind durch Art. 8 GG (nur) gerechtfertigt, soweit sie als sozial-adäquate Nebenfolge mit rechtmäßigen Demonstrationen verbunden sind und sich durch zumutbare Auflagen nicht vermeiden lassen (BVerfG, U. v. 11.11.1986 – 1 BvR 713/83 u.a. –, BVerfGE 73, 206 <250>). Eine Versammlung, die eine unerwünschte Tätigkeit durch eine Blockade der Verkehrswege verhindern will, ist in der Realisierung der Blockade nicht durch Art. 8 GG geschützt (Hoffmann-Riem in AK-GG, Art. 8 Rn. 55 m.w.N.). Die objektive Blockadewirkung der beantragten Demonstrationszüge erscheint vorliegend deshalb nicht als reine sozial-adäquate Nebenfolge im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, weil die einer Versammlung zuzusprechende öffentliche Beachtungswirkung im vorliegenden Fall nicht zwingend mit den beantragten Demonstrationszügen verbunden ist. Eine gleichwertige Beachtungswirkung könnte auch durch eine stationäre Veranstaltung oder einen Demonstrationsmarsch in der näheren Umgebung bewirkt werden. Dies gilt hier insbesondere deshalb, weil sich das wesentliche Element des Zusammentreffens des Sternmarsches in der Zone I nach obigen Ausführungen nicht verwirklichen läßt. Ein solcher Verweis auf eine andere Versammlungsform ist mit Art. 8 GG jedenfalls dann vereinbar, wenn diese nicht aus inhaltlichen Gründen des Demonstrationsanliegens gewählt ist, so das etwa durch einen Wechsel des Ortes kein schwerer Nachteil entstehen kann (vgl. BVerfG, B. v. 02.12.2005 – 1 BvQ 35/05 –, EuGRZ 2006, 303). Vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit ist nur ein Verhalten erfasst, das die Meinungsbildung in der betreffenden Angelegenheit ermöglichen soll, nicht etwa die unmittelbare Durchsetzung des von den Versammlungsteilnehmern eingenommenen Standpunktes selbst (Hoffmann-Riem, a.a.O.).

Entsteht eine derartige faktische Blockadewirkung bereits durch eine friedlich verlaufende Versammlung, kommt es entscheidungserheblich nicht darauf an, ob die Blockadewirkung beabsichtigt und wem die daraus resultierende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit möglicherweise zuzurechnen ist.

Da sich das in der Allgemeinverfügung auch für die Zone II verfügte Versammlungsverbot als rechtmäßig erweist, bedarf es auch keiner weiteren Ausführungen zum dem innerhalb dieser Zone liegenden 200 m – Streifen vor der technischen Sperre und der Frage, wie weit die Demonstrationszüge an diese heranreichen dürfen. Gleichfalls sind weitergehende Ausführungen zu den vom Verwaltungsgericht dargelegten, in der Zone II befindlichen Alternativrouten nicht erforderlich.

Diese Erwägungen gelten gleichermaßen für die angefochtene Verbotsverfügung vom 16.05.2007.

5. Die unter Ziff. 2. des Beschlusstenors verfügte Maßgabe der Durchführung der Versammlung der Antragsteller ist zur Umsetzung des oben dargestellten Sicherheitskonzepts erforderlich und erweist sich in Bezug auf die von den Antragstellern angemeldete Versammlung auch als das mildeste Mittel. Die im Kooperationsgespräch vom 10.05.2007 von der Versammlungsbehörde vorgeschlagenen Ersatzstrecken außerhalb der Zone II würden ohne vergleichbar erhebliche Gefährdung der oben dargestellten Belange eine ähnliche, jedenfalls ausreichende mediale Wirkung im Sinne eines Beachtungserfolges entfalten, soweit es die hilfsweise beantragten Ersatzrouten in der Zone II betrifft. Da die Antragsteller Alternativrouten oder stationäre Versammlungen außerhalb der Zone II nach der Erklärung ihrer Bevollmächtigten im Erörterungstermin indes ablehnen, braucht der Senat dem nicht weiter nachzugehen (vgl. OVG Hamburg, B. v. 26.05.2007 – 4 Bs 130/07 –) und kann die nähere Beauflagung der mit den Örtlichkeiten vertrauten Versammlungsbehörde überlassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).