Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 16. Apr. 2013 - 6 P 11/12

I.

Im Streit ist die Frage der Sozialplanfähigkeit (§ 80 Abs. 3 Nr. 13 SächsPersVG a.F., nunmehr § 81 Abs. 2 Nr. 9 SächsPersVG) bestimmter Maßnahmen zum Ausgleich von Nachteilen, die Beschäftigten des Erzgebirgskreises im Zusammenhang mit einer kommunalen Gebietsreform bzw. einer Verwaltungsreform im Freistaat Sachsen entstanden sind.

Durch Gesetz vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 102) wurde eine kommunale Gebietsreform im Freistaat Sachsen durchgeführt und hierbei u.a. der neue Landkreis Erzgebirgskreis gebildet. Ihm gehören alle Gemeinden von vier bisherigen Landkreisen an, die durch dieses Gesetz aufgelöst worden sind. Der Erzgebirgskreis ist Gesamtrechtsnachfolger dieser Landkreise. Mit der Neubildung wurde er Dienstherr bzw. Arbeitgeber ihrer Beschäftigten.

Durch ein weiteres Gesetz vom selben Tag (SächsGVBl. S. 138) wurde eine Verwaltungsreform im Freistaat Sachsen durchgeführt und hierbei u.a. den Landkreisen die Erledigung bestimmter bisher vom Land erledigter Aufgaben übertragen. Hierzu wurden Beschäftigte des Landes auf die Landkreise, u.a. auch auf den Erzgebirgskreis, übergeleitet.

Die kommunale Verwaltung im neugebildeten Erzgebirgskreis wurde sodann vom Beteiligten neu strukturiert. Hierbei wurden unter Auflösung bisheriger Organisationseinheiten neue Organisationseinheiten gebildet und verschiedene Funktionsstellen gestrichen. In diesem Zusammenhang wurden zahlreiche Beschäftigte neuen Verwendungen - teilweise an anderen Standorten - zugeführt.

Der Antragsteller legte im Wege des Initiativantrags den Entwurf einer Dienstvereinbarung über Maßnahmen zum Nachteilsausgleich vor. Nach ablehnender Stellungnahme des Beteiligten beschloss die vom Antragsteller angerufene Einigungsstelle ihre Unzuständigkeit mit der Begründung, es fehle an einer Rationalisierungsmaßnahme im Sinne von § 80 Abs. 3 Nr. 13 SächsPersVG a.F.

Das Verwaltungsgericht hat die vom Antragsteller begehrte Feststellung, der Beschluss der Einigungsstelle sei rechtswidrig, abgelehnt. Die im Zuge der Neustrukturierung der kommunalen Verwaltung vorgenommenen Maßnahmen seien Reaktionen auf veränderte gesetzliche Gegebenheiten und daher keine Rationalisierungsmaßnahmen im Sinne von § 80 Abs. 3 Nr. 13 SächsPersVG a.F.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Beschwerde des Antragstellers stattgegeben und die von ihm begehrte Feststellung ausgesprochen. Die Neustrukturierungsmaßnahmen hätten auf eine rationellere Arbeitsweise gezielt. Sie beruhten auf eigenen Entscheidungen des Beteiligten. Sinn und Zweck des Personalvertretungsrechts würden es gebieten, die Neustrukturierungsfolgen sozialverträglich abzufedern.

Der Beteiligte wendet sich mit seiner Rechtsbeschwerde gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, den der Antragsteller verteidigt. Beide Verfahrensbeteiligten ergänzen und vertiefen ihren Vortrag aus den Vorinstanzen.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet und hat daher Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht der Beschwerde des Antragstellers stattgegeben. Dies führt im Ergebnis zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Beschlusses.

1. Der Feststellungsantrag ist nur in beschränktem Umfang zulässig.

Im angefochtenen Beschluss ist festgestellt, zwischen den Verfahrensbeteiligten befinde sich im Streit, ob ein Nachteilsausgleich durch Vereinbarungen zur Wegstreckenentschädigung sozialplanfähig sei (BA Rn. 3). Diese Feststellung wird durch die Einlassungen der Verfahrensbeteiligten gedeckt. In seinem Schriftsatz an das Verwaltungsgericht vom 2. Juni 2010 hat der Beteiligte ausgeführt, über einen erheblichen Teil der vom Antragsteller ursprünglich geforderten Maßnahmen seien im Zuge des Einigungsstellenverfahrens Verständigungen - teilweise durch Abschluss gesonderter Dienstvereinbarungen - erzielt worden; kontrovers geblieben sei allein, ob Vereinbarungen zur Wegstreckenentschädigung sozialplanfähig seien (GA I 21). Diesem Vortrag ist der Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 8. Juli 2010 (GA I 45 ff.) ebenso wenig wie in späteren Schriftsätzen entgegengetreten. Auf richterliche Nachfrage hin hat der Beteiligte im Rechtsbeschwerdeverfahren bekräftigt, lediglich die vom Antragsteller geforderte Vereinbarung zur Wegstreckenentschädigung sei im Streit. Der Antragsteller hat auf diese Nachfrage vorgetragen, er fordere "das Aufstellen eines Sozialplanes zur Abfederung wirtschaftlicher Nachteile für Beschäftigte, die diese durch längere Fahrzeiten/Wegstrecken erfahren" (Schriftsatz vom 26. März 2013 S. 7).

Ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Einigungsstellenbeschlusses vom 25. November 2009 kann dem Antragsteller vor diesem Hintergrund nur insoweit zuerkannt werden, als sich die mit diesem Beschluss angenommene Unzuständigkeit der Einigungsstelle thematisch auf die Frage der Sozialplanfähigkeit der vom Antragsteller geforderten Regelung speziell zur Wegstreckenentschädigung bezieht. Ob weitere Regelungsinhalte sozialplanfähig sein und somit eine Zuständigkeit der Einigungsstelle begründen könnten, kann der Antragsteller nicht zur gerichtlichen Klärung bringen, da sich diese Frage zwischen den Verfahrensbeteiligten schon bei Abschluss des Einigungsstellenverfahrens nicht mehr im Streit befand. Der Antragsteller kann diesbezüglich auch kein sog. abstraktes Feststellungsinteresse geltend machen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern entsprechende Streitfragen künftig auftauchen könnten (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13).

2. In dem Umfang, in dem er nach dem Vorgesagten überhaupt zulässig ist, ist der Feststellungsantrag unbegründet. Die vom Antragsteller begehrte Regelung zur Wegstreckenentschädigung ist nicht sozialplanfähig im Sinne von § 80 Abs. 3 Nr. 13 SächsPersVG a.F., so dass insoweit keine Zuständigkeit der Einigungsstelle gegeben ist. Der Sozialplanfähigkeit dieser Regelung steht der im Eingangssatz von § 80 Abs. 3 SächsPersVG a.F. normierte Gesetzes- und Tarifvorrang entgegen. Danach greift die personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung über die in § 80 Abs. 3 SächsPersVG a.F. aufgeführten Gegenstände nur, "soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht". Eine die Mitbestimmung ausschließende gesetzliche oder tarifliche Regelung ist dann gegeben, wenn darin ein Sachverhalt vollständig, umfassend und erschöpfend geregelt ist (vgl. Beschluss vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 <41> = Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 17 S. 2 f. m.w.N.). Solche Regelungen liegen in Bezug auf Wegstreckenentschädigungen in Gestalt der Sächsischen Trennungsgeldverordnung sowie in Gestalt von § 44 Abs. 1 TVöD BT-V vor (im Grundsatz ebenso Rehak, in: Vogelgesang/Bieler u.a., Landespersonalvertretungsrecht für den Freistaat Sachsen, Stand 2012, G § 81 Rn. 260; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/ders., BPersVG, 12. Aufl. 2012, § 75 Rn. 169; Rehak, in: Lorenzen u.a., BPersVG, Stand 2013, § 75 Rn. 181; Fischer/Goeres/Gronimus, GKÖD, Bd. V, Stand 2012, K § 75 Rn. 104; a.A. Altvater, in: ders. u.a., BPersVG, 7. Aufl. 2011, § 75 Rn. 229). Die Frage, inwiefern die Neustrukturierung der Verwaltung des Erzgebirgskreises die Merkmale einer Rationalisierungsmaßnahme im Sinne von § 80 Abs. 3 Nr. 13 SächsPersVG a.F. erfüllt, kann dahinstehen.

a. Die Bedingungen, unter denen Beamte im Freistaat Sachsen für Fahrten zu ihrer Dienststelle Wegstreckenentschädigung beanspruchen können, sind in der Sächsischen Trennungsgeldverordnung (SächsTGV) geregelt. § 1 Abs. 2 SächsTGV enthält eine enumerativ gefasste Auflistung derjenigen Anlässe, die zur Trennungsgeldgewährung - und damit auch zur Fahrtkostenerstattung bzw. Wegstreckenentschädigung bei täglicher Rückkehr zum Wohnort (§ 6 SächsTGV) - führen. Zu diesen Anlässen zählen gemäß § 1 Abs. 2 SächsTGV u.a. auch Versetzungen aus dienstlichen Gründen, Abordnungen, Zuweisungen, Verlegungen der Beschäftigungsbehörde, nicht nur vorübergehende Zuteilungen aus dienstlichen Gründen zu einem anderen Teil der Beschäftigungsbehörde. § 1 Abs. 3 SächsTGV stellt bestimmte zusätzliche Voraussetzungen auf (u.a. Verschiedenheit von neuem und bisherigen Dienstort; Lage der Wohnung außerhalb des Einzugsgebiets im Sinne von § 2a Abs. 1 SächsTGV); weitere (einschränkende) Voraussetzungen ergeben sich aus § 2 SächsTGV für den Fall der Zusage einer Umzugskostenvergütung. Soweit Beamte des Erzgebirgskreises im Zuge der Neustrukturierungsmaßnahmen Verwendungen an neuen Dienstorten zugeführt wurden, wurde hiermit jeweils mindestens einer der Anlässe verwirklicht, die nach § 1 Abs. 2 SächsTGV grundsätzlich zur Trennungsgeldgewährung führen können, so dass nach näherer Maßgabe der sich aus § 1 Abs. 3, § 2 SächsTGV ergebenden Voraussetzungen und im Rahmen der Verfahrensbestimmungen des § 9 SächsTGV den Betroffenen ein Anspruch auf Wegstreckenentschädigung gemäß § 6 SächsTGV erwachsen konnte.

Die Sächsische Trennungsgeldverordnung enthält keine Bestimmung, die zur Leistung einer Wegstreckenentschädigung in weiteren als den von ihr erfassten Konstellationen ermächtigen würde. Aus dem Umfang, der inhaltlichen Ausdifferenzierung und der systematischen Vollständigkeit ihrer Vorschriften kann abgelesen werden, dass der Verordnungsgeber einen Willen zur abschließenden Regelung der Materie besaß. Für eine zusätzliche Regelung von Wegstreckenentschädigungen auf Ebene der Dienststelle bleibt daher kein Raum.

Nichts anderes folgt daraus, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Dienstherr aufgrund seiner beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht ausnahmsweise zur Fahrtkostenerstattung in Sachlagen gehalten sein könnte, die trennungsgeldrechtlich ungeregelt sind. Eine solche Erstattungspflicht ist allenfalls in Erwägung zu ziehen, wenn andernfalls die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre (Urteil vom 6. Juli 1983 - BVerwG 6 C 62.79 - Buchholz 238.90 Reisekosten und Umzugskosten Nr. 100 S. 66). Jenseits dieser extrem gelagerten Konstellation bleibt es beim abschließenden Charakter der Vorschriften der Sächsischen Trennungsgeldverordnung.

b. Im Hinblick auf Tarifbeschäftigte finden gemäß § 44 Abs. 1 TVöD BT-V die für Beamte geltenden trennungsgeldrechtlichen Bestimmungen entsprechende Anwendung. § 44 Abs. 1 TVöD BT-V ist seinerseits abschließend gefasst und nicht etwa als Mindestbedingung ausgestaltet, über die durch dienststelleninterne Vereinbarungen hinausgegangen werden dürfte. Dies ist bereits aus § 44 Abs. 3 TVöD BT-V zu folgern, der eigens - und ausschließlich - Abweichungen für Einrichtungen in privater Rechtsform oder andere Arbeitgeber zulässt, die nach eigenen Grundsätzen verfahren. Zudem liegt die Annahme fern, die Tarifvertragsparteien hätten speziell im trennungsgeldrechtlichen Zusammenhang einen Weg ebnen wollen, Tarifbeschäftigte im Verhältnis zu Beamten nicht nur gleichzustellen, sondern durch dienststelleninterne Vereinbarungen sogar besserzustellen (vgl. Schlemmer, Sächsisches Reisekostengesetz, Stand November 2008, § 1 SächsTGV Rn. 65).

Nichts anderes ergibt sich im Lichte des tariflichen Günstigkeitsprinzips (§ 4 Abs. 3 TVG). Im Anwendungsbereich betriebsverfassungsrechtlicher bzw. personalvertretungsrechtlicher Mitbestimmungstatbestände, die vom Gesetzgeber unter Tarifvorrang gestellt worden sind, kann dieses Prinzip - soweit, wie hier, Tariföffnungsklauseln fehlen - nicht zum Vorrang günstigerer Betriebs- bzw. Dienstvereinbarungen führen, weil hierdurch die Anordnung des Tarifvorrangs und die mit ihr bezweckte Absicherung der tariflichen Regelungsebene gegen konkurrierende betriebs- bzw. dienststelleninterne Rechtssetzungsaktivitäten unterlaufen würde (vgl. Beschluss vom 20. Juli 1998 - BVerwG 6 P 13.97 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 12 S. 32; Zachert, in: Kempen/Zachert, TVG, 4. Aufl. 2006, § 4 Rn. 252; Wank, in: Wiedemann, TVG, 7. Aufl. 2007, § 4 Rn. 418 ff., 546 ff., 621; jeweils m.w.N.). Soweit der Gesetzgeber solche Tatbestände normiert hat, kann das Günstigkeitsprinzip daher nur im Verhältnis des Tarifvertrags zum Individualarbeitsvertrag oder zur vertraglichen Einheitsregelung greifen (Zachert, a.a.O.; der Sache nach ebenso BAG, Beschluss vom 20. April 1999 - 1 ABR 72/98 - BAGE 91, 210 <221 f.>).

c. Die Bestimmungen der Sächsischen Trennungsgeldverordnung sowie des § 44 Abs. 1 TVöD BT-V stehen der vom Antragsteller vorgeschlagenen Regelung auch insoweit entgegen, als nach seiner Vorstellung die Wegstreckenentschädigung alternativ in Form einer Gewährung von vergüteten Freistellungstagen geleistet werden können soll (vgl. GA I 32 f.; Schriftsatz vom 26. März 2013 S. 9). Denn als abschließend müssen diese Bestimmungen nicht nur im Hinblick auf den Anspruchstatbestand, sondern auch im Hinblick auf den Anspruchsinhalt verstanden werden. Die Gewährung vergüteter Freistellungstage würde für den Dienstherrn eine finanzielle Aufwendung bedeuten, der keine Arbeitsleistung des Beschäftigten gegenüberstünde; je nach Größenordnung müsste der Dienstherr zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung weitere Beschäftigte einstellen und hierfür die Personalausgaben erhöhen. Insofern würde die Vereinbarung vergüteter Freistellungstage durch die Parteien der Dienststellenverfassung den in der Sächsischen Trennungsgeldverordnung bzw. den in § 44 Abs. 1 TVöD BT-V durch den Verordnungsgeber bzw. die Tarifvertragsparteien fixierten Ausgleich zwischen den fiskalischen Interessen der öffentlichen Hand und den Individualinteressen der Beschäftigten ebenso wie die Gewährung von Trennungsgeld außerhalb der ausdrücklich geregelten Tatbestände unterlaufen.

Unabhängig hiervon bieten auch die einschlägigen - ihrerseits ersichtlich abschließend gefassten - urlaubsrechtlichen Bestimmungen keinen Raum für die dienststelleninterne Vereinbarung von Freistellungstagen für die hier in Rede stehende Konstellation. Der vom Antragsteller erwähnte § 29 Abs. 3 TVöD sieht die Möglichkeit der Gewährung einer Arbeitsbefreiung unter Fortzahlung des Entgelts lediglich in "sonstigen dringenden Fällen" vor und bezieht sich damit auf Sachverhalte, in denen - strukturell vergleichbar den in § 29 Abs. 1 und 2 TVöD geregelten Sachverhalten - der Arbeitnehmer sich durch den Eintritt eines besonderen Ereignisses aus seinem persönlichen Lebenskreis gehindert fühlt, seine vertraglichen Pflichten zu erfüllen (vgl. Breier u.a., TVöD, Stand 2013, § 29 TVöD Rn. 70: "Verhinderungen anderer Art als diejenigen, die in den vorangehenden Abs. 1 und 2 geregelt sind"). Die Vorschrift zielt folglich nicht auf Fälle, in denen eine Freistellung - wie hier nach Vorstellung des Antragstellers - unspezifisch als Ausgleich für dienstbedingte Erschwernisse dienen soll. Ein entsprechendes Verständnis liegt auch der für Beamte geltenden Regelung in § 15 Abs. 1 Satz 1 SächsUrlVO (Urlaub aus sonstigen Gründen) zugrunde.