Bundesverwaltungsgericht Urteil, 24. März 2011 - 3 C 23/10

Der Kläger ist niedergelassener Arzt. Er wendet sich gegen seine Heranziehung zu den Kosten für eine nach § 17a der Röntgenverordnung - RöV - in der Bekanntmachung der Neufassung vom 30. April 2003 (BGBl I S. 604) erfolgte Prüfung seiner Röntgeneinrichtung durch die Beklagte.

Gemäß § 17a Abs. 1 RöV bestimmt die zuständige Behörde ärztliche und zahnärztliche Stellen zur Qualitätssicherung der Anwendung von Röntgenstrahlung am Menschen. Zuständige Behörde ist in Hessen das für Angelegenheiten der Röntgenverordnung zuständige Ministerium (§ 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Bestimmung von Sachverständigen und Sachverständigenorganisationen im Rahmen der Qualitätssicherung bei der medizinischen Strahlenanwendung vom 27. Februar 2004, GVBl. I 2004, 93), in diesem Fall das Sozialministerium. Es darf gemäß § 1 Abs. 3 des vorgenannten Landesgesetzes im Rahmen der Bestimmung der ärztlichen Stelle hoheitliche Aufgaben und Befugnisse, insbesondere auch das Recht zur Erhebung von Gebühren und Auslagen (Kosten), an private Sachverständige oder private Sachverständigenorganisationen übertragen.

Das hessische Sozialministerium hat mit Vertrag vom 30. Januar 2004 der TÜV Süddeutschland Bau und Betrieb GmbH, einer Tochter der TÜV SÜD AG, für fünf Jahre die Aufgaben der ärztlichen Stelle nach § 17a RöV übertragen. Dieser Beleihungsakt wurde im Hessischen Staatsanzeiger bekannt gemacht. Nach einer Umfirmierung der beliehenen Gesellschaft in TÜV Industrie Service GmbH TÜV SÜD Gruppe (später erneut umfirmiert in TÜV SÜD Industrie Service GmbH) haben die Vertragsparteien mit Vertrag vom 3. November 2004 vereinbart, im Vertragstext die alte durch die neue Bezeichnung der Gesellschaft zu ersetzen. Nachdem die ärztliche Stelle innerhalb der TÜV SÜD AG organisatorisch der Beklagten als einem anderen Tochterunternehmen zugeordnet worden war, das damals noch als TÜV Life Service GmbH TÜV SÜD Gruppe firmierte, schloss das hessische Sozialministerium mit dem Geschäftsführer dieser Gesellschaft am 21. Dezember 2005 einen Änderungsvertrag wiederum in der Weise, dass man vereinbarte, die Bezeichnung der Gesellschaft im Text des Vertrages vom 30. Januar 2004, geändert durch Vertrag vom 3. November 2004, zu ersetzen. Diese Vertragsänderung ist nicht öffentlich bekannt gemacht worden.

Die TÜV SÜD Industrie Service GmbH bestätigte der Beklagten mit Schreiben vom 27. März 2007, dass der Beleihungsvertrag durch den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 mit ihrer Zustimmung auf die Beklagte übergegangen sei.

Die Beklagte leitete im August 2006 eine Prüfung der Röntgengeräte des Klägers ein. Die Überprüfung endete mit der Mitteilung der Prüfungsergebnisse durch Schreiben vom 29. Mai 2007. Unter dem 30. Mai 2007 stellte die Beklagte dem Kläger für die Überprüfung 1 511,30 € in Rechnung.

Die gegen den Bescheid erhobene Klage blieb in den Vorinstanzen ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat mit Urteil vom 4. November 2009 im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenerhebung beruhe auf § 17a RöV in Verbindung mit dem die Bestimmung von Sachverständigen und Sachverständigenorganisationen als ärztliche Stellen regelnden Landesgesetz, einem Beleihungsakt des zuständigen Ministeriums sowie den Regelungen des Hessischen Verwaltungskostengesetzes in Verbindung mit der einschlägigen Verwaltungskostenordnung. Die Beklagte sei mit den Aufgaben und Befugnissen einer ärztlichen Stelle beliehen worden. Das hessische Sozialministerium habe die Beleihung durch den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 auf die unter der Bezeichnung TÜV Life Service GmbH TÜV SÜD Gruppe firmierende Beklagte umgestellt. Dadurch sei eine Umstrukturierung im Bereich der TÜV SÜD AG, nämlich die Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung auf eine andere Tochtergesellschaft, nachvollzogen worden. Eine Beteiligung des zuvor beliehenen Rechtsträgers an dem Änderungsvertrag sei nicht erforderlich. Ein unzulässiger und damit unwirksamer Vertrag zu Lasten Dritter könne darin schon deshalb nicht gesehen werden, weil ausweislich der Bestätigung vom 27. März 2007 die Zustimmung sämtlicher Beteiligter vorgelegen habe. Die unterbliebene Veröffentlichung der Vertragsänderung im Staatsanzeiger sei unschädlich, weil ihr keine konstitutive Bedeutung zukomme. Das Landesrecht sehe eine Veröffentlichungspflicht nicht vor.

Mit der Revision macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass die Beklagte nicht wirksam beliehen sei. Das Berufungsgericht habe den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 unzutreffend ausgelegt. Er regele keine Übertragung eines Beleihungsverhältnisses auf einen anderen Rechtsträger, sondern ebenso wie die zuvor anlässlich einer Umfirmierung erfolgte Vertragsänderung lediglich die Änderung der Bezeichnung des Beliehenen. Das Sozialministerium sei offensichtlich davon ausgegangen, dass kein Rechtsträgerwechsel erfolge. Eine Änderung des ursprünglichen Beleihungsvertrages sei zudem nur durch die Vertragspartner möglich. Den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 habe jedoch der Geschäftsführer der Beklagten unterzeichnet. Das genüge nicht dem Schriftformerfordernis des § 57 HVwVfG. Eine wirksame Änderung der Beleihung erfordere nach dem Prinzip der Urkundeneinheit vielmehr eine schriftliche Vereinbarung aller Beteiligten und den Abschluss eines Beleihungsvertrags mit dem neu zu beleihenden Rechtsträger. Selbst wenn in dem Vertrag die Beleihung der Beklagten geregelt worden sein sollte, bedürfe diese gemäß § 58 Abs. 1 HVwVfG der Zustimmung des bislang Beliehenen. Eine Rückwirkung der Zustimmung komme nicht in Betracht; eine Beleihung zur Eingriffsverwaltung könne nicht schwebend unwirksam sein. Die Unwirksamkeit der Übertragung resultiere außerdem aus der unterbliebenen Bekanntmachung. Da die ursprüngliche Beleihung im Staatsanzeiger bekannt gemacht worden sei, hätte auch die Übertragung der Beleihung in derselben Weise bekannt gemacht werden müssen. Das Berufungsurteil verletze außerdem das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs. Das Berufungsgericht habe auf eine Zustimmung vom 27. März 2007 abgestellt, obwohl er darauf hingewiesen habe, dass diese Zustimmung ein anderes Beleihungsverhältnis betreffe, nämlich die Beleihung nach § 83 der Strahlenschutzverordnung.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie macht unter Vorlage der entsprechenden Dokumente geltend, dass der Übergang der ärztlichen Stelle von der TÜV Industrie Service GmbH TÜV SÜD Gruppe auf sie im Wege des Betriebsübergangs durch einen Kauf- und Übertragungsvertrag vom 30. Juni 2005 erfolgt sei. Zudem hätten beide Gesellschaften mit gemeinsamem Schreiben vom 14. Juli 2005 das hessische Sozialministerium über die Umstrukturierung unterrichtet und darum gebeten, den Beleihungsvertrag entsprechend zu ändern. Daraus ergebe sich, dass alle Beteiligten die Übertragung der Beleihung gewollt und ihr vorab zugestimmt hätten.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass der Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 zu einer wirksamen Übertragung der Beleihung von der TÜV Industrie Service GmbH TÜV SÜD Gruppe auf die seinerzeit noch als TÜV Life Service GmbH TÜV SÜD Gruppe firmierende Beklagte geführt hat. Diese Auslegung des Vertrags ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Feststellung des Inhalts von Willenserklärungen ist grundsätzlich Tatsachenermittlung. Für das Revisionsgericht sind die tatrichterlichen Feststellungen über den Wortlaut einer Willenserklärung, den inneren Willen des Erklärenden und die Begleitumstände der Erklärung bindend. Allerdings ist die tatrichterliche Würdigung bei der Auslegung von Erklärungen in ihrem Rechtsanwendungsteil vom Revisionsgericht überprüfbar. Es kontrolliert, ob die Auslegung gegen gesetzliche Auslegungsregeln (§§ 133, 157 BGB) verstößt oder allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verletzt (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 12. Dezember 2001 - BVerwG 8 C 17.01 - BVerwGE 115, 302 <307> = Buchholz 310 § 69 VwGO Nr. 7; Urteil vom 7. Dezember 1966 - BVerwG 5 C 47.64 - BVerwGE 25, 318 <323 f.> = Buchholz 436.52 § 1 GjS Nr. 3; Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 137 Rn. 153; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO Rn. 164 ff. m.w.N.). Das gilt auch für nach revisiblem Landesverwaltungsverfahrensrecht geschlossene Verträge (s. dazu Urteile vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <289> und vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 C 21.89 - BVerwGE 84, 257 <264 f.>).

Die Auslegung des Änderungsvertrags durch das Berufungsgericht verstößt nicht gegen gesetzliche Auslegungsregeln, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze. Zwar haben die Vertragspartner des Änderungsvertrags vom 21. Dezember 2005 ebenso wie in dem vorherigen Änderungsvertrag lediglich den Austausch der Bezeichnung der beliehenen GmbH in dem bisherigen Vertragstext geregelt. Das zwingt aber nicht dazu, darin eine fehlgeschlagene Übertragung des Beleihungsverhältnisses zu sehen. Maßgeblich für die Auslegung ist der Wille der Beteiligten (§ 133 BGB). Nach den Umständen des Falles kann kein ernsthafter Zweifel daran bestehen, dass die Beteiligten in der Vorstellung gehandelt haben, nicht lediglich einer weiteren Umfirmierung des beliehenen Unternehmens Rechnung zu tragen, sondern das Beleihungsverhältnis auf einen anderen Rechtsträger umzustellen. Die Vertragsänderung war notwendig geworden, weil die bisherige Beliehene die ärztliche Stelle auf eine andere Tochtergesellschaft der TÜV SÜD AG übertragen hatte; dieser Rechtsträgerwechsel sollte, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, durch die Änderung des Beleihungsverhältnisses nachvollzogen werden. Es ist deshalb sachgerecht, den Änderungsvertrag so auszulegen, dass das übereinstimmend gewollte Ergebnis - nämlich die Weiterführung der Beleihung durch die TÜV Life Service GmbH TÜV SÜD Gruppe - erreicht wird.

2. Das Berufungsgericht hat weiter angenommen, dass der Vertrag vom 21. Dezember 2005 den Anforderungen der §§ 54 ff. des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes genügt. Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften stehen im Einklang mit den gleichlautenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

Grundlage des Beleihungsverhältnisses ist das durch das Landesgesetz über die Bestimmung von Sachverständigen und Sachverständigenorganisationen im Rahmen der Qualitätssicherung bei der medizinischen Strahlenanwendung vom 27. Februar 2004 eingeräumte Recht, Aufgaben und Befugnisse an Private zu übertragen. Soweit das Berufungsgericht angenommen hat, dass diese Übertragung überhaupt im Wege eines öffentlich-rechtlichen Beleihungsvertrages erfolgen könne, handelt es sich um die Auslegung und Anwendung nicht revisiblen Landesrechts. Ob außerhalb des Verfahrensrechts liegende Gründe des Landesorganisationsrechts die Möglichkeit einer Beleihung durch Vertrag anstelle eines Verwaltungsaktes (§ 54 Satz 2 HVwVfG) ausschließen oder beschränken können, ist deshalb hier nicht zu erörtern.

Außer Frage steht, dass eine Beleihung, die durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründet werden durfte, in der gleichen Weise auf einen Dritten weiter übertragen werden kann. Die unter dem Gesichtspunkt des revisiblen Verwaltungsverfahrensrechts an einen solchen Übertragungsvertrag zu stellenden Anforderungen sind erfüllt.

a) Der Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 wahrt das Schriftformerfordernis des § 57 HVwVfG. Der Vertrag ist von einem Vertreter des hessischen Sozialministeriums und dem Geschäftsführer des als Vertragsübernehmer zu beleihenden Unternehmens unterzeichnet worden (Urkundeneinheit). Die Auffassung des Klägers, nur ein dreiseitiger Vertrag könne zu einem Rechtsträgerwechsel führen, trifft nicht zu. Der Änderungsvertrag bedeutet der Sache nach die Begründung eines neuen Beleihungsverhältnisses zwischen dem Hoheitsträger und einem Privaten und das Ausscheiden des bislang Beliehenen aus dem Beleihungsverhältnis. Ein solcher Vertrag kann zwischen dem Hoheitsträger und dem neu zu beleihenden Rechtsträger geschlossen werden. Der aus dem Beleihungsverhältnis Ausscheidende wird, soweit der Vertrag in seine Rechte eingreift, durch das Wirksamkeitserfordernis der schriftlichen Zustimmung gemäß § 58 Abs. 1 HVwVfG hinreichend geschützt. Insoweit gilt nichts anderes als für eine zivilrechtliche Vertragsübernahme. Nach allgemeiner Meinung handelt es sich um ein einheitliches Rechtsgeschäft, das der Zustimmung aller Beteiligten bedarf. Es kann als dreiseitiger Vertrag oder durch Vertrag zwischen zwei Beteiligten geschlossen werden, der durch den dritten Beteiligten genehmigt wird (vgl. nur BGH, Urteil vom 20. April 2005 - XII ZR 29/02 -NJW-RR 2005, 958). Es besteht kein Grund, hiervon für die Vertragsübernahme im öffentlichen Recht abzuweichen.

b) Dem Zustimmungserfordernis des § 58 Abs. 1 HVwVfG ist ebenfalls Genüge getan. Danach wird ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in die Rechte eines Dritten eingreift, erst wirksam, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Der Senat lässt offen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Übertragung einer Beleihung auf einen neuen Rechtsträger den bislang Beliehenen in Rechten verletzen kann mit der möglichen Folge, dass die Fortführung des Beleihungsverhältnisses mit dem neuen Rechtsträger von seiner Zustimmung abhängt. Ebenso kann dahingestellt bleiben, welche Wirkungen eine erst nachträgliche Zustimmung (Genehmigung) in Bezug auf die Wirksamkeit der Änderung des Beleihungsverhältnisses hätte. Der Klärung dieser Fragen bedarf es nicht, weil die bislang Beliehene vor der mit Vertrag vom 21. Dezember 2005 vorgenommenen Änderung des Beleihungsverhältnisses in die Änderung eingewilligt hat. Das ergibt sich nicht erst aus dem Schreiben vom 14. Juli 2005 an das hessische Sozialministerium, mit dem die TÜV Industrie Service GmbH TÜV SÜD Gruppe gemeinsam mit der Beklagten um die Vertragsänderung gebeten hat. Es folgt vielmehr bereits aus dem zuvor zwischen den beiden Unternehmen geschlossenen Vertrag, mit dem verschiedene Betriebsteile, unter anderem die ärztliche Stelle, von der einen auf die andere Gesellschaft übertragen worden sind. In Bezug auf das Beleihungsverhältnis zur Wahrnehmung der Aufgaben und Befugnisse der ärztlichen Stelle kann darin bei verständiger Würdigung nur die Einwilligung des abgebenden Unternehmens in die Übertragung des Beleihungsverhältnisses auf den neuen Rechtsträger gesehen werden. Die Erklärung gegenüber einem der Vertragspartner des späteren Änderungsvertrags vom 21. Dezember 2005 ist insoweit ausreichend (§ 182 Abs. 1 BGB, § 62 Satz 2 HVwVfG). Selbst bei einem anderen Verständnis des zwischen den beiden Unternehmen geschlossenen Vertrages käme nicht in Betracht, die Übertragung der Beleihung, mit dem lediglich die Konsequenzen aus dem Rechtsträgerwechsel gezogen worden sind, wegen einer fehlenden Zustimmung der bislang Beliehenen als nach § 58 Abs. 1 HVwVfG (schwebend) unwirksam anzusehen. Die bislang Beliehene verhielte sich widersprüchlich, wenn sie sich einerseits durch die Übertragung der ärztlichen Stelle auf einen anderen Rechtsträger selbst der Möglichkeit der Wahrnehmung der ihr durch Beleihung übertragenen Aufgaben und Befugnisse begeben, andererseits aber die Zustimmung zu einer Übertragung des Beleihungsverhältnisses auf den neuen Rechtsträger verweigern würde. Sie könnte sich deshalb in Ansehung der Übertragung des Beleihungsverhältnisses nicht auf eine fehlende Zustimmung berufen. Das gilt erst recht für den Kläger als Adressat eines Verwaltungsaktes des neuen Rechtsträgers der ärztlichen Stelle.

3. Der Kläger macht ferner geltend, dass der Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 anders als der ursprüngliche Beleihungsvertrag nicht im Hessischen Staatsanzeiger öffentlich bekannt gegeben worden ist. Auch daraus ergibt sich kein Verstoß gegen Bundesrecht.

Die Röntgenverordnung sieht in § 17a vor, dass die zuständigen Behörden die ärztlichen Stellen bestimmen. Nähere Vorgaben enthält das Bundesrecht nicht; es überlässt den Ländern, auf welche Weise die ärztlichen Stellen bestimmt werden. Je nach landesrechtlicher Ausgestaltung ergeben sich unterschiedliche Anforderungen an die Bekanntmachung. Soweit es sich um Rechtsnormen handelt, ist deren öffentliche Bekanntgabe rechtsstaatlich geboten und landesverfassungsrechtlich vorgegeben. Für die hier mit dem privaten Rechtsträger geschlossene Vereinbarung hat das Berufungsgericht festgestellt, dass das hessische Landesrecht eine öffentliche Bekanntgabe nicht verlangt. Eine weitergehende bundesrechtliche Verpflichtung ergibt sich namentlich nicht aus dem Umstand, dass das hessische Sozialministerium, ohne dazu verpflichtet gewesen zu sein, im Hessischen Staatsanzeiger bekannt gemacht hatte, dass es der TÜV Industrie Service GmbH TÜV SÜD Gruppe mit Vertrag vom 30. Januar 2004 die Aufgaben und Befugnisse einer ärztlichen Stelle nach § 17a RöV übertragen hat. Ein Bundesrechtsverstoß ergäbe sich daraus nur, wenn die unterbliebene Bekanntgabe des Änderungsvertrags unter diesen Umständen den rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG widerspräche (vgl. auch Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 10 CN 2.05 - BVerwGE 126, 388 = Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 185). Das ist indes nicht der Fall. Dabei kann unberücksichtigt bleiben, dass über das Homogenitätsgebot ohnehin nur die Grundsätze der Verfassungsprinzipien vorgegeben werden. Schon das Rechtsstaatsprinzip als solches ist hier nicht verletzt. Angesprochen ist der aus ihm abzuleitende Aspekt des Vertrauensschutzes, damit in Zusammenhang stehend die Transparenz und Vorhersehbarkeit staatlichen Handeln. Diese Gesichtspunkte wären aber nur dann tatsächlich betroffen, wenn dem Adressatenkreis, für den die Vorgaben der Röntgenverordnung von Bedeutung sind, aus dem Vertrauen darauf, dass die ärztliche Stelle einem bestimmten Rechtsträger zugeordnet ist, irgendein Nachteil im Falle eines Rechtsträgerwechsels entstehen könnte. Das ist hier nicht der Fall. Der Kläger wird von der Beklagten für eine von der ärztlichen Stelle durchgeführte Überprüfung in Anspruch genommen. Er hat in diesem Kontext keine Nachteile dadurch, dass er möglicherweise erst im Zuge der Überprüfung erfahren hat, dass die ärztliche Stelle nicht mehr dem erstbeliehenen Rechtsträger, sondern der Beklagten zugeordnet ist.

Alle weiteren materiellen Aspekte betreffen ausschließlich Landesrecht. Das gilt für die zwischen den Beteiligten erörterten Fragen der Ausschreibungspflicht nach § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Bestimmung von Sachverständigen vom 27. Februar 2004 ebenso wie für die Gebührenbemessung nach dem Landesgebührenrecht.

4. Die vom Kläger erhobene Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs greift nicht durch. Zwar betraf die vom Berufungsgericht als nachträgliche Zustimmung gewertete Bestätigung vom 27. März 2007, die die Beklagte im Berufungsverfahren vorgelegt hatte, ein anderes Beleihungsverhältnis mit anderen Beteiligten, nämlich die Beleihung der Beklagten als ärztliche Stelle nach § 83 der Strahlenschutzverordnung durch das hessische Umweltministerium. Darauf hatte der Kläger das Berufungsgericht auch wiederholt hingewiesen, das gleichwohl angenommen hat, dass mit dieser Bestätigung die Zustimmung sämtlicher Beteiligter zur Umstellung der Beleihung auf den neuen Rechtsträger vorgelegen habe, und damit den Vortrag des Klägers übergangen hat.

Der Verfahrensmangel hat sich jedoch auf die Berufungsentscheidung nicht ausgewirkt. Die Beklagte hat im Berufungsverfahren bei der Vorlage der Bestätigung ersichtlich die Beleihungsverhältnisse nach § 17a RöV und § 83 Strahlenschutzverordnung verwechselt, was auch dem Berufungsgericht nicht aufgefallen war. Für das Beleihungsverhältnis nach § 17a RöV existiert aber eine gleichlautende, ebenfalls vom 27. März 2007 datierende Bestätigung der Beteiligten dieses Beleihungsverhältnisses. Die Beklagte hat diese Bestätigung im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision nachgereicht. Wenn das Berufungsgericht den Einwand des Klägers berücksichtigt hätte, hätte dies lediglich dazu geführt, dass ihm die maßgebliche Bestätigung vom 27. März 2007 vorgelegt worden wäre, die es fraglos in derselben Weise gewertet hätte. Unabhängig davon greift insoweit § 144 Abs. 4 VwGO. Das Berufungsurteil erweist sich unbeschadet einer verfahrensfehlerhaft angenommenen nachträglichen Zustimmung der früheren Beliehenen zu dem Änderungsvertrag als im Ergebnis richtig, weil diese - wie gezeigt - der Übertragung der Beleihung bereits zuvor zugestimmt hatte.