Bundesverwaltungsgericht Urteil, 17. Nov. 2017 - 2 C 25/17

Der Rechtsstreit betrifft ein Disziplinarklageverfahren; im Vordergrund steht ein angeschuldigter Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht.

Der 1974 geborene Beklagte steht als Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9 LBesO) im Dienst des Landes Berlin. Im Jahr 2007 leitete die Staatsanwaltschaft ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Volksverhetzung gegen den Beklagten ein. Ihm wurde vorgeworfen, an der Erstellung von CDs und Booklets mit volksverhetzenden Liedtexten beteiligt gewesen zu sein. Das Landgericht Berlin sprach den Beklagten im Jahr 2011 von diesem Vorwurf frei, weil nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit habe festgestellt werden können, dass sich das beanstandete Schmählied auf das Tagebuch der Anne Frank beziehe.

Im Rahmen der erkennungsdienstlichen Behandlung im o.g. Strafverfahren wurden Körpertätowierungen des Beklagten festgestellt und in Lichtbildaufnahmen dokumentiert, weil sie den Verdacht der Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen begründeten. Das hierzu geführte Ermittlungsverfahren stellte die Staatsanwaltschaft Berlin im Jahr 2008 gemäß § 170 Abs. 2 StPO ein. Es könne nicht mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden, dass der Beklagte die Kennzeichen öffentlich verwendet habe. Insbesondere lasse sich nicht feststellen, dass der Beklagte am Polizeisport teilgenommen habe, ohne ein seine Körpertätowierungen verdeckendes langärmeliges Hemd getragen zu haben.

Aufgrund eines richterlichen Durchsuchungsbeschlusses wurde im Zuge der strafrechtlichen Ermittlungen auch die Wohnung des Beklagten durchsucht. Dort wurden zahlreiche Gegenstände mit Bezug zum Nationalsozialismus aufgefunden - etwa gerahmte Abbildungen von Adolf Hitler, Portraits von Rudolf Heß und Horst Wessel, ein Trinkbecher mit dem Aufdruck "Rudolf Heß 1894-1987 Forever in our hearts", Bücher und Zeitschriften mit nationalsozialistischem Inhalt sowie Kleidungsstücke und Gegenstände mit Aufdrucken verschiedener rechtsextremistischer Musikgruppen. Darüber hinaus wurden zahlreiche Fotos und Foto-CDs sichergestellt, auf denen u.a. auch der Beklagte bei der Ausführung des sog. Hitlergrußes abgebildet ist. Auch ein diesbezügliches Ermittlungsverfahren stellte die Staatsanwaltschaft Berlin ein. Da einige der Abbildungen offenbar anlässlich eines Konzerts in Großbritannien aufgenommen worden seien, lasse sich nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen, dass der Beklagte die Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen im Inland verbreitet habe.

Im Hinblick auf die strafrechtlichen Beschuldigungen und den Verdacht der Ausübung einer nicht genehmigten Nebentätigkeit leitete der Dienstherr bereits im August 2007 ein Disziplinarverfahren gegen den Beklagten ein, das bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens ausgesetzt wurde. Im September 2007 wurde der Beklagte unter ungekürzter Bezügezahlung vorläufig des Dienstes enthoben.

Im Jahr 2012 hat der Kläger Disziplinarklage mit dem Ziel der Entfernung des Beklagten aus dem Beamtenverhältnis erhoben. Darin wird dem Beklagten vorgeworfen, er habe durch sein inner- und außerdienstliches Verhalten gegen seine Pflicht zur Verfassungstreue, zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten und zur Befolgung dienstlicher Anordnungen verstoßen. Der Beklagte habe mehrmals den Hitlergruß gezeigt und sich die Symbole seiner offensichtlich nationalsozialistischen Gesinnung in die Haut "einbrennen" lassen. Er habe seine Wohnung mit zahlreichen Devotionalien und Bildern führender Vertreter des Nationalsozialismus ausgestattet und pflege intensiven Umgang mit Personen aus der rechtsextremistischen Szene. Selbst sein Autokennzeichen führe die Kombination B-HH, was in der rechtsextremistischen Szene die übliche Abkürzung für "Heil Hitler" darstelle. All dies belege, dass der Beklagte sich mit einem Gedankengut identifiziere, das den Grundlagen eines demokratischen Rechtsstaats diametral entgegensetzt sei.

Im Einzelnen stützt sich die Disziplinarklage auf fünf Anschuldigungskomplexe. Zum Ersten trage der Beklagte ausweislich der im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren angefertigten Bildermappe 1 mehrere Körpertätowierungen mit Kennzeichen verbotener Organisationen und nationalsozialistischen Symbolen. Zum Zweiten habe der Beklagte ausweislich der bei ihm aufgefundenen Fotografien wiederholt den Hitlergruß gezeigt und sich auch mit einer Hakenkreuzfahne ablichten lassen. Zum Dritten verwahre der Beklagte nationalsozialistische Gegenstände, Symbole, Devotionalien und Literatur in seiner Wohnung, was nach Art und Menge des Materials nur den Schluss zulasse, dass der Beklagte dem Nationalsozialismus und seinen Protagonisten huldige. Zum Vierten pflege der Beklagte Umgang mit übelbeleumdeten Personen, indem er eine Partnerschaft zu Frau ... ... unterhalte, die rechtsextremistischen Aktivitäten für die NPD nachgehe und sog. "Frontfrau" der "Gemeinschaft deutscher Frauen" sei. Auch pflege er Kontakte zu den Brüdern ... und ... ..., die Mitglieder der Musikgruppe "Deutsch, Stolz, Treue" (D.S.T) seien. Zum Fünften betreibe der Beklagte als Mitgeschäftsführer ein Gewerbe (...), ohne im Besitz der hierfür erforderlichen Nebentätigkeitsgenehmigung zu sein.

Das Verwaltungsgericht hat gegen den Beklagten eine Geldbuße in Höhe von 300 € verhängt. Die vom Beklagten eingeräumte ungenehmigte Nebentätigkeit stelle ein Dienstvergehen dar. Hinsichtlich der übrigen Anschuldigungen hat das Verwaltungsgericht den Beklagten vom Disziplinarvorwurf freigestellt.

Die hiergegen gerichtete Berufung des klagenden Landes hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung hat es insbesondere ausgeführt, weder aus den Tätowierungen noch aus den angeschuldigten Verhaltensweisen könne ein Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht entnommen werden. Dabei könne dahinstehen, ob es sich bei einzelnen Motiven der vom Beklagten getragenen Tätowierungen um Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen handle. Das Anbringen und das Unterlassen der Entfernung von Tätowierungen beinhalte allenfalls die Mitteilung, eine verfassungsfeindliche Überzeugung zu haben. Ein für die Annahme eines Dienstvergehens erforderliches verfassungsfeindliches Verhalten sei damit jedoch nicht verbunden. Auch das öffentliche Darbieten des Hitlergrußes reiche für die Annahme eines Verstoßes gegen die Verfassungstreuepflicht nicht aus. Durch das aufgrund der vorliegenden Beweismittel feststellbare gemeinschaftliche Zeigen des Hitlergrußes auf dem Konzert einer rechtsextremen Musikgruppe möge der Beklagte eine rechtsextremistische Haltung in einer Gruppe von Gleichgesinnten mitgeteilt haben. Ein politisch werbendes Verhalten, das auf die Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts oder auf die Veränderung der politischen Verhältnisse gerichtet sei, könne hieraus jedoch nicht abgeleitet werden. Soweit hierdurch eine Verletzung der Pflicht zu achtungs- und vertrauensgerechtem Verhalten vorliege, weil der Beklagte in zurechenbarer Weise den Anschein gesetzt habe, sich mit dem Nationalsozialismus zu identifizieren oder mit ihm zu sympathisieren, scheide eine disziplinarische Ahndung infolge des Maßnahmeverbots wegen Zeitablaufs aus.

Mit der vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision beantragt das klagende Land,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 4. Mai 2017 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. April 2013 - soweit dieses noch nicht in Teilrechtskraft erwachsen ist (Anschuldigungspunkte 1 bis 4) - aufzuheben und den Beklagten aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die zulässige Revision des klagenden Landes ist begründet. Das angegriffene Berufungsurteil verletzt revisibles Recht. Die Auffassung des Berufungsgerichts, auch das Tragen einer Tätowierung mit verfassungsfeindlichen Motiven könne als bloßes Haben und Mitteilen einer bestimmten Gesinnung nicht als Dienstvergehen bewertet werden, weil es nicht auf die wirksame Verbreitung eines verfassungsfeindlichen Standpunktes gerichtet sei, ist mit der in Art. 33 Abs. 5 GG und § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG verankerten Verfassungstreuepflicht des Beamten nicht vereinbar (1.). Durch den Inhalt der getragenen Tätowierungen, das Zeigen des Hitlergrußes und sein weiteres Verhalten hat der Beklagte eine nationalsozialistisch geprägte Einstellung kundgetan, die mit seinem Diensteid auf das Grundgesetz und den Eignungsanforderungen für die Ausübung eines öffentlichen Amtes unvereinbar ist (2.). Der Beklagte muss daher aus dem Beamtenverhältnis entfernt werden; zu diesem Ausspruch ist das Bundesverwaltungsgericht auch im Revisionsverfahren befugt (3.).

1. Die Verpflichtung auf die Verfassung und ihre fundamentalen Prinzipien gehört zu den tragenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums (a). Diese Verfassungstreuepflicht kann auch durch das Tragen einer Tätowierung mit verfassungsfeindlichem Inhalt verletzt werden, wenn dadurch eine Ablehnung der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes zum Ausdruck kommt (b). Dies gilt auch dann, wenn eine hinreichende gesetzliche Regelung über das zulässige Ausmaß von Tätowierungen bei Beamten fehlt (c).

a) Beamte sind zur Verfassungstreue verpflichtet.

aa) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse und die damit verbundenen Eingriffsrechte des Staates sind durch Art. 33 Abs. 4 GG einem Personenkreis vorbehalten, dessen Rechtsstellung in besonderer Weise Gewähr für Verlässlichkeit und Rechtsstaatlichkeit bietet. Beamte realisieren die Machtstellung des Staates (BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 <282>), sie haben als "Repräsentanten der Rechtsstaatsidee" dem ganzen Volk zu dienen und ihre Aufgaben im Interesse des Wohls der Allgemeinheit unparteiisch und gerecht zu erfüllen (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 - 2 C 51.13 - BVerwGE 151, 114 Rn. 26). Beamte stehen daher in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis. Aufgrund dieser Treuepflicht gehört es jedenfalls zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG, dass sich der Beamte zu der Verfassungsordnung, auf die er vereidigt ist, bekennt und für sie eintritt (BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 <286> sowie Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <346>; BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 C 24.13 - BVerwGE 150, 366 Rn. 30).

Der Beamte, der "sozusagen als Staat Befehle geben kann" (BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 <282>), muss sich mit den Prinzipien der verfassungsmäßigen Ordnung ohne innere Distanz identifizieren. Damit ist nicht eine Verpflichtung gemeint, sich die Ziele oder eine bestimmte Politik der jeweiligen Regierung zu eigen zu machen. Gefordert ist aber die Bereitschaft, sich mit der Idee des Staates, dem der Beamte dienen soll, mit der freiheitlich-demokratischen, rechts- und sozialstaatlichen Ordnung dieses Staates zu identifizieren und für sie einzutreten. Dies schließt nicht aus, an Erscheinungen dieses Staates Kritik zu üben und für Änderungen der bestehenden Verhältnisse mit den verfassungsrechtlich vorgesehenen Mitteln einzutreten, solange in diesem Gewand nicht eben dieser Staat und seine verfassungsmäßige Grundlage in Frage gestellt werden. An einer "unkritischen" Beamtenschaft können Staat und Gesellschaft kein Interesse haben. Unverzichtbar ist aber, dass der Beamte den Staat und die geltende verfassungsrechtliche Ordnung bejaht, sie als schützenswert anerkennt, in diesem Sinne sich zu ihnen bekennt und aktiv für sie eintritt. Der Staat ist darauf angewiesen, dass seine Beamten für ihn einstehen und Partei für ihn ergreifen (BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <347 f.>).

Die Befugnis eines demokratischen Staates, von seinen Beamten die Treue zu den grundlegenden Verfassungsgrundsätzen zu verlangen, ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte anerkannt (EGMR, Urteil vom 26. September 1995 - 7/1994/454/535 "Vogt" - NJW 1996, 375 <377>). Die Verfassungstreue stellt damit auch eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung im Sinne von § 8 Abs. 1 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1897) sowie Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. EG L 303 vom 2. Dezember 2000 S. 16) für Beamte dar (vgl. BAG, Urteil vom 6. September 2012 - 2 AZR 372/11 - ZTR 2013, 261 Rn. 34).

Die Grundentscheidung des Grundgesetzes zur Konstituierung einer wehrhaften Demokratie lässt es nicht zu, dass Beamte im Staatsdienst tätig werden, die die freiheitlich-demokratische, rechts- und sozialstaatliche Ordnung ablehnen und bekämpfen. Diesen Personen fehlt die Eignung für die Ausübung eines öffentlichen Amtes (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 2111/94 u.a. - BVerfGE 96, 171 <181>; BAG, Urteil vom 12. Mai 2011 - 2 AZR 479/09 - ZTR 2011, 739 Rn. 23; EGMR, Entscheidung vom 22. November 2001 - 39799/98 "Volkmer" - NJW 2002, 3087 <3088>). Ihnen kann von den Bürgern nicht das zur Wahrnehmung des öffentlichen Amtes berufserforderliche Vertrauen entgegengebracht werden (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2015 - 2 C 9.14 - BVerwGE 152, 228 Rn. 11 ff.).

bb) Sind solche Personen bereits zu Beamten ernannt, können sie im Wege des Disziplinarverfahrens aus dem Beamtenverhältnis entfernt werden.

Disziplinarmaßnahmen setzen allerdings ein konkretes Dienstvergehen voraus. Dieses besteht nicht bereits in der "mangelnden Gewähr" dafür, dass der Beamte jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintreten werde, sondern erst in der nachgewiesenen Verletzung jener Amtspflicht (BVerfG, Beschlüsse vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <350 f.> und vom 6. Mai 2008 - 2 BvR 337/08 - NJW 2008, 2568 Rn. 31).

Das bloße Haben einer Überzeugung und die bloße Mitteilung, dass man diese habe, reichen für die Annahme einer Verletzung der dem Beamten auferlegten Treuepflicht grundsätzlich nicht aus. Ein Dienstvergehen besteht erst, wenn der Beamte aus seiner politischen Überzeugung Folgerungen für seine Einstellung gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, für die Art der Erfüllung seiner Dienstpflichten, für den Umgang mit seinen Mitarbeitern oder für politische Aktivitäten im Sinne seiner politischen Überzeugung zieht (BVerfG, Beschlüsse vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <350 f.> und vom 6. Mai 2008 - 2 BvR 337/08 - BVerfGK 13, 531 <540>; vgl. zum Erfordernis eines durch entsprechende Aktivitäten deutlich gewordenen Loyalitätsmangels auch BAG, Urteil vom 6. September 2012 - 2 AZR 372/11 - ZTR 2013, 261 Rn. 21).

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts liegt eine derartige Verletzung der Verfassungstreuepflicht nicht erst dann vor, wenn der Beamte ein Verhalten zeigt, das auf die wirksame Verbreitung eines verfassungsfeindlichen Standpunktes oder auf die Teilnahme am politischen Meinungskampf gerichtet ist. Entsprechendes folgt auch nicht aus den in Bezug genommenen Formulierungen des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 1 D 55.99 - BVerwGE 114, 37 <45>), die im Übrigen keine Maßstabsbildung, sondern lediglich Subsumtionserwägungen enthalten.

Das in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung geforderte "Mehr" als das bloße Haben und Mitteilen ist nicht erst bei einem offensiven Werben erreicht. Zwischen dem "bloßen" Haben und Mitteilen einer Überzeugung und dem planmäßigen werbenden Agieren oder gar Agitieren liegen differenzierungsfähige und erhebliche Abstufungen.

b) Folgerungen für seine Einstellung gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnung kann ein Beamter auch durch plakative Kundgabe in Gestalt des Tragens einer Tätowierung mit verfassungsfeindlichem Inhalt ziehen.

aa) Die Betätigung einer verfassungsfeindlichen Gesinnung durch "bloße" Tätowierung ist möglich. Zwar stellt eine Tätowierung zunächst nur eine Körperdekorierung dar. Durch diese wird der Körper indes bewusst als Kommunikationsmedium eingesetzt (Lobstädt, Tätowierung, Narzissmus und Theatralität, 2011, S. 125 ff.; Schmidt, Das äußere Erscheinungsbild von Beamtenbewerbern, 2017, S. 161 f. m.w.N.). Mit dem Tragen einer Tätowierung ist eine plakative Kundgabe verbunden, durch die eine mit ihr verbundene Aussage das "forum internum" verlässt. Durch eine Tätowierung erfolgt eine nach außen gerichtete und dokumentierte Mitteilung durch deren Träger über sich selbst. Dieser kommt im Falle der Tätowierung sogar ein besonderer Stellenwert zu, weil das Motiv in die Haut eingestochen wird und der Träger sich damit dauerhaft und in besonders intensiver Weise bekennt.

Ein Beamter, der sich mit einer Auffassung, die der Werteordnung des Grundgesetzes widerspricht, derart identifiziert, dass er sie sich in die Haut eintätowieren lässt, ist nicht tragbar. Er dokumentiert mit dem Tragen der Tätowierung sein dauerhaftes Bekenntnis zu dieser Anschauung und damit seine Abkehr von der Verfassungsordnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2001 - 1 DB 15.01 - Buchholz 232 § 52 BBG Nr. 13 S. 23). Eine hieran anknüpfende Disziplinarmaßnahme sanktioniert nicht die innere Haltung und Gesinnung des Beamten, sondern sein äußeres Handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1987 - 1 D 114.85 - NJW 1987, 2691 <2692>).

bb) Dass sich die Tätowierung in dem beim Tragen von Dienstkleidung sichtbaren Bereich des Körpers befindet, ist nicht erforderlich.

Entscheidungsmaßstab für die Frage, in welchem Umfang der Dienstherr und die Allgemeinheit dem Beamten noch Vertrauen in eine zukünftig pflichtgemäße Amtsausübung entgegenbringen kann, ist die Annahme, dass das Dienstvergehen einschließlich aller be- und entlastenden Umstände bekannt würde (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2005 - 2 C 12.04 - BVerwGE 124, 252 <260>; Beschluss vom 2. März 2012 - 2 B 8.11 - juris Rn. 16). Für die danach gebotene objektive Bewertung der Vertrauensbeeinträchtigung ist es unerheblich, inwieweit das Dienstvergehen im konkreten Einzelfall in der Öffentlichkeit tatsächlich bekannt geworden und inwieweit hierüber berichtet worden ist (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2013 - 2 C 62.11 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 19 Rn. 56; Beschluss vom 20. Juni 2017 - 2 B 84.16 - juris Rn. 36).

Dies gilt auch für die Kundgabe politischer Überzeugungen. Auch wenn sich ein Anhänger verfassungsfeindlicher Ziele nur im Kreis Gleichgesinnter offenbart und betätigt, zieht er Folgerungen aus seiner Überzeugung für seine Einstellung gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland. Selbst wenn sich ein Beamter in einer verfassungsfeindlichen Organisation rein intern engagiert und seine Überzeugung nur dort offenlegt, liegt hierin eine gelebte Folgerung und Betätigung seiner politischen Auffassung. Die Überzeugung führt in diesen Fällen nicht zu einer bloß passiven Zugehörigkeit zu einer Organisation, sondern zu einer gelebten Identifizierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Juli 1981 - 2 BvR 321/81 - NJW 1981, 2683). Die Öffentlichkeit einer verfassungsfeindlichen Betätigung ist damit nicht Voraussetzung für einen Verstoß gegen die Treuepflicht des Beamten.

Entsprechendes gilt für Tätowierungen. Diesen kommt vielfach eine gruppeninterne Funktion als sichtbares Symbol geteilter Überzeugungen zu, die es Gleichgesinnten erlaubt, einander zu erkennen und sich als eine von den "anderen" abgrenzbare Gruppe zu identifizieren (Lobstädt, Tätowierung, Narzissmus und Theatralität, 2011, S. 138 f.; BGH, Beschlüsse vom 31. Juli 2002 - 3 StR 495/01 - BGHSt 47, 354 <359> und vom 1. Oktober 2008 - 3 StR 164/08 - BGHSt 52, 364 Rn. 26). Die in Tätowierungen enthaltenen Symbole werden so im Sinne einer Solidarisierung nutzbar gemacht (BGH, Beschluss vom 7. Oktober 1998 - 3 StR 370/98 - NJW 1999, 435 <436>). Soweit es sich dabei um Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen mit nationalsozialistischem Hintergrund handelt, läuft dies auch dem Anliegen zuwider, die Wiederbelebung nationalsozialistischer Tendenzen infolge des Gebrauchs entsprechend assoziierungsgeeigneter Symbole zu hindern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2009 - 2 BvR 2202/08 - NJW 2009, 2805 Rn. 17).

Allerdings muss bei einer derartigen und nur eingeschränkt sichtbaren Betätigung der Inhalt der gelebten Auffassung von besonderem Gewicht sein, damit die in der Bejahung einer Pflichtverletzung liegende Einschränkung der Meinungsfreiheit in einem angemessenen Verhältnis zur bezweckten Gewährleistung der Verfassungstreue des Beamten steht (EGMR, Urteil vom 26. September 1995 - 7/1994/454/535 "Vogt" - NJW 1996, 375 <376>). Die Entscheidung über die Disziplinarmaßnahme setzt eine Gesamtwürdigung voraus, die nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung der Schwere des Dienstvergehens, des Persönlichkeitsbildes des Beamten und der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit zu ergehen hat (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2015 - 2 C 9.14 - BVerwGE 152, 228 Rn. 35).

c) Unerheblich ist, dass im Land Berlin eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Reglementierung des zulässigen Ausmaßes von Tätowierungen bei Beamten weder bestand noch besteht.

aa) Das Verbot des Tragens bestimmter Tätowierungen greift in das auch den Beamten durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Persönlichkeitsrecht ein. Es bedarf daher einer gesetzlichen Grundlage.

Auch wenn die Reglementierung des Erscheinungsbildes von Beamten während ihrer Dienstausübung auf eine behördeninterne Wirkung gerichtet ist, nämlich auf die Art und Weise, in der der Beamte seinen Dienstpflichten nachzukommen hat, ist ihre Wirkung nicht auf die Zeiten der Dienstausübung beschränkt. Anders als die Vorgabe, eine bestimmte Dienstkleidung zu tragen oder während der Dienstzeit Schmuckstücke abzulegen, greift das Verbot bestimmter Tätowierungen zwangsläufig auch in die private Lebensführung und damit in subjektive Rechte der Beamten ein. Die Regelung bedarf daher einer hinreichend bestimmten Ermächtigung durch den Gesetzgeber (BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 Rn. 17; BVerfG, Beschluss vom 10. Januar 1991 - 2 BvR 550/90 - NJW 1991, 1477 f.).

In der Rechtsprechung ist hierfür auf die generelle Befugnis zur Regelung der Dienstkleidung (vgl. § 74 BBG) verwiesen worden. Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts betrafen in der Sache zwar nur die Gestaltung der Haartracht; in ihnen ist aber ausdrücklich auch auf die Möglichkeit einer Vorgabe für Tätowierungen verwiesen worden (BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 Rn. 18; ebenso Beschluss vom 17. Dezember 2013 - 1 WRB 2.12 u.a. - BVerwGE 149, 1 Rn. 48 für das Soldatenrecht). An dieser Auffassung hält der Senat nicht fest.

Wie bei der Einschätzung, welche rechtlichen Grundlagen für die Vorgabe von Einstellungshöchstaltersgrenzen erforderlich sind, stellt sich auch im Hinblick auf die Reglementierung des zulässigen Ausmaßes von Tätowierungen bei Beamten die Frage der Wesentlichkeit und damit der Ermächtigungsgrundlage unter dem zwischenzeitlich aktualisierten verfassungsrechtlichen Blickwinkel anders dar als noch vor einigen Jahren (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 57).

So sind Einstellungshöchstaltersgrenzen für Beamte traditionell durch Verwaltungsvorschrift bestimmt worden; dies hat die Rechtsprechung lange Zeit gebilligt (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 1980 - 2 C 15.78 - Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 11 S. 5 und vom 23. Oktober 1980 - 2 C 22.79 - Buchholz 238.4 § 37 SG Nr. 2 S. 5). Erst im Jahr 2009 ist hierzu eine normative Ausgestaltung verlangt (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 - 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 Rn. 9), die Regelung durch Rechtsverordnung aber weiterhin für ausreichend erachtet worden (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2012 - 2 C 76.10 - BVerwGE 142, 59 Rn. 26). 2015 hat das Bundesverfassungsgericht den Parlamentsvorbehalt im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG weiter hervorgehoben und eine hinreichend bestimmte Entscheidung des Parlamentsgesetzgebers selbst verlangt (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 52 ff.). Dem ist die Rechtsprechung des erkennenden Senats gefolgt (BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2016 - 2 C 11.15 - BVerwGE 156, 180 Rn. 17 ff.).

Die vom Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Regelung von Einstellungshöchstaltersgrenzen gegebene Begründung trifft auch für die Reglementierung des Ausmaßes zulässiger Tätowierungen für Beamte zu. Grundrechte gelten auch im Beamtenverhältnis. Die Austarierung widerstreitender Grundrechte (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108, 282 <310> in Bezug auf Kleidungsvorschriften für Lehrkräfte) oder kollidierender Verfassungspositionen ist dem Parlament vorbehalten. Wesentliche Inhalte des Beamtenverhältnisses sind daher durch Gesetz zu regeln. Dies gilt insbesondere für Regelungen mit statusbildendem oder statusberührenden Charakter, durch die Bedingungen der Einstellung oder Entlassung normiert werden (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 69).

Mit der Bestimmung unzulässiger Tätowierungen werden Eignungsanforderungen festgelegt, die zur zwingenden Ablehnung eines Einstellungsbegehrens führen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 14. Juli 2016 - 6 B 540/16 - juris Rn. 3 und 5). Für bereits ernannte Beamte bilden entsprechende Regelungen die Grundlage für Weisungen, keine derartige Tätowierung im Dienst zu tragen (VG Halle, Urteil vom 18. Mai 2016 - 5 A 54/16 - juris Rn. 21 f.).

Insoweit ist neben dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) auch das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG berührt. Das Bundesverwaltungsgericht hat dessen Anwendungsbereich für das Schneiden der Kopfhaare zwar grundsätzlich verneint (BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 Rn. 16). Die Vorgabe, die Haare in Hemdkragenlänge zu tragen, könne nicht zu einer Entstellung oder Verunstaltung führen. Angesichts des intensiven körperlichen Eingriffs und der damit verbundenen Schmerzen kann Entsprechendes für die Entfernung von Tätowierungen aber offenkundig nicht gelten. Die Aufforderung, großflächige Tätowierungen an Kopf, Hals, Händen oder Unterarmen zu beseitigen, greift daher auch in den Schutzbereich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein.

Anderes könnte nur angenommen werden, wenn man von der Möglichkeit einer Abdeckung der Tätowierungen im Dienst ausginge. Dies dürfte jedoch keinesfalls immer möglich oder praktikabel sein (vgl. zum "Störfaktor" eines Langarmhemds Schmidt, Das äußere Erscheinungsbild von Beamtenbewerbern, 2017, S. 218 ff.). Eine Einstellung betroffener Bewerber wird in der Praxis jedenfalls abgelehnt. Die Vorgabe bewirkt damit nicht nur eine Berufsausübungsregelung, sondern ein Berufswahl- und -ausübungsverbot.

Die Reglementierung zulässiger Tätowierungen im Beamtenverhältnis bedarf folglich einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Regelung. Auch im Falle der Verordnungsermächtigung muss dabei schon aus der parlamentarischen Leitentscheidung der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 55).

bb) Diesen Anforderungen entspricht die Befugnis zum Erlass von Bestimmungen über die Dienstkleidung nicht.

Die Ermächtigung zum Erlass von "Bestimmungen über Dienstkleidung" (§ 74 BBG) oder zur Regelung von "Einzelheiten über die Dienstkleidung" (§ 70 LBG BE bzw. § 39 LBG BE a.F.) ist schon von ihrem Wortlaut her ersichtlich nicht auf die Reglementierung der Zulässigkeit von Tätowierungen gerichtet. Die Formulierung "Dienstkleidung" weist von Ausmaß und Intensität der Regelungsmöglichkeit eine gänzliche andere Zielrichtung und Intensität auf als eine Ermächtigung, die Dienstausübung für Beamte mit bestimmten Tätowierungen zu verbieten. Während die Dienstkleidung nur während der Dienstausübung getragen und anschließend wieder abgelegt werden kann, ist eine Tätowierung untrennbarer Bestandteil des Körpers.

Auch die Entstehungsmaterialien lassen keinen Hinweis darauf erkennen, dass der Gesetzgeber mit dieser Ermächtigung auch an Regelungen des zulässigen Ausmaßes von Tätowierungen gedacht haben könnte (vgl. zum Dienstrechtsneuordnungsgesetz des Bundes BT-Drs. 16/7076 S. 117).

Die Ermächtigung weist schließlich keinen hinreichend bereichsspezifischen Bezug zum Verbot von Tätowierungen auf. Dem Gesetz sind keinerlei Maßstäbe für Inhalt, Art und Ausmaß einer derartigen Regelungsbefugnis zu entnehmen. Insbesondere fehlt es an einer erkennbaren parlamentarischen Leitentscheidung für die Grenzen einer zulässigen Reglementierung - etwa auf den bei Tragen einer Uniform noch "sichtbaren" Bereich.

Diese Anforderungen stellen auch nicht lediglich eine inhaltsleere Formalie dar. Die Regelung durch die Exekutive betrifft nicht eine technische Norm, deren Ausgestaltung maßgeblich durch die Nachführung veränderter wissenschaftlicher Erkenntnisse geprägt ist. Die Einschränkung von Tätowierungen für Beamte hängt vielmehr von gesellschaftspolitischen Fragestellungen ab, die "in öffentlicher Debatte zu klären" sind (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 53).

Mit der Dienstkleidung und insbesondere der von Polizeivollzugsbeamten zu tragenden Uniform soll, neben einer Kennzeichnung der Ausstattung mit hoheitlichen Befugnissen, die Neutralität ihrer Träger zum Ausdruck gebracht werden. Die Uniform soll sichtbares Zeichen dafür sein, dass die Individualität der Polizeivollzugsbeamten im Dienst hinter die Anforderungen des Amtes zurücktritt. Polizeiliche Maßnahmen sollen losgelöst von der Person der handelnden Beamten als Maßnahmen des Staates wahrgenommen werden. Die Zulässigkeit der Untersagung bestimmter äußerer Erscheinungsformen beim Tragen der Dienstkleidung setzt daher in materieller Hinsicht voraus, dass diese geeignet sind, die Neutralitätsfunktion der Uniform zu beeinträchtigen (BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 Rn. 25). Die Entscheidung über die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen dies bei Tätowierungen der Fall ist, wird maßgeblich von den allgemeinen gesellschaftlichen Anschauungen bestimmt.

Die Reglementierung macht überdies eine Beobachtung erforderlich, ob die Voraussetzungen eines Verbots in Ansehung möglicherweise gewandelter Anschauungen in der Bevölkerung zu dieser Frage noch gegeben sind (BVerfG, Beschluss vom 10. Januar 1991 - 2 BvR 550/90 - NJW 1991, 1477 <1478> für das Verbot von Ohrschmuck bei männlichen Beamten; BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 Rn. 27 für die Gestaltung der Haartracht).

Anhaltspunkte dafür, dass gewandelte gesellschaftliche Vorstellungen zwischenzeitlich auch hinsichtlich Tätowierungen vorliegen könnten, liegen durchaus vor (vgl. zur Einordnung als "Modephänomen" etwa Schmidt, Das äußere Erscheinungsbild von Beamtenbewerbern, 2017, S. 175 und 177 mit dem Hinweis, mittlerweile gebe es etwa 3000 Tattoostudios in Deutschland). Dies gilt nicht nur in Bezug auf das Verhalten prominenter Vorbilder in Sport, Musik und Showbusiness (vgl. Lobstädt, Tätowierung, Narzissmus und Theatralität, 2011, S. 115 ff.). Nach einer Studie des Instituts für Demoskopie Allensbach (Allensbacher Kurzbericht vom 8. Juli 2014) hat sich der Anteil der Tätowierten in Deutschland in den letzten zehn Jahren um über 40 % erhöht. 24 % der 16- bis 29-Jährigen - und damit fast jeder Vierte - hat zwischenzeitlich eine Tätowierung. Bei Frauen liegt der Anteil in dieser Altersgruppe sogar bei 30 %, in Ostdeutschland (geschlechterübergreifend) bei 41 %. Insbesondere bei jüngeren Menschen und in Ostdeutschland hat die Verbreitung von Tätowierungen daher offenbar den Bereich von Subkulturen verlassen und "die Mitte der Gesellschaft erreicht" (VG Halle, Urteil vom 18. Mai 2016 - 5 A 54/16 - juris Rn. 31; hierzu auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 24. August 2017 - 2 L 3279/17 - juris Rn. 30). Die Frage, ob angesichts dieser Entwicklung weiterhin von einer allgemeinen Ablehnung oder Gefährdungen für die Repräsentations- oder Neutralitätsfunktion ausgegangen werden kann, bedarf daher einer aktualisierten Prüfung.

Dabei erscheint nicht ausgeschlossen, dass für die Tätowierung besonders exponierter und auch beim Tragen einer Uniform sichtbarer Bereiche, wie Kopf, Hals, Hände und vielleicht auch Unterarme weiterhin von einer ausreichenden Gefährdungslage ausgegangen werden kann. Präzise Aussagen hierzu sind den vorhandenen Erkenntnisquellen nicht zu entnehmen. Die normative Leitentscheidung hierzu muss jedoch durch das Parlament und aufgrund aktueller Erkenntnisgrundlagen erfolgen.

Das Haben von Tätowierungen an sich verstößt damit nicht gegen eine dem Beklagten wirksam auferlegte Pflicht. Auf die Fragen, ob der Beklagte Kenntnis von entsprechenden Verwaltungsvorschriften (insbesondere der Polizeidienstvorschrift 350) hatte oder hätte haben müssen und wann (insbesondere vor oder nach der Ernennung) welche Tätowierung am Körper des Beklagten vorgenommen wurde, kommt es damit nicht an.

cc) Das Tragen einer Tätowierung stellt gleichwohl eine Pflichtverletzung dar, wenn und soweit diese durch ihren Inhalt gegen andere beamtenrechtliche Pflichten verstößt.

Dies ist nicht nur der Fall, wenn sich aus dem Inhalt der Tätowierung eine Straftat ergibt - wie etwa im Falle der Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen nach § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB. Eine Tätowierung begründet vielmehr auch dann ein Dienstvergehen, wenn ihr Inhalt einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht des Beamten offenbart.

Der Annahme eines Verstoßes gegen die Verfassungstreuepflicht steht nicht entgegen, wenn einzelne Tätowierungen für sich genommen weder strafrechtlich zu beanstanden sind noch einen unmittelbaren Bezug zum Dritten Reich aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2008 - 2 BvR 337/08 - NJW 2008, 2568, Rn. 31 und 34).

Ebenso wenig ist von Belang, ob das Verbot entsprechender Tätowierungen durch eine wirksame (Verwaltungs-)Vorschrift konkretisiert worden ist. Soweit durch Tätowierungen die Verfassungstreuepflicht berührt ist, betrifft dies ein unmittelbar kraft gesetzlicher Anordnung und Verfassungsrecht geltendes Eignungsmerkmal (VG Düsseldorf, Beschluss vom 24. August 2017 - 2 L 3279/17 - juris Rn. 15).

2. Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat der Beklagte ein Dienstvergehen begangen. Seine Tätowierungen erfüllen zwar keinen Straftatbestand (a). Durch den Inhalt der Tätowierungen und sein weiteres Verhalten hat der Beklagte aber eine nationalsozialistisch geprägte Einstellung kundgetan, die mit der Verfassungstreuepflicht von Beamten unvereinbar ist (b).

a) Der Beklagte hat sich Runenzeichen und andere Motive eintätowieren lassen, denen ein nationalsozialistischer Bedeutungsgehalt zukommt. Es handelt sich indes nicht um Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen im Sinne des § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB.

Nach den tatsächlichen Feststellungen im angegriffenen Berufungsurteil ist der Beklagte an Rücken, Bauch, Oberkörper, Ober- und Unterarmen sowie an den Unterschenkeln großflächig mit verschiedenen Motiven tätowiert. Hinsichtlich der Einzelheiten hat das Berufungsgericht auf die im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren gefertigte Bildermappe 1 verwiesen. Von der Vorder- bis zur Rückseite des linken Oberarms sind mehrere Symbole zu einem Schriftzug aneinandergereiht, darunter eine so genannte Wolfsangel, eine Odalrune und eine Sigrune. Diese Symbole werden auch als Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen verwendet.

Die Sigrune in ihrer doppelten Verwendung war Kennzeichen der Waffen-SS (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2001 - 1 DB 15.01 - Buchholz 232 § 52 BBG Nr. 13 S. 25; OLG Bamberg, Urteil vom 18. September 2007 - 2 Ss 43/2007 - juris Rn. 9). Die Wolfsangel war von mehreren SS-Panzerdivisionen als Emblem verwendet worden (vgl. LG Berlin, Urteil vom 29. August 2002 - 544 StVK (Vollz) 490/02 - juris Rn. 20). Die Odalrune schließlich wurde im Dritten Reich u.a. als Symbol der Hitlerjugend, als Abzeichen des Rasse- und Siedlungsamts sowie als Emblem der 7. SS-Freiwilligen-Gebirgs-Division "Prinz Eugen" verwendet (vgl. VGH München, Beschluss vom 7. März 2007 - 16a CD 07.1 - juris Rn. 27; KG Berlin, Beschluss vom 18. Mai 2016 - (4) 161 Ss 54/16 (75/16) - juris Rn. 3). Die Odalrune stellte auch nachfolgend ein Kennzeichen verschiedener rechtsextremistischer Vereinigungen, wie etwa der Wiking-Jugend, dar (vgl. BGH, Beschluss vom 7. Oktober 1998 - 3 StR 370/98 - NJW 1999, 435); die Wiking-Jugend ist wegen ihrer Wesensverwandtschaft zur Hitlerjugend und ihrer rassistisch-antisemitischen Ausrichtung als verfassungswidrige Vereinigung verboten (BVerwG, Urteil vom 13. April 1999 - 1 A 3.94 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 30 S. 5 und 9). All diese Symbole werden auch in der Gegenwart von rechtsextremistischen Organisationen eingesetzt (vgl. Ministerium für Inneres und Sport Mecklenburg-Vorpommern, Rituale und Symbole der rechtsextremistischen Szene, 2015, S. 14).

Die Runen werden jedoch auch in anderem Zusammenhang verwendet, etwa von Anhängern der Wikingerkultur sowie auf Schmuck und Kunstgewerbegegenständen (vgl. KG Berlin, Beschluss vom 18. Mai 2016 - (4) 161 Ss 54/16 (75/16) - juris Rn. 9). Die Wolfsangel findet sich in verschiedenen Stadt- und Gemeindewappen, die Odalrune gleicht dem Kopfwinkel auf dem Dienstgradabzeichen der Hauptfeldwebel und Oberfähnriche in der Bundeswehr (vgl. BGH, Beschluss vom 7. Oktober 1998 - 3 StR 370/98 - NJW 1999, 435; OLG Bamberg, Urteil vom 18. September 2007 - 2 Ss 43/2007 u.a. - juris Rn. 11).

Die Mehrdeutigkeit der Kennzeichen macht daher eine Ermittlung des mit dem Gebrauch des Kennzeichens verbundenen Aussagegehalts anhand aller maßgeblichen Umstände des Falls erforderlich (BGH, Beschluss vom 1. Oktober 2008 - 3 StR 164/08 - BGHSt 52, 364 Rn. 29). § 86a StGB dient nicht dazu, jedwedes Bekenntnis zu einer verfassungsfeindlichen Organisation unter Strafe zu stellen, sondern tabuisiert lediglich tatsächlich existierende oder diesen zum Verwechseln ähnliche Symbole (BGH, Urteil vom 13. August 2009 - 3 StR 228/09 - BGHSt 54, 61 Rn. 17). Als abstraktes Gefährdungsdelikt wehrt die Vorschrift nur Gefahren ab, die allein mit dem äußeren Erscheinungsbild solcher Kennzeichen verbunden sind. Der objektive Tatbestand der Strafnorm ist deshalb nur erfüllt, wenn sich aus den Gesamtumständen die Verwendung eines Symbols als Kennzeichen einer verfassungswidrigen Organisation ergibt.

Im Umgebungszusammenhang der Runen-Tätowierungen des Beklagten entsteht jedoch kein spezifisch nationalsozialistischer Eindruck. Im Vordergrund der Motivgebung stehen stilisierte Wikingerszenerien, die den kompletten Rücken bedecken. Hieran schließt sich zur linken Schulter ein im Halbkreis gehaltener Ring von Runenzeichen an, der einen Wikingerkopf und ein Wikingerschiff umschließt. Die Einbettung der Runen in diesen Zusammenhang lässt jedenfalls eine eindeutige Zuordnung der Symbole in einen nationalsozialistischen Kontext nicht zu.

Die Einschätzung des Berufungsgerichts, dass die Tätowierung keine Straftat nach § 86a StGB beinhalte, ist daher frei von Rechtsfehlern.

b) Durch den Inhalt der Tätowierungen und sein weiteres Verhalten hat der Beklagte bei einer Gesamtwürdigung aber eine nationalsozialistisch geprägte Einstellung kundgetan, die mit der Verfassungstreuepflicht von Beamten unvereinbar ist.

aa) Der Beklagte trägt neben den auf seiner linken Schulter tätowierten Runenzeichen - ausweislich der bei den Akten befindlichen Bildmappe 1 - eine Vielzahl weiterer eintätowierter Symbole:

Neben einer großflächigen Farbtätowierung des preußischen Königs Friedrich II. (am rechten Unterarm) hat sich der Beklagte eine Reihe von Totenköpfen, eisernen Kreuzen und anderen martialischen Motiven eintätowieren lassen. Es finden sich dabei auch zwei gekreuzte Hämmer (an der linken Wade). Zwar kann auch insoweit auf die Verwendung im Bergbau oder eine stilisierte Thor-Symbolik verwiesen werden. Das Motiv erinnert indes auch an das Logo der sog. Hammerskins, einer Sammelbewegung, die ein rassistisches Weltbild vertritt und sich selbst als Elite der "Naziskins" versteht (Landesamt für Verfassungsschutz Hamburg, Rechtsextremismus in Stichworten, 2001, S. 55). Dieses Symbol hat in der rechtsextremistischen Szene einen klaren Erkennungswert (Bundesamt für Verfassungsschutz, Rechtsextremismus: Symbole, Zeichen und verbotene Organisationen, 2015, S. 65). Entsprechendes gilt für die Abbildung zweier sich kreuzender Stielhandgranaten (auf der linken Schulter), die im Nationalsozialismus von SS-Divisionen als Truppenkennzeichen verwendet worden ist.

Der Beklagte hat sich weiterhin ein Wappen mit der Aufschrift "Brutal Attack" tätowieren lassen. Diesen Namen trägt eine neonazistische Musikgruppe aus Großbritannien, die zu den Gründungsmitgliedern des Neonazi-Musiknetzwerks "Blood and Honour" gehört. Bei den beschlagnahmten Lichtbildern findet sich ausweislich der bei den Akten befindlichen Bildermappe 2 eine Aufnahme, bei der unter einem Banner, das noch den Schriftzug "od & Honour" (mit einer Triskele) erkennen lässt, eine Vielzahl stark tätowierter Männer abgebildet sind, die den gestreckten rechten Arm zum Hitlergruß erhoben haben. Die Division Deutschland von "Blood & Honour" ist verboten (BGH, Urteil vom 13. August 2009 - 3 StR 228/09 - BGHSt 54, 61 Rn. 4). Diese Gruppierung - deren Bezeichnung das ins Englische übersetzte Motto der Hitlerjugend ist - hat es sich zur Aufgabe gemacht, die nationalsozialistische Weltanschauung auf dem musikalischen Sektor zu verbreiten, und tritt offen für rassistische Ziele ein (vgl. unter Bezugnahme auf die Verbotsverfügung des BMI vom 14. September 2000: Bundesamt für Verfassungsschutz, Rechtsextremismus: Symbole, Zeichen und verbotene Organisationen, 2015, S. 29 sowie Landesamt für Verfassungsschutz Hamburg, Rechtsextremismus in Stichworten, 2001, S. 22).

Weiterhin findet sich ein tätowierter Schriftzug "ultima thule" über dem Nabel des Beklagten. Diesen Namen trägt eine schwedische Vikingrock-Band, die wiederholt durch Kontakte zur rechtsextremen Szene aufgefallen ist. Der Beklagte hat sich auch das Logo der britischen Neonazi-Band "Skrewdriver" eintätowiert (an der linken Wade). Bei den beschlagnahmten Lichtbildern der Bildermappe 2 befindet sich schließlich ein Foto, auf dem der Beklagte ein T-Shirt mit diesem Symbol und dem Namenszug der Band trägt. An dem Zusammenhang des Symbols mit der Neonazi-Band besteht daher kein vernünftiger Zweifel.

Eine Gesamtschau der am Körper des Beklagten befindlichen Tätowierungen lässt daher jedenfalls den Schluss auf eine Identifikation mit rechtsextremistischen Musikgruppen zu.

Der Beklagte hat diese Symbole auch als Bekundungsmittel sowie zur Stärkung und Gemeinschaftsbildung Gleichgesinnter eingesetzt. Auf den in der Bildermappe 2 enthaltenden Fotografien ist er wiederholt mit nacktem Oberkörper im Kreise Gleichgesinnter abgebildet. Diese Betätigung seiner Überzeugung fand ausweislich der Lichtbilder auch öffentlich, weil für einen größeren und nicht durch persönliche Beziehungen zusammenhängenden Personenkreis wahrnehmbar (vgl. BGH, Beschluss vom 19. August 2014 - 3 StR 88/14 - NStZ 2015, 81 Rn. 17), statt. Im Übrigen hat der Beklagte auch schon in der Klageerwiderung eingeräumt, dass die Tätowierungen seinen Dienstvorgesetzten und Kollegen bekannt gewesen seien.

Darüber hinaus findet sich unter den Tätowierungen eine Vielzahl weiterer Motive, deren Bedeutungsgehalt vom Gericht ohne sachverständige Begutachtung nicht abschließend ermittelt werden kann, sodass der Senat hierauf nicht entscheidungstragend abstellt. So dürfte es sich etwa bei dem um den Hals des Beklagten eintätowierten Notenband um die ersten Takte des Horst-Wessel-Liedes handeln. Die Einlassung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht, dies wäre ihm neu und er wisse nicht, um welches Musikstück es sich handele, ist unglaubhaft und steht dem nicht entgegen.

Eine weitere Aufklärung zum genauen Bedeutungsgehalt aller eintätowierten Symbole ist angesichts der Vielzahl weiterer und eindeutig nationalsozialistischer Betätigungen des Beklagten indes entbehrlich. Unbeschadet einer fehlenden Zuordnung zu einem bestimmten Kennzeichen einer verfassungswidrigen Organisation kann aus der Gesamtschau mit hinreichender Sicherheit der Bezug zur nationalsozialistisch-rassistisch geprägten Einstellung des Beklagten abgeleitet werden. Das vom Beklagten in Anspruch genommene Interesse an der Wikingerkultur scheidet als plausible Erklärung seines Verhaltens aus.

bb) Nach den tatsächlichen Feststellungen im angegriffenen Berufungsurteil hat der Beklagte ausweislich der bei den Akten befindlichen Bildermappe 2 jedenfalls in zwei Fällen den Hitlergruß gezeigt. Auf dem ersten Foto zeige der Beklagte den Hitlergruß in einer Wohnung vor einem Plakat mit der Aufschrift "Kraft durch Freude". Auf den anderen beiden Fotografien sei abgebildet, wie der Beklagte und weitere männliche Personen den Hitlergruß zeigen. Das Geschehen habe in einem Saal in einer Gruppe von Männern stattgefunden, die nach ihrem Äußeren der rechten Szene zuzuordnen seien und auf eine Bühne blickten. Diese - nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und damit bindenden - Tatsachenfeststellungen des Berufungsurteils legt der Senat seiner Bewertung zugrunde (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Die weiteren in der Disziplinarklage benannten Fotos sind nach Auffassung des Berufungsgerichts zum Beweis der vorgeworfenen Pflichtverletzungen nicht geeignet. Teilweise sei der Beklagte nicht eindeutig zu erkennen, zum Teil sei der ausgestreckte rechte Arm nicht vollständig abgebildet. Auf einem Bild schließlich sei nicht sicher auszumachen, ob es sich bei dem Stoff auf dem Schoß des Beklagten um eine Hakenkreuzfahne handle. Ob diese Einschätzung der Aktenlage entspricht oder der Beklagte auch auf weiteren Lichtbildern hinreichend sicher beim Zeigen des Hitlergrußes zu identifizieren ist, kann dahinstehen. Jedenfalls hat der Beklagte nicht nur in einem Einzelfall, sondern mehrfach den Hitlergruß dargeboten.

Dass ein Inlandsbezug dieser Handlungen nicht mit hinreichender Sicherheit nachgewiesen werden kann, hindert zwar eine Strafbarkeit nach § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB (BGH, Beschluss vom 19. August 2014 - 3 StR 88/14 - NStZ 2015, 81 Rn. 7). Dieser Umstand steht jedoch der Annahme eines Verstoßes gegen die Verfassungstreuepflicht nicht entgegen. Die Verfassungstreuepflicht endet nicht an der Staatsgrenze.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kann dem Beklagten auch das Posieren mit einer Hakenkreuzfahne zur Last gelegt werden. Die abweichende Feststellung im Berufungsurteil ist aktenwidrig.

Die Annahme des Berufungsgerichts, eine Identifizierung müsse schon deshalb ausscheiden, weil die abgebildete Person nur von hinten zu sehen ist, ist offenkundig unzutreffend. Die ungewöhnliche und den gesamten Rücken bedeckende Tätowierung des Beklagten einschließlich der Farbgebung auf der linken Schulter lässt vielmehr eine Identifizierung zu, die sicherer ist als bei bloßer Betrachtung des Gesichts. Dabei können die Einzelgestaltungen angesichts der in der Bildermappe 1 befindlichen Fotografien von den auf dem Rücken des Beklagten befindlichen Tätowierungen präzise abgeglichen werden. Die Möglichkeit, dass eine andere Person genau dieselbe Tätowierung an genau denselben Körperstellen besitzen könnte, erscheint rein theoretisch.

Aufgrund der Aktenwidrigkeit der Feststellung im Berufungsurteil entfällt die in § 137 Abs. 2 VwGO angeordnete Bindungswirkung (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 9 C 54.87 - BVerwGE 79, 291 <297 f.> und vom 25. November 2008 - 10 C 25.07 - Buchholz 402.25 § 71 AsylVfG Nr. 15 Rn. 17). Da die Bildermappe Bestandteil der vom Berufungsurteil in Bezug genommenen Verwaltungsvorgänge ist, kann das Revisionsgericht die Tatsache, dass es sich bei der mit einer Hakenkreuzfahne abgebildeten Person um den Beklagten handelt, selbst anhand der Akten feststellen und seiner Entscheidung zugrunde legen.

Der Beklagte hat weiterhin zahlreiche Gegenstände mit Bezug zum Nationalsozialismus in seiner Wohnung verwahrt, insbesondere eine gerahmte Abbildung von Adolf Hitler sowie Bilder von Rudolf Heß und Horst Wessel.

cc) Eine Gesamtschau dieser Pflichtverletzungen und des sich aus ihnen ergebenden Persönlichkeitsbilds des Beklagten lässt eine innere Abkehr von den Fundamentalprinzipien der freiheitlich-demokratischen Grundordnung eindeutig erkennen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2001 - 1 DB 15.01 - Buchholz 232 § 52 BBG Nr. 13 S. 23).

Mit seinen Tätowierungen und dem Auftreten jedenfalls unter Gleichgesinnten, bei dem er wiederholt den Hitlergruß gezeigt und damit die Gewalt- und Willkürherrschaft des Nazi-Regimes sichtbar verherrlicht hat (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2010 - 2 B 29.10 - Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 32 Rn. 2; Urteil vom 23. März 2017 - 2 WD 16.16 - juris Rn. 67) und - mindestens einmal - auch eine Hakenkreuzflagge hochgehalten hat, sowie im Hinblick auf die bei ihm aufgefundenen Portraits herausgehobener Personen des Nationalsozialismus dokumentiert der Beklagte seine Identifizierung mit dem Nationalsozialismus und zieht hieraus Folgerungen für seine Einstellung zur verfassungsmäßigen Ordnung. Eine plausible anderweitige Deutung lässt sich insbesondere auch dem Vorbringen des Beklagten nicht entnehmen.

Auf die Frage, ob bereits der zurechenbare "böse Schein" einer verfassungsfeindlichen Einstellung als Pflichtverletzung gewertet werden könnte (vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 17. Mai 2001 - 1 DB 15.01 - Buchholz 232 § 52 BBG Nr. 13 S. 26, vom 21. Dezember 2010 - 2 B 29.10 - Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 32 Rn. 8 und vom 7. September 2015 - 2 B 56.14 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Rn. 37 Rn. 5; hierzu auch BGH, Urteil vom 18. Oktober 1972 - 3 StR 1/71 I - BGHSt 25, 30 <32>) und der Beklagte damit jedenfalls zu einer Distanzierung verpflichtet gewesen wäre, kommt es damit nicht an. Der Beklagte hat außenwirksame Folgerungen aus seiner Überzeugung gezogen und gelebt.

Ebenso wenig steht der Annahme eines Dienstvergehens entgegen, dass die einzelnen Tätowierungen jeweils für sich genommen weder strafrechtlich zu beanstanden sind noch einen unmittelbaren Bezug zum Nationalsozialismus aufweisen. All dies schließt einen Verstoß gegen die dem Beklagten obliegende Verfassungstreuepflicht nicht aus (BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2008 - 2 BvR 337/08 - NJW 2008, 2568, Rn. 31 und 34).

Schließlich kommt es auch nicht darauf an, dass die politische Überzeugung des Beklagten keinen (bekannten) Einfluss auf die Art der Erfüllung seiner Dienstpflichten im Übrigen hatte und es nicht zu konkreten Beanstandungen seiner Dienstausübung gekommen ist (BVerwG, Urteil vom 12. März 1986 - 1 D 103.84 - BVerwGE 83, 158 <161>). Die Treueverpflichtung des Beamten auf die Verfassungsordnung stellt ein personenbezogenes Eignungsmerkmal dar und betrifft das dienstliche wie das außerdienstliche Verhalten des Beamten gleichermaßen.

Die nationalsozialistischen Staatsvorstellungen indes standen und stehen "in schärfstem Widerspruch zum Begriff eines Berufsbeamtentums, das dem Staat und Volk als Ganzem verpflichtet ist" (BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 1953 - 1 BvR 147/52 - BVerfGE 3, 58 <118>). Ein Beamter, der sich öffentlich als Anhänger des Nationalsozialismus zu erkennen gibt, widerspricht dem Vorstellungsbild des auf die Verfassungsordnung des Grundgesetzes verpflichteten Beamten in diametraler Weise. Er ist verpflichtet, bereits dem Anschein einer Wiederbelebung nationalsozialistischer Tendenzen entgegenzutreten und hat den Gebrauch entsprechend assoziierungsgeeigneter Symbole und Verhaltensweisen zu unterlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2009 - 2 BvR 2202/08 - NJW 2009, 2805 Rn. 13 und 17; BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2001 - 1 DB 15.01 - Buchholz 232 § 52 BBG Nr. 13 S. 23).

c) Keine Verletzung der ihm obliegenden Pflichten hat der Beklagte indes durch die ihm vorgeworfenen Kontakte zu seiner Partnerin und den Mitgliedern einer Musikgruppe verwirklicht. Insoweit ist er von den Disziplinarvorwürfen freizustellen.

Dem Beklagten ist nicht vorgeworfen worden, seine Partnerin oder andere Personen bei verfassungsfeindlichen Handlungen oder politischen Aktivitäten unterstützt oder auch nur bestärkt zu haben. Gegenstand des Disziplinarklagevorwurfs ist vielmehr allein die Aufrechterhaltung des persönlichen Kontakts.

In der Aufrechterhaltung freundschaftlicher Kontakte oder partnerschaftlicher Beziehungen liegt jedoch kein Dienstvergehen. Auch die Verfassungstreuepflicht eines Beamten verpflichtet diesen nicht dazu, rein persönliche und nicht auf die Verwirklichung politischer Ziele gerichtete Kontakte zu anderen, auch möglicherweise übelbeleumundeten Menschen zu unterlassen. Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen im Berufungsurteil verwiesen werden.

3. Der Beklagte ist aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen.

a) Nach der Schwere des von ihm begangenen Dienstvergehens (§ 13 Abs. 1 Satz 2 DiszG BE) und dem Persönlichkeitsbild des Beklagten (§ 13 Abs. 1 Satz 3 DiszG BE) sowie im Hinblick auf die durch eine Verletzung der Verfassungstreuepflicht eingetretene Vertrauensverletzung (§ 13 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 1 DiszG BE) kann als angemessene Disziplinarmaßnahme nur auf die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis erkannt werden (§ 10 DiszG BE). Die Grundlagen des Beamtenverhältnisses lassen es nicht zu, Personen mit der Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt zu betrauen, die die freiheitlich-demokratische Verfassungsordnung ablehnen.

Dies gilt auch in Ansehung der Dauer des Disziplinarverfahrens. Ergibt die Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Umstände, dass wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis geboten ist, so lässt sich der Verbleib im Beamtenverhältnis allein aufgrund einer unangemessen langen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck des Disziplinarrechts vereinbaren, nämlich dem Schutz der Integrität des Berufsbeamtentums und der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung. Diese Schutzgüter und der Grundsatz der Gleichbehandlung schließen es aus, dass ein Beamter, der durch gravierendes Fehlverhalten im öffentlichen Dienst untragbar geworden ist, weiterhin Dienst leisten und als Repräsentant des Dienstherrn hoheitliche Befugnisse ausüben kann, weil das gegen ihn geführte Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat.

Aus der Europäischen Menschenrechtskonvention folgt nichts anderes. Für die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer unangemessen langen Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ist zu beachten, dass diese Bestimmung nur Verfahrensrechte einräumt. Diese dienen der Durchsetzung und Sicherung des materiellen Rechts; sie sind aber nicht darauf gerichtet, das materielle Recht zu ändern. Daher kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer nicht dazu führen, dass den Verfahrensbeteiligten eine Rechtsstellung zuwächst, die ihnen nach dem innerstaatlichen materiellen Recht nicht zusteht. Vielmehr kann sie für die Sachentscheidung in dem zu lange dauernden Verfahren nur berücksichtigt werden, wenn das materielle Recht dies vorschreibt oder zulässt. Im Disziplinarverfahren kann eine überlange Verfahrensdauer daher berücksichtigt werden, wenn der Betroffene im Beamtenverhältnis verbleiben kann. Hier kann das disziplinarrechtliche Sanktionsbedürfnis gemindert sein, weil die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen beruflichen und wirtschaftlichen Nachteile positiv auf den Beamten eingewirkt haben. Unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme aus Gründen der Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden. Lässt das Dienstvergehen einen weiteren Verbleib im Beamtenverhältnis dagegen nicht zu, vermag eine überlange Verfahrensdauer an diesem Befund nichts zu ändern (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2013 - 2 C 3.12 - BVerwGE 146, 98 Rn. 44 ff. m.w.N.)

b) Zu der vorliegenden Disziplinarentscheidung ist das Bundesverwaltungsgericht selbst befugt. Es kann auch im Rahmen des Revisionsverfahrens auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil und des Akteninhalts eine eigenständige Bemessungsentscheidung treffen (§ 41 DiszG BE i.V.m. § 60 Abs. 2 Satz 2, § 65 Abs. 1 Satz 1, § 70 Abs. 1 BDG und § 137 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 VwGO). Da die Revision vom Land eingelegt worden ist, gilt auch kein Verbot der reformatio in peius zugunsten des Beklagten (vgl. § 141 Satz 1 i.V.m. § 129 VwGO). Auf beides ist er vorab hingewiesen worden.

c) Aus der Verhängung der Höchstmaßnahme für das Dienstvergehen folgt, dass die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Geldbuße unter Durchbrechung der insoweit eingetretenen Teilrechtskraft aufgehoben werden muss.

Nach dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) sind Pflichtverletzungen eines Beamten einheitlich zu würdigen. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass es im Disziplinarrecht nicht primär um die Feststellung und Maßregelung einzelner Verfehlungen geht, sondern um die dienstrechtliche Bewertung des Gesamtverhaltens des Beamten, das im Dienstvergehen als der Summe der festgestellten Pflichtverletzungen seinen Ausdruck findet. Der Beamte wird disziplinarisch nicht gemaßregelt, weil er bestimmte Pflichten verletzt hat, sondern weil er dadurch Persönlichkeitsmängel offenbart, die eine Pflichtenmahnung oder eine Beendigung des Beamtenstatus für geboten erscheinen lassen (BVerwG, Urteil vom 25. August 2009 - 1 D 1.08 - NVwZ 2010, 713 Rn. 63).

Hieraus folgt jedoch kein verfahrensrechtliches Gebot der gleichzeitigen Entscheidung über mehrere Pflichtenverstöße. Vielmehr lässt das Bundesdisziplinargesetz auch eine Würdigung in aufeinanderfolgenden Verfahren zu. Der materiell-rechtliche Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens muss dann jeweils im letzten Disziplinarverfahren beachtet werden: Dort ist eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstvergehens vorzunehmen (BVerwG, Urteil vom 14. Februar 2007 - 1 D 12.05 - BVerwGE 128, 125 Rn. 24 f.; Beschluss vom 29. Juli 2009 - 2 B 15.09 - Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 29 Rn. 7 f.). Da in diesem Disziplinarverfahren die früher abgeurteilten Pflichtverletzungen nicht Verfahrensgegenstand sind, kann diese Einbeziehung nur im Rahmen der Würdigung des Persönlichkeitsbildes erfolgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2014 - 2 B 37.12 - juris Rn. 21; zur Berücksichtigung nicht angeklagter Taten im Strafverfahren auch BGH, Beschluss vom 19. November 2013 - 4 StR 448/13 - NJW 2014, 645 Rn. 7 f.).

Soweit ein abgrenzbarer Teil des Streitgegenstandes vorliegt, kann daher auch eine Rechtsmittelbeschränkung erfolgen (BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2011 - 2 C 16.10 - BVerwGE 140, 185 Rn. 13 ff.). Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich des Anschuldigungskomplexes der Ausübung einer ungenehmigten Nebentätigkeit hier grundsätzlich erfüllt.

Die insoweit eingetretene Teilrechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils muss in der vorliegenden Konstellation jedoch durchbrochen werden. Andernfalls würde gegen den Beklagten zusätzlich zur nunmehr ausgesprochenen Höchstmaßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis eine Geldbuße verhängt. Derartiges ist für ein vom Dienstherrn einheitlich angeschuldigtes Dienstvergehen gesetzlich aber nicht vorgesehen. Die Gesamtwürdigung muss daher auch auf diesen Anschuldigungspunkt erstreckt und die hierfür isoliert ausgeworfene Disziplinarmaßnahme aufgehoben werden.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 41 DiszG BE i.V.m. § 77 Abs. 1 BDG und § 154 Abs. 1 VwGO.

5. Einer Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, weil sich die Höhe der Gerichtsgebühren aus dem gesetzlich bestimmten streitwertunabhängigen Gebührenbetrag ergibt (§ 41 DG BE i.V.m. Ziff. 10 und 30 des Gebührenverzeichnisses der Anlage zu § 78 BDG).