Der 1953 geborene Kläger (BesGr. A 11) steht als Bewährungshelfer im Dienst des Beklagten. Er wendet sich gegen seine periodische dienstliche Beurteilung vom 10. November 2015 für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014.
Das Verwaltungsgericht, dessen Feststellungen im Tatbestand sich der Senat in vollem Umfang zu eigen macht (§ 130b VwGO), hat die auf Aufhebung der Beurteilung und Neubeurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gerichtete Klage mit Urteil vom 16. November 2016 abgewiesen. Die Beurteilung stehe im Einklang mit der zugrunde liegenden Beurteilungsbekanntmachung Justiz (JuBeurteilBek) vom 25. September 2013 (JMBl S. 106), geändert durch die Bekanntmachung vom 3. November 2014 (JMBl S. 160), deren Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht der Kläger nicht in Frage stelle.
Die Beurteilung sei formell rechtmäßig. Gegen die in der mündlichen Verhandlung näher erläuterte, in Abschnitt 4 des Schreibens des Präsidenten des Oberlandesgerichts Nürnberg und des Generalstaatsanwalts in Nürnberg vom 5. November 2014 zur Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im nichtstaatsanwaltlichen Dienst (Initialschreiben) dargelegte Vorgehensweise zur Sicherstellung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs auch mit dem Ziel, Korrekturentscheidungen im Rahmen des Überprüfungsverfahrens nach Möglichkeit zu vermeiden, sowie die Vorgabe einer Quote und eines Orientierungsrahmens bestünden keine rechtlichen Bedenken. Es sei dargelegt worden, dass zunächst auf der Ebene der Landgerichte ein Ranking erstellt worden sei, dann eine Abstimmung auf der Ebene der Oberlandesgerichte erfolgt und die zentrale Koordinierungsstelle der Bewährungshilfe der bayerischen Justiz beim Oberlandesgericht München eingebunden worden sei. Für die Kammer bestünden kein Anlass, die Richtigkeit dieser Angaben in Zweifel zu ziehen, und keine Bedenken gegen eine derartige Vorgehensweise zur Sicherstellung einer bayernweiten Vereinbarkeit der Beurteilungen der Landesbeamten.
Auch materiell-rechtlich unterliege die angefochtene Beurteilung unter Berücksichtigung des eingeschränkten Prüfrahmens des Verwaltungsgerichts keinen rechtlichen Bedenken. Der Beklagte habe in der Gesamtschau im Beurteilungsverfahren bzw. in der mündlichen Verhandlung hinreichend plausibel dargelegt, dass der Kläger mit einem Gesamturteil von 10 Punkten leistungsgerecht beurteilt worden sei. Auf eine abweichende Selbsteinschätzung des Klägers könne es demgegenüber nicht ankommen. Zwar sehe Ziffer 3.5.3 Satz 4 i.V.m. Ziffer 2.5 JuBeurteilBek ausdrücklich vor, dass die für die Bildung des Gesamturteils wesentlichen Gründe darzulegen seien, was in der dienstlichen Beurteilung vom 10. November 2015 selbst nicht erfolgt sei. Eine entsprechende Verpflichtung zur Erläuterung des Gesamturteils nehme das Bundesverwaltungsgericht in seiner jüngeren Rechtsprechung als aus Art. 33 Abs. 2 GG resultierend an. Aus dem Einwendungsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts Nürnberg vom 25. Februar 2016 ergebe sich insoweit jedoch, dass das Gesamturteil von 10 Punkten aus der überwiegenden Bewertung der Einzelmerkmale mit 10 Punkten resultiere und letztere somit als im Wesentlichen gleichwertig angesehen worden seien. Diese Einschätzung sei auch vom Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung nochmals betont worden. Eine Plausibilisierung könne selbst noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden, weshalb die erst in der Entscheidung über die Einwendungen kommunizierte Einschätzung noch zur rechtzeitigen Erläuterung der wesentlichen Gründe geeignet sei. Diese Gesamtwürdigung stehe auch nicht in unlösbarem Widerspruch zu den Einzelmerkmalen, nachdem lediglich ein Einzelmerkmal mit 12 Punkten, wenige Merkmale mit 11 Punkten und der Rest mit 10 Punkten beurteilt worden sei. Die Findung des Werturteils selbst sei keinem Beweis zugänglich. Die vom Beklagten genannte Plausibilisierung mittels Gleichbewertung der Einzelmerkmale widerspreche auch nicht der im Initialschreiben beschriebenen Bildung der Superkriterien (vgl. Ziffer 3 lit. g des Initialschreibens). Diese Superkriterien seien einzig für die Ausschöpfung einer dienstlichen Beurteilung bei der Reihung von Beförderungsbewerbern anzuwenden. Insofern sei dem Beklagten zuzustimmen, dass eine (notwendige) besondere Berücksichtigung der Superkriterien bei der Bildung des Gesamturteils zu einer doppelten Berücksichtigung dieser Kriterien führen würde, wenn sie schon auf der vorherigen Ebene der Erstellung der dienstlichen Beurteilung zu berücksichtigen wären.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Das angefochtene Urteil bemühe sich zwar darum, einen bayernweiten Maßstab zugrunde zu legen. Eine bayernweite statistische Auswertung der Beurteilungsergebnisse für den streitgegenständlichen Zeitraum sei aber - entgegen dem Antrag des Klägers - nicht vorgelegt worden. Das Gesamturteil der Beurteilung, das in der Regel einer gesonderten Begründung bedürfe, sei nicht begründet worden. Eine Plausibilisierung des Gesamturteils erst in der mündlichen Verhandlung, die nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs möglich sei, widerspreche dem zwingenden Gesetzeswortlaut des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG, der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes. Mit der Entscheidung über die Einwendungen sei das Beurteilungsverfahren abgeschlossen. Maßgeblich sei die Sach- und Rechtslage am Ende des Beurteilungsverfahrens. Wenn die nachgeschobene Begründung dahin laute, dass die Beurteilungskriterien im Wesentlichen gleichmäßig bewertet würden, erschließe sich nicht, worin sich diese Begründung von der unzulässigen Bildung des Gesamturteils aus dem arithmetischen Mittel unterscheide. Eine solche Bildung des Gesamturteils erfülle auch nicht die Anforderungen der Dienstanweisung „Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im nicht staatsanwaltlichen Dienst im Jahr 2015“ vom 5. November 2014, wonach gemäß Nr. 11.1 nicht nur eine Schlüssigkeit zwischen den Einzelbewertungen und dem Gesamturteil, sondern „insbesondere auch zwischen den Bewertungen der Superkriterien und dem Gesamturteil“ bestehen müsse. Bei diesen Superkriterien sei beispielsweise ein Mittelwert aus den Einzelmerkmalen des Arbeitserfolgs zu bilden. Dass diese Superkriterien, die bei der Reihung von Beförderungsbewerbern maßgeblich seien, berücksichtigt worden seien, sei nicht ersichtlich. Zur genannten Regelung setze sich das Verwaltungsgericht in Widerspruch, wenn es die im Wesentlichen gleiche Gewichtung der Einzelmerkmale nach wie vor für zulässig halte.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung 2015 des Klägers zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1.1.2011 bis 31.12.2014 erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Für Bewährungshelfer sei gemäß Art. 58 Abs. 2 LlbG ein eigener fachlicher Schwerpunkt gebildet worden (Nr. 2.31 JuBeurteilBek). Maßstab für die Bewertung und die Vergabe der Gesamtpunktwerte seien die mit Initialschreiben vorgegebene Quote und der Orientierungsrahmen. Mit der bayernweit durchgeführten Abstimmung der Gesamtpunktwerte sei ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab eingehalten worden. Eine weitere statistische Auswertung der Beurteilungsergebnisse sei in den Beurteilungsvorschriften nicht vorgesehen. Einer regionalen Verzerrung der Ergebnisse werde gerade durch die Einordnung in eine bayernweite Vergleichsgruppe und die Berücksichtigung der Beurteilungsindikatoren (Anlage 1 zur JuBeurteilBek) entgegengewirkt.
Das Gesamturteil entspreche den Vorgaben der Nr. 2.5 JuBeurteilBek. Der in der Beurteilung vergebene Gesamtpunktwert folge schlüssig aus den Punktwerten der Einzelmerkmale und trage diese. Da die vergebene Gesamtpunktzahl auch im Einklang mit dem Durchschnitt der Einzelbewertungen stehe, sei eine ausführlichere Begründung des Gesamturteils entbehrlich gewesen. Soweit die Bewertungen der wesentlichen Beurteilungskriterien (Superkriterien) vom Gesamturteil abwichen, seien die Gründe hierfür ausreichend ersichtlich. Während Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG die formelle Pflicht zur Begründung konstituiere, gehe es in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG um die inhaltliche Gewichtung, also die materielle Richtigkeit der Ausübung des Beurteilungsermessens. Im Lichte dieser Differenzierung sei auch die vom Bundesverwaltungsgericht konstituierte grundsätzliche Begründungspflicht des Gesamturteils bereits in der Beurteilung zu verstehen (U.v. 17.3.2016 - 2 A 4.15 - juris Rn. 32). Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertige sich nämlich aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren, insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier müsse der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden solle, begründen. Für diesen Zweck genügten die Ausführungen in der Beurteilung ohne weiteres. Eine zusätzliche Erläuterung der bereits in der Beurteilung angeführten wesentlichen Gründe („Plausibilisierung“) in einem nachfolgenden Verfahrensschritt sei damit aber auch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 12.11.2015 - 3 B 14.2012 - juris Rn. 22) nicht ausgeschlossen. Die Superkriterien seien berücksichtigt und die Gründe für die vergebenen Punktwerte in den ergänzenden Bemerkungen dargelegt worden.
Die Parteien haben mit Schriftsätzen vom 21. Dezember 2018 und 2. Januar 2019 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen sowie die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
Die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung 2015 des Klägers vom 10. November 2015 für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Sie ist zusammen mit dem Einwendungsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts Nürnberg vom 25. Februar 2016 aufzuheben. Der Beklagte muss den Kläger für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Beurteilung 2015 des Klägers ist rechtswidrig, weil sie den Anforderungen an die erforderliche Begründung des Gesamturteils einer dienstlichen Beurteilung nicht genügt.
Art. 59 Abs. 2 LlbG schreibt diesbezüglich vor, dass bei der Bildung des Gesamturteils die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten sind. Die für die Bildung des Gesamturteils wesentlichen Gründe sind in den ergänzenden Bemerkungen darzulegen. Dabei ist es Sache des Dienstherrn festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen einer dienstlichen Beurteilung zumessen will. Das abschließende Gesamturteil darf sich nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den einzelnen Leistungsmerkmalen beschränken. Vielmehr kommt im Gesamturteil die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck. Das abschließende Gesamturteil ist danach durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, U.v.1.3.2018 - 2 A 10.17 - BVerwGE 161, 240 Rn. 42 m.w.N.). Dabei sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbeurteilungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (a.a.O. Rn. 43). In der Regel bedarf es einer gesonderten Begründung des Gesamturteils, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbewertungen hergeleitet wird (BVerwG, U.v. 2.3.2017 - 2 C 51.16 - juris Rn. 11; U.v. 17.9.2015 - 2 C 27.14 - juris Rn. 30; BayVGH, U.v. 10.5.2016 - 6 BV 14.1885 - juris Rn. 12 ff.; BayVGH, B.v. 5.10.2017 - 6 B 17.1026 - juris Rn. 31). Nur so kann das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden, insbesondere nachdem es im Ermessen des Dienstherrn steht, welches Gewicht er einzelnen Merkmalen beimessen will. Die Gewichtung bedarf schon deshalb in der Regel einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet werden kann.
Diesen Anforderungen wird die angefochtene dienstliche Beurteilung nicht gerecht. Deren ergänzende Bemerkungen, die gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG als Begründung des nachstehenden Gesamturteils dienen sollen, schildern den konkreten Dienstposten, den der Kläger ausfüllt, treffen Aussagen zu seiner Vernetzung und seinen Schnittstellenvereinbarungen und heben sein Engagement bei der Ausbildung von Praktikanten, der Einarbeitung neu eingestellter Kollegen und bei der Weiterentwicklung der Qualitätsstandards in der Bewährungshilfe in Fachforen und Qualifikationszirkeln hervor. Als Eigenschaftsbeschreibungen finden sich „methodisch versiert und fachkompetent“ sowie die Erledigung der Arbeit ohne Qualitätsverlust trotz durchgängig hoher Fallbelastung. Eine Aussage, die als Gewichtung der vorher mit Punktwerten versehenen Einzelmerkmale zu verstehen ist, findet sich nicht.
Das Leistungsbild des Klägers aus den Einzelnoten bei der Leistungsbewertung (13 mal 10 Punkte, 6 mal 11 Punkte und einmal 12 Punkte) legt das Gesamturteil 10 Punkte auch nicht in eindeutiger Weise nahe, denn im Initialschreiben sind in Ziffer 3 lit. g für die allgemeine Vergleichsgruppe „Bewährungs- und Gerichtshilfe“ folgende Superkriterien festgelegt: 1. Mittelwert aus den Einzelmerkmalen des Arbeitserfolgs (erbrachte Arbeitsmenge, Arbeitstempo, Arbeitsgüte), 2. Eigeninitative, Selbständigkeit, 3. Verhalten nach außen, [4. Mittelwert aus den Einzelmerkmalen des Führungserfolgs und -verhaltens, soweit - wie hier nicht - bepunktet,] 5. Urteilsvermögen, 6. Entschlusskraft, Entscheidungsfreude, Verantwortungsbereitschaft und 7. Fachkenntnisse. In diesen Superkriterien hat der Kläger 11,33 (Mittelwert), 10, 11, 10, 11 und 11 Punkte erreicht. Da der Mittelwert der erreichten Punktzahlen in den Superkriterien näher bei 11 als bei 10 Punkten liegt, bedurfte es zwingend einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte.
Dieser Fehler konnte auch nicht durch die Ausführungen im Einwendungsbescheid geheilt werden, wonach das vergebene Gesamturteil von 10 Punkten in der Gesamtschau auch schlüssig sei, da der überwiegende Teil der Einzelmerkmale mit diesem Wert bepunktet worden sei. Diese Bemerkung enthält zum einen selbst keine Gewichtung und deutet darauf hin, dass außer Acht gelassen wurde, dass der dem Dienstherrn eröffnete Wertungsspielraum bei der Gewichtung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung dort eine Grenze findet, wo eine von ihm abstrakt vorgegebene Gewichtung dem Bedeutungsgehalt der Begriffe von „Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung“ im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG nicht mehr gerecht wird. Dies wäre - wie das Bundesverwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat (U.v. 1.3.2018 - 2 A 10.17 - BVerwGE 161, 240 Rn. 46) - etwa dann der Fall, wenn der Dienstherr vorgäbe, dass bei einer Vielzahl von zu bewertenden Einzelmerkmalen diesen sämtlich das gleiche Gewicht zukommen soll mit der Folge, dass selbst solche Einzelmerkmale, die für eine Bewertung von „Eignung“ und „fachliche Leistung“ eines Beamten regelmäßig im Vordergrund stehen (weil sie den Kern dieser Begriffe ausmachen) wie z.B. Arbeitsgüte und Arbeitsmenge (hier zusätzlich Arbeitstempo und damit der Sache nach das Superkriterium 1.) - lediglich - mit dem gleichen Gewicht in das Gesamturteil einfließen sollen wie andere, zwar ebenfalls bedeutsame, aber im Vergleich dazu doch nachrangige Einzelmerkmale wie etwa „Fortbildungsbereitschaft“ (hier Einzelkriterium 2.2.7.). Dementsprechend ist bereits im Initialschreiben geregelt, dass Schlüssigkeit zwischen den Einzelbewertungen und dem Gesamturteil sowie insbesondere auch zwischen den Bewertungen der Superkriterien und dem Gesamturteil bestehen muss (Nr. 11.1 Hervorhebung im Original). An dieser Verwaltungsvorschrift, die ersichtlich keine Regelung erst für die Erstellung von Auswahlvermerken in Konkurrenzsituationen darstellt, muss sich der Beklagte festhalten lassen. Denn die Verwaltungsgerichte sind wegen des in der dienstlichen Beurteilung liegenden persönlichen Werturteils zwar auf die Prüfung beschränkt, ob der Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat und ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten ist (BVerfG, B.v. 6.8.2002 - 2 BvR 2357/00 - juris Rn. 32; BVerwG, U.v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - juris Rn. 7; BayVGH, B.v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 4). Soweit aber Richtlinien für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung bestehen, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob sie eingehalten sind und gleichmäßig angewendet werden und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, insbesondere mit denen der Laufbahnvorschriften über die dienstliche Beurteilung, in Einklang stehen (BVerwG, U.v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 - juris Rn. 17; BayVGH, U.v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris Rn. 17).
Des Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht nach dem Erlass des angefochtenen Urteils zunächst entschieden, dass die zum Gesamturteil führende Gewichtung der Einzelbewertungen im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden kann (BVerwG, U.v. 2.3.2017 - 2 C 51.16 - BayVBl 2017, 682 Rn. 16) und später weiter verdeutlicht (U.v. 1.3.2018 - 2 A 10.17 - BVerwGE 161, 240 Rn. 48), dass die - richtige - Begründung des Gesamturteils schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen hat und nicht mit einem Widerspruchs- oder Einwendungsbescheid nachgeholt werden kann. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Zulässig ist allenfalls eine Intensivierung (im Sinne einer ergänzenden Anreicherung) einer schon in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Begründung. Die Begründung auszutauschen oder ihr einen weiteren, eigenständigen Argumentationsstrang hinzuzufügen, ist ausgeschlossen. Die Begründungspflicht für das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung bei uneinheitlichem Leistungsbild zielt auf die Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung und nicht auf ihre Darstellung. Dies kann durch eine nachträgliche Begründung nicht erreicht werden. Auch die erforderliche Einheitlichkeit und gleiche Anwendung der den dienstlichen Beurteilungen zugrunde liegenden Maßstäbe kann nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese in der dienstlichen Beurteilung offen- und niedergelegt sind. Andernfalls besteht das nahe liegende Risiko, dass jeweils nachträglich ein „passendes“ Kriterium für denjenigen Beamten nachgeschoben wird, der ein Rechtsmittel eingelegt hat. Dieser Rechtsprechung schließt sich der erkennende Senat an und gibt seine anderslautende frühere Rechtsprechung (U.v.12.11.2015 - 3 B 14.2012) auf.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 127 BRRG nicht vorliegen. Die vom Verwaltungsgericht für grundsätzlich bedeutsam erachteten Fragen, welche Anforderungen an die Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung zu stellen sind, und ob eine fehlende Begründung eines Gesamturteils nachholbar ist, sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts inzwischen geklärt.
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