Der Beklagte wendet sich mit seiner Berufung gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass das Aufenthaltsrecht der Klägerin aus Art. 7 ARB 1/80 im Bundesgebiet fortbesteht und gegen die Verurteilung durch das Verwaltungsgericht, das Bestehen dieses Rechts zu dokumentieren.
Die am 3. März 1982 in Deutschland geborene Klägerin ist türkische Staatsangehörige. Sie durchlief im Bundesgebiet von 1988 bis 1998 eine Schulausbildung, erreichte aber keinen Schulabschluss und schloss keine Ausbildung ab. Auch eine längerfristige Erwerbstätigkeit lässt sich bei der Klägerin vor ihrer Eheschließung nicht feststellen.
Am 9. Juni 1997 erhielt die Klägerin erstmals eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Ab dem 11. März 2004 war die Klägerin im Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis nach dem damals geltenden Aufenthaltsgesetz (jetzt Niederlassungserlaubnis).
Im Dezember 2009 erhielt die zuständige Ausländerbehörde Kenntnis davon, dass die Klägerin am 16. August 2007 einen türkischen Staatsangehörigen geheiratet hat, der in der Türkei lebt. Aufgrund weiterer Nachforschungen stellte die Ausländerbehörde fest, dass sich die Klägerin im Zeitraum vom 18. Juni 2007 bis zum 3. Dezember 2009 überwiegend in der Türkei aufgehalten hat und nur zu mehreren ein- bis zweimonatigen Aufenthalten nach Deutschland zurückgekehrt ist. Die Türkeiaufenthalte haben dabei zwischen vier und knapp sechs Monaten gedauert.
Einem Aktenvermerk der Arbeitsagentur vom 19. Juni 2007 (vgl. Bl. 86 der Verwaltungsakten des Beklagten) ist zu entnehmen, dass die Klägerin dort angegeben habe, für unbestimmte Zeit in die Türkei zurückzugehen. Ab 18. Juni 2007 erhielt sie kein Arbeitslosengeld II mehr und wurde aus der Arbeitsvermittlung abgemeldet.
Mit Bescheid vom 24. Juni 2010 forderte das zuständige Landratsamt die Klägerin auf, die Bundesrepublik Deutschland unverzüglich, spätestens vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheids zu verlassen (Nr. 1 des Bescheids). Für den Fall der nicht fristgerechten Ausreise wurde die Abschiebung der Klägerin in die Türkei angedroht (Nr. 2). Die Kosten der Abschiebung habe die Klägerin zu tragen (Nr. 3). Zur Begründung wurde ausgeführt, der Aufenthaltstitel der Klägerin sei mit ihrer Ausreise in die Türkei am 18. Juni 2007 erloschen, da diese Ausreise aus einem seiner Natur nach nicht vorübergehenden Grund erfolgt sei. Die Klägerin habe nämlich in der Türkei ihren ehelichen Wohnsitz begründet und dort in ehelicher Gemeinschaft gelebt. Es habe keinen Hinweis dafür gegeben, dass von der Klägerin etwas anderes geplant gewesen sei. Diese Ausreise und der anschließende Verbleib in der Türkei stellten auch keinen berechtigten Grund im Sinne des Assoziationsratsbeschlusses 1/80 dar. Für die Beurteilung der Frage, ob der Auslandsaufenthalt nicht nur vorübergehender Natur ist, sei nicht allein auf den inneren Willen des Ausländers abzustellen. Maßgeblich seien vielmehr die gesamten Umstände des jeweiligen Einzelfalles. Danach habe die Klägerin mit ihrer Ausreise ihre Lebensgrundlage im Bundesgebiet aufgegeben. Dies zeige sich auch darin, dass sie sich von der Arbeitsvermittlung abgemeldet habe. In der Türkei habe sie die eheliche Lebensgemeinschaft mit ihrem in der Türkei verwurzelten Ehemann aufgenommen und sei nicht etwa nur zu Besuchszwecken in die Türkei gefahren. Vielmehr waren die folgenden Aufenthalte der Klägerin in Deutschland reine Besuchsaufenthalte. Selbst wenn man aufgrund eines Teils der Rechtsprechung von einer Abwesenheit der Klägerin von mindestens zwei Jahren ausgehen müsste, bevor ihr Aufenthaltsrecht nach Art. 7 ARB 1/80 erlischt, habe sie diesen Zeitraum sogar erheblich überschritten, indem sie über 29 Monate ihren Lebensmittelpunkt aufgrund der ehelichen Lebensgemeinschaft in der Türkei gehabt habe. Nachdem sie ihr Recht auf Niederlassung aus Art. 7 ARB 1/80 verloren habe, unterliege sie nur noch den Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes. Auch danach sei ihr Aufenthaltsrecht erloschen.
Mit ihrer Klage vom 16. Juli 2010 beantragte die Klägerin die Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids und die Feststellung, dass sowohl ihr Aufenthaltsrecht aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 fortbestehe als auch die ihr erteilte unbefristete Aufenthaltserlaubnis, die als Niederlassungserlaubnis fortgelte, nicht erloschen sei. Daneben beantragte sie die entsprechende Dokumentation dieser Aufenthaltsrechte.
Mit Urteil vom 8. Mai 2012 stellte das Bayerische Verwaltungsgericht Bayreuth fest, dass das Aufenthaltsrecht der Klägerin in der Bundesrepublik Deutschland aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 fortbestehe und verurteilte den Beklagten, unter Aufhebung der Nummern 1 bis 3 des streitgegenständlichen Bescheids das Fortbestehen dieses Aufenthaltsrechts zu dokumentieren. Im Übrigen wurde die Klage abgewiesen.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, die Niederlassungserlaubnis der Klägerin sei erloschen, weil sie aus einem seiner Natur nach nicht nur vorübergehenden Grund ausgereist sei. Die Klägerin habe das Bundesgebiet zum Zweck der Eheführung mit einem türkischen Staatsangehörigen verlassen, ohne dass eine zeitliche Begrenzung der gemeinsamen Eheführung in der Türkei konkret verabredet und auch zu keinem Zeitpunkt eine konkrete Umsetzung der nunmehr behaupteten Absicht, gemeinsam mit ihrem Ehemann nach Deutschland zurückzukehren, erkennbar gewesen sei. Allerdings habe die Klägerin ihr Aufenthaltsrecht aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 nicht verloren, denn nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erlösche ein solches Aufenthaltsrecht nur dann, wenn es gemäß Art. 14 ARB 1/80 rechtmäßig beschränkt werde oder wenn der Rechtsinhaber das Gebiet des aufnehmenden EU-Mitgliedstaats für einen nicht unerheblichen Zeitraum und ohne berechtigte Gründe verlasse. Zur Konkretisierung des Verlustgrundes sei die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 (sog. Unionsbürgerrichtlinie) als Orientierungsrahmen heranzuziehen. Danach führe die Abwesenheit eines Unionsbürgers, dem ein Recht auf Daueraufenthalt zustehe, nur dann zum Verlust der erworbenen Rechtsstellung, wenn seine Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat zwei aufeinander folgende Jahre überschreite. Dabei sei von einer ununterbrochenen Abwesenheit auszugehen. Eine solche sei bei der Klägerin aber nicht festzustellen. Selbst wenn man aber auf die Summe der Abwesenheitszeiten abstellen würde, sei die Klägerin nicht mehr als zwei Jahre abwesend gewesen, sondern habe sich insgesamt nur 22 Monate und 61 Tage nicht im Bundesgebiet aufgehalten. Soweit der Beklagte die Richtlinie dahingehend auslege, dass schon ein überwiegender Aufenthalt im Ausland, bei dem zwischen dem maßgeblichen Ausreisetag und der (endgültigen) Wiedereinreise kalendarisch mehr als zwei Jahre liegen, zum Verlust des assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrechts führe, vermöge das Gericht dem nicht zu folgen. Denn es bliebe dann völlig unbestimmt, ab welcher Dauer ein Aufenthalt im Ausland relevant sei. Die Klägerin habe auch die Bindung zu Deutschland nicht verloren, da sie sich regelmäßig immer wieder hier aufgehalten habe. Auf die Frage, ob sie dem deutschen Arbeitsmarkt zur Verfügung gestanden habe, komme es nicht an.
Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2012 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 8. Mai 2012 erhoben. Zur Begründung wird vorgebracht, die Klägerin habe entgegen der Ansicht des Erstgerichts ihr assoziationsrechtliches Aufenthaltsrecht aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 verloren. Dies sei nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union dann der Fall, wenn der Familienangehörige eines türkischen Arbeitnehmers das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe verlasse. Ob dies der Fall sei, sei einzelfallbezogen vom nationalen Gericht festzustellen. Dafür ließen sich aber keine festen zeitlichen Grenzen ziehen. Vielmehr sei tragend darauf abzustellen, ob der lange Auslandsaufenthalt geeignet sei, den erreichten Integrationszusammenhang durch Aufgabe des Lebensmittelpunkts im Bundesgebiet zu beseitigen. Die Regelungen der Unionsbürgerrichtlinie könnten zwar für die diesbezügliche Auslegung als Orientierungsrahmen herangezogen werden. Sie könnten aber nur dabei helfen, für die Frage nach einem Verlassen für einen nicht nur unerheblichen Zeitraum eine zeitliche Obergrenze zu ziehen, deren Überschreiten jedenfalls zum Verlust der Rechte aus Art. 7 ARB 1/80 führt. Dies folge aus dem in Art. 59 des Zusatzprotokolls festgelegten Besserstellungsverbot. Umgekehrt bedeute dies aber nicht, dass unter denselben Umständen, die bei Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen nicht zum Verlust des Daueraufenthaltsrechts führen, stets auch der Verlust der Rechte gemäß Art. 7 ARB 1/80 ausgeschlossen wäre. Deshalb führe nicht nur eine ununterbrochene Abwesenheit, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreite, zum Verlust der erworbenen Rechtsstellung, sondern es sei auf die Umstände des konkreten Einzelfalls abzustellen. Danach sei ohne weiteres von einem Erlöschen der Rechtsstellung auszugehen. Die Klägerin sei nämlich zum Zwecke der Führung einer ehelichen Lebensgemeinschaft in die Türkei ausgereist. Der dortige Wohnort entspräche grundsätzlich dem Lebensmittelpunkt der Ehepartner. Beim Ehemann hätten keine Bestrebungen bestanden, nach Deutschland umzusiedeln. Auch sei ein konkreter Termin für eine Rückkehr nach Deutschland von der Klägerin nicht einmal ansatzweise festgelegt worden. Die Klägerin habe jeweils nur kurze Besuche in Deutschland unternommen, noch dazu ohne ihren Ehemann. Auch die Voraussetzungen von Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG, bei denen die Kontinuität des Aufenthalts im Bundesgebiet nicht unterbrochen werde, lägen bei der Klägerin nicht vor. Nichts anderes ergebe sich aus Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie, denn die Abwesenheitszeiten der Klägerin von Juni 2007 bis Dezember 2009 erreichten in ihrer Summe den Zeitraum von zwei Jahren. Das Verwaltungsgericht selbst habe 22 Monate und 61 Tage errechnet, was bei einem Ansatz von 30 Tagen pro Monat einen Auslandsaufenthalt von 24 Monaten und einem Tag ergebe.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 8. Mai 2012 insoweit aufzuheben, als der Klage stattgegeben worden ist, und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie beruft sich darauf, dass ihr Aufenthaltsrecht nach Art. 7 ARB 1/80 nur beschränkt werden könne, wenn entweder die Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 vorlägen oder der assoziationsrechtlich begünstigte türkische Staatsangehörige das Hoheitsgebiet dieses Staates für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe verlasse. Beide Alternativen lägen bei der Klägerin nicht vor. Sie habe zu keinem Zeitpunkt eine dauerhafte Rückkehr in die Türkei geplant und auch keine entsprechende Erklärung abgegeben. Es sei bereits bei der Eheschließung geplant gewesen, dass der Ehemann der Klägerin, sobald die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür vorlägen, in die Bundesrepublik nachziehen solle. An einen dauerhaften Verbleib in der Türkei sei zu keinem Zeitpunkt gedacht worden. Gerade aus diesem Grund sei die Klägerin immer wieder in die Bundesrepublik zurückgekehrt, um ihr Aufenthaltsrecht beizubehalten und mit dem Ziel, eine Arbeitsstelle zu finden, um die wirtschaftlichen Voraussetzungen für einen Familiennachzug ihres Ehemannes zu erreichen. Anlässlich ihres Aufenthalts von April bis Juni 2008 habe sie sich bei verschiedenen Arbeitgebern beworben. Der Ehemann sollte inzwischen Deutsch lernen. Bei den Ausreisen der Klägerin habe es sich immer um Aufenthalte zur Vorbereitung auf einen späteren Aufenthalt in Deutschland gehandelt. Die Auslandsaufenthalte seien damit aus berechtigtem Grund erfolgt. Die letzte Reise in die Türkei von August bis Dezember 2009 habe dazu gedient, den Ehemann zum Nachzug in die Bundesrepublik zu bewegen, um dadurch die Ehe zu retten. Nachdem sich während dieses Aufenthalts für die Klägerin herauskristallisiert habe, dass der Ehemann offensichtlich nicht beabsichtige, die Voraussetzungen für ein gemeinsames Eheleben im Bundesgebiet zu schaffen, sei die Klägerin im Dezember 2009 endgültig in die Bundesrepublik Deutschland zurückgekehrt. Seitdem habe die Klägerin keinen Kontakt mehr zu ihrem Ehemann gehabt. Zudem sei die rechtliche Bewertung durch das Verwaltungsgericht zutreffend, dass lediglich eine ununterbrochene Abwesenheit von mehr als zwei Jahren zu einem Verlust der Rechtsstellung aus Art. 7 ARB 1/80 führe. Derzeit arbeite die Klägerin in einem Schnellimbiss. Eine Rückkehr in die Türkei würde für sie eine besondere Härte bedeuten, da sie vollständig in das Leben im Bundesgebiet integriert sei und in der Türkei vollkommen auf sich gestellt wäre.
Mit Urteil des 3. Familiengerichts Denizli in der Türkei vom 23. Dezember 2013 wurde die Ehe der Klägerin mit ihrem türkischen Ehemann geschieden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Behördenunterlagen und auf den Inhalt der Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 12. Mai 2014 verwiesen.
Die Berufung des Beklagten ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil vom 8. Mai 2012 zu Recht festgestellt, dass das Aufenthaltsrecht der Klägerin aus Art. 7 ARB 1/80 nicht erloschen ist (dazu 1.) und den Beklagten klarstellend zur Dokumentation dieses Rechts verpflichtet (dazu 2.).
1. Die der zulässigen Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zugrunde liegende Frage im vorliegenden Rechtsstreit ist, ob das der Klägerin zustehende Recht aus Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 1 ARB 1/80 erloschen ist oder nicht. Diese ist dahingehend zu beantworten, dass die Klägerin dieses Recht nach wie vor besitzt.
In Übereinstimmung mit den Beteiligten geht der Senat davon aus, dass die Klägerin ein Aufenthaltsrecht nach Art. 7 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG-Türkei vom 19. September 1980 (ANBA 1981, 4) - ARB 1/80 - erworben hat. Nach dieser Vorschrift haben die Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehörenden türkischen Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen, u. a. vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einzuräumenden Vorrangs das Recht, sich auf jedes Stellenangebot zu bewerben, wenn sie dort seit mindestens drei Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben. Als Folge dieses unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht abgeleiteten Anspruchs auf Beschäftigung hat der Europäische Gerichtshof (vgl. U.v. 17.4.1997 - Kadiman, Rs. C-351/95 - juris Rn. 29) aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 ein Aufenthaltsrecht für die Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers, die die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllen, abgeleitet. Zudem ist unstreitig, dass dieses Recht nicht nur Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers zusteht, die die Erlaubnis erhalten haben, zu ihm zu ziehen, sondern auch Kindern türkischer Arbeitnehmer, die im Bundesgebiet geboren sind (vgl. EuGH, U.v. 11.11.2004 - Cetinkaya, C-467/02 - InfAuslR 2005, 13 Rn. 23 ff.; BayVGH, U.v. 21.1.2013 - 10 B 11.1722 - juris Rn. 33).
Die Klägerin hat die Rechtsposition nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 1 ARB 1/80 durch ihre Geburt im Bundesgebiet im März 1982 als Tochter eines türkischen Arbeitnehmers erworben. Sie hat seitdem ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz bei den Eltern bzw. nach dem Tod des Vaters bei der Mutter. Diesen hat sie letztendlich bislang nie aufgegeben.
Das auf unbestimmte Dauer angelegte Aufenthaltsrecht aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 hat die Klägerin entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht verloren, denn es ist durch ihre zeitweise Abwesenheit vom Bundesgebiet während ihrer Ehezeit mit ihrem türkischen Ehemann nicht erloschen.
Nach der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (vgl. EuGH, U.v. 16.3.2000 - Ergat, Rs. C-329/97 - juris Rn. 45 ff.; EuGH, U.v. 8.12.2011 - Ziebell, C-371/08 - juris Rn. 49) kann das assoziationsrechtliche Aufenthaltsrecht nach Art. 7 ARB 1/80 nur unter zwei Voraussetzungen beschränkt werden. Zum einen kann ein Familienangehöriger eines türkischen Arbeitnehmers dann die Rechtsposition aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 verlieren, wenn seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats wegen seines persönlichen Verhaltens eine tatsächliche und schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit im Sinne von Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses darstellt. Zudem erlischt das Aufenthaltsrecht, wenn der Betroffene das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe verlassen hat. Daraus folgt, dass ein nach Art. 7 ARB 1/80 assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger sein assoziationsrechtliches Aufenthaltsrecht weder nach nationalen Vorschriften verlieren kann noch aus anderen Gründen, wie z. B. der Verurteilung zu einer mehrjährigen Freiheitsstrafe oder der Tatsache, dass er nicht in einem Lohn- oder Gehaltsverhältnis steht (vgl. EuGH, U.v. 11.11.2004 a. a. O. Rn. 39).
Bei der Klägerin ist ein Verlust ihrer Rechtsposition aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 wegen einer von ihr ausgehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung von vornherein ausgeschlossen. Davon ist auch die Ausländerbehörde nicht ausgegangen. Streitig ist ausschließlich, ob die Klägerin ihr Aufenthaltsrecht deshalb verloren hat, weil sie sich vom 18. Juni 2007 bis zum 3. Dezember 2009 mit Unterbrechungen in der Türkei bei ihrem früheren Ehemann aufgehalten hat und dieser Aufenthalt als Aufenthalt für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe anzusehen ist. Dies ist aber nach der aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung des Senats (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) nicht der Fall.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist nicht abschließend geklärt, wann die Voraussetzungen für die Annahme, dass ein Familienangehöriger eines türkischen Arbeitnehmers den Mitgliedstaat für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe verlassen hat, vorliegen. Zum einen steht nicht fest, wie der „nicht unerhebliche Zeitraum“ zu definieren ist. Zudem ist nicht grundsätzlich geklärt, welche berechtigten Gründe das Verlassen des Mitgliedstaates rechtfertigen können.
Da es für die Bestimmung des Zeitraums, der als „nicht unerheblich“ anzusehen ist, in der Rechtsprechung keine klaren einheitlichen Vorgaben gibt, ist dieser Begriff anhand vergleichbarer Entscheidungen sowie ähnlicher Regelungen für andere Gruppen von Ausländern entsprechend näher einzugrenzen.
In der Streitsache Ergat (U.v. 16.3.2000 a. a. O.) hat der Gerichtshof einem einjährigen Aufenthalt des dortigen Klägers in der Türkei keine Bedeutung beigemessen und kein Erlöschen der Rechtsstellung aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 angenommen, allerdings ohne sich genauer mit dieser Problematik zu befassen, da Hintergrund des Rechtsstreits ein anderer war. Er hat zwar auf die Sache Kadiman (U.v. 17.4.1997 a. a. O.) verwiesen, in der er zum Erfordernis des ununterbrochenen dreijährigen Wohnsitzes zur Erreichung der Rechtsposition aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 ausgeführt hat, dass insoweit kurzfristige Unterbrechungen des gemeinsamen Wohnsitzes wegen Urlaubs oder Heimatbesuchen und - im vom Gerichtshof entschiedenen Fall - ein weniger als sechs Monate dauernder Aufenthalt im Heimatland gegen den Willen des Betroffenen keine Unterbrechung dieses Dreijahreszeitraums darstellen. Aus der Entscheidung Ergat lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass die für den dreijährigen Zeitraum bis zur Erlangung der vom Fortbestehen der Voraussetzungen für den Zugang zu diesem Recht unabhängigen aufenthaltsrechtlichen Rechtsposition geltenden Grundsätze in der Rechtssache Kadiman gleichermaßen auf Streitsachen Anwendung finden, bei denen es um das Erlöschen des anschließend an die Frist des Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 erworbenen individuellen Rechts auf dauerhaften Aufenthalt geht. Denn für den Zeitraum, in dem eine Rechtsposition erst noch erworben werden muss, gilt nicht zwingend das Gleiche wie für die anschließende Phase des Besitzes eines solchen Rechts.
Auch der Entscheidung Ziebell des Gerichtshofs (vgl. U.v. 8.12.2011 a. a. O.) lässt sich zu der hier entscheidungserheblichen Frage der Auslegung des Begriffs „nicht unerheblicher Zeitraum“ nichts Konkretes entnehmen. Allerdings stellt der Gerichtshof in dieser Entscheidung klar, dass hinsichtlich des ersten Erlöschensgrundes (Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung) wegen der unterschiedlichen Zielrichtung der jeweiligen Bestimmungen die Regelungen für Unionsbürger in Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG - Unionsbürgerrichtlinie - auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige nicht entsprechend angewandt werden können. Demgegenüber ergibt sich aus der genannten Entscheidung nicht, ob die für Unionsbürger maßgebliche Regelung über den Verlust des Aufenthaltsrechts von Unionsbürgern und ihrer Familienangehörigen in Art. 16 Richtlinie 2004/38/EG auf Assoziationsberechtigte Anwendung findet. Folgt man der Argumentation des Gerichtshofs, dass beide Regelungswerke - einerseits der Assoziationsratsbeschluss 1/80 und andererseits die Unionsbürgerrichtlinie -unterschiedliche Ziele verfolgen, nämlich die Assoziation EWG - Türkei einen ausschließlich wirtschaftlichen Zweck und demgegenüber die Unionsbürgerrichtlinie den Zweck, die Ausübung des den Unionsbürgern unmittelbar aus dem Vertrag erwachsenden elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zu erleichtern (EuGH, U.v. 8.12.2011 a. a. O. Rn. 69), spricht dies dafür, Art. 16 der Unionsbürgerrichtlinie nicht unmittelbar auf Assoziationsberechtigte anzuwenden.
Hinzu kommt, dass Art. 59 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation (BGBl 1972 II S. 385) - ZP - bestimmt, dass assoziationsberechtigten türkischen Staatsangehörigen im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit keine günstigere Behandlung gewährt werden darf als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft aufgrund des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft untereinander einräumen. Damit spricht vieles dafür, dass die Vorschriften der Unionsbürgerrichtlinie über das Erlöschen des Aufenthaltsrechts eines Unionsbürgers lediglich als Orientierungsrahmen für die Verlustgründe dienen können und zugleich Obergrenzen festsetzen, die für türkische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen jedenfalls nicht überschritten werden dürfen.
Nimmt man zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs „nicht unerheblicher Zeitraum“ sodann die Vorschriften in den Blick, die für Unionsbürger in einer vergleichbaren Situation wie der der Klägerin gelten, und die nach dem oben Ausgeführten als Orientierungsrahmen und zugleich als Obergrenze dienen, ergibt sich aus Art. 16 Abs. 4 Richtlinie 2004/38/EG, dass, wenn das Recht auf Daueraufenthalt erworben wurde, nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust führt (vgl. entsprechend § 4a Abs. 7 FreizügG/EU). Art. 16 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG, der bestimmte Zeiten als
für die Kontinuität des Aufenthalts (als Voraussetzung für den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt) unschädlich bestimmt, kommt demgegenüber nur zur Anwendung, wenn der jeweilige Unionsbürger noch kein Daueraufenthaltsrecht erworben hat.
Als Orientierungsrahmen für einen Verlust des assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrechts der Klägerin kommen darüber hinaus die Bestimmungen der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen - Daueraufenthaltsrichtlinie - in Betracht, die auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige, die ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht besitzen, anwendbar ist, soweit das Assoziationsrecht EWG-Türkei keine günstigeren Vorschriften enthält (vgl. EuGH, U.v. 8.12.2011 a. a. O. Rn. 79). Nach Art. 9 Abs. 1 c der Richtlinie ist ein Drittstaatsangehöriger nicht mehr berechtigt, die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten zu behalten, wenn er sich während eines Zeitraums von zwölf aufeinander folgenden Monaten nicht im Gebiet der Gemeinschaft aufgehalten hat.
Legt man die als Auslegungshilfe bzw. Orientierungsrahmen genannten Entscheidungen des Gerichtshofs und die oben zitierten Richtlinien der näheren Bestimmung des „nicht unerheblichen Zeitraums“ zugrunde, bleibt der Zeitraum, in dem sich die Klägerin in der Türkei aufgehalten hat, deutlich unter den zeitlichen Vorgaben, die sich insbesondere den genannten Richtlinien für den Verlust des Aufenthaltsrechts eines langfristig Aufenthaltsberechtigten bzw. Daueraufenthaltsberechtigten entnehmen lassen. So war die Klägerin weder über einen Zeitraum von zwei aufeinanderfolgenden Jahren vom Aufnahmemitgliedstaat abwesend, noch hat sie sich auch nur während eines Zeitraums von zwölf aufeinanderfolgenden Monaten nicht im Gebiet der Bundesrepublik aufgehalten. Den Zeitraum von zwölf aufeinanderfolgenden Monaten, den Art. 9 Abs. 1 c Richtlinie 2003/109/EG für den Verlust des Aufenthaltsrechts verlangt, hat die Klägerin mit ihrer Abwesenheit vom Bundesgebiet deshalb nicht erreicht, weil sie sich maximal fünf Monate 26 Tage ununterbrochen in der Türkei aufgehalten hat und nicht während eines Zeitraums von zwölf aufeinanderfolgenden Monaten. Schon aus dem Wortlaut „von zwölf aufeinanderfolgenden Monaten“ ergibt sich, dass es sich hierbei um einen zusammenhängenden Zeitraum ohne tatsächliche Unterbrechungen handeln muss. Nicht ausreichend ist danach, wenn der betreffende Drittstaatsangehörige sich zwar mehrfach, aber jeweils weniger als ein Jahr lang außerhalb des Bundesgebiets aufhält. Aber auch nach Gegenstand und Zweck dieser Bestimmung, ab einem bestimmten Zeitraum der Abwesenheit vom Mitgliedstaat ein Abreißen des Integrationszusammenhangs anzunehmen, das zum Verlust der durch den zuvor langfristigen Aufenthalt und die dadurch entstandene Verwurzelung erlangten besonderen Rechtsstellung führt, ist eine dem Wortlaut entsprechende enge Auslegung angezeigt. Erfüllt die Klägerin aber schon nicht die Anforderungen von Art. 9 Abs. 1 c Richtlinie 2003/109/EG, bleibt sie auch unter der maximal zulässigen Abwesenheit von zwei aufeinanderfolgenden Jahren, die nach Art. 16 Abs. 4 Richtlinie 2004/38/EG zum Verlust des Daueraufenthalts bei Unionsbürgern führt.
Neben der Heranziehung der genannten Richtlinien als Orientierungshilfe für die Auslegung des Begriffs „nicht unerheblicher Zeitraum ohne berechtigte Gründe“ ist das Verständnis des Erlöschensgrundes maßgeblich vom Ziel und Zweck des Art. 7 ARB 1/80 her zu bestimmen (so BVerwG, U.v. 30.4.2009 -1 C 6/08 - juris Rn. 27). Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, ob berechtigte Gründe für einen Auslandsaufenthalt in der Türkei vorliegen. Art. 7 ARB 1/80 bezweckt nämlich die allmähliche Integration der Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer im Aufnahmestaat und verleiht diesen nach Erreichen der Rechtsposition sowohl das Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt als auch ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht im Bundesgebiet. Geht man demzufolge davon aus, dass Art. 7 ARB 1/80 den Aufenthalt von Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer auch dann privilegieren soll, wenn z. B. nachgezogene oder im Bundesgebiet geborene Kinder sich auch nach Erreichen der Volljährigkeit weiter bei ihren Familien im Bundesgebiet aufhalten wollen und diesen das Recht verleihen soll, ein von den Eltern losgelöstes eigenständiges Leben im Bundesgebiet rechtmäßig führen zu können, spricht einiges dafür, dass ein Verlust dieser Rechtstellung nur dann eintritt, wenn eine Rückkehr in die Türkei erfolgt, die diesen Zielen zuwiderläuft und insbesondere zu einem Abreißen des Integrationszusammenhangs führt (vgl. Kurzidem in Beck’scher Online-Kommentar EWG-Türkei, Art. 7 Rn. 34). Ein Verlassen des Aufnahmemitgliedstaats „für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe“ kann danach nur dann angenommen werden, wenn der Familienangehörige zu erkennen gibt, dass er diesen Integrationszusammenhang nicht mehr aufrechterhalten will. Aus diesen Gründen gebietet die Frage, ob die Klägerin ihre Rechte aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 verloren hat, letztlich eine Einzelfallbetrachtung, bei der insbesondere der Ausreisezweck und die objektiv feststellbaren Umstände der Ausreise zu würdigen sind. Es ist daher die Frage zu beantworten, ob das Verhalten des Betroffenen bei objektiver Betrachtungsweise den Schluss zulässt, dass er die Bundesrepublik auf Dauer verlassen wollte. In Anwendung dieser Kriterien ist der Senat aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens, insbesondere auch der eingehenden Befragung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 12. Mai 2014, zur Überzeugung (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) gelangt, dass die Klägerin ihr Recht auf Aufenthalt aus Art. 7 ARB 1/80 durch ihren ehebedingten Aufenthalt in der Türkei nicht verloren hat.
Die Klägerin, die seit ihrer Geburt 1982 bis zu ihrer Heirat im Jahr 2007 ununterbrochen, also 25 Jahre lang im Bundesgebiet gelebt und ihren Wohnsitz ständig bei ihren Eltern bzw. ihrer Mutter gehabt hat, hat sich erst nach ihrer Eheschließung mit einem in der Türkei lebenden türkischen Staatsangehörigen dazu entschlossen, nicht nur wie bisher kurze Urlaube in der Türkei zu verbringen, sondern immer wieder mehrere Monate dort zu bleiben. Im Zeitraum vom 18. Juni 2007 bis zum 3. Dezember 2009, dem Tag ihrer endgültigen Rückkehr in das Bundesgebiet, verbrachte die Klägerin fünf Aufenthalte in der Türkei, die zwischen vier und knapp sechs Monaten dauerten und kehrte dazwischen für jeweils ein bis zwei Monate nach Deutschland zurück. Die Aufenthalte in der Türkei sollten nach der glaubhaften Schilderung der Klägerin in Absprache mit ihrem Ehemann aber von vornherein lediglich der Vorbereitung der Einreise ihres Ehemannes in das Bundesgebiet dienen, wo die eheliche Lebensgemeinschaft letztendlich geführt werden sollte. Die Klägerin hat weiter nachvollziehbar ausgeführt, dass ihr Ehemann mit einem Umzug in das Bundesgebiet zunächst einverstanden gewesen ist, sich auch einen Pass besorgt hat, aber entgegen seiner verlautbarten Absicht tatsächlich keinen Deutschkurs besucht und sich dann auch letztendlich gegen einen Umzug ausgesprochen hat. Glaubhaft ist zudem, dass die Klägerin auch dann noch, als sich das Scheitern der Ehe wegen der fehlenden Nachzugsbereitschaft des Ehemannes nach Deutschland abzeichnete, versucht hat, ihre Ehe zu retten und den Ehemann doch zu einem Umzug zu bewegen. Ihr kann insbesondere nicht vorgehalten werden, dass sie nicht sofort, nachdem ihr Ehemann sie (wohl) auch körperlich misshandelt hatte, in das Bundesgebiet zurückgekehrt ist. Denn zu den Obliegenheiten eines Ehepartners gehört auch, zumindest moralisch, in Krisenzeiten nicht sofort „davon zu laufen“, sondern das eheliche Versprechen ernst zu nehmen und zu versuchen, die Beziehung wieder „ins Lot zu bringen“. Vor dem Hintergrund ihrer kulturellen Herkunft hat die Klägerin womöglich länger an der bereits krankenden Ehe festgehalten, als dies ansonsten unter jungen Leuten der Fall ist. Dass die Klägerin trotz erheblicher Probleme mit ihrem Ehemann zunächst die Ehe weitergeführt und ihre ehelichen Pflichten erfüllt hat, kann ihr aus diesen Gründen nicht entgegengehalten werden. Im Übrigen kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidend darauf an, zu welchem Zeitpunkt die Ehe objektiv gescheitert war und wann die Klägerin ihre Ehe endgültig als gescheitert angesehen hat, sondern allein maßgeblich ist, dass sie nie von ihrem Vorhaben, mit ihrem Ehemann auf Dauer im Bundesgebiet leben zu wollen, abgelassen hat.
Dafür, dass sie ihren Lebensmittelpunkt und ihre Zukunft ausschließlich in Deutschland gesehen hat und nur vorübergehend in die Türkei zurückgekehrt ist, weil sie als Ehefrau mit ihrem Ehemann zusammenleben wollte, sprechen auch die objektiven Umstände ihrer Abwesenheit vom Bundesgebiet. So hat sie sich z. B. von ihrem Wohnort nicht abgemeldet, sondern hat ihren Wohnsitz weiter bei ihren Eltern belassen. Auch ihr Zimmer in der elterlichen Wohnung stand ihr während des gesamten Zeitraums zur Verfügung. Dass sie sich beim Jobcenter abgemeldet hat, spricht ebenfalls nicht für eine unberechtigte längere Abwesenheit, denn die Abmeldung mit der Folge der Einstellung von Leistungen nach dem SGB II hat sie bereits deshalb ordnungsgemäß vorgenommen, weil sie als Ehefrau während der Zeit, in der sie in der Türkei glaubhaft ihrem Ehemann den Haushalt geführt hat, im Bundesgebiet tatsächlich nicht mehr für die Vermittlung eines Arbeitsplatzes zur Verfügung stand. Allein ihre Angabe, sie gehe „für unbestimmte Zeit“ in die Türkei zurück, reicht womöglich aus, einen nationalen Aufenthaltstitel zum Erlöschen zu bringen, bewirkt aber für sich gesehen keinen Verlust einer dauerhaften Rechtsposition aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80. Im Übrigen hätte sie sich auch ohne Umzug in die Türkei vom deutschen Arbeitsmarkt abmelden müssen, wenn sie wegen einer Eheschließung und der Übernahme der Aufgaben einer „Hausfrau“ dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung steht und von ihrem Ehemann unterhalten wird. Ihre Rechtsstellung aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 hängt im Übrigen ohnehin nicht davon ab, ob sie einer Beschäftigung nachgeht oder nicht (vgl. EuGH v. 11.11.2004 a. a. O., Rn. 29).
Dass der Integrationszusammenhang, dessen Abreißen, wie oben ausgeführt, gegebenenfalls als Indiz für den Verlust der Rechtsposition aus Art. 7 ARB 1/80 angesehen werden kann, bei der Klägerin aufgrund ihrer Ausreise in die Türkei gerade nicht abgerissen ist, zeigen ihre langen Aufenthalte im Bundesgebiet während ihrer Ehe mit ihrem türkischen Ehemann. Ihre Aufenthalte in Deutschland mit einer Dauer von bis zu zwei Monaten belegen, dass die Klägerin entsprechend ihrer Absicht tatsächlich ihren Lebensmittelpunkt im Bundesgebiet beibehalten hat und regelmäßig zu ihrer Familie „nach Hause“ gekommen ist. Gerade die Tatsache, dass sie sich während dieser Zeiten ohne ihren Ehemann im Bundesgebiet aufgehalten hat, lassen den Schluss zu, dass sie hier nicht ihren Urlaub verbringen wollte, sondern den Kontakt zu ihrer Familie und die Beziehungen zu ihrem Umfeld aufrechterhalten und ihre Bindungen im Bundesgebiet keinesfalls aufgeben wollte.
Nach Auffassung des Senats hat die Klägerin die Bundesrepublik aber auch ansonsten nicht für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe verlassen. Berechtigte Gründe liegen in der Regel dann vor, wenn der Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat u. a. die Verfolgung anerkennenswerter Interessen zugrunde liegt. In Art. 6 Abs. 2 Satz 1 ARB 1/80 sowie in Art. 16 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG -Unionsbürgerrichtlinie - sind Gründe benannt, die bereits erworbene Rechte zumindest innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens nicht berühren, wie z. B. bestimmte Arten von Krankheiten, Schwangerschaft, Mutterschaft, Studium oder Berufsausbildung. Die Gründe müssen „legitim“, also allgemein gesellschaftlich anerkannt sein (Dienelt in Renner/Bergmann/Dienelt, AuslR, 10. Aufl. 2013, ARB 1/80 Art. 7, Rn. 46). Es kommt daher darauf an, ob die Gründe der Abwesenheit der Klägerin von Deutschland von der Allgemeinheit anzuerkennen oder eher zu missbilligen sind (Dienelt a. a. O.). Einen derartigen anerkennenswerten Grund für die Abwesenheit der Klägerin vom Bundesgebiet sieht der Senat im vorliegenden Fall in dem Ansinnen der Klägerin, für die Übergangszeit bis zum beabsichtigten Umzug von der Türkei nach Deutschland die unter dem Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG stehende eheliche Lebensgemeinschaft mit ihrem noch örtlich und wirtschaftlich in der Türkei gebundenen Ehemann zu führen. Angesichts der Tatsache, dass eine Übersiedlung des Ehemannes zunächst nicht möglich war, weil er zum einen keinen Pass besessen hat und zum anderen die notwendigen Spracherfordernisse nicht nachweisen konnte, wäre es zum einen lebensfremd und auch dem grundrechtlichen Schutz von Ehe und Familie widersprechend, ein zeitabschnittweises Zusammenleben der Eheleute in der Türkei während der Wartezeit zu missbilligen. Es entsprach vielmehr den legitimen Interessen der Klägerin, den Ehepartner bei der vorgesehenen grundlegenden Änderung der Lebensumstände durch einen Umzug in das Bundesgebiet zu unterstützen und bei daraus erwachsenden Problemen zu versuchen, die Ehe zu retten und den Partner doch noch zu einem Aufenthalt im Bundesgebiet zu überzeugen.
2. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil den Beklagten auf Antrag der Klägerin verurteilt, das Fortbestehen des Aufenthaltsrechts der Klägerin aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 „durch entsprechende Eintragung in deren Reisepass oder Ausstellung einer Bescheinigung oder eines Aufenthaltstitels“ zu dokumentieren. Diese vom Berufungsantrag des Beklagten mit umfasste Verurteilung erweist sich ebenfalls als rechtmäßig.
Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 AufenthG ist ein Ausländer, dem nach dem Assoziationsabkommen EWG/Türkei ein Aufenthaltsrecht zusteht, verpflichtet, das Bestehen des Aufenthaltsrechts durch den Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nachzuweisen, sofern er weder eine Niederlassungserlaubnis noch eine Erlaubnis zum Daueraufenthalt -EU besitzt. Die Aufenthaltserlaubnis wird nach Satz 2 dieser Vorschrift auf Antrag ausgestellt. Der danach bestehenden Verpflichtung der Klägerin, die weder eine Niederlassungserlaubnis noch eine Erlaubnis zum Daueraufenthalt - EU besitzt, das Bestehen ihres Aufenthaltsrechts durch den Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nachzuweisen, entspricht andererseits ihr Anspruch auf eine Dokumentation ihres Aufenthaltsrechts. Denn wenn die Ausländerbehörde sich weigert, ihr eine entsprechende Aufenthaltserlaubnis auszustellen, berührt dies zwar nicht ihre ihr unmittelbar aus Gemeinschaftsrecht zustehende Rechtsposition. Die Aufenthaltserlaubnis wird aber als deklaratorischer Aufenthaltstitel zum Nachweis ihres assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrechts im Rechtsverkehr benötigt. Ansonsten könnte die Klägerin z. B. beim Abschluss von Darlehens- oder Mietverträgen oder ansonsten im Rechts- und Wirtschaftsverkehr nicht ohne Weiteres nachweisen, dass sie ein Aufenthaltsrecht im Bundesgebiet besitzt und sogar dauerhaft aufenthaltsberechtigt ist (vgl. BVerwG, U.v. 22.5.2012 -1 C 6/11 - juris Rn. 27 ff.).
Aus diesen Gründen war die Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
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