Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 16. Feb. 2015 - 1 B 13.649

I.

Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass Ziffer I. des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2012 wie folgt gefasst wird:

„I.

Der Bescheid des Landratsamts B.-T. vom 3. Mai 2012 wird in den Ziffern 2. und 6. aufgehoben.“

II.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen eine an sie als Eigentümerin des zu gewerblichen Zwecken genehmigten Gebäudes auf dem Grundstück Fl. Nr. 562/1 Gemarkung E. gerichtete Duldungsanordnung, die der Beklagte mit der an die Mieterin adressierten Nutzungsuntersagung verbunden hat.

Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet E.“‚ den die beigeladene Gemeinde für einen Teilbereich des heutigen Plangebiets im Jahr 1980 in Kraft gesetzt hatte. In seiner Sitzung vom 18. November 2003 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen, den Bebauungsplan mit den inzwischen erfolgten räumlichen Erweiterungen und Änderungen insgesamt neu aufzustellen. Die Bekanntmachung erfolgte am 27. Mai 2004.

Im Rahmen von bauaufsichtlichen Kontrollen am 27. Februar und 15. März 2012 stellte das Landratsamt fest, dass durch Überbauung der nach den Bauplänen als Ersatzteillager genehmigten Räume im Obergeschoss mindestens acht Zimmer entstanden seien, in denen eine gewerblich tätige Mieterin (Rohrleitungsbau-Firma) eigene Arbeitnehmer unterbringe; die Zimmer seien mit jeweils 3 bis 4 Schlafplätzen, mit Kühlschränken und elektrischen Kochplatten ausgestattet. Der für Wohnräume erforderliche erste Rettungsweg sei nicht bauordnungsgemäß ausgestaltet, ein zweiter Rettungsweg fehle ganz.

Mit Bescheid vom 3. Mai 2012 wurde der Mieterin unter Androhung von Zwangsgeldern aufgegeben, die Nutzung der Räume im Obergeschoss zu Wohnzwecken zu unterlassen (Nr. 1 und 5). Die Klägerin und Eigentümerin des Gebäudes wurde im gleichen Bescheid verpflichtet, die Nutzungsuntersagung unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 Euro zu dulden (Nr. 2 und 6). Die Kosten des Bescheids wurden der Mieterin auferlegt (Nr. 7). Die Wohnnutzungen seien nicht nur ohne entsprechende Baugenehmigung und damit formell illegal aufgenommen worden, sondern verstießen auch gegen materielles Baurecht, weil die Vermietung von Wohnräumen in einem Gewerbegebiet generell unzulässig sei. Außerdem bestünden gravierende, näher bezeichnete Brandschutzmängel, insbesondere fehle ein ausreichender zweiter Rettungsweg. Als Adressat der im Wege einer Ermessensentscheidung verfügten Nutzungsuntersagung sei die Handlungsstörerin (Mieterin) ausgewählt worden, weil sie durch eigenes Handeln die rechtswidrige Nutzung der Räume schnellstmöglich aufgeben und damit die Gefahr für die dort wohnenden Mitarbeiter abwenden könne. Die Duldungsanordnung sei in sinngemäßer Anwendung von Art. 76 BayBO verfügt worden, um den Vollzug der Nutzungsuntersagung nicht an privatrechtlichen Hinderungsgründen scheitern zu lassen.

Das Verwaltungsgericht München gab den Anfechtungsklagen der Klägerin (M 11 K 12.2708) und ihrer Mieterin (M 11 K 12.2710), die beide nach den jeweils in der mündlichen Verhandlung gestellten Klageanträgen auf umfassende Aufhebung des Bescheids vom 3. Mai 2012 gerichtet waren, mit Urteilen vom 11. Oktober 2012 statt. Zum einen sei die Funktionslosigkeit der Festsetzung „Gewerbegebiet“ verkannt worden‚ zum anderen lasse das erarbeitete Sanierungskonzept keine nachvollziehbaren sachlichen Gründe für das dort vorgesehene abgestufte Vorgehen gegen die unerlaubten Wohnnutzungen erkennen. Eine Teilaufhebung lediglich der gegenüber der Klägerin ausgesprochenen Duldungsanordnung sei nicht möglich, weil sie mit der ebenfalls rechtswidrigen Nutzungsuntersagung „in einem untrennbaren sachlichen Zusammenhang“ stehe.

Der Beklagte begründet seine vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Berufung insbesondere damit‚ dass die im Gebäude der Klägerin festgestellte Wohnnutzung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts § 30 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 8 BauNVO widerspreche und daher rechtsfehlerfrei zum Gegenstand der Duldungsverfügung „in Verbindung mit der gegen die Mieterin verfügten Nutzungsuntersagung“ habe gemacht werden können. Unrichtig sei die Annahme eines sachlich untrennbaren Zusammenhangs zwischen Nutzungsuntersagung und Duldungsanordnung; die Klägerin sei bereits nicht Adressat der ersteren und werde dadurch auch nicht beschwert‚ weshalb eine Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids insoweit ausscheide.

Der Beklagte beantragt‚

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt‚

die Berufung zurückzuweisen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom gleichen Tage (BayVGH, U. v. 16.2.2015 - 1 B 13. 648 -) das der Klage der Mieterin stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2012 insgesamt aufgehoben. Die Nutzung der Räume als Unterkünfte für Arbeitnehmer entspreche nicht dem Charakter des wirksam festgesetzten und auch durch die Aufnahme zahlreicher Wohnnutzungen nicht funktionslos gewordenen Gewerbegebiets. Eine Aufhebung der Duldungsanordnung im Klageverfahren der Mieterin komme schon deswegen nicht in Betracht‚ weil sie hierdurch nicht beschwert sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs‚ hier insbesondere auf die Niederschrift über die Ortsbesichtigung und die mündliche Verhandlung‚ Bezug genommen.

Streitgegenstand im Berufungsverfahren ist der Bescheid vom 3. Mai 2012 (ergänzt um die mit Schreiben der Landesanwaltschaft Bayern vom 8. Mai 2014 nachgeholten Ermessenserwägungen) in seinen an die Klägerin gerichteten Anordnungen Nr. 2 (Nutzungsuntersagung) und Nr. 6 (Androhung eines Zwangsgeldes). Eine Auslegung des Klagebegehrens vor dem Hintergrund der Verpflichtung des Gerichts‚ auf die Stellung sachdienlicher Anträge hinzuwirken (§ 86 Abs. 3 VwGO)‚ und des wohlverstandenen Interesses der Klägerin ergibt‚ dass - trotz des in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten und auf umfassende Aufhebung gerichteten Klageantrags, an den das Gericht nicht gebunden war (vgl. § 88 VwGO) - ausschließlich die an die Klägerin gerichtete zwangsgeldbewehrte Duldungsanordnung im Bescheid vom 3. Mai 2012 angefochten werden sollte‚ nicht hingegen die an die Mieterin des Gebäudes gerichtete Nutzungsuntersagung mit den darauf bezogenen Zwangsgeldandrohungen (Nr. 1‚ 5 des Bescheids). Insoweit fehlt es bereits an der für eine zulässige Klage erforderlichen Beschwer der Klägerin. Der vom Verwaltungsgericht angenommene „untrennbare sachliche Zusammenhang“ zwischen Nutzungsuntersagung mit Duldungsanordnung besteht nicht. Die Mieterin hat im Übrigen den sie belastenden Teil des Bescheids mit eigener Klage (M 11 K 12.2710; BayVGH, U. v. 16.2.2015, a. a. O.) angefochten. In der mündlichen Verhandlung am 10. Februar 2015 hat die Klägerin diese Auslegung ihres Klagebegehrens bestätigt.

Nachdem das Verwaltungsgericht also in seinem der Klage stattgebenden Urteil über das Klagebegehren hinausgegangen ist und auch die Nutzungsuntersagung (mit den dazu gehörigen Zwangsgeldandrohungen) aufgehoben hat‚ konnte die „überschießende“ Tenorierung keinen Bestand haben; dem trägt die Neufassung des Tenors des verwaltungsgerichtlichen Urteils Rechnung.

Die zulässige Berufung des Beklagten‚ die sich demnach gegen die Aufhebung der den Streitgegenstand bildenden Ziffern 2 und 6 des Bescheids richtet‚ ist unbegründet. Denn die Duldungsanordnung und die sich auf sie beziehende Zwangsgeldandrohung sind rechtswidrig und damit aufzuheben. Die Duldungsanordnung ist nicht erforderlich, weil es ihrer zur Vollziehung der (rechtmäßigen) Nutzungsuntersagung gegenüber der Mieterin nicht bedarf.

1. In Ermangelung einer ausdrücklichen bauordnungsrechtlichen Befugnisnorm für eine Duldungsanordnung kommt weder ein allgemeiner sicherheitsrechtlicher Grundsatz noch die allgemeine Rechtsgrundlage des Art. 54 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BayBO zur Anwendung‚ sondern nur die Befugnisnorm für die bauaufsichtliche Maßnahme‚ um deren Durchsetzung es geht, im vorliegenden Fall also Art. 76 Satz 2 BayBO für den Erlass der Duldungsanordnung (BayVGH‚ B. v. 16.4.2007 - 14 CS 07.275 - juris‚ für eine Duldungsanordnung im Hinblick auf eine Beseitigungsverfügung). Art. 76 BayBO soll als Minus auch die Befugnisnorm für die Anordnung an einen Dritten mitumfassen‚ die Beseitigungsanordnung bzw. Nutzungsuntersagung zu dulden (König‚ Baurecht Bayern‚ 5. Aufl. 2015‚ Rn. 891; aA: ThürOVG‚ B. v. 27.2.1997 - 1 EO 235/96 - DÖV 1997‚ 555: Die speziellen bauordnungsrechtlichen Vorschriften zu Beseitigungsgebot und Nutzungsverbot lassen keine privatrechtsgestaltenden Regelungen zu‚ so dass die allgemeine Eingriffsbefugnis zum Zuge kommt; vgl. a. BVerwG‚ B. v. 13.7.1994 - 4 B 129.94 - NVwZ 1995‚ 272).

2. Ungeachtet der Frage nach der zutreffenden Rechtsgrundlage bedarf es jedenfalls einer Duldungsanordnung zur Durchsetzung des bauordnungsrechtlichen Vollzugs der Nutzungsuntersagung nur dann‚ wenn der zur Duldung Verpflichtete die Vollstreckung aus rechtlichen Gründen zu verhindern vermag. In dieser Situation sollen die sich aus dem privatrechtlichen Verhältnis ergebenden rechtlichen Möglichkeiten dritter Personen ausgeschaltet werden‚ um den Vollzug nicht zu gefährden.

2.1 Eine derartige Situation besteht jedoch im vorliegenden Fall‚ in dem einem Mieter die Nutzung von ihm angemieteter Räume untersagt wird‚ nicht. Untersagt die Behörde ihm gegenüber eine bestimmte Nutzung, ist eine Duldungsanordnung gegenüber dem Eigentümer zur Durchsetzung der Nutzungsuntersagung grundsätzlich nicht erforderlich‚ weil das bloße Nichtbenutzen einer baulichen Anlage nicht geeignet ist‚ die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers nachteilig zu berühren (BayVGH‚ B. v. 9.6.1986 - Nr. 2 CS 85 A.1564 - BayVBl 1986‚ 563; OVG NW‚ B. v. 24.11.1988 - 7 B 2677/88 - juris Rn. 18; Decker in Simon/Busse‚ BayBO‚ Stand; Oktober 2014‚ Art. 76 Rn. 430; Schwarzer/König‚ BayBO‚ 4. Aufl. 2012‚ Art. 76 Rn. 36; Jäde‚ Bayerisches Bauordnungsrecht 2013‚ Rn. 495; Molodovsky in Molodovsky/Famers/Kraus, Bayerische Bauordnung, Stand: Februar 2015‚ Art. 76 Rn. 173; Kraus, Bauaufsichtliches Einschreiten, S. 130, 9.3). Die tatsächliche Aufgabe einer vertraglich eingeräumten Nutzungsmöglichkeit eines Gebäudes ist nicht geeignet‚ die Rechtsstellung des Grundeigentümers nachteilig zu berühren. Insoweit besteht ein grundsätzlicher Unterschied zur Anordnung der Beseitigung eines Gebäudes; hierbei wird nämlich das Grundeigentum unmittelbar dadurch betroffen‚ dass eine zum Grundstücksbestandteil gewordene bauliche Anlage vom Mieter zu entfernen ist. Die Nutzuntersagung zielt dagegen auf ein schlichtes Unterlassen (vgl. Jäde a. a. O.)‚ neben der die Anordnung einer Duldung weder erforderlich noch möglich ist‚ denn der Grundeigentümer kann den Mieter ohnehin nicht daran hindern‚ die Anordnung zu befolgen.

2.2 Es liegt auch - anders als der Beklagte vorträgt - keine der Situationen vor‚ in denen ausnahmsweise die Rechtsstellung des vermietenden Grundeigentümers‚ hier also der Klägerin‚ durch den Erlass einer Nutzungsuntersagung nachteilig berührt sein kann. Insbesondere wird durch die an die Mieterin gerichtete Nutzungsuntersagung das der Eigentümerin zustehende Vermieterpfandrecht an den eingebrachten Gegenständen nicht gefährdet; denn der Bescheid verpflichtet die Mieterin lediglich zur Aufgabe der Wohnnutzung der Räume‚ nicht aber zur Räumung der vorhandenen Einrichtungsgegenstände‚ die dort ohne weiteres belassen werden können‚ um sie etwa im Rahmen einer erlaubten, nicht wohnähnlichen Nutzung nutzen zu können. Die Nutzungsuntersagung gibt der Mieterin nicht auf, Einrichtungsgegenstände unter Gefährdung des Vermieterpfandrechts aus den Mieträumen zu entfernen.

Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür‚ dass das Grundstück im Rahmen des Vollzugs der Nutzungsuntersagung im Wege des unmittelbaren Zwangs von Vertretern der Bauaufsichtsbehörde zwangsweise betreten werden müsste; der Vortrag des Beklagten‚ dies sei möglichlicherweise zur Versiegelung von Räumen erforderlich‚ geht in der vorliegenden Konstellation ins Leere. Dabei kann dahinstehen, ob eine Versiegelung (vgl. Art. 75 Abs. 2 BayBO) nur zur Durchsetzung einer Baueinstellung, dagegen nicht zur Durchsetzung einer Nutzungsuntersagung zulässig ist (so Schwarzer/König, a. a. O., Art. 75 Rn. 11; offen gelassen: BayVGH, B. v. 26.2.1987 - 15 CS 87.00142 - BayVBl 1987, 437). Jedenfalls wäre eine Versiegelung im vorliegenden Fall schon deshalb unverhältnismäßig‚ weil die Verwendung der Räume zu gewerblichen Zwecken nach wie vor zulässig ist und nur zu Wohnzwecken untersagt wurde. Schließlich ist die Klägerin auch nicht vertraglich berechtigt‚ von der Mieterin die Fortführung der untersagten Nutzung zu verlangen.

Liegen einer Vollstreckung der Nutzungsuntersagung aber keine rechtlichen Hindernisse aus der Sphäre der Klägerin im Wege‚ käme eine Duldungsanordnung allenfalls für den hier nicht anzunehmenden Fall in Betracht‚ dass mit einem tatsächlichen Widerstand der Eigentümerin gegen die Vollstreckung zu rechnen wäre (vgl. Michl, Zur Entbehrlichkeit der sicherheitsrechtlichen Duldungsverfügung‚ NVwZ 2014‚ 1206‚ 1208: Duldungsverfügung als privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt in aller Regel überflüssig). Sollte sich die Klägerin nach Nutzungsaufgabe durch ihre derzeitige Mieterin zu einer neuerlichen Überlassung der Räume zu Wohnzwecken an Dritte veranlasst sehen‚ so käme auch eine an sie als Handlungsstörerin gerichtete (vorbeugende) Nutzungsuntersagung in Betracht (vgl. hierzu: BayVGH‚ U. v. 13.2.2015 - 1 B 13.646 -). Derzeit bestehen hierfür allerdings keine Anhaltspunkte.

3. Der mit seinem Rechtsmittel unterlegene Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst‚ weil sie keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 162 Abs. 3‚ § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Kostenentscheidung ist gemäß § 167 VwGO i. V. m. § 708 ff. für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).