Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 11. Juli 2018 - 5 ZB 17.1587

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 20.000 € festgesetzt.

I.

Der Kläger zu 1 ist Rechtsanwalt und Partner der Klägerin zu 2 als Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB.

Die Beklagte zu 1 ist als Europäische Patentorganisation durch das Übereinkommen über die Erteilung europäischer Patente (Europäisches Patentübereinkommen – EPÜ) vom 5. Oktober 1973 (BGBl. 1976 II S. 826) gegründet worden, dem die Bundesrepublik Deutschland durch das Gesetz über internationale Patentübereinkommen (IntPatÜG) vom 1. Juli 1976 (BGBl. II S. 649) zugestimmt hat. Ferner gilt hinsichtlich der Beklagten zu 1 das Protokoll über die Vorrechte und Immunitäten der Europäischen Patentorganisation (Protokoll über Vorrechte und Immunitäten vom 5.10.1973 – im Folgenden: Protokoll, BGBl. 1976 II S. 649/985, beigefügt nach Art. 8 EPÜ, Bestandteil des Übereinkommens gemäß Art. 164 Abs. 1 EPÜ). Beklagter zu 2 ist das Europäische Patentamt (EPA), welches nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a EPÜ ein Organ der Beklagten zu 1 ist.

Mit Schreiben vom 9. Juni 2016, gerichtet an die Klägerin zu 2, machte der Beklagte zu 2 den Kläger zu 1 unter Hinweis auf Art. 2 des Beschlusses der Präsidentin des EPA vom 12. Juli 2007 über die Einreichung von Vollmachten (Sonderausgabe Nr. 3, Abl. EPA 2007, L. 1) darauf aufmerksam, dass er als Rechtsanwalt für jede neue Vertretung eine Vollmacht oder einen Hinweis auf eine registrierte allgemeine Vollmacht einreichen müsse.

Die Kläger erhoben am 17. August 2016 Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München und beantragten,

festzustellen, dass der Kläger zu 1 nicht verpflichtet ist, für jede neue Vertretung eine Vollmacht oder einen Hinweis auf eine registrierte allgemeine Vollmacht beim Europäischen Patentamt einzureichen, soweit nicht berechtigte Zweifel an der Bevollmächtigung des Klägers zu 1 bestehen,

hilfsweise, den Bescheid des Beklagten zu 2 vom 9. Juni 2016 aufzuheben.

Zur Begründung trugen die Kläger vor: Der Kläger zu 1 müsse als allgemein zugelassener Rechtsanwalt, der nicht in die Liste der ständigen Vertreter beim Beklagten zu 2 eingetragen sei, im Gegensatz zu Patentanwälten, die wie drei Partner der Klägerin zu 2 allgemein zugelassene Vertreter vor dem Europäischen Patentamt seien, in jedem Fall, den er vor diesem vertrete, eine Vollmacht als Nachweis seiner Bevollmächtigung vorlegen. Das verstoße gegen die Bestimmungen des Europäischen Patentübereinkommens und gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Kläger bestritten die Immunität der Beklagten zu 1. Der Anwendungsbereich von Art. 3 des Protokolls sei nicht eröffnet. Nach Art. 8 EPÜ i.V.m. dem Protokoll genieße die Beklagte zu 1 im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit Immunität vor der Gerichtsbarkeit. Art. 3 Abs. 4 des Protokolls erläutere, dass unter amtlicher Tätigkeit nur die Tätigkeiten zu verstehen seien, die für die im Europäischen Patentübereinkommen vorgesehene Verwaltungsarbeit des Beklagten zu 2 unbedingt erforderlich seien. Bei Bescheiden, mit welchen der Beklagte zu 2 die Kläger auffordert, eine Vollmacht für den Kläger zu 1 vorzulegen, wie auch bei dem zu Grunde liegenden Beschluss der Präsidentin des Beklagten zu 2 vom 12. Juli 2007, handle es sich nicht um eine amtliche Tätigkeit, die für die im Europäischen Patentübereinkommen vorgesehene Verwaltungsarbeit oder technische Arbeit des Beklagten zu 2 unbedingt erforderlich sei. Es handle sich um eine Detailregelung, welche für die Verwaltungstätigkeit des Beklagten zu 2 nicht unbedingt erforderlich sei. Damit sei nicht der Kernbereich der Tätigkeit des Beklagten zu 2 berührt. Selbst wenn man von einer Immunität der Beklagten zu 1 ausgehen würde, wäre diese im vorliegenden Fall verdrängt. Der Rechtsweg zu den deutschen Gerichten sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegen supranationale Rechtsakte dann eröffnet, wenn im Rahmen der Europäischen Patentorganisation der nach dem Grundgesetz als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell und offenkundig nicht mehr gewährleistet sei. Zum einen sei schon nicht erkennbar, auf welcher Grundlage ein Grundrechtsschutz vor den Beklagten möglich sein solle; das Übereinkommen enthalte keine Regelungen zu Grundrechten. Darüber hinaus gewährleiste das System der Überprüfung von Akten des Beklagten zu 2 keine Gewähr für die Beachtung und Garantie von Grundrechten. Die Beklagten verfügten nicht (mehr) über ein Rechtsschutzsystem, welches im Wesentlichen den Anforderungen des Grundgesetzes entspreche. Dies sei mittlerweile sogar von der Großen Beschwerdekammer des Beklagten zu 2 selbst anerkannt. Mit ihrer Entscheidung vom 25. April 2014 (Az.: R 0019/12) sei einem Antrag auf Ablehnung des Vorsitzenden der Großen Beschwerdekammer wegen Befangenheit stattgegeben worden, da der Vorsitzende neben seiner richterlichen Tätigkeit in der Großen Beschwerdekammer zugleich Verwaltungsaufgaben in Leitungsfunktion als Vizepräsident des Beklagten zu 2 wahrzunehmen habe. Dies belege, dass die Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an den zu gewährenden Rechtsschutz durch supernationale Organisationen nicht erfüllt würden. Damit könne es nicht darauf ankommen, ob es den Klägern offen gestanden hätte, mit ihrem Anliegen den Beschwerdeweg bei den Beklagten zu bestreiten.

Die Beklagten trugen zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags vor, die Klagen seien wegen des Verfahrenshindernisses der Immunität der Beklagten zu 1 nach § 20 Abs. 2 GVG als unzulässig abzuweisen. Die Beklagte zu 1 sei als Europäische Patentorganisation (EPO) eine zwischenstaatliche internationale Institution, die auf der Basis eines multilateralen völkerrechtlichen Vertrags, des Europäischen Patentübereinkommens, gebildet worden sei. Der Beklagte zu 2 als Europäisches Patentamt sei als unselbständiger Teil der Europäischen Patentorganisation nicht rechtsfähig. Rechtsfähig sei gemäß Art. 5 Abs. 1 EPÜ nur die Beklagte zu 1. Zur Verwirklichung der dem Beklagten zu 2 zugeschriebenen Aufgaben (der Erteilung europäischer Patente) hätten die Mitgliedstaaten der durch völkerrechtlichen Vertrag geschaffenen Europäischen Patentorganisation einen eigenständigen Rechtsrahmen gegeben; es handle sich bei der Beklagten zu 1 um ein eigenständiges völkerrechtliches Rechtssubjekt. Die Frage der Vertretung von Parteien in Patenterteilungsverfahren betreffe die amtliche Tätigkeit der Beklagten. Im Hinblick auf diesen Streitgegenstand greife dementsprechend die den Beklagten völkervertragsrechtlich gewährte Immunität, welche nach § 20 Abs. 2 GVG einem Tätigwerden deutscher Gerichte entgegenstehe. Die Regelungen zur Vorlage von Vollmachten seien im Wege der autonomen Gestaltung der inneren Verhältnisse der Beklagten ergangen und damit einer Bewertung durch die nationale Gerichtsbarkeit entzogen. Eine Überprüfung könne stattdessen im Rahmen der nach Art. 21 EPÜ gewährleisteten Rechtskontrolle durch unabhängige Beschwerdekammern stattfinden. Im Rahmen des sog. Beschwerdeverfahrens könnten Entscheidungen des Beklagten zu 2 im Rahmen der Patenterteilungsverfahren angegriffen und umfassend einer Sach- und Rechtskontrolle zugeführt werden (vgl. Art. 106 ff. EPÜ). Beispielhaft zeige eine Entscheidung der Beschwerdekammer vom 5. Oktober 2011 (Verfahren J 8/10), dass auch die von den Klägern problematisierte unterschiedliche Behandlung von zugelassenen Vertretern und nationalen Rechtsanwälten der Überprüfung durch die Beschwerdekammer unterfielen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könnten allerdings Hoheitsakte supernationaler Organisationen trotz grundsätzlich bestehender Immunität vor der deutschen Gerichtsbarkeit ausnahmsweise seiner Rechtsprechung unterliegen. Dies gelte allerdings nur für den Fall der Außenwirkung, wenn also solche Hoheitsakte überhaupt Rechtswirkungen in der Bundesrepublik Deutschland entfalten würden und es sich nicht nur um rein innerorganisatorische Akte handle. Unterstelle man die erforderliche Außenwirkung des Verwaltungshandelns der Beklagten im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, erfolge eine Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht auch dann nur unter der weiteren einschränkenden Voraussetzung für eine zurückdrängende Immunität, dass generell und offenkundig ein vergleichbarer Grundrechtsschutz bei der supernationalen Organisation fehle. Das Bundesverfassungsgericht habe jedoch bereits wiederholt zu den Beklagten festgestellt, dass das vom Europäischen Patentübereinkommen geregelte Rechtsschutzsystem einen hinreichenden Grundrechtsschutz gewährleiste und damit kein verfassungsrechtlich gebotener Grund für eine Zurückdrängung der Immunität der Beklagten vorliege. Auch wenn das Rechtsschutzsystem in seiner bisherigen Ausgestaltung nicht als im Sinne des Bundesverfassungsgerichts hinreichende eigene Rechtskontrolle anzusehen gewesen wäre, hätten die Beklagten doch mittlerweile eine organisatorische Umgestaltung vorgenommen, um den in der Entscheidung der Großen Beschwerdekammer vom 25. April 2014 zum Ausdruck gekommenen Bedenken Rechnung zu tragen. Nach diesen Reformen sei eine Verdrängung der Immunität nach den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts nicht gegeben.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 27. April 2017 ab. Sie sei im Haupt- und Hilfsantrag unzulässig. Die Beklagten unterlägen nach § 20 Abs. 2 GVG nicht der deutschen Gerichtsbarkeit. Gemäß Art. 3 Abs. 1 und 4 Protokoll genieße die Europäische Patentorganisation im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit Immunität von der nationalen Gerichtsbarkeit. Unter amtlicher Tätigkeit der Organisation seien alle Tätigkeiten zu verstehen, die für ihre im Übereinkommen selbst vorgesehene Verwaltungsarbeit und technische Arbeit unbedingt erforderlich seien. Dazu gehöre auch die Frage, ob in jedem Einzelfall eine Vollmacht vorzulegen sei. Auch wenn unter öffentlicher Gewalt im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht allein die deutsche Staatsgewalt, sondern auch Akte einer supranationalen Organisation zu verstehen seien, führe dies nicht dazu, dass diese Rechtsakte automatisch der deutschen Gerichtsbarkeit unterworfen seien. Eine Durchbrechung der Immunität wäre nur möglich, wenn auf supranationaler Ebene ein dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbarer Rechtsschutz nicht verfügbar sei. Für das Gericht bestünden keine Anhaltspunkte, dass das vom Grundgesetz geforderte Mindestmaß an Rechtsschutz vorliegend generell und offenkundig unterschritten werde. Eine andere Bewertung ergebe sich auch nicht aus der Entscheidung der Großen Beschwerdekammer der Beklagten vom 25. April 2014, mit dem einem Befangenheitsantrag gegen deren Vorsitzenden stattgegeben worden sei, weil dieser gleichzeitig Vizepräsident des Beklagten zu 2 gewesen sei. Vielmehr belege diese Entscheidung gerade die Unabhängigkeit der Großen Beschwerdekammer und die Wahrung allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsätze. Zudem hätten die Beklagten die genannte Entscheidung zum Anlass genommen, die Unabhängigkeit der eingerichteten Beschwerdekammern weiter durch organisatorische und personelle Umstrukturierungen zu bestärken. Hierzu hätten die Beklagten darauf hingewiesen, dass die Beschwerdekammern organisatorisch klarer von den anderen Teilen des Amtes, den anderen Generaldirektionen getrennt worden seien und nicht mehr als eigene Generaldirektion geführt würden. Vielmehr sei eine separate Beschwerdekammereinheit gegründet worden, in welcher sämtliche Beschwerdekammern sowie die Große Beschwerdekammer mit Geschäftsstellen und Unterstützungsdiensten zusammengefasst worden seien. Auch werde die Leitung der Beschwerdekammereinheit nicht mehr von einem Vizepräsidenten wahrgenommen, vielmehr würde diese mittlerweile von einem neu geschaffenen Präsidenten der Beschwerdekammern geleitet, der nicht der Unterstützungspflicht der Vizepräsidenten nach Art. 10 Abs. 3 EPÜ unterfalle. Seine administrative Tätigkeit in Bezug auf die Beschwerdekammereinheit habe der Präsident der Beschwerdekammereinheit nunmehr unmittelbar gegenüber dem Verwaltungsrat zu verantworten. Dem hätten die Kläger nicht widersprochen. Die vorgenommene Neustrukturierung bestärke nach Auffassung des Gerichtes die bereits früher vertretene Meinung, dass die Beschwerdekammern unabhängigen und hinreichenden Rechtsschutz für die Patentverfahren einschließlich der internen Verwaltungsregelungen böten. Damit bestehe kein Anlass, von den schon zuvor vom Bundesverfassungsgericht getroffenen Feststellungen abzuweichen, wonach das Rechtsschutzsystem des Europäischen Patentübereinkommens im Wesentlichen dem Standard des Grundgesetzes und damit dem des Art. 24 Abs. 1 GG entspreche.

Gegen das Urteil richtet sich der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung, dem die Beklagten entgegentreten.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht ausreichend dargelegt wurden, jedenfalls aber nicht vorliegen.

a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts sind schon nicht ausreichend im Sinne von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt worden. „Darlegen“ bedeutet schon nach allgemeinem Sprachgebrauch mehr als lediglich ein allgemeiner Hinweis; „etwas darlegen“ bedeutet vielmehr so viel wie „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“ (BVerwG, B.v. 2.10.1961 – 8 B 78.61 – BVerwGE 13, 90/91; B.v. 9.3.1993 – 3 B 105.92 – NJW 1993, 2825). Orientierungspunkt dieser Erfordernisse ist die Begründung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung, mit der sich die Begründung des Zulassungsantrags substantiiert auseinandersetzen muss. Bezugnahmen auf das erstinstanzliche Vorbringen oder dessen bloße Wiederholung genügen dem Darlegungsgebot daher regelmäßig nicht (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 65). Eine Ausnahme, die vorliegen könnte, wenn sich das Verwaltungsgericht nicht mit dem Vorgebrachten auseinandergesetzt hätte, liegt ersichtlich nicht vor.

Die Kläger wiederholen in der Zulassungsbegründung ausschließlich ihren erstinstanzlichen Vortrag. Beinahe jeder Satz in der Zulassungsbegründung der Kläger ist bereits mit nahezu identischen Wortlaut in den Schriftsätzen der Kläger vom 17. August 2016 und 9. Januar 2017, die zur Klagebegründung beim Verwaltungsgericht eingereicht wurden, enthalten. Das Urteil des Verwaltungsgerichts und seine tragenden Entscheidungsgründe kommen in der Zulassungsbegründung der Kläger nahezu nicht vor. Keine Ausführungen finden sich in der Zulassungsbegründung insbesondere zu den Erläuterungen des Verwaltungsgerichts (UA S. 3), wonach die Entscheidungskompetenz der nationalen Fachgerichte auch nicht durch den Hinweis des Bundesverfassungsgerichts, dass unter öffentlicher Gewalt im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG auch Akte einer supranationalen Organisation zu verstehen seien, eröffnet werde, dass sich insbesondere (UA S. 17) aus der Entscheidung der Großen Beschwerdekammer vom 25. April 2014 nicht ergebe, dass die Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit der Beklagten nicht mehr gewährleistet sei, sondern dass diese im Gegenteil gerade dadurch gewahrt werde, und dass die Beklagten (UA S.18) nunmehr diverse organisatorische und personelle Umstrukturierungen vorgenommen hätten, die die Unabhängigkeit der internen Gerichtsbarkeit der Beklagten stärkten. Die bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags und der bloße gegenteilige Vortrag im Vergleich zu den Urteilserwägungen ohne inhaltliche, argumentative Auseinandersetzung genügt dem Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht.

Auch die „zur Vermeidung von Wiederholungen“ in der Zulassungsbegründung im Bezug genommenen, in den Jahren 2008 und 2011 veröffentlichten Aufsätze (S. 9 des Begründungsschriftsatzes), die im verwaltungsrechtlichen Verfahren vorgelegt worden sind, und aus denen sich die mangelnde richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder der Beschwerdekammern ergeben soll, genügen dem Darlegungsgebot nicht. Aus dem Anwaltszwang der § 67 Abs. 1 Satz 2 VwGO ergibt sich, dass Bezugnahmen eines Anwalts auf Schriftstücke nicht postulationsfähiger Personen dem Darlegungsgebot nicht genügen (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 56). Erst recht gilt das für veröffentlichte allgemeine Aufsätze, die auf den vorliegenden Fall und das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts nicht eingehen.

b) Dessen ungeachtet liegen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) auch nicht vor.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Ersturteils im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nur, wenn einzelne tragende Rechtssätze oder einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch schlüssige Gegenargumente infrage gestellt werden (BVerfG, B.v. 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 – NVwZ 2016, 1243 = juris Rn. 16; B.v. 16.7.2013 – 1 BvR 3057/11 – BVerfGE 134, 106 = juris Rn. 36). Das ist hier nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. Die Beklagte zu 1 genießt im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit Immunität vor der deutschen Gerichtsbarkeit. Zur amtlichen Tätigkeit in diesem Sinn gehören auch die in Streit stehenden Regelungen zur Vorlage einer Vollmacht (hierzu aa). Die Feststellung der Einschränkung (Verdrängung) der Immunität einer supranationalen Organisation dürfte allein dem Bundesverfassungsgericht obliegen (hierzu bb 1). Die Voraussetzungen hierfür liegen aber auch nicht vor (hierzu bb 2). Der Beklagte zu 2 ist eine Behörde der Beklagten zu 1 und ist als solche gemäß Art. 5 Abs. 1 EPÜ nicht rechtsfähig und daher auch nicht passivlegitimiert. Die Klage gegen den Beklagten zu 2 ist daher schon aus diesem Grund unzulässig.

Die Europäische Patentorganisation (EPO) ist durch das Übereinkommen über die Erteilung europäischer Patente (Europäisches Patentübereinkommen – EPÜ) vom 5. Oktober 1973 (BGBl 1976 II S. 826) gegründet worden, dem die Bundesrepublik Deutschland durch das Gesetz über Internationale Patentübereinkommen (IntPatÜG) vom 21. Juni 1976 (BGBl II S. 649 ff., zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. März 2004, BGBl I S. 390) zugestimmt hat. Ihr sind von den Vertragsstaaten die hoheitlichen Aufgaben übertragen, die europäischen Patente zu erteilen (Art. 4 Abs. 3 Satz 1 EPÜ), die ihrem Inhaber in jedem Vertragsstaat, für den sie erteilt worden sind, grundsätzlich dieselben Rechte gewähren, die sich aus entsprechenden nationalen Patenten ergeben würden (Art. 64 Abs. 1 EPÜ). Diese Aufgabe wird vom Europäischen Patentamt wahrgenommen. Erteilt dieses ein europäisches Patent, so kann jedermann innerhalb von neun Monaten nach der Veröffentlichung der Patenterteilung Einspruch einlegen (Art. 99 Abs. 1 EPÜ), der das europäische Patent für aller Vertragsstaaten erfasst, für die es erteilt ist (Art. 99 Abs. 2 EPÜ). Der Einspruch endet mit einer Entscheidung der Einspruchsabteilung, die das europäische Patent entweder – auch teilweise – aufrechterhält oder widerruft (Art. 102 EPÜ). Alle Entscheidungen der Einspruchsabteilung sind mit der Beschwerde anfechtbar (Art. 106 Abs. 1 EPÜ), über die die Beschwerdekammer entscheidet (Art. 111 EPÜ). Zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsanwendung oder wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, kann die Beschwerdekammer oder der Präsident des Europäischen Patentamts nach Maßgabe des Art. 112 EPÜ die Große Beschwerdekammer anrufen.

aa) Die EPO genießt im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit Immunität vor den mitgliedstaatlichen Gerichtsbarkeiten (Art. 8 und Art. 164 Abs. 1 EPÜ i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und 4 des Protokolls). Art. 3 Abs. 4 des Protokolls erläutert hierzu, dass unter amtlicher Tätigkeit nur Tätigkeiten zu verstehen sind, die für die im EPÜ vorgesehene Verwaltungsarbeit (und technische Arbeit) unbedingt erforderlich sind. Das ist auch für die in Streit stehenden Regelungen zur Vorlage einer Vollmacht der Fall.

Dass die Regelung zur Vorlage einer Vollmacht im Rahmen eines Verfahrens auf Erteilung eines Patents unmittelbar die amtliche Tätigkeit der Beklagten betrifft, ist offenkundig und zwischen den Parteien unstreitig. Es bestehen jedoch entgegen der Zulassungsbegründung auch keine ernstlichen Zweifel daran, dass die Frage des Bestehens einer Vollmacht für die amtliche Tätigkeit unbedingt erforderlich ist im Sinne von Art. 3 des Protokolls. Art. 8 EPÜ gewährt der Beklagten zu 1 Immunität für Maßnahmen, die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Hierzu hat der Beklagte zu 2 Regeln zur Vorlage von Vollmachten gemäß Regel 152 der Ausführungsverordnung zum EPÜ erlassen. Die Fragen des Bestehens einer Vollmacht und dessen Nachweis gehören zur notwendigen amtlichen Tätigkeit der Beklagten.

Zu den auf die Europäische Patentorganisation übertragenen Hoheitsrechten zählt auch die Zulassung als Vertreter in Verfahren vor dem Europäischen Patentamt gemäß Art. 134 Abs. 3 EPÜ auf der Grundlage der vom Verwaltungsrat gemäß Art. 134 Abs. 8 EPÜ zu erlassenden Rechtsvorschriften. Die Entscheidungen des Patentamts aufgrund der übertragenen Befugnisse über die Zulassung stehen in engem sachlichen Zusammenhang mit der Kernaufgabe des Patentamts, in einem rechtsstaatlichen Verfahren Patente zu erteilen (vgl. zum Ganzen: BVerfG, B.v. 4.4.2001 – 2 BvR 2368/99 – NVwZ 2001, 1148). Das Gleiche gilt für Regelungen zur Vorlage der Vollmacht.

Eine (Prozess-)Vollmacht ermächtigt die bevollmächtigte Person zur Einleitung eines Verfahrens, zu dessen Änderung sowie gegebenenfalls auch zu dessen Beendigung. Die bevollmächtigte Person ist regelmäßig Herrin des Verfahrens gegenüber der Behörde, gegenüber der sie auftritt. Dabei sind Erklärungen des Vertreters nur wirksam, wenn eine Vollmacht tatsächlich besteht. Es ist insoweit nicht die Frage zu klären, ob in jedem Fall die Vorlage einer Vollmacht unbedingt erforderlich ist, sondern ob die Regelungen der Beklagten zur Vollmachtsvorlage zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Das ist zu bejahen.

Es wäre im Übrigen widersinnig, den Beklagten hinsichtlich der Fragen hinsichtlich der Erteilung, der Ablehnung, der Rücknahme oder des Widerrufs eines Patents Immunität zu gewähren, hinsichtlich einzelner Verfahrensfragen allgemein oder in einem jeweiligen Einzelfall jedoch nationale Gerichte entscheiden zu lassen.

bb) Die Feststellung der Einschränkung (Verdrängung) der Immunität einer supranationalen Organisation dürfte allein dem Bundesverfassungsgericht obliegen. Die deutsche Gerichtsbarkeit ist, worauf die Parteien übereinstimmend hinweisen, auch bei supranationalen Organisationen nicht zwingend ausgeschlossen. Das Bundesverfassungsgericht behält sich in ständiger Rechtsprechung vor, seine Gerichtsbarkeit auch gegenüber Akten einer supranationalen Organisation, der die Bundesrepublik nach Art. 24 Abs. 1 GG oder Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG Hoheitsgewalt mit Wirkung auf ihrem Staatsgebiet übertragen hat, auszuüben; denn solche Akte können die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen und insoweit die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts berühren, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insofern nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand haben (U.v. 12.10.1993 – 2 BvR 2134, 2159/92 – BVerfGE 89, 155/175 – Maastricht). Das Bundesverfassungsgericht hat mit Blick auf die Offenheit der Verfassung für internationale Zusammenarbeit zugleich hervorgehoben, dass es seine Gerichtsbarkeit nicht ausüben wird, wenn auf der supranationalen Ebene ein im Wesentlichen dem Grundgesetz vergleichbarer Grundrechtsschutz gewährleistet ist. Für den Bereich der Europäischen Union hat es diese Voraussetzung im sog. Solange II-Beschluss vom 22. Oktober 1986 (2 BvR 197/83 – BVerfGE 73, 339/378 ff.) bejaht und im Beschluss vom 7. Juni 2000 zur Bananenmarktordnung (2 BvL 1/97 – BVerfGE 102, 147/164) klargestellt, dass Verfassungsbeschwerden und Vorlagen von Gerichten von vornherein unzulässig sind, wenn ihre Begründung nicht darlegt, dass die europäische Rechtsentwicklung nach Ergehen der Solange II-Entscheidung unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken sei. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht sich wiederholt mit Entscheidungen von Beschwerdekammern des Europäischen Patentamts befasst. Auch diese werden als Akte öffentlicher Gewalt im Sinne von § 90 Abs. 1 BVerfGG und damit als tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde angesehen, wenn sie in die nationale Rechtsordnung hineinwirken und dadurch Rechte von Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen können (B.v. 4.4.2001 – 2 BvR 2368/99 – NJW 2001, 2705; B.v. 28.11.2005 – 2 BvR 1751/03 – juris; dazu ausführlich Walter, AöR 129, 2004, S. 39 ff.).

(1) Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 20. November 2006 (5 BV 05.1586 – juris = VGH n.F. 60, 24) ausgeführt hat, spricht alles dafür, dass die Einschränkung der Immunität einer supranationalen Organisation gemäß den o.g. Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts nur durch das Bundesverfassungsgericht selbst erfolgen kann (juris Rn. 27 ff.) und dass jedenfalls gegenüber supranationalen Rechtsprechungsakten die Verfassungsbeschwerde als Abhilfemöglichkeit genügt (juris Rn. 34).

Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 (a.a.O.) erstreckt sich die ihm übertragene Aufgabe des Grundrechtsschutzes auch auf abgeleitete Akte von solchen Organisationen, denen die Bundesrepublik Hoheitsgewalt mit Wirkung auf ihrem Staatsgebiet übertragen hat. Damit sind alle zwischenstaatlichen Einrichtungen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG einbezogen, deren Rechtsakte in die nationale Rechtsordnung hineinwirken, und dadurch Rechte von Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen können.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich bereits mehrfach mit der Frage der Einschränkung der Immunität der Beklagten zu 1 befasst (B.v. 4.4.2001 – 2 BvR 2368/99 – NVwZ 2001, 1148; B.v. 3.7.2006 – 2 BvR 1458/03 – BVerfGK 8, 325 = juris Rn. 22 f., B.v. 27.1.2010 – 2 BvR 2253/06 – NVwZ 2010, 641 und B.v. 27.4.2010 – 2 BvR 1848/07 – BVerfGK 17, 226 = juris). In keinem der Beschlüsse hat das Bundesverfassungsgericht gerügt, dass der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht ausgeschöpft worden wäre, obwohl das zur Begründung der Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerden naheliegend und vordringlich gewesen wäre, wenn der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichtsbarkeiten eröffnet wäre.

Der Senat hat es bereits in seinem Urteil vom 20. November 2006 (a.a.O.) für bedenklich gehalten, wenn die Frage, ob die durch das Zustimmungsgesetz ausgesprochene Übertragung deutscher Hoheitsrechte (weiterhin) den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 24 Abs. 1 GG genüge, durch Verwaltungsgerichte entschieden würde. Auch wäre die Immunität der supranationalen Organisation in einem völkerrechtlich nicht zu rechtfertigenden Ausmaß eingeschränkt, wenn die Prüfungs- und Verwerfungskompetenz nicht beim Bundesverfassungsgericht monopolisiert, sondern auch den Fachgerichten zugesprochen würde. Zwar hat der Senat die Berufung letztlich zurückgewiesen, weil § 40 VwGO in Übereinstimmung mit Art. 19 Abs. 4 GG keinen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Rechtsprechung gewährt, die in spruchrichterlicher Tätigkeit als Instanz der unbeteiligten Streitentscheidung getroffen werden. Es wäre jedoch auch widersinnig, den Verwaltungsrechtsweg gegen Beschlüsse der (rechtsprechenden) Beschwerdekammern der Beklagten auszuschließen, ihn jedoch gegen die vorausgehenden Entscheidungen der Exekutive, hier des Europäischen Patentamts – noch dazu ohne Ausschöpfung des internen Rechtsschutzes der supranationalen Organisation – zuzulassen.

Würde man zulassen, dass diese Entscheidung durch das örtlich zuständige Eingangsgericht des Bezirks, in dem die supranationale Organisation ihren Sitz hat, getroffen wird, wäre nicht gewährleistet, dass im Instanzenzug letztlich das Bundesverfassungsgericht mit dieser Frage befasst werden könnte, weil fraglich ist, ob im Falle der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung durch ein Oberverwaltungsgericht gegen eine entsprechende verwaltungsgerichtliche Entscheidung der supranationalen Organisation der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht offen stünde. Wie das Prozedere einer solchen Entscheidung zur Einschränkung der Immunität einer supranationalen Organisation ablaufen könnte, ist bisher auch mangels Anwendungsfall nicht bekannt. Wenn das Bundesverfassungsgericht feststellt, dass wegen erheblicher Rechtsschutzmängel im System der supranationalen Organisation der nationale Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht oder zu den Fachgerichten eröffnet ist, könnte es z. B., wie das gegenüber dem Bundesgesetzgeber teilweise erfolgt ist, der supranationalen Organisation eine Frist zur Beseitigung der Mängel setzen. Auch stellen sich Fragen der Vollstreckbarkeit etwaiger Entscheidungen. Die supranationale Organisation hätte im Übrigen – zumindest mittelfristig – auch die Möglichkeit, ihren Sitz in einen anderen Mitgliedstaat zu verlegen.

Eine Verweisung des Rechtsstreits nach § 173 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 GVG scheidet aus. Im Verhältnis zu dem zuständigen Bundesverfassungsgericht finden die §§ 17 ff. GVG keine Anwendung (Rennert in Eyermann, a.a.O. Rn. 7 zu § 41 m.w.N.). Im Übrigen sind an eine Verfassungsbeschwerde andere Anforderungen zu stellen, als an eine verwaltungsgerichtliche Klage. Ferner dürfte es für eine Verfassungsbeschwerde auch an einer Ausschöpfung des internen Rechtswegs der Beklagten zu 1 fehlen.

(2) Die Voraussetzungen für eine Einschränkung der Immunität der Beklagten zu 1 nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegen nicht vor, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 20. November 2006 (a.a.O. juris Rn. 32) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 (2 BvR 2368/99 – NVwZ 2001, 1148) entschieden hat.

Das Bundesverfassungsgericht hatte hierzu in seinem Beschluss vom 4. April 2001 (a.a.O.) unter Hinweis auf eine Vielzahl von Entscheidungen der Rechtsprechungsorgane der Beklagten ausgeführt, dass die sich insoweit aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Anforderungen gegenwärtig auf der Ebene des EPÜ generell gewahrt seien. Das Rechtsschutzsystem des Europäischen Patentübereinkommens entspreche im Wesentlichen dem des Grundgesetzes und damit dem Standard des Art. 24 Abs. 1 GG. Die Mitglieder der Beschwerdekammern seien sachlich, Art. 23 EPÜ, und persönlich, Art. 21 EPÜ, unabhängig. Zumindest ein Mitglied müsse die Qualifikation zum Richteramt haben. Das Verfahren sei rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichtet. Das Beschwerdeverfahren sei ein vom erstinstanzlichen Verfahren vollständig getrenntes, unabhängiges Verfahren. Seine Aufgabe bestehe darin, ein gerichtliches Urteil über die Richtigkeit einer davon strikt zu trennenden früheren Entscheidung der erstinstanzlichen Stelle zu fällen. Die allgemeinen Grundsätze für Gerichtsverfahren fänden Anwendung. Vor allem die gemäß Art. 112 Abs. 1 EPÜ für Grundsatzfragen zuständige Große Beschwerdekammer habe insoweit die in Art. 100 Abs. 2, 113 ff. EPÜ niedergelegten Grundsätze in seiner Rechtsprechung ausgeformt. Die Beschwerdekammern hätten sie ihrerseits in ständiger Rechtsprechung angewendet. Die Große Beschwerdekammer und die Beschwerdekammern hätten auf der Grundlage der Art. 113 ff. EPÜ für sämtliche Verwaltungsverfahren vor dem Europäischen Patentamt Verfahrens- und Organisationsmaximen anerkannt und so die Rechtsstaatlichkeit der Verfahren vor dem Europäischen Patentamt gesichert. Die Große Beschwerdekammer habe die Unabhängigkeit auch der erstinstanzlichen Entscheider gewährleistet und die Grundsätze der mündlichen Verhandlung, des rechtlichen Gehörs sowie der an anerkannten Beweisgrundsätzen orientierten Entscheidungsfindung ausgeformt.

Das Bundesverfassungsgericht hat seine Auffassung, dass die sich insoweit aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Anforderungen auf der Ebene des EPÜ generell gewahrt seien, in seiner Entscheidungen vom 3. Juli 2006 (2 BvR 1458/03 – BVerfGK 8, 325 = juris Rn. 22 f.), vom 27. Januar 2010 (2 BvR 2253/06 – NVwZ 2010, 641) und vom 27. April 2010 (2 BvR 1848/07 – BVerfGK 17, 226 = juris Rn. 10) nicht in Frage gestellt, sondern darauf hingewiesen, dass Verfassungsbeschwerden gegen supranationale Rechtsakte von vornherein unzulässig seien, wenn ihre Begründung nicht darlege, dass im Rahmen der in Rede stehenden Organisation der nach dem Grundgesetz als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell und offenkundig nicht mehr gewährleistet sei.

Die Kläger legen nichts dazu dar, warum die Voraussetzungen für eine Einschränkung der Immunität der Beklagten zu 1 zwar im Jahr 2010 nicht vorgelegen hätten, aber nunmehr vorliegen würden. Zu Recht haben die Beklagten im Schriftsatz vom 2. November 2017 darauf hingewiesen, dass die Kläger auch der vom Bundesverfassungsgericht geforderten substantiierten Darlegung des behaupteten Grundrechtsschutzdefizits (vgl. BVerfG, B.v. 27.4.2010 a.a.O.) nicht nachgekommen sind. Das Bundesverfassungsgericht führt in seiner Entscheidung vom 27. April 2010 (a.a.O.) insoweit im Hinblick auf die dortige Beschwerdeführerin aus, einen nicht grundgesetzadäquaten Schutz von Verfahrensgrundrechten im Rahmen der Europäischen Patentorganisation habe diese lediglich behauptet. Sie stütze ihre Auffassung, es bestehe im Rahmen der Europäischen Patentorganisation kein angemessener verfahrensrechtlicher Grundrechtsstandard, darauf, dass weder eine Rechtsschutzmöglichkeit vor dem Europäischen Gerichtshof bestehe noch Bekenntnisse der Organe der Patentorganisation zum Grundrechtsschutz vorlägen. Ferner behaupte die Beschwerdeführerin ohne nähere Ausführungen, Verfahrensgrundrechte würden unter dem EPÜ nicht gelten und es gäbe keine Entscheidungen der Beschwerdekammern, in denen verfassungsrechtliche Grundprinzipien ausgeformt worden seien. Dies könne für eine substantiierte Behauptung eines defizitären innerorganisatorischen Grundrechtsstandards nicht ausreichen. Vielmehr hätte die Beschwerdeführerin sich näher mit der zweifachen organisationsinternen Rechtsschutzmöglichkeit und den diesbezüglichen verfahrensrechtlichen Bestimmungen ebenso befassen müssen wie mit der Spruchpraxis der Beschwerdekammern. Ohne eine solche vertiefte Auseinandersetzung könne ein Grundrechtsschutzdefizit nicht substantiiert dargelegt werden; dies umso weniger, als das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach festgestellt habe, dass das vom Europäischen Patentübereinkommen eingerichtete Rechtsschutzsystem mit seinen Beschwerdemöglichkeiten unter Berücksichtigung der Unabhängigkeit der Mitglieder der Beschwerdekammern und der Ausformung verfahrensrechtlicher Standards durch die Spruchpraxis der Beschwerdekammern im Wesentlichen dem des Grundgesetzes und damit den Anforderungen nach Art. 24 Abs. 1 GG entspreche (vgl. auch für einen konventionsadäquaten Rechtsschutzstandard des Systems: EGMR, U.v. 18.2.1999 – 26083/94 – NJW 1999, 1173).

Warum und auf Grund welcher Umstände diese Entscheidungen keinen Bestand mehr haben sollen, führen die Kläger nicht aus. Sie legen vor allem auch nicht dar, warum die zwischenzeitlich durchgeführten Reformen nicht zu einer Verbesserung der Unabhängigkeit der Rechtsprechungsorgane der Beklagten geführt haben. Sie behaupten das lediglich unter Hinweis auf nach wie vor anhaltende Kritik. Dass die Unabhängigkeit der Mitglieder der Beschwerdekammern der Beklagten im Vergleich zum vorherigen Zustand durch die Reformen gestärkt worden ist, ist jedoch offensichtlich.

Soweit die Kläger bemängeln, es gebe für die Grundrechtsprüfung ohne Geltung des Grundgesetzes keinen Prüfungsmaßstab, weil für die Beklagte zu 1 weder die Europäische Menschenrechtskonvention noch EU-Recht gelte, ist darauf hinzuweisen, dass auch insoweit keine neue Sach- und Rechtslage seit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts eingetreten ist. In welcher Weise die Beklagte zu 1 an Verfahrensgrundrechte gebunden ist, hat das Bundesverfassungsgericht in seinen bisherigen Entscheidungen dargelegt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in seiner Entscheidung vom 6. Januar 2015 (415/07 – NVwZ-RR 2016, 644) darauf hingewiesen, dass allein die Tatsache, dass eine internationale Organisation nicht über einen verbindlichen, geschriebenen Grundrechtskatalog verfügt, nicht die Schlussfolgerung rechtfertigt, dass es ihr an einem dem Konventionssystem gleichwertigen Grundrechtsschutz mangelt, solange die betreffende Organisation diese Rechte in der Praxis wirksam schützt, und hat festgestellt, dass der Schutz der Grundrechte des dortigen Beschwerdeführers in den Verfahren vor den Organen des EPA und dem Verwaltungsgericht der IAO auch nicht „offensichtlich unzureichend“ im Sinne der Rechtsprechung „Bosphorus“ (EGMR, U.v. 30.6.2005 – 45036/98 – NJW 2006, 197) sei.

Im Übrigen gelten für die Beklagte zu 1 das EPÜ und das auf dessen Grundlage ergangene Recht. Insoweit weisen die Beklagten zu Recht darauf hin, dass die Grundprinzipien der international anerkannten Menschenrechte Teil der völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätze des Rechts internationaler Organisationen sind. Erst wenn eine supranationale Organisation keinen dem grundgesetzlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz bietet, greift die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Einschränkung der Immunität.

Ergänzend sei angemerkt, dass etwaige Mängel hinsichtlich der allgemeinen Regelungen der Beklagten hinsichtlich der Pflicht zur Vorlage von Vollmachten, selbst wenn diese den Anforderungen des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht standhalten würden, nicht dazu führen könnten, die Immunität der Beklagten als supranationalen Organisation einzuschränken. Die Pflicht zur Vorlage einer Vollmacht ist für den Vollmachtinhaber keine besondere Belastung, die es erlauben würde, allein aus diesem Grund die Immunität einer supranationalen Organisation aufzuheben.

c) Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Der Zulassungsgrund ist schon nicht ausreichend dargelegt im Sinn von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung setzt voraus, dass eine konkrete, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war, deren Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Weiterentwicklung des Rechts geboten ist und der eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, a.a.O., § 124a Rn. 72).

Die Kläger tragen zur Darlegung dieses Zulassungsgrunds vor, sowohl die Frage, ob Grundrechte, insbesondere der Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 GG oder die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG durch die Beklagten verletzt würden, als auch die Frage, ob sich das Europäische Patentamt auf die Immunität gemäß Art. 8 EPÜ i.V.m. Art. 3 des Protokolls berufen und so „ungestraft“ Grundrechtsverletzungen begehen könne, sei in der Rechtsprechung bislang nicht ausreichend gewürdigt worden. Insbesondere im Hinblick auf die jüngeren und jüngsten Diskussionen um die Organisation des internen Rechtsschutzsystems der Beklagten zu 1 sowie der Machtbefugnisse des Präsidenten des Beklagten zu 2 könnte nicht unbesehen auf bereits ergangene Rechtsprechung zur Eröffnung der deutschen Gerichtsbarkeit für Klagen gegen die Beklagten zurückgegriffen werden.

Abgesehen davon, dass keine Frage formuliert wird, wird mit dem Hinweis auf eine nicht ausreichende Würdigung der Sach- und Rechtslage durch die bisherige Rechtsprechung schon keine grundsätzliche Bedeutung dargelegt. Warum die bisherige Würdigung der Rechtsprechung nicht ausreichend sein soll, wird ebenfalls nicht ausgeführt. Der Hinweis auf jüngere und jüngste Diskussionen, die ebenfalls nicht dargelegt werden, reicht hierfür nicht. Insoweit fehlt es hier auch an Ausführungen, warum die bisherige Rechtsprechung gerade im Hinblick auf die von den Beklagten durchgeführten Reformen ihre Rechtsprechungsorgane infrage gestellt sein soll.

d) Zum weiter geltend gemachten Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache) wird nur dargelegt, dass die hier streitgegenständliche Frage der Eröffnung des deutschen Rechtswegs für Klagen gegen die Beklagten der Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfe. Das ist im Hinblick auf § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht ausreichend. Eine solche Klärung ist auch nicht erforderlich (vgl. die Ausführungen unter Buchst. a).

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 i.V.m. § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG.

3. Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).