Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 14. Sept. 2015 - 4 ZB 15.639

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 7.500 € festgesetzt.

I.

Die Klägerin beantragt die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. Februar 2015, mit dem ihre Klage auf Ungültigerklärung der Wahl zum ... Stadtrat vom 16. März 2014 abgewiesen worden ist. Der Beklagte tritt dem entgegen und beantragt, den Zulassungsantrag abzulehnen.

II.

Der Zulassungsantrag bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO sind nicht in einer den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise geltend gemacht worden bzw. liegen jedenfalls nicht vor.

1. An der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Dieser Berufungszulassungsgrund liegt vor, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642). Das ist vorliegend nicht der Fall.

1.1 Keinen ernstlichen Zweifeln begegnet zunächst die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klägerin sei mit dem erstmals in der Klageschrift enthaltenen Hinweis auf eine unzulässige Wahlbeeinflussung im Sinne von Art. 20 GLKrWG durch das amtliche Schreiben des Oberbürgermeisters der Landeshauptstadt München vom 7. Juni 2013 präkludiert, mit dem eine „Information der Landeshauptstadt München zu einem Bürgerbegehren von Rechtspopulisten“ versendet wurde.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Klägerin innerhalb der Ausschlussfrist des Art. 51 Satz 1 GLKrWG einen entsprechenden Verstoß nicht gerügt hat. Im Wahlanfechtungsverfahren sind aber nur diejenigen Einspruchsgründe zu berücksichtigen, die fristgerecht vorgebracht worden sind und die konkret, unmissverständlich und hinreichend substantiiert mit Tatsachen belegt sind, so dass sie eine Nachprüfung rechtserheblicher Tatsachen zulassen (vgl. BVerfG, B.v . 24.8.1993 - 2 BvR 1858/92 - BayVBl 1994, 47/48; OVG SH, B.v. 13.5.2015 - 3 LA 14/14 - juris Rn. 4 m. w. N.).

In Anbetracht dessen geht der Vortrag der Klägerin im Rahmen ihres Zulassungsantrages, die teils massiven Verletzungen der Wahlgrundsätze durch die Stadt München gemeinsam mit den anderen Parteien seien gerichtsbekannt gewesen und daher auch ohne explizite Benennung durch die Klägerin im Rahmen ihrer Wahlanfechtung zu berücksichtigen, schon im Ansatz fehl. Gegenstand des Klageverfahrens ist nicht etwa ein Verwaltungsakt, der im Wege einer Anfechtungsklage vom Gericht von Amts wegen in vollem Umfang auf seine Richtigkeit zu überprüfen wäre. Streitgegenstand der durch Art. 51a GLKrWG eröffneten Klage ist vielmehr der im Wege des Verpflichtungsbegehrens zu verfolgende (prozessuale) Anspruch gegen den Beklagten als Träger der Rechtsaufsichtsbehörde, die Stadtratswahl aus den innerhalb der Anfechtungsfrist des Art. 51 Satz 1 GLKrWG substantiiert dargelegten Wahlrechtsverstößen für ungültig zu erklären (vgl. BayVGH, B.v. 8.3.2005 - 4 ZB 04.800 - juris Rn. 24 m. w. N.). Bei den genannten Vorschriften handelt es sich um zwingendes Recht, das nicht zur Disposition der für die Durchführung der Wahlanfechtung bzw. der Überprüfung dieser Entscheidung zuständigen Stellen steht. Das heißt, dass weder vor der Verkündung des Wahlergebnisses noch nach Ablauf der in Art. 51 Satz 1 GLKrWG genannten Frist vorgebrachte Anfechtungsgründe im Rahmen des Anfechtungsverfahren Berücksichtigung finden dürfen (vgl. BayVGH, B.v. 6.8.1998 - 4 ZB 97.3641 - juris Rn. 9 m. w. N.).

Die gerichtliche Prüfung muss sich vielmehr auf diejenigen Wahlanfechtungsgründe beschränken, die vom jeweiligen Kläger rechtzeitig und ausreichend substantiiert vorgetragen worden sind. Das Wahlrecht ist formellen Anforderungen in besonderem Maße verhaftet und kann auf ihre Einhaltung umso weniger verzichten. Eine Prüfung von nicht „innerhalb von 14 Tagen nach Verkündung des Wahlergebnisses“ ausreichend substantiiert vorgetragenen Anfechtungsgründen von Amts wegen bzw. die Zugrundelegung nicht explizit vorgetragener, aber angeblich gerichtsbekannter Wahlrechtsverstöße wäre daher mit dem Gesetz unvereinbar.

Vorliegend stellt der Vorwurf einer gesetzeswidrigen Wahlbeeinflussung durch das vom Oberbürgermeister Ude unterzeichnete amtliche Schreiben der Landeshauptstadt München vom 7. Juni 2013 samt Anlage (Information der Münchnerinnen und Münchner zur aktuellen Kampagne islamfeindlicher Extremisten) eine durch Art. 51 Satz 1 GLKrWG ausgeschlossene Erweiterung der Anfechtungsgründe dar. Aus dem Gebot der Konkretisierung der Fehlertatbestände schon im fristgebundenen Anfechtungsschreiben folgt, dass die Prüfung auf den dort ausdrücklich genannten Flyer des „... gegen Rechtspopulismus und für ein demokratisches Miteinander“ beschränkt ist und etwaige andere Kampagnen ausgeblendet werden müssen.

Zwar bleibt die Ergänzung und Erläuterung eines schon vorliegenden Sachvortrags möglich (vgl. Büchner, Kommunalwahlrecht in Bayern, Stand Januar 2014, Art. 51 Rn. 6 m. w. N.). Bei der vorzunehmenden Abgrenzung zwischen (unzulässiger) neuer Tatsache und (zulässiger) Ergänzung ist eine wertende Betrachtungsweise im Einzelfall angezeigt. Nur dann, wenn es sich bei natürlicher Betrachtung um einen einheitlichen Sachverhalt handelt, von dem - gerade auch wegen fehlender Einsichtsmöglichkeiten eines Außenstehenden - nur ein Ausschnitt benannt worden ist, der sich von den anderen Sachverhaltselementen nicht grundlegend unterscheidet, so dass der benannte Fehlertatbestand damit letztlich nur eine quantitative Änderung erfährt, ist die Erstreckung der Prüfung auf den gesamten Sachverhaltskomplex geboten. So liegt es vorliegend jedoch nicht. Die beiden oben genannten Flyer unterscheiden sich sowohl nach ihrer Urheberschaft (Landeshauptstadt München bzw. Münchner Bündnis für Toleranz, Demokratie und Rechtsstaat) als auch nach Form und Inhalt in maßgeblicher Weise:

Bei dem Flyer „...“ handelt es sich, wie das Verwaltungsgericht München in seinem Beschluss vom 18. April 2013 (Az. M 7 K 12.5841) mit überzeugender Begründung ausgeführt hat, nicht um eine amtliche Publikation der Landeshauptstadt München, sondern des „Münchner Bündnisses für Toleranz, Demokratie und Rechtsstaat“, für das sich der damalige Oberbürgermeister Christian Ude politisch engagiert, so dass er als Mitglied des Sprecherrates dieser Vereinigung auf dem Flyer mit seiner Amtsbezeichnung aufgeführt ist. Dies geht aber über den bloßen Hinweis auf seine Amtsstellung nicht hinaus.

Anders als bei dem Flyer der Landeshauptstadt „Information der Münchnerinnen und Münchner zur aktuellen Kampagne islamfeindlicher Extremisten“ ist Herr Ude bei dem Flyer des Münchner Bündnisses nicht in seiner amtlichen Eigenschaft als Oberbürgermeister tätig geworden, sondern als Privatperson aufgetreten und hat daher durch die Mitunterzeichnung das Neutralitätsgebot des Art. 20 Abs. 3 GLKrWG nicht verletzt. Er machte zusammen mit vielen anderen bei der Vereinigung erkennbar unabhängig davon mit, dass er auch Oberbürgermeister Münchens war. Die Grenzen für die zulässige Betätigung eines Bürgermeisters im kommunalen Wahlkampf sind nur überschritten, wenn ein Bürgermeister das ihm aufgrund seiner amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihm kraft seines Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in einer Weise nutzt, die mit seiner der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar sind. Eine allgemeine Betätigung, wie sie jedem Bürger als private Meinungsäußerung nach Art. 5 GG erlaubt ist, ist jedoch auch einem Bürgermeister nicht verboten (vgl. BayVGH, B.v. 13.10.2009 - 4 C 09.2144 - juris Rn. 12). Eine Wahläußerung in amtlicher Eigenschaft ergibt sich vorliegend nicht bereits daraus, dass im Flyer die Funktionsbezeichnung als Oberbürgermeister genannt ist, weil er diese Amtsbezeichnung nach Art. 29 KWBG auch außerhalb des Dienstes führen darf (vgl. BayVGH, U.v. 29.11.1995 - 4 B 95.605 - BayVBl 1996, 146). Es unterliegt keinem Zweifel, dass nicht jede Äußerung eines Amtsträgers zu einer Angelegenheit, die die Öffentlichkeit betrifft, ohne Differenzierung automatisch der Amtsführung zugerechnet werden kann. Pressegespräche, Leserbriefe, Anzeigen, Flugblätter oder Postwurfsendungen von Bürgermeistern zählen hiernach auch dann nicht zu Handlungen in amtlicher Funktion, wenn sie Hinweise auf das Amt enthalten (vgl. BayVerfGH, E.v. 19.1.1994 - Vf. 98-3-92 - juris). Anders verhält es sich bei dem Flyer der Landeshauptstadt München, den der damalige Oberbürgermeister in seiner amtlichen Funktion als Oberbürgermeister mit Schreiben vom 7. Juni 2013 an die Münchnerinnen und Münchner versendet hatte. Insofern handelt es sich bei beiden Flyern gerade nicht um einen einheitlichen Sachverhalt.

Nicht zu überzeugen vermag auch der Einwand der Klägerin, als juristische Laiin habe sie ähnliche Kampagnen wie den „...“ in ihrem Anfechtungsschriftsatz vom 29. März 2014 nicht weiter detailliert beschrieben, da sie angenommen habe, dass die Informationsmaterialien bereits bekannt gewesen seien.

Es stand der Klägerin jederzeit frei, sich rechtzeitig entsprechenden juristischen Rat einzuholen. Die Unkenntnis bestimmter Voraussetzungen einer Erfolg versprechenden Wahlanfechtung führt nicht dazu, die spätere Erweiterung von Anfechtungsgründen nach Ablauf der Anfechtungsfrist zuzulassen. Eine solche Rechtsauffassung stünde dem Zweck der Präklusion entgegen. Diese dient dem Interesse, möglichst bald Klarheit über die Gültigkeit der Wahl und damit funktionsfähige Gemeindeorgane zu erhalten (vgl. Büchner, a. a. O.).

1.2 Auch soweit die Klägerin meint, das Verwaltungsgericht hätte eine Nachzählung der ungültigen Stimmen veranlassen müssen, nachdem die Klägerin „Auffälligkeiten“ geschildert habe, die hätten nachgeprüft werden müssen, kann sie ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht begründen.

Für eine erfolgreiche Wahlanfechtung ist eine substantiierte Darlegung der Tatsachen erforderlich, auf die sich die Anfechtung stützt. Das Verwaltungsgericht hat hierzu zu Recht ausgeführt, dass die von der Klägerin erwähnten „chaotischen Zustände bei der Auszählung der Stimmzettel“ und der nicht näher spezifizierte Vorwurf, an einem Tisch seien nur „SPD-Mitglieder“ gewesen, die „sicher die Ergebnisse zu ihren Gunsten gemacht“ hätten, keine solche substantiierte Darlegung von Wahlverstößen darstellen. Sie gehen über nicht belegte Vermutungen und bloße Andeutungen einer Möglichkeit von Wahlfehlern nicht hinaus, so dass das Verwaltungsgericht sie ohne weitere Ermittlungen als unsubstantiiert zurückweisen konnte (st. Rspr., vgl. z. B. StGH Hessen, B.v. 14.6.2006 - P. St. 1910 - NVwZ 2007, 328, juris Rn. 49 m. w. N.; BayVGH, B.v. 24.6.1998 - 4 ZB 97.2164 - BayVBl 1999, 115/116, juris Rn. 25). Mangelt es aber an einem fristgemäß und substantiiert begründeten Vortrag, ergibt sich auch keine Pflicht der Wahlprüfungsorgane zu weiteren Ermittlungen. Dies gilt ebenfalls für die verwaltungsgerichtliche Aufklärungspflicht, denn Prüfungsgegenstand des gerichtlichen Verfahrens sind nur die Gründe, die zuvor Gegenstand des Einspruchsverfahrens gewesen sind (vgl. OVG SH, U.v. 26.10.2010 - 2 LB 28/09 - juris Rn. 22).

2. Den Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) benennt die Klägerin nur, ohne darzutun, woraus diese sich ergeben sollten.

3. Der Rechtssache fehlt auch die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die insoweit formulierte Frage, inwieweit das Gericht und „die Beklagte“ offensichtliche oder amtlich vorhandene Erkenntnisse bei einer Wahlanfechtung mit zu berücksichtigen hätten, auch wenn sie von einem juristischen Laien in seiner Anfechtungsfrist nur verkürzt angesprochen worden seien, ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Sie ist vielmehr bereits durch das Gesetz und die ständige Rechtsprechung beantwortet (s.o.).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG und Nr. 22.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).