I.
Die am ... 1976 geborene Antragstellerin, die als Kriminalhauptmeisterin in BesGr A9 im Dienst des Antragsgegners steht und die in ihrer aktuellen periodischen Beurteilung zum 31. Mai 2017 elf Punkte im Gesamturteil sowie die Feststellung nach Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG, dass sie für die Ausbildungsqualifizierung in Betracht kommt, erhalten hat, möchte vorläufig zur Ausbildungsqualifizierung 2018 für die Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst zugelassen werden.
Mit IMS vom 19. September 2017 (Az.: IC3-0428-1-6) eröffnete das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr (im folgenden: Staatsministerium) das Auswahlverfahren 2018 für die Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst zum Studienbeginn März und September 2018 gemäß §§ 57 und 58 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz – FachV-Pol/VS – vom 9. Dezember 2010 (GVBl S. 821), geändert durch Verordnung vom 3. August 2017 (GVBl S. 427), sowie der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz – RAuswAQ10-Pol/VS - vom 9. November 2016 (Az.: IC3-0604.3-115).
Danach können sich um eine Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst für die beiden Studienbeginntermine März 2018 und September 2018 Beamtinnen und Beamte mit mittlerem Bildungsabschluss bewerben, die zum Stichtag 1. März 2018 mindestens fünf Jahre in der zweiten Qualifikationsebene beschäftigt waren, das 42. Lebensjahr noch nicht vollendet haben und in ihrer aktuellen dienstlichen Beurteilung die Feststellung der Eignung für die Ausbildungsqualifizierung sowie mindestens elf Punkte im Gesamturteil erhalten haben. Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung und die Reihenfolge der Zulassung richten sich nach dem in einem vom Zentralen Psychologischen Dienst (ZPD) der Bayerischen Polizei zusammen mit dem Leiter der Arbeitseinheit Statistik und Methodik des Instituts für Psychologie der W. W.-Universität M., Prof. Dr. R., entwickelten computergestützten situativen Auswahltest erzielten Ergebnis, der im Auftrag des Staatsministeriums vom Prüfungsamt der Bayerischen Polizei durchgeführt wird und mit dem anhand eines vom ZPD erarbeiteten konkretisierenden Anforderungsprofils die Eignung für die spezifischen Anforderungen für die Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst überprüft werden soll.
Mit Schreiben vom 25. September 2017 beantragte die Antragstellerin die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung zum Studienbeginn im März 2018. Mit Schreiben des Polizeipräsidiums Mittelfranken vom 23. Oktober 2017 wurde die Antragstellerin zum Auswahltest zugelassen. Dem Schreiben waren Hinweise zu Ablauf und Inhalt des Auswahltests beigefügt, an dem die Antragstellerin am 9. November 2017 teilnahm.
Nach Auswertung des Auswahltests und Erstellung einer Rangliste erklärte das Staatsministerium mit IMS vom 20. Dezember 2017 (Az.: IC3-0428-1-6), im Rahmen des Auswahlverfahrens 2018 hätten 1.189 Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte am Auswahltest gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS teilgenommen, von denen 305 zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen würden.
Mit nicht datiertem Schreiben des Präsidiums der Bayerischen Bereitschaftspolizei wurde der Antragstellerin mitgeteilt, dass sie den 962. Platz mit einem Punktewert von 92,8708 unter allen am Auswahlverfahren beteiligten Beamten erreicht habe. Über die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung werde noch ein gesondertes Schreiben ergehen. Eine solches ging der Antragstellerin in der Folge nicht zu.
Am 9. Februar 2018 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die Nichtzulassung zur Ausbildungsqualifizierung ein und beantragte ihre vorläufige Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung sowie Akteneinsicht; letztere wurde ihr mit Schreiben des Staatsministeriums vom 16. Februar 2018 gewährt.
Am 16. Februar 2018 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO mit dem Ziel beantragt,
dem Antragsgegner aufzugeben, die Antragstellerin vorläufig zur Ausbildungsqualifizierung für die Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst ab März 2018, hilfsweise September 2018 zuzulassen, solange nicht über den Widerspruch gegen die Ablehnung der Zulassung bzw. über die beantragte Zulassung bestandskräftig entschieden ist,
und diesen Antrag mit Schriftsätzen vom 16. und 28. Februar 2018 begründet.
Der Antragsgegner hat beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und hierauf mit Schriftsätzen vom 27. und 28. Februar 2018 erwidert.
Mit Beschluss vom 1. März 2018 hat das Verwaltungsgericht den Antragsgegner verpflichtet, die Antragstellerin vorläufig zur Ausbildungsqualifizierung zuzulassen. Dies stelle keine Vorwegnahme der Hauptsache dar, da die Antragstellerin dadurch nur eine vorläufige Rechtsposition erhalte. Die Antragstellerin könne sich auch auf einen Anordnungsgrund berufen, weil eine Entscheidung in der Hauptsache weder bis zum Studienbeginn im März 2018 noch bis September 2018 zu erwarten sei. Der Beginn der Ausbildungsqualifizierung zum 1. März 2018 führe nicht zur Erledigung der Hauptsache, da die Antragstellerin entsprechend § 39 Abs. 4 FachV-Pol/VS bis zu zwei Monate nach Studienbeginn an der Ausbildungsqualifizierung teilnehmen könne. Die Antragstellerin habe auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Entscheidung des Antragsgegners, die Antragstellerin wegen ihres Ergebnisses im Auswahltest nicht zur Ausbildungsqualifizierung zuzulassen, verletze sie in ihrem Auswahlanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG. Insoweit bestehe die Möglichkeit, dass die Antragstellerin in einem erneuten Auswahlverfahren auch zum Zuge kommen könne.
Gemäß § 57 FachV-Pol/VS setze die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung neben den in Abs. 1 genannten Bedingungen, die die Antragstellerin unstreitig erfülle, nach Abs. 2 Satz 1 die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren auf Grundlage der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraus. Die Reihenfolge der Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung richte sich nach einer Rangliste (Abs. 2 Satz 2). Das Staatsministerium erlasse hierzu Richtlinien (Abs. 2 Satz 4), was mit Erlass der RAuswAQ10-Pol/VS vom 9. November 2016 und dem IMS vom 19. September 2017 erfolgt sei. Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung erfolge im Umfang der zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze und richte sich ausschließlich nach dem im Auswahltest erzielten Ergebnis. Auf Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung bestehe zwar, auch wenn die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllt seien, kein Anspruch. Der Beamte könne jedoch beanspruchen, dass über die Bewerbung rechtsfehlerfrei entschieden werde. Würden mehrere Bewerber die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllen, habe eine Auswahlentscheidung deshalb unter Beachtung des Leistungsgrundsatzes zu erfolgen. Die Auswahlentscheidung sei daher in erster Linie auf aktuelle dienstliche Beurteilungen zu stützen. Vorliegend würden aber alle Bewerber, die die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllten, zum Auswahltest zugelassen. Die Beurteilung sei deshalb nur noch von Bedeutung, als allein Bewerber zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden könnten, denen ein Gesamturteil von mindestens elf Punkten und die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung zuerkannt worden sei. Damit komme der Beurteilung aber nur noch der Charakter eines Mindest- bzw. Eingangskriteriums für die Zulassung zum Auswahltest zu, was dem Grundsatz der Bestenauslese widerspreche, da das Ergebnis des Auswahltests zum alleinigen Auswahlkriterium werde. Art. 37 Abs. 3 Satz 3 LlbG erlaube es zwar, das Zulassungsverfahren in Form wissenschaftlich fundierter Auswahlverfahren durchzuführen, wobei die näheren Einzelheiten durch Verordnung zu regeln seien (Art. 37 Abs. 3 Satz 4 LlbG). Die nähere Ausgestaltung des Auswahltests werde aber lediglich in der Richtlinie geregelt. Ohne Informationen zu Inhalt und Bewertung sei nicht ersichtlich, ob der Auswahltest ein wissenschaftlich fundiertes Auswahlverfahren sei. Die bloße Mitteilung des im Auswahltest erzielten Ergebnisses und der Platzziffer genüge nicht den Anforderungen an die Dokumentationspflicht. Nur bei Einsicht in die Aufgaben und die Bewertung des Auswahltests könnten Bewerber sachgerecht entscheiden, ob Anhaltspunkte für Prüfungsmängel bestünden. Prüfungsunterlagen seien auch per se nicht geheimhaltungsbedürftig.
Hiergegen richtet sich die am 8. März 2018 eingelegte sowie am 27. März 2018 begründete Beschwerde des Antragsgegners, der beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 1. März 2018 aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
Mangels Eilbedürftigkeit sei bereits kein Anordnungsgrund ersichtlich. Sowohl für den Studienbeginn im März als auch im September 2018 sei auf den Stichtag 1. März 2018 abzustellen, so dass die Antragstellerin bei einem Obsiegen in der Hauptsache trotz Erreichens der Altersgrenze des § 57 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FachV-Pol/VS am 6. Juni 2018 - von der nach § 57 Abs. 4 FachV-Pol/VS Ausnahmen zulässig seien - zum 1. September 2018 das Studium aufnehmen könne, so dass ihr ohne Erlass der einstweiligen Anordnung keine wesentlichen Nachteile drohten. Jedenfalls habe sie keinen Anordnungsanspruch auf vorläufige Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung glaubhaft gemacht. Sie mache vielmehr die Verletzung ihres Bewerbungsverfahrensanspruchs geltend, mit dem sie aber allenfalls eine erneute Entscheidung über die begehrte Zulassung erreichen könne. Unabhängig hiervon sei das Auswahlverfahren rechtmäßig. Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung müsse nicht maßgeblich auf Beurteilungen gestützt werden. Es sei vielmehr zulässig, wenn der Dienstherr zur Beurteilung der Qualifikation ergänzend auf einen Eignungstest zurückgreife. Das Zulassungsverfahren könne nach Art. 37 Abs. 3 Satz 3 LlbG insbesondere in Form von Prüfungen oder besonderen wissenschaftlich fundierten Auswahlverfahren durchgeführt werden. Dies erlaube es, Bewerber für eine höhere Qualifikationsebene unabhängig von der Beurteilung anhand des Ergebnisses eines Tests auszuwählen. Das Zulassungsverfahren sei 2013 in bewusster und gewollter Abweichung zu den Vorschriften zur Übertragung höherer Dienstposten in Art. 16 Abs. 1 Sätze 4 und 5 LlbG neu geregelt worden. Während bei Stellenbesetzungsverfahren die durch die Beurteilungen getroffenen Bewertungen aussagekräftig blieben, wenn der Beamte auch nach der Beförderung in derselben Qualifikationsebene verbleibe, bringe der Aufstieg in die höhere Qualifikationsebene grundlegend andere Anforderungen an die Feststellung der erforderlichen Eignung mit sich, so dass die in der Beurteilung getroffene grundsätzliche Eignungsaussage anhand eines Auswahlverfahrens zu überprüfen sei. Die zu Stellenbesetzungsverfahren ergangene Rechtsprechung sei hierauf nicht übertragbar. Auch die Rechtsprechung zum alten Zulassungsverfahren sei durch dessen Neuregelung überholt. Im Übrigen sei das Ergebnis des Auswahltests auch nicht allein entscheidend für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung.
Vielmehr könne zur Ausbildungsqualifizierung nur zugelassen werden, wer in der letzten Beurteilung die Eignungsfeststellung und ein Gesamturteil von mindestens elf Punkten erhalten habe, so dass die Beurteilung nach wie vor erhebliches Gewicht für die Auswahlentscheidung besitze, während dem Auswahltest im Wesentlichen nur noch eine reihende Funktion unter den Bewerbern zukomme. Das Auswahlverfahren werde auf Basis eines konkretisierenden Anforderungsprofils unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen für die Ämter ab der dritten Qualifikationsebene durchgeführt. Die darin festgelegten Kompetenzen beträfen nicht nur Eignung und Befähigung, sondern auch die fachliche Leistung der Bewerber. Beim Auswahltest handle es sich um ein computergestütztes Verfahren, das nach wissenschaftlichen Kriterien das Anforderungsprofil abprüfe. Es enthalte 80 situative Items, bei denen die Teilnehmer komplexe Situationen aus dem Polizeialltag bewerten müssten. Der Gesetzgeber habe das Zulassungsverfahren in Art. 37 Abs. 3 LlbG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Details hätten in der FachV-Pol/VS und ergänzend in der RAuswAQ10-Pol/VS geregelt werden können. Es sei deshalb nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Art des Auswahltests in der Richtlinie definiert habe. § 57 FachV-Pol/VS und die RAuswAQ10-Pol/VS, die beide durch das zuständige Staatsministerium erlassen worden seien, seien formell wie materiell rechtmäßig. Die Mitteilung des im Auswahltest erzielten Punkteergebnisses und der sich hieraus ergebenden Platzziffer genüge auch der Dokumentationspflicht. Anders als im Stellenbesetzungsverfahren, bei dem ausschließlich die im Auswahlvermerk niedergelegten Erwägungen berücksichtigt werden könnten, so dass formelle Mängel auf die materielle Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung durchschlagen würden, sei es - wie auch sonst im Prüfungsrecht - zulässig, dass die Bewerber zunächst nur über das von ihnen erzielte Ergebnis informiert würden. Dass die Bewertung des Tests inhaltlich unrichtig gewesen wäre, sei weder vorgetragen noch ersichtlich. Der situative Auswahltest stelle nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Bayreuth (U.v. 1.12.2000 - B 5 K 98.899) ein wissenschaftlich fundiertes Auswahlverfahren dar. Im Übrigen könnte die Antragstellerin selbst bei unterstellter Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung nicht beanspruchen, zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen zu werden, da ihre Zulassung wegen der leistungsstärkeren, im Rang vorgehenden Mitbewerber auch in einem erneuten Auswahlverfahren nicht in Betracht komme. Mit einem Gesamturteil von 11 Punkten würde die Antragstellerin in der bayernweiten Reihung der Beamten der BesGr A9 auf dem 601. Platz liegen und damit bei 305 (davon 207 für BesGr A9) Ausbildungsplätzen ebenfalls nicht zum Zuge kommen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Beschluss und trägt ergänzend vor: Da sie am 6. Juni 2018 das 42. Lebensjahr vollenden werde, werde ihr gemäß § 57 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FachV-Pol/VS im Rahmen des nächsten TAUVE-Tests eine Zulassung nicht mehr möglich sein, so dass schon deshalb ein Anordnungsgrund zu bejahen sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass der Antragsgegner zugunsten der Antragstellerin von der in § 57 Abs. 1 Satz 4 FachV-Pol/VS vorgesehenen Möglichkeit einer Ausnahme von der Altersgrenze des § 57 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FachV-Pol/VS Gebrauch machen werde. Jedenfalls sei mit einer Entscheidung in der Hauptsache auch nicht bis zum Zulässigkeitsstichtag 1. September 2018 zu rechnen. Durch einen „Antrag auf vorläufige Neuentscheidung“ könne die Antragstellerin ihr Rechtsschutzziel nicht effektiv verfolgen. Die vorläufige Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung beinhalte deshalb auch keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache. Die Antragstellerin könne sich auch auf einen Anordnungsanspruch berufen, da der Leistungsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 2 GG durch die Zulassungsentscheidung verletzt werde. Dieser gelte bereits für den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung. Es widerspreche dem Leistungsgrundsatz, die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung allein vom Ergebnis eines intransparenten Auswahltests abhängig zu machen. Hierfür seien vielmehr in erster Linie aktuelle dienstliche Beurteilungen heranzuziehen. Andernfalls könne ein besser beurteilter Beamter einem schlechter beurteilten Beamten unterliegen. Aus den überwiegend emotional geprägten Fragestellungen gehe auch nicht hervor, wie sich hieraus ein abschließendes Urteil über die Leistung des Beamten ergeben solle. Die Fragestellungen und die Auswertung des Tests könnten mangels Angaben von hier nicht überprüft werden. Der Auswahltest entspreche nicht den Anforderungen an ein wissenschaftlich fundiertes Auswahlverfahren und könne auch nicht mit dem dem Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Dezember 2000 zugrunde liegenden Testverfahren verglichen werden, da damals überwiegend Fragen aus dem Bereich Allgemeinwissen gestellt worden seien. Es sei daher nicht ausgeschlossen, dass die Antragstellerin bei einer erneuten Auswahl unter Berücksichtigung ihrer Beurteilung zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden könne.
Zu Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss vom 1. März 2018 ist aus den in der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründen, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), begründet, da die Antragstellerin keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat.
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf vorläufige Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung ist zulässig. Er hat sich auch nicht dadurch erledigt, dass die Ausbildungsqualifizierung im Studientermin März 2018 bereits begonnen hat und seither mehr als zwei Monate vergangen sind, so dass eine nachträgliche Teilnahme der Antragstellerin entsprechend § 39 Abs. 4 FachV-Pol/VS nicht mehr in Betracht kommt (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 29), da diese - wie hilfsweise beantragt - weiterhin zur Ausbildungsqualifizierung zum Studientermin September 2018 zugelassen werden kann. Da die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS gemäß Nr. 1 des IMS vom 19. September 2017 bei allen Teilnehmern einheitlich zum Stichtag 1. März 2018 vorliegen müssen, steht dem auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin am 6. Juni 2018 das 42. Lebensjahr vollendet und damit die Altersgrenze des § 57 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FachV-Pol/VS überschritten hat. Es kann daher offen bleiben, ob die Altersgrenze rechtlich zulässig ist und ob die Antragstellerin sich gemäß § 57 Abs. 1 Satz 4 FachV-Pol/VS aus familiären Gründen auf eine Ausnahme von der Altersgrenze berufen könnte.
2. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, weil nicht zu erwarten ist, dass sie bis zum Studienbeginn im September 2018 bzw. innerhalb von zwei Monaten nach Studienbeginn eine – rechtskräftige – Entscheidung über ihre Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung 2018 in der Hauptsache erreichen kann.
3. Die vorläufige Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung stellt keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache dar. Bei Erlass der von ihr beantragten einstweiligen Anordnung würde die Antragstellerin eine nur vorläufige Rechtsposition erlangen, die sie zunächst zur Teilnahme an der Ausbildung berechtigen, jedoch auch im Falle ihres Bestehens vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhängen würde und deshalb mit dem Risiko des Verlusts dieser Rechtsposition behaftet wäre (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 30).
4. Die Antragstellerin hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, weil die Entscheidung des Antragsgegners, sie nicht zur Ausbildungsqualifizierung 2018 zuzulassen, sie nicht in ihrem Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Das vom Antragsgegner durchgeführte Auswahlverfahren ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es besteht keine Möglichkeit, dass die Antragstellerin in einem erneuten Auswahlverfahren zum Zuge kommen kann, da sie bei 305 für 2018 zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätzen für die Ausbildungsqualifizierung lediglich Platz 962 von 1.189 Bewerbern belegt (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 31).
Zwar besteht - selbst wenn der Bewerber sämtliche Voraussetzungen hierfür erfüllt - kein Anspruch darauf, zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen zu werden, weil die Zulassung im gerichtlich nur beschränkt nachprüfbaren Ermessen des Dienstherrn steht. Doch hat der Bewerber einen aus Art. 33 Abs. 2 GG resultierenden Anspruch darauf, dass der Dienstherr das ihm bei seiner Entscheidung über die Zulassung zustehende Ermessen fehlerfrei ausübt (sog. „Bewerbungsverfahrensanspruch“, vgl. BVerfG, B.v. 10.12.2008 – 2 BvR 2571/07 – juris Rn. 10).
Wenn der Dienstherr die Möglichkeit einer Ausbildungsqualifizierung schafft und in dem so vorgegebenen Rahmen Stellen für Qualifizierungsbewerber vorsieht, steuert er den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung nach seinem Eignungsurteil sowie nach seinem personalpolitischen Ermessen. Insoweit ist ihm ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum bezüglich der Frage eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maß ein Beamter die Eignung für die höhere Qualifikationsebene besitzt, ferner ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Frage, wie viele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten - abhängig von dem erkannten dienstlichen Bedarf - zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden sollen. Die Nachprüfung durch das Gericht beschränkt sich darauf, ob der Dienstherr den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet hat, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind Richtlinien erlassen worden, so kontrolliert das Gericht auch, ob diese eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch im Übrigen mit übergeordnetem Recht in Einklang stehen (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 37).
Erfüllen mehrere Bewerber die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung, hat eine Auswahl unter den Bewerbern unter Beachtung des Leistungsgrundsatzes i.S.d. Art. 33 Abs. 2 GG zu erfolgen, sofern nicht sonstige gesetzliche Bestimmungen besondere Anforderungen regeln. Dieser beansprucht Geltung bereits für die Zulassung zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss erst die Voraussetzung für eine Beförderung in ein Amt einer höheren Qualifikationsebene ist. Beim Zugang zum Aufstieg in eine höhere Qualifikationsebene geht es zwar nicht unmittelbar um die Besetzung einer Beförderungsstelle. Jedoch ist die erfolgreiche Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung Voraussetzung dafür, dass ein Beamter zukünftig befördert werden kann. Daher muss das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung als Vorentscheidung hierfür ebenfalls dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG genügen. Dies gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Eignung der Bewerber für die Ausbildungsqualifizierung und höhere Qualifikationsebene als auch für die Festlegung einer Rangreihenfolge unter mehreren geeigneten Bewerbern (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 39).
Diesen Anforderungen wird die streitgegenständliche Auswahlentscheidung gerecht.
4.1 Die Auswahlentscheidung hält sich im Rahmen der maßgeblichen Vorschriften.
Die Voraussetzungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst sind auf der Grundlage von Art. 37 des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz – LlbG) vom 5. August 2010 (GVBl. S. 410) in der Fassung vom 22. Mai 2013 (GVBl. S. 301) in §§ 57 und 58 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz – FachV-Pol/VS – vom 9. Dezember 2010 (GVBl S. 821), zuletzt geändert durch Verordnung vom 3. August 2017 (GVBl S. 427), und in der Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz – RAuswAQ10-Pol/VS – vom 9. November 2016 (Az.: IC3-0604.3-115, veröffentlicht in der Datenbank Bayern.Recht und im Intra.Pol der Bayerischen Polizei) sowie im IMS vom 19. September 2017 (Az.: IC3-0428-1-6, der Antragstellerin im Rahmen der Akteneinsicht zugänglich gemacht) geregelt.
Gemäß Art. 37 Abs. 1 LlbG können sich Beamte und Beamtinnen, die in der ersten oder in der zweiten Qualifikationsebene eingestiegen sind, für Ämter ab der nächsthöheren Qualifikationsebene desselben oder eines verwandten fachlichen Schwerpunkts qualifizieren, wenn sie im Rahmen der Ausbildung (Art. 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2 und 3 LlbG) die entsprechende Qualifikationsprüfung bestanden haben. Zur Ausbildungsqualifizierung kann nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 LlbG zugelassen werden, wer 1. sich bei einem Einstieg in der ersten Qualifikationsebene in einer Dienstzeit (Art. 15 LlbG) von mindestens zwei Jahren, in der zweiten Qualifikationsebene von mindestens drei Jahren nach Erwerb der dafür notwendigen Qualifikation bewährt hat, 2. in der letzten periodischen Beurteilung, die nicht länger als drei Jahre zurückliegen darf, eine positive Feststellung nach Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG (Eignung für die Ausbildungsqualifizierung) erhalten hat und 3. nach dem Ergebnis des Zulassungsverfahrens nach Art. 37 Abs. 3 LlbG erkennen lässt, dass er den Anforderungen in der neuen Qualifikationsebene gewachsen sein wird. Art. 37 Abs. 3 LlbG bestimmt: Im Zulassungsverfahren ist festzustellen, ob der Beamte oder die Beamtin nach dem allgemeinen Bildungsstand und den fachlichen Kenntnissen für die Ausbildungsqualifizierung geeignet ist (Satz 1). Das Zulassungsverfahren führt das Staatsministerium, das nach Art. 67 LlbG für den Erlass der jeweiligen Zulassungs- und Ausbildungsordnung federführend zuständig ist, oder die von ihm beauftragte Stelle bei Bedarf durch (Satz 2). Das Zulassungsverfahren kann insbesondere in Form von Prüfungen oder gesonderten wissenschaftlich fundierten Auswahlverfahren wie Assessment-Centern oder strukturierten Interviews durchgeführt werden (Satz 3). Die näheren Einzelheiten sind durch Rechtsverordnung nach Art. 67 LlbG zu regeln (Satz 4).
Nach § 57 Abs. 1 Satz 1 FachV-Pol/VS können zur Ausbildungsqualifizierung für die dritte Qualifikationsebene Beamte und Beamtinnen zugelassen werden, die 1. ein Zeugnis über den mittleren Schulabschluss oder ein als gleichwertig anerkanntes Zeugnis besitzen, 2. seit Übertragung des Eingangsamts entsprechend der zweiten Qualifikationsebene eine Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet haben, 3. erkennen lassen, dass sie den Anforderungen der Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst gewachsen sein werden und bei denen in der letzten periodischen Beurteilung festgestellt wurde, dass sie für die Ausbildungsqualifizierung in Betracht kommen (Art. 58 Abs. 5 Nr. 1 LlbG), 4. in dieser Beurteilung mindestens mit einem Gesamturteil von elf Punkten beurteilt sind und 5. das 42. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.
Nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS setzt die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren auf der Grundlage der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraus (Satz 1). Die Reihenfolge der Zulassung richtet sich dabei nach einer Rangliste (Satz 2). Das Staatsministerium erlässt hierzu Richtlinien (Satz 4). Dies ist mit dem Erlass der RAuswAQ10-Pol/VS und des IMS vom 19. September 2017 erfolgt. Nach Nr. 4.1 Satz 1 RAuswAQ10-Pol/VS setzt die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung die Teilnahme an einem sog. situativen Auswahltest voraus. Basis hierfür ist das vom Zentralen Psychologischen Dienst (ZPD) der Bayerischen Polizei entwickelte Anforderungsprofil für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene nach Nr. 2.2 RAuswAQ10-Pol/VS i.V.m. Anlage 1 hierzu (Nr. 4.1 Satz 2 RAuswAQ10-Pol/VS). Nach Nr. 3 RAuswAQ10-Pol/VS können Bewerber, die die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS zum Zulassungsstichtag (Nr. 1.1 Satz 2 RAuswAQ10-Pol/VS, vorliegend gemäß Nr. 1 des IMS vom 19.9.2017 der 1.3.2018) erfüllen, am situativen Auswahltest teilnehmen. Der am Computer zu bearbeitende Auswahltest wird im Auftrag des Staatsministeriums vom Prüfungsamt der Bayerischen Polizei in verschiedenen Polizeidienststellen durchgeführt (Nr. 4.2 Satz 2 und 3 RAuswAQ10-Pol/VS). Nach Nr. 5.1 Satz 1 RAuswAQ10-Pol/VS können Bewerber, die die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 FachV-Pol/VS erfüllen und sich im Auswahltest qualifiziert haben, zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden. Die Zulassung der Bewerber erfolgt ohne Unterscheidung nach Besoldungsgruppen (Nr. 1 des IMS vom 19.9.2017) im Umfang der für 2018 zur Verfügung stehenden Plätze in der Reihenfolge des im situativen Auswahltest erreichten Ergebnisses (Nr. 5.1 Satz 2 RAuswAQ10-Pol/VS) und richtet sich ausschließlich nach dem im Auswahltest erzielten Ergebnis (Nr. 4 des IMS vom 19.9.2017).
Die Antragstellerin, die unstreitig die Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 Satz 1 FachV-Pol/VS erfüllt, hat am 9. November 2017 an dem situativen Auswahltest nach § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS i.V.m. Nr. 4.1 RAuswAQ10-Pol/VS teilgenommen und dort einen Punktewert von 92,8708 erzielt, mit dem sie den 962. Platz unter insgesamt 1.189 Teilnehmern belegt. Da 2018 für beide Studienbeginntermine zusammen nur 305 Ausbildungsplätze für Beamtinnen und Beamte des Polizeivollzugsdienstes zur Verfügung stehen, hat der Antragsgegner in Übereinstimmung mit den maßgeblichen Vorschriften die Zulassung der Antragstellerin zur Ausbildungsqualifizierung aufgrund ihrer Rangstelle deshalb zu Recht abgelehnt.
4.2 Die Auswahlentscheidung steht auch mit Art. 33 Abs. 2 GG im Einklang. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner die erfolgreiche Teilnahme an einem situativen Auswahltest zur Feststellung der Eignung für die Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst für die Zulassung der Bewerber zur Ausbildungsqualifizierung voraussetzt und dem Test maßgebliche Bedeutung für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung beimisst (vgl. BayVGH, U.v. 26.6.2014 – 7 BV 14.191 – juris Rn. 18 f.).
4.2.1 Art. 33 Abs. 2 GG verlangt nicht, die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung nur oder jedenfalls ausschlaggebend auf die Beurteilungen der Bewerber zu stützen. Obwohl sich ein Vergleich aussagekräftiger und hinreichend aktueller dienstlicher Beurteilungen als Grundlage einer Auswahlentscheidung eignet, ist der Dienstherr verfassungsrechtlich nicht gezwungen, diese allein nach Aktenlage zu treffen. Anhand welcher Mittel er die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber feststellt, ist durch Art. 33 Abs. 2 GG nicht im Einzelnen festgelegt. Die Heranziehung weiterer Mittel neben der Beurteilung ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, soweit sie hinreichend dokumentiert und gerichtlich überprüfbar sind. Somit verbietet es Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich auch nicht, prüfungsähnliche Bestandteile in ein Beurteilungsverfahren zu integrieren. Dabei kommt dem Dienstherrn hinsichtlich der Frage, inwieweit er zusätzliche Beurteilungsgrundlagen ergänzend heranzieht und wie er diese gewichtet, ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfG, NB.v. 11.5.2011 – 2 BvR 764/11 – juris Rn. 12).
Deshalb ist es zulässig, im Rahmen der Beurteilung der Eignung eines Bewerbers unterstützend auch das Ergebnis eines Eignungstests heranzuziehen und dieses selbständig zu gewichten (vgl. BVerwG, U.v. 22.9.1988 – 2 C 35.86 – juris Rn. 23 f.).
Anderes folgt auch nicht daraus, dass der erkennende Senat die Ansicht vertreten hat, dass hinsichtlich der Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung im Wesentlichen die Grundsätze heranzuziehen seien, die für eine Auswahlentscheidung im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens maßgeblich seien, so dass die Entscheidung in erster Linie auf aktuelle dienstliche Beurteilungen zu stützen sei (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 40). Diese Rechtsprechung ist nämlich vor dem Hintergrund ergangen, dass nach der früher geltenden Rechtslage Auswahl und Reihung der Bewerber sich maßgeblich nach den Beurteilungen richteten.
Dagegen schreibt Art. 37 Abs. 3 LlbG n.F. eine Auswahl der Bewerber anhand der Beurteilungen nicht mehr (zwingend) vor, was mit Einfügung von Satz 3 klargestellt werden sollte (vgl. LT-Drs. 16/15832 S. 11). Vielmehr überlässt der Gesetzgeber es dem Verordnungsgeber (Art. 37 Abs. 3 Satz 2 LlbG), die näheren Einzelheiten des Zulassungsverfahrens zu regeln (Art. 37 Abs. 3 Satz 4 LlbG), so dass diesem auch die Entscheidung darüber zukommt, wie die Auswahl durchzuführen ist. Art. 37 Abs. 3 Satz 3 LlbG ermöglicht es dabei ausdrücklich, das Zulassungsverfahren auch in Form von Prüfungen durchzuführen.
Art. 37 Abs. 3 LlbG unterscheidet sich insoweit auch maßgeblich von der bei der Übertragung höherwertiger Dienstposten im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens anwendbaren Vorschrift des Art. 16 Abs. 1 LlbG. Nach dessen Satz 4 können dienstliche Beurteilungen und andere wissenschaftlich fundierte Auswahlverfahren Grundlagen für die Entscheidung des Dienstherrn sein. Werden hierfür dienstliche Beurteilungen sowie Methoden nach Satz 4 verwandt, bestimmt der Dienstherr zwar die Gewichtung (Satz 5). Art. 16 Abs. 1 LlbG trifft aber dahingehend eine Abstufung, dass Beurteilungen stets verwendet werden müssen und weitere Auswahlmethoden lediglich zusätzlich möglich sind, wobei die Beurteilung nicht zur „Marginalie“ werden darf (vgl. BayVGH, B.v. 5.8.2014 – 3 CE 14.771 – juris Rn. 45). Demgegenüber legt Art. 37 Abs. 3 LlbG keinen Vorrang der dienstlichen Beurteilung gegenüber anderen Auswahlmethoden fest, sondern erlaubt es auch, ausschließlich auf das Ergebnis von Prüfungen oder wissenschaftlich fundierten Auswahlverfahren abzustellen.
Die Maßgeblichkeit des Ergebnisses des situativen Auswahltests für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung führt auch nicht dazu, dass die Beurteilung dadurch „marginalisiert“ würde. Vielmehr ist es vom Leistungsgrundsatz gedeckt, wenn die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung gemäß Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LlbG, § 57 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 3 und 4 FachV-Pol/VS die Zuerkennung der Eignung für die Ausbildungsqualifizierung und eines Gesamturteils von mindestens elf Punkten in der aktuellen periodischen Beurteilung voraussetzt, während die Reihenfolge unter den Bewerbern, die diese - leistungsbezogenen - Mindestanforderungen erfüllen, für die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung gemäß Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 LlbG, § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS maßgeblich vom Ergebnis eines Auswahltests auf der Grundlage der spezifischen Anforderungen für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst abhängig ist.
Dem Ergebnis des Auswahltests kommt dabei gegenüber der Beurteilung keine unverhältnismäßige Bedeutung zu. Die Beurteilung hat vielmehr „Ausschlusswirkung“, da ein Beamter ohne die Zuerkennung der Eignung für die Ausbildungsqualifizierung sowie eines Gesamturteils von mindestens elf Punkten in der letzten Beurteilung von vornherein nicht zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden kann. Mit dem Auswahltest, an dem nur Beamte teilnehmen können, die die Mindestanforderungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung erfüllen, soll hingegen festgestellt werden, ob Beamte, die für den Aufstieg in die nächsthöhere Qualifikationsebene in Betracht kommen, tatsächlich den Anforderungen in der neuen Qualifikationsebene gewachsen sein werden. Das Zulassungsverfahren entspricht seinem Zweck nach deshalb einer Einstellungsprüfung in die nächste Qualifikationsebene und dient der Auswahl zwischen mehreren Bewerbern anhand der spezifischen Anforderungen der nächsthöheren Qualifikationsebene (vgl. Zängl in Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, BayBeamtenR, Stand Dezember 2017, Art. 37 LlbG Rn. 18).
Zwar erfassen allein Beurteilungen die Leistungen der Bewerber über einen längeren Zeitraum, wohingegen ein Auswahltest eine tagesformabhängige Momentaufnahme darstellt. Während die Beurteilung jedoch nur darüber Aufschluss geben kann, ob der Beamte den Anforderungen seines bisherigen Amtes genügt und ob er sich in einem höheren Amt derselben Qualifikationsebene voraussichtlich bewähren wird, erlaubt der Auswahltest auch die Prognose, ob er für Ämter der höheren Qualifikationsebene geeignet ist. Die Ämter der dritten Qualifikationsebene beinhalten andere Aufgaben als die der zweiten Qualifikationsebene. Insoweit besitzt die Beurteilung aber nur beschränkte Aussagekraft für die Eignung der Bewerber für die Ämter der höheren Qualifikationsebene. Bei einem Direkteinstieg der Bewerber nach Art. 22 Abs. 1 LlbG, § 37 FachV-Pol/VS durchlaufen die Bewerber, ohne dass sie bisher beurteilt worden wären, ebenfalls ein Auswahlverfahren. Deshalb darf der Dienstherr dem Ergebnis des Auswahltests auch ausschlaggebende Bedeutung für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung beimessen (vgl. BayVGH, U.v. 26.6.2014 – 7 BV 14.191 – juris Rn. 19). Dies mag zwar dazu führen, dass ein Beamter mit besserer Beurteilung, der im Auswahltest ein schlechteres Ergebnis erzielt hat als ein Beamter mit schlechterer Beurteilung, nicht zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen wird. Das ist jedoch sachlich gerechtfertigt, da nur Beamte, die im Auswahltest gezeigt haben, dass sie auch die spezifischen Anforderungen der neuen Qualifikationsebene erfüllen, an der Ausbildungsqualifizierung für diese teilnehmen sollen.
4.2.2 Der Antragsgegner durfte den von ihm dem Zulassungsverfahren zugrunde gelegten Anforderungen auch einen hohen Stellenwert beimessen und das Ergebnis des auf dieser Grundlage durchgeführten Auswahltests als maßgebliches Kriterium für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung festlegen. Denn Gegenstand des Auswahltests ist nicht nur die Eignung, sondern auch die Leistung und Befähigung der Bewerber i.S.d. Art. 33 Abs. 2 GG. Die dem Auswahltest zugrunde liegenden speziellen Anforderungen an Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst umfassen alle Aspekte des Leistungsgrundsatzes und geben darüber Aufschluss, ob die Bewerber den Anforderungen in der neuen Qualifikationsebene gewachsen sind. Es ist deshalb verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner in Bezug auf diese Aspekte das Bestehen des Auswahltests für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung voraussetzt (vgl. BayVGH, U.v. 26.6.2014 – 7 BV 14.191 – juris Rn. 18).
Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten Auswahlentscheidungen können grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Anderen Kriterien darf bei der Auswahl nur Bedeutung beigemessen werden, wenn sie ihrerseits Verfassungsrang haben oder sich aus dem Vergleich anhand von unmittelbar leistungsbezogenen Kriterien kein Vorsprung von Bewerbern ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 26.9.2012 – 2 C 74.10 – juris Rn. 19). Der Begriff der „fachlichen Leistung“ zielt auf die Arbeitsergebnisse des Beamten bei Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben, auf Fachwissen und Fachkönnen ab. Mit dem Begriff der „Befähigung“ werden die allgemein für die dienstliche Verwendung bedeutsamen Eigenschaften des Beamten wie Begabung, Allgemeinwissen, Lebenserfahrung und allgemeine Ausbildung umschrieben. Der Begriff der „Eignung“ im engeren Sinne erfasst Persönlichkeit und charakterliche Eigenschaften des Beamten. Fachliche Leistung, Eignung und Befähigung sind maßgeblich dafür, ob ein Bewerber für ein Amt geeignet ist (Eignung im weiteren Sinne) und stehen als Auswahlgesichtspunkte nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG gleichrangig nebeneinander. Nur solche Merkmale weisen dabei den von Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Leistungsbezug auf, die darüber Aufschluss geben können, in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amtes genügt und sich in einem höheren Amt voraussichtlich bewähren wird. Die Gewichtung der einzelnen Gesichtspunkte obliegt insoweit der - gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbaren - Beurteilung des Dienstherrn (BVerwG a.a.O. Rn. 20).
Nach § 57 Abs. 2 Satz 4 FachV-Pol/VS i.V.m. Nr. 4.1 Satz 2 RAuswAQ10-Pol/VS ist Basis für den Auswahltest das Anforderungsprofil nach Nr. 2.2 RAuswAQ10-Pol/VS i.V.m. Anlage 1, in dem einzelne Qualifikationen festgelegt sind, die die speziellen Anforderungen an Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst abbilden. Das Anforderungsprofil umfasst die folgenden Qualifikationen: Führungskompetenz, Selbstreflexion, Authentizität, Entscheidungskompetenz, Konfliktmanagement, Belastbarkeit, Emotionale Intelligenz, Kommunikationsfähigkeit, Teamfähigkeit und Gerechtigkeit. Dabei handelt es sich um Leistungs- bzw. Eignungsmerkmale, die auch der Beurteilung zugrunde liegen. So entspricht die Qualifikation „Führungskompetenz“ (Nr. 1 Anforderungsprofil) dem Leistungsmerkmal „Führungsverhalten“ (Nr. 2.1.3 Beurteilung) und die Anforderung „Entscheidungskompetenz“ (Nr. 4 Anforderungsprofil) dem Eignungsmerkmal „Entschlusskraft“ bzw. „Entscheidungsfreude“ (Nr. 2.2.1.4 Beurteilung). Entsprechendes gilt auch für die Leistungsmerkmale „Teamverhalten/Konfliktbewältigung“ (Nr. 2.1.2.5 Beurteilung), die sich in Nr. 9 und 5 („Teamfähigkeit“, „Konfliktmanagement“) im Anforderungsprofil wiederfinden. Das Eignungsmerkmal „Belastbarkeit“ (Nr. 2.2.1.6 Beurteilung) ist mit Nr. 6 Anforderungsprofil identisch. Aber auch Merkmale wie etwa „Selbstreflexion“, „Authentizität“ „Emotionale Intelligenz“ oder „Gerechtigkeit“, die der persönlichen Eignung zuzuordnen sind, betreffen Anforderungen, die in den Ämtern ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst von Bedeutung sind, um z.B. als Dienststellenleiter in kritischen oder konfliktbeladenen Situationen angemessen und zutreffend reagieren zu können. Ein Testverfahren, das solche Merkmale als Gesichtspunkte der sozialen Kompetenz für künftige Führungskräfte erfasst, stellt ein geeignetes Mittel dar, die Eignung der Bewerber für solche Ämter festzustellen (vgl. BayVGH, B.v. 8.9.1999 – 3 ZE 99.2482 – n.v. [S. 3]).
Hiergegen kann die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg einwenden, es handle sich dabei vorwiegend um emotional geprägte Anforderungen, die kein abschließendes Urteil über die Leistung (bzw. Eignung) des Beamten zuließen. Sie legt schon nicht dar, weshalb dies der Fall sein sollte. Im Übrigen obliegt es der Einschätzung des Dienstherrn im Rahmen des ihm zukommenden Beurteilungsspielraums, welche Aspekte der fachlichen Leistung, Eignung und Befähigung i.S.d. Art. 33 Abs. 2 GG er zur Grundlage eines Auswahlverfahrens macht und wie er diese gewichtet. Es ist jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass der Antragsgegner insoweit die Grenzen seines Beurteilungsspielraums verkannt bzw. überschritten hätte.
4.2.3 Entgegen der Behauptung der Antragstellerin sowie unabhängig davon, ob er mit dem der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Dezember 2000 (B 5 K 98.899) zugrunde liegenden Testverfahren vergleichbar ist, entspricht der Auswahltest auch den Anforderungen der Rechtsprechung an ein wissenschaftlich fundiertes Auswahlverfahren. Stellt der Dienstherr bei der Eignungsbeurteilung auf das Ergebnis eines (psychologischen) Eignungstests ab, gebieten es allgemeine Bewertungsgrundsätze, dass das angewandte Testverfahren generell auch objektiv geeignet sein muss, aussagekräftige Erkenntnisse hinsichtlich der Frage der Eignung der Bewerber für die angestrebte Verwendung beizutragen. Das ist grundsätzlich - mangels gegenteiliger Anhaltspunkte - anzunehmen, wenn geistige Fähigkeiten, die für die angestrebte Verwendung von Bedeutung sind, in einem von wissenschaftlich ausgebildeten Psychologen entwickelten und durchgeführten Verfahren begutachtet werden. Der Eignungstest kann auch durch externe Sachverständige durchgeführt werden (Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BayVwVfG). Für die dem Eignungstest zugrunde zu legenden Anforderungen an die Bewerber sind die Vorgaben des Dienstherrn maßgeblich (vgl. BVerwG, U.v. 22.9.1988 – 2 C 35.86 – juris Rn. 23).
Bei dem Auswahltest handelt es sich um ein computergestütztes berufsspezifisches Testverfahren, das nach wissenschaftlichen Kriterien anhand eines vom Zentralen Psychologischen Dienst (ZPD) der Bayerischen Polizei unter Beteiligung von ca. 1.000 Führungskräften der Polizei sowie des Fachbereichs Polizei der Hochschule für den öffentlichen Dienst erstellten, die spezifischen Anforderungen für die Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst konkretisierenden Anforderungsprofils von diesem gemeinsam mit Prof. Dr. Rolling (Leiter der Arbeitseinheit Statistik und Methodik des Instituts für Psychologie an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster) entwickelt wurde und das im Auftrag des Staatsministeriums vom Prüfungsamt der Bayerischen Polizei durchgeführt und ausgewertet wird. Die Entwicklung und Durchführung des Auswahltests, mit dem nach wissenschaftlichen Kriterien das Anforderungsprofil abgeprüft wird, erfüllt damit die Maßgaben an ein wissenschaftlich fundiertes Auswahlverfahren, das objektiv auch geeignet ist, aussagekräftige Erkenntnisse hinsichtlich der Frage der Eignung der Bewerber für die Ausbildungsqualifizierung zu erbringen, und gewährleistet dadurch einen (annähernd) gleichen Ablauf des Auswahlverfahrens für alle Bewerber sowie eine gleichmäßige Qualität der Bewertungen, so dass die Chancengleichheit gewahrt wird (vgl. BayVGH, U.v. 26.6.2014 – 7 BV 14.191 – juris Rn. 21).
Der Auswahltest enthält insgesamt 80 situative Items, wie sie üblicherweise in sog. Situational-Judgement-Tests verwendet werden. Weiter enthält der Test 127 Rating-Items und 138 Auswahl- bzw. Forced-Choice-Items. Bei der Auswertung des Tests wird pro Item bzw. Aufgabe ein Punktwert vergeben. Die Höhe des Punktwerts ergibt sich aus dem Grad der Übereinstimmung zwischen der „Expertenlösung“ und der Lösung des Teilnehmers. Die situativen Items beinhalten komplexe Situationen aus dem Polizeialltag, zu deren Bewältigung Kompetenzen aus dem Anforderungsprofil eine tragende Rolle spielen. Die Auswahl und Bewertung der vom Testcomputer vorgegebenen Handlungsalternativen setzen insbesondere fundierte polizeifachliche Kenntnisse voraus, um die Situation zutreffend einschätzen zu können. Bei jedem situativen Item werden vier Antwortalternativen geboten, die eine unterschiedlich zutreffende Lösung darstellen. Anhand von Expertenurteilen gibt es eine eindeutige Reihenfolge der Beantwortung. Die Teilnehmer müssen die Antwortalternativen in eine Reihenfolge bringen. Die Angaben und Anforderungen, die die Testaufgaben enthalten, sind von den Teilnehmern innerhalb einer begrenzten Zeit aufzunehmen und zu verarbeiten. Hierfür sind Analyse- und Problemlösungsfähigkeiten wie etwa logisches Denken, Konzentration und Gedächtnisleistung wichtige Voraussetzungen. Weiterhin ist ein hohes Maß an Belastbarkeit, Motivation und Konstanz beim Einsatz kognitiver Fähigkeiten gefordert, wie sie von Führungskräften erwartet werden.
Den Ablauf des Auswahltests hat der Antragsgegner am Beispiel des situativen Items „Verkehrsunfall nach Einsatz“ (S. 13-16 Schriftsatz vom 27.3.2018) erläutert. Darin müssen die Teilnehmer aus der Sicht der Dienststellenleitung entscheiden, wie sie sich verhalten, wenn ein Mitarbeiter bei einer Einsatzfahrt jemanden überfahren hat. In der Aufgabe werden alle Qualifikationen des Anforderungsprofils abgeprüft, um die vorgegebenen Antwortalternativen in die zutreffende Reihenfolge zu bringen.
Insoweit ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Auswahltest am PC im Rahmen eines Antwort-Wahl-Verfahrens durchgeführt wird (zur Zulässigkeit von sog. Multiple Choice-Prüfungen siehe allgemein BVerfG, B.v. 14.3.1989 – 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 – BVerfGE 80, 1 ). Ein computergestützter Auswahltest ist als zulässig anzusehen, wenn bestimmte Mindestanforderungen an die Authentizität und Integrität sowie die Dokumentation der Prüfungsergebnisse gewahrt sind (vgl. Kalberg, DVBl 2009, 21/25 ff.), wovon aufgrund der konkreten Ausgestaltung des Tests auszugehen ist (vgl. im einzelnen Nr. 4.2 und Nr. 4.3 RAuswAQ10-Pol/VS).
4.3 Es ist rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Art des Auswahlverfahrens nicht in § 57 FachV-Pol/VS, sondern in Nr. 4.1 RAuswAQ10-Pol/VS geregelt ist.
Der Gesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen hinsichtlich der Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung in Art. 37 LlbG selbst getroffen und die Regelung des Auswahlverfahrens nach Inhalt, Zweck und Ausmaß festgelegt. So hat er in Art. 37 Abs. 3 LlbG festgelegt, welche Feststellungen im Auswahlverfahren zu treffen sind (Satz 1), wer für dessen Durchführung zuständig ist (Satz 2) und dass die Auswahl insbesondere in Form von Prüfungen oder gesonderten wissenschaftlich fundierten Auswahlverfahren wie Assessment-Centern oder strukturierten Interviews durchgeführt werden kann (Satz 3). Die näheren Einzelheiten sind durch Rechtsverordnung nach Art. 67 LlbG zu regeln (Satz 4). Dies ist mit dem Erlass von § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS durch das zuständige Staatsministerium erfolgt. Details konnte es gemäß § 57 Abs. 2 Satz 4 FachV-Pol/VS hingegen in Richtlinien regeln. Dies ist mit dem Erlass der RAuswAQ10-Pol/VS und des IMS vom 19. September 2017 geschehen.
Einer normativen Regelung der näheren Einzelheiten der Planung, Durchführung und Auswertung des Auswahltests bedurfte es nicht, weil der Gesetzgeber mit Eröffnung der Möglichkeit zur Durchführung von Prüfungen in Art. 37 Abs. 3 Satz 3 LlbG die dem Gesetzesvorbehalt unterfallende wesentliche Entscheidung bereits getroffen hat. Das Staatsministerium hat von dieser Möglichkeit im Rahmen der ihm nach Art. 37 Abs. 3 Satz 4, Art. 67 LlbG eingeräumten Verordnungsermächtigung in § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS Gebrauch gemacht und die Anforderungen an die Auswahl dahingehend konkretisiert, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für die dritte Qualifikationsebene die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren auf Grundlage der spezifischen Anforderungen der Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst voraussetzt (Satz 1), wobei sich die Reihenfolge der Zulassung nach einer Rangliste richtet (Satz 2). Der Auswahltest ist demnach hinreichend angemessen in der FachV-Pol/VS ausgestaltet, um die Durchsetzung des in Art. 33 Abs. 2 GG gewährleisteten Bewerbungsverfahrensanspruchs zu sichern. Im Übrigen trifft der Dienstherr seine Entscheidung darüber, ob der Bewerber den Anforderungen der Ämter einer Qualifikationsebene genügt, im Rahmen der Beurteilungsermächtigung, die auch die Festlegung der fachlichen und persönlichen Anforderungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung umfasst (vgl. BayVGH, U.v. 26.6.2014 – 7 BV 14.191 – juris Rn. 21 f.).
4.4 Auch die Dokumentation der Auswahlentscheidung und die Bekanntgabe des Testergebnisses sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Das durchgeführte Verfahren entspricht in formaler Hinsicht dem Erfordernis, wonach die maßgeblichen Auswahlerwägungen vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens schriftlich vom Dienstherrn niedergelegt werden müssen. Die für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung maßgeblichen Voraussetzungen sind in Art. 37 LlbG und § 57 FachV-Pol/VS, die im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht wurden, sowie in der RAuswAQ10-Pol/VS, die sowohl in der allgemein zugänglichen Datenbank Bayern.Recht und im Intra.Pol der Bayerischen Polizei bekannt als auch der Antragstellerin im Rahmen der Akteneinsicht zugänglich gemacht wurde, und im der Antragstellerin ebenfalls im Rahmen der Akteneinsicht bekannt gegebenen IMS vom 19. September 2017 niedergelegt. Aus der in den Verwaltungsakten (Bl. 20-35) befindlichen Rangliste der Teilnehmer am Auswahltest, die ihr ebenfalls im Rahmen der Akteneinsicht zugänglich gemacht wurde, und dem undatierten Schreiben der Bayerischen Bereitschaftspolizei ergibt sich nachvollziehbar, dass die Antragstellerin, die bei 305 für 2018 zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätzen nur Platz 962 von 1.189 Bewerbern belegt, aufgrund ihres Ergebnisses im Auswahltest nicht berücksichtigt werden kann. Mehr kann sie in diesem Zusammenhang nicht verlangen (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 48).
Es ist insoweit auch nicht verfahrensfehlerhaft, dass der Antragstellerin entsprechend Nr. 4.3 Satz 3 RAuswAQ10-Pol/VS lediglich eine Bescheinigung über das von ihr erreichte Ergebnis sowie über ihre Platzierung im Auswahltest übersandt worden ist. Es entspricht vielmehr einem allgemeinen prüfungsrechtlichen Grundsatz, einem Teilnehmer zunächst nur das Ergebnis des Auswahlverfahrens mitzuteilen und ihm erst auf Verlangen das Ergebnis auch schriftlich zu begründen. Dieser Grundsatz hat in Art. 22 Abs. 8 Satz 6 LlbG für Auswahlverfahren nach Art. 22 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 LlbG, die anstelle von Prüfungen nach Art. 22 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Alt. 1 LlbG zur Beurteilung der persönlichen Eignung für öffentliche Ämter durchgeführt werden können, eine positivrechtliche Normierung erfahren, die auf Auswahlverfahren nach Art. 37 Abs. 3 LlbG zumindest entsprechend anwendbar ist (vgl. Zängl in Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, BayBeamtenR, Stand Dezember 2017, Art. 37 LlbG Rn. 19a). Diesbezüglich besteht vorliegend auch ein erheblicher Unterschied zu Stellenbesetzungsverfahren.
Ein derartiges Begründungsverlangen hat die Antragstellerin nach Akteninhalt im Verwaltungsverfahren aber weder ausdrücklich noch sinngemäß geltend gemacht; ein solches Begehren kann auch nicht in dem – ausdrücklich – gestellten Antrag auf Akteneinsicht gesehen werden. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall maßgeblich von dem dem Beschluss des OVG NW vom 25. April 2017 (6 B 480/17) zugrunde liegenden Sachverhalt, als dort die Offenlegung aller Prüfungsunterlagen ausdrücklich beantragt, aber von der Behörde abgelehnt worden war.
Im Übrigen ist zweifelhaft, ob die Antragstellerin eine Einsicht in die Aufgaben und Antworten sowie in die Auswertung des computergestützten Testverfahrens ohne weiteres verlangen könnte (so jedoch OVG NW, B.v. 25.4.2017 a.a.O. juris Rn. 12). Zwar ist davon auszugehen, dass Prüfungsunterlagen, als die die Testaufgaben und deren Bewertung anzusehen sind, ihrem Wesen nach jedenfalls nicht grundsätzlich geheimhaltungsbedürftig sind. Indessen kann die Chancengleichheit der Bewerber sowie das Interesse des Dienstherrn, die Prüfungsaufgaben erneut verwenden zu können, dazu führen, dass auch in Ansehung des verfassungsrechtlichen Gebots, bei Auswahlentscheidungen effektiven Rechtsschutz zu gewähren (Art. 19 Abs. 4 GG), Prüfungsunterlagen im Einzelfall als geheimhaltungsbedürftig anzusehen sind (vgl. BayVGH, B.v. 11.6.1996 – 3 C 95.4126 – BayVBl 1997, 597). Insoweit können beamtenrechtliche Prüfungen für den Aufstieg in die höhere Qualifikationsebene, die Art. 33 Abs. 2 GG unterfallen, nicht mit berufsbezogenen Prüfungen i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG gleichgesetzt werden, da es sich dabei um eine reine Aufstiegschance im Rahmen eines bereits bestehenden Beamtenverhältnisses handelt. Dies wirkt sich auch auf die Begründungspflicht aus, die primär dazu dient, dass Teilnehmer etwaige Mängel des Testergebnisses geltend machen können. Es kommt hinzu, dass mit dem Auswahltest kein reines Wissen abgefragt, sondern die Eignung des Bewerbers für die nächsthöhere Qualifikationsebene bewertet werden soll, wobei dem Dienstherrn ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt. Daher ist es jedenfalls im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens als ausreichend anzusehen, wenn - wie geschehen - der Dienstherr Inhalt und Bewertung des Eignungstests exemplarisch erläutert (vgl. BayVGH, B.v. 11.6.1996 a.a.O. S. 598). Da die Antragstellerin hiergegen keine - substantiierten - Einwendungen erhoben hat, sondern weiterhin lediglich pauschal kritisiert, dass das Auswahlverfahren intransparent und somit das Testergebnis für sie nicht nachvollziehbar sei, fehlt es insoweit - nach wie vor - an der erforderlichen Glaubhaftmachung eines Verfahrensfehlers.
Im vorliegenden Fall hat die Antragstellerin nicht - auch nur beispielhaft - substantiiert dargelegt, geschweige denn glaubhaft gemacht, weshalb das von ihr im Auswahltest erzielte Ergebnis fehlerhaft und die Auswahlentscheidung rechtswidrig sein sollte. Hierfür genügt nicht, dass sie sich generell gegen die Bewertung des Tests wendet. Vielmehr hätte sie konkret darlegen müssen, inwiefern nach ihrer Auffassung Mängel vorliegen, indem sie substantiierte Einwände gegen die Bewertung erhebt. Es reicht auch nicht aus, Prüfungsmängel - die im Übrigen auch unverzüglich gerügt werden müssen (vgl. § 1 Satz 2 FachV-Pol/VS i.V.m. § 34 Abs. 2 APO) - bloß zu behaupten (vgl. BVerwG, U.v. 24.2.1993 – 6 C 35.92 – juris Rn. 27). Insoweit kann sie sich auch nicht darauf berufen, ohne nähere Informationen zu Aufgaben und Bewertung des Tests sei es ihr nicht möglich gewesen, substantiierte Einwände gegen das Ergebnis des Auswahltests geltend zu machen, da sie sich nur pauschal gegen die angeblich fehlende Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Prüfungsergebnisses wendet (vgl. BVerwG, U.v. 6.9.1995 – 6 C 18.93 – juris Rn. 29 f.). Auch ein Bestreiten mit „Nichtwissen“ genügt nicht für die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Zudem kommt auch bei festgestellten Prüfungsfehlern eine gerichtliche Korrektur nur in Betracht, wenn sich die festgestellten Fehler auch auf das Ergebnis ausgewirkt haben können, was vorliegend ebenfalls nicht glaubhaft gemacht wurde.
Darüber hinaus ist auch nicht ausgeschlossen, dass der Antragsgegner im Rahmen des Hauptsacheverfahrens das Testergebnis plausibel macht, indem er Inhalt und Bewertung des Eignungstests erläutert (vgl. BayVGH, B.v. 11.6.1996 – 3 C 95.4126 – BayVBl 1997, 597/ 598). Anders als in einem Stellenbesetzungsverfahren, in dem die Ergänzung bzw. der Austausch der maßgeblichen Auswahlerwägungen nach Abschluss des Auswahlverfahrens ausscheidet, so dass eine fehlende Begründung nachträglich nicht mehr geheilt werden kann (vgl. BayVGH, B.v. 21.1.2005 – 3 CE 04.2899 – juris Rn. 28), kommt diesbezüglich auch noch eine Plausibilisierung des Testergebnisses im Hauptsacheverfahren in Betracht, ohne dass dies Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung hätte. Wenn die Antragstellerin nach den maßgeblichen Testanforderungen zu Recht lediglich den 962. Platz von 1.189 Teilnehmern erzielt hat, hängt dies nicht davon ab, ob dies ihr gegenüber schon bei Bekanntgabe des Testergebnisses nachvollziehbar dokumentiert wurde. Unabhängig hiervon ist davon auszugehen, dass die notwendige Dokumentation der Testergebnisse durch die Auswertung und die Speicherung der dem Test zugrunde liegenden Computerprogramme gewährleistet wird.
5. Im Übrigen könnte die Antragstellerin auch bei unterstellter Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung nicht beanspruchen, zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen zu werden, da ihre Zulassung wegen der leistungsstärkeren, im Rang vorgehenden Mitbewerber auch in einem erneuten Auswahlverfahren nicht in Betracht kommt. Mit einem Gesamturteil von lediglich 11 Punkten in der letzten Beurteilung würde die Antragstellerin auch bei Zugrundelegung des bisherigen Auswahlverfahrens (siehe dazu BayVGH, B.v. 30.10.2015 – 3 CE 15.2050 – juris Rn. 40) in der bayernweiten Reihung der Beamten der BesGr A9 anhand des Gesamturteils auf dem 601. Platz liegen und damit bei 305 (davon 207 für BesGr A9) Ausbildungsplätzen ebenfalls nicht zum Zuge kommen können.
6. Der Beschwerde des Antragsgegners war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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