Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 20. Nov. 2018 - 19 ZB 17.1798

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Beklagte hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 € festgesetzt.

I.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage der Rechtmäßigkeit der Verpflichtung des Klägers, bis zum 30. September 2016 aus dem Abschussplan Gamswild für das Jagdjahr 2016/2017 im Eigenjagdrevier Eschenlohe-Wengwies, welches dem Kläger und seinen beiden Brüdern zu je einem Drittel gehört, ein Kontingent von vier Tieren abzuschießen.

Mit Bescheid vom 8. August 2016 setzte die Untere Jagdbehörde nach Befassung des Jagdbeirats und nach Anhörung des Klägers den Abschussplan Gamswild für das Jagdjahr 2016/2017 (die Angabe des Jagdjahres „2015/2016“ ist offensichtlich ein Schreibversehen) auf 9 Tiere fest. Der Abschussplan-Bescheid ist Gegenstand des Verfahrens 19 ZB 17.1602.

Mit weiterem Bescheid vom 8. August 2016 verpflichtete die Untere Jagdbehörde den Kläger, diesen Abschussplan bis 30. September 2016 mindestens zu 40% (4 Tiere) zu erfüllen (Nr. 1 des Bescheides; Nrn. 2 und 3: Kenntnisgabe-Verpflichtungen und Sofortvollzug). Für den Fall der nicht fristgerechten Erlegung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 200 EUR je Tier angedroht; sofern der Abschussplan am Ende des Jagdjahres erfüllt sei, werde das Zwangsgeld nicht fällig (Nr. 4 des Bescheides).

In der mündlichen Verhandlung vom 7. Dezember 2016 hob der Beklagte die Zwangsgeldandrohung auf.

In der mündlichen Verhandlung vom 29. März 2017 beantragte der Kläger, die Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 8. August 2016 betreffend die Abschussverpflichtung bis 30. September 2016 festzustellen.

Der Klage mit diesem Antrag gab das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 25. März 2017 statt.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg. Das der rechtlichen Überprüfung durch den Senat ausschließlich unterliegende Vorbringen in der Begründung des Zulassungsantrags (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigt keine Zulassung der Berufung. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen nur dann, wenn im Zulassungsverfahren einzelne tragende Rechtssätze oder einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt werden (BVerfG, B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11; B.v. 9.6.2016 - 1 BvR 2453/12 - juris Rn. 16). Solche schlüssigen Gegenargumente liegen bereits dann vor, wenn im Zulassungsverfahren substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufgezeigt werden, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (BVerfG, B.v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546). Es reicht nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen. Das wird zwar regelmäßig der Fall sein. Jedoch schlagen Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente nicht auf das Ergebnis durch, wenn das angefochtene Urteil sich aus anderen Gründen als richtig darstellt (BVerwG, B.v. 10.3.2004 - 7 AV 4/03 - juris Rn. 9).

1. Der Beklagte trägt zur Begründung seines Zulassungsbegehrens vor, bei der Anordnung eines Abschusskontingents und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung handele es sich um zwei selbstständige Verwaltungsakte und das durch Bescheid vom 8. August 2016 festgesetzte Abschusskontingent sei durchaus auch ohne diesbezügliche Zwangsgeldandrohung wirksam. Dies verkenne das Verwaltungsgericht, wenn es die Anordnung des Abschusskontingents aufgrund dessen Verknüpfung mit einer Zwangsgeldandrohung, die die Erfüllung des Abschussplans zum Ende des Jagdjahres in Bezug nimmt, von vornherein für nicht geeignet halte, ihren Zweck zu erfüllen. Das Verwaltungsgericht begebe sich mit seiner Ausführung, beim Adressaten habe nach der allgemeinen Auslegungsregel der §§ 133, 157 BGB deshalb der Eindruck entstehen müssen, dass nicht beabsichtigt sei, die Erfüllung des Abschusskontingents durchzusetzen, sondern allenfalls bei Nichterfüllung des Abschussplans eine nachträgliche Sanktion in Form eines Zwangsgeldes drohe, weil die Fälligkeit des angedrohten Zwangsgeldes an die Nichterfüllung des Abschussplanes am Ende des Jagdjahres geknüpft gewesen sei, zum einen in einen gewissen Widerspruch zu seiner eigenen Feststellung, bei der Anordnung des Abschusskontingents handle es sich um eine begleitende Maßnahme zur Durchsetzung des Abschussplans, sie sei hiermit also thematisch eng verbunden. Begleite ein Abschusskontingent den Abschussplan, erwecke eine mit dem Abschusskontingent verbundene Zwangsgeldandrohung zu Recht den Eindruck, dass damit zugleich die Erfüllung des Abschussplans bezweckt werde. Bei der Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 8. August 2016 habe die Überlegung des Beklagten darin bestanden, dass ein Zwangsgeld für die Nichterfüllung des Abschusskontingents fairerweise nicht auch noch dann fällig gestellt werden sollte, wenn der Abschussplan letztlich doch erfüllt worden wäre. Das Verwaltungsgericht verkenne dabei zugleich, dass Art. 32 Abs. 2 Satz 4 BayJG sicher nicht nur für Zwangsgeld zur Durchsetzung des Abschussplans gelte, sondern auch für Zwangsgeld zur Durchsetzung eines Abschusskontingents. Zum anderen erschließe sich nicht, warum das erstinstanzliche Gericht die mit der Zeitvorgabe „bis 30. September 2016“ völlig eindeutige Anordnung des Abschusskontingents unter Heranziehung der Zwangsgeldandrohung entsprechend §§ 133, 157 BGB dahingehend auslege, dass es dem Adressaten überlassen bleibe, welche Zeitvorgabe er zugrunde zu legen habe. Einer Auslegung bedürfe es nur dann, wenn eine Erklärung bzw. eine Verpflichtung durch Verwaltungsakt unklar sei.

Dieses Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Annahme im angegriffenen Urteil, die Kontingentfestsetzung sei ein ungeeignetes Mittel zur Verwirklichung des Bescheidszwecks.

Die Rügen des Beklagten sind zwar nicht vollständig von der Hand zu weisen. So sind etwa die Bedenken des Beklagten gegen die verwaltungsgerichtliche Beanstandung nachvollziehbar, durch den Gesamtzusammenhang der Bescheidsregelungen sei es dem Kläger überlassen worden, ob er den Abschussplan entsprechend der zeitlichen Vorgabe in der Kontingentfestsetzung oder entsprechend seinen eigenen Zeitvorstellungen erfülle. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist es nicht Ziel der konkreten Kontingentfestsetzung, zeitliche Vorgaben für die Abschüsse als Selbstzweck festzulegen, sondern vielmehr, gegen die (vom Kläger regelmäßig praktizierte) Nichterfüllung des Abschussplans vorzugehen. Dem gesamten Beklagtenvorbringen zufolge stellt die Kontingentfestsetzung eine weiche Maßnahme zur Erfüllung des Abschlussplans dar. Wäre dieses Ziel erreicht worden, wäre es dem Beklagten nicht mehr darauf angekommen, wie sich die Abschüsse auf das Jagdjahr verteilen. Das Ziel der Abschussplanerfüllung ergibt sich auch aus der zur Begründung der Maßnahme herangezogenen Vorschrift des Art. 32 Abs. 2 Satz 2 BayJG, derzufolge die Jagdbehörde die zur Erfüllung des Abschussplans erforderlichen Anordnungen trifft. Vorläufigkeit und Nachgiebigkeit der Kontingentfestsetzung ergeben sich aus der Ausführung im streitgegenständlichen Bescheid des Landratsamtes Garmisch-Partenkirchen, ein frühzeitiger Beginn des Abschusses werde durch die Anordnung gefördert. Dieser Ausführung liegt offensichtlich die Annahme zu Grunde, mit einem solchen frühzeitigen Beginn sei ein Zwischenziel auf dem Weg zur Erfüllung des Abschussplans erreicht. Zwar weicht der Beklagte insoweit von dieser Sichtweise ab, als er in der Klageerwiderung vom 12. September 2016 ausführt, durch die Festsetzung des Abschusskontingents werde der Jagddruck im Dezember vermindert, wenn sich das Wild im abgesenkten Stoffwechsel befinde. Dass dieses Ziel aber jedenfalls nicht der zentrale Bescheidszweck ist, ergibt sich schon daraus, dass die Anordnung eines wesentlichen Teils des Abschusses zu Beginn des Jagdjahres aus Gründen der Schonung des Stoffwechsels des Wilds nicht durch die im Bescheid in Anspruch genommene Vorschrift des Art. 32 Abs. 2 Satz 2 BayJG gedeckt wäre und dass bei einer solchen zentralen Zielsetzung erläuterungsbedürftig gewesen wäre, weshalb das Ziel nur bei 40% des Gesamtabschusses verfolgt wird.

Weiterhin trifft die Rüge des Beklagten ansatzweise zu, dass die Kontingentfestsetzung einen Grundbescheid darstellt, der grundsätzlich unabhängig von dem angedrohten Zwangsmittel ist (hier: von der Zwangsgeldandrohung, die der Beklagte selbst in der mündlichen Verhandlung wieder aufgehoben hat); allerdings deutet der Umstand, dass die Bedingtheit der Zwangsgeldandrohung in der Verwendung der Kontingentfestsetzung als bloße Motivationsmaßnahme (in Richtung einer Abschussplanerfüllung) eine Entsprechung hat, auf einen inneren Zusammenhang hin.

Trotz dieser Bedenken gegen Ausführungen im angefochtenen Urteil ist die Bewertung der Kontingentfestsetzung als ungeeignet durch das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend. Die Festlegung eines (1) Kontingents kann zwar eine geeignete Maßnahme zur Erfüllung des Abschlussplans sein, auch wenn die Erfüllung des Kontingents nur einen ersten Schritt auf dem Weg zur Erfüllung des Abschussplans darstellt. Sie muss aber wenigstens die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass der Abschussplan erfüllt wird. Dies ist aber nicht der Fall, wenn - wie hier - aufgrund von objektiven Gesichtspunkten von einer fehlenden Bereitschaft beim Anordnungsadressaten auszugehen ist, den Abschussplan zu erfüllen (zur fehlenden Bereitschaft des Klägers vgl. Senatsurteil v. 11.12.2017 - 19 N 14.1022 - Rn. 65 ff., insbesondere Rn. 74). In einem solchen Fall fördert die Kontingentregelung die Abschussplanerfüllung überhaupt nicht. Ob Kontingentfestsetzungen mit konsequenteren Zwangsmittelandrohungen (z.B. Zwangsgeldandrohungen, die keinen Wegfall des Zwangsgeldes bei letztendlicher Erfüllung des Abschlussplans vorsehen oder Androhungen der Ersatzvornahme) oder die Verteilung des Gesamtabschusses auf mehrere Kontingente geeignete - und auch sonst zulässige - Maßnahmen gewesen wären, kann vorliegend offenbleiben. Die Ausführung des Beklagten, dass bei einem Abschuss des festgesetzten Kontingents die restlichen 60% dann noch erfüllt werden „können“, ist unbehelflich, da die theoretische Möglichkeit einer Abschussplanerfüllung auch ohne Kontingentfestsetzung besteht. Eine Maßnahme ist nicht dann geeignet, wenn sie in Richtung der theoretischen Möglichkeit einer Abschussplanerfüllung geht, sondern nur, wenn sie wenigstens spürbare Verbesserungen in dieser Hinsicht herbeiführt.

Die mit dem Vorgehen der Behörde verbundenen Probleme beruhen letztlich darauf, dass trotz der allgemein verbreiteten Nichterfüllung von Abschussplänen praktische Verwaltungserfahrungen mit einer Durchsetzung von Abschussplänen nach wie vor fehlen (zur ineffektiven Umsetzung der Abschussplanvorschriften vgl. die BayORH-Jahresberichte 1999 und 2009). Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Gesetz den behördlich organisierten Abschuss (Art. 32 Abs. 2 Satz 3 Hs. 1 BayJG i.V.m. § 27 Abs. 2 BJagdG) als Mittel der Wahl zur Durchsetzung des Abschussplans ansieht, denn es schließt ausdrücklich eine Anwendung der Bestimmung des Art. 32 Satz 2 VwZVG aus, derzufolge eine Ersatzvornahme nur zulässig ist, wenn ein Zwangsgeld keinen Erfolg erwarten lässt (Art. 32 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 BayJG). Diese Regelung ist durch § 1 Nr. 4 lit. b, bb des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Jagdgesetzes vom 30. Juli 1987 (GVBl S. 246) eingefügt worden, welches zur Begrenzung der Wildschäden, insbesondere an dem teilweise besonders bedrohten Wald, zur Effektivierung der Abschusspläne und insgesamt zu einem konsequenteren Vollzug der jagdrechtlichen Bestimmungen (vgl. die Stellungnahme des Staatsministers Dr. E. vom 21.7.1987 im Bayerischen Landtag, Plenarprot. 11/32, S. 2040 ff.) erlassen worden ist. Die genannte Regelung ist auch sachgerecht, weil nur durch einen sofort wirksamen Vollzug verhindert werden kann, dass das Abschussdefizit die Abschussplanungen der folgenden Jagdjahre belastet, dass sich der überhöhte Verbiss fortsetzt und dass sich die Waldschäden verstärken. Das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 19. Januar 2016 (F8-7942-1/193) betreffend die Abschussplanung ab dem Jagdjahr 2016/2017 übergeht diese Regelung und ihre Motive vollständig. Schließlich ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass dem Jagdausübungsberechtigten bei grober oder beharrlicher Verletzung der Pflichten bei der Jagdausübung, zu denen die Erfüllung des Abschussplans und die Beachtung des gesetzlichen Grundsatzes „Wald vor Wild“ zweifellos gehören, die Jagdausübung verboten werden kann (Art. 57 BayJG).

2. Der Einwand, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils ergäben sich daraus, dass vom Verwaltungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse angenommen worden ist, obwohl die Gefahr, dass ein Abschusskontingent erneut mit einer Zwangsgeldandrohung, wie sie im Bescheid vom 8. August 2016 erfolgt sei, verbunden werde, nicht bestehe, da die Beklagte die Zwangsgeldandrohung nicht wegen mangelnder Eignung zur Erzielung einer Beugewirkung aufgehoben habe, sondern weil ihre Rechtswidrigkeit (auf Grund fehlender Schlüssigkeit) in Betracht gezogen worden sei, greift nicht durch.

Ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren ist nur dann zulässig, wenn der Kläger zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein berechtigtes Interesse an einem Sachausspruch des Gerichts hat (BVerwG, U.v. 27.3.1998 - 4 C 14/96 - BVerwGE 106, 295 zitiert nach juris Rn. 20). Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresses aufgrund Wiederholungsgefahr setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (BVerwG, B.v. 9.5.1989 - 1 B 166/88 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 20, zitiert nach juris Rn. 7 m.w.N.; B.v. 10.2.2016 - 10 B 11.15 - juris Rn. 6 m.w.N.). Es ist zu verneinen, wenn die konkret betroffene Behörde eindeutig zu erkennen gegeben hat, in Zukunft von einer Wiederholung unter Verwendung der von ihr ursprünglich gegebenen Begründung absehen zu wollen (BVerfG, B.v. 8.2.2011 - 1 BvR 1946/06 - BayVBl. 2011, 405, zitiert nach juris Rn. 23).

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, vorliegend sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers bezüglich der Anordnung eines Abschusskontingents für Gamswild anzunehmen, da für die kommenden Jagdjahre mit weiteren Abschusskontingenten gerechnet werden müsse, ist nicht zu beanstanden. Dies wird von dem Beklagten auch nicht bestritten, sondern vielmehr ausdrücklich bestätigt. Die Frage, ob der Beklagte hinreichend klar zu erkennen gegeben hat, dass eine Zwangsgeldandrohung entsprechend Nr. 4 des streitgegenständlichen Bescheids nicht mehr erfolgen wird, kann vorliegend dahinstehen, da das Verwaltungsgericht bezüglich der Zwangsgeldandrohung kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse angenommen hat und die genannte Frage keine Bedeutung für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse bezüglich des selbstständigen Verwaltungsakts der Anordnung des Abschusskontingents besitzt.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils ergeben sich auch nicht aus der Rüge, dem Kläger werde ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angeordneten Abschusskontingents i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zugestanden, weil von einer konkreten Wiederholungsgefahr auszugehen sei, obwohl die Rechtswidrigkeit allein aus der zwischenzeitlich aufgehobenen Zwangsgeldandrohung abgeleitet werde. Wie bereits ausgeführt ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse hinsichtlich des Abschusskontingents unabhängig davon gegeben, wie die entsprechenden Fragen hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung zu beantworten sind.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).