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Die vom Senat zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig. Zwar enthält die Berufungsbegründungsschrift keinen ausdrücklich formulierten „förmlichen“ Sachantrag. Der Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zurückzuverweisen, genügt insoweit nicht (Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 124a RdNr. 32). Gleichwohl genügt die Berufungsbegründung im Ergebnis noch den Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Denn es reicht in diesem Zusammenhang aus, dass sich der beabsichtigte Berufungsantrag im Wege der Auslegung den Ausführungen zu den Berufungsgründen entnehmen lässt (OVG Münster, Urteil vom 24.05.2006 - 1 A 3633/04 -, IÖD 2007, 56). Das ist hier der Fall. Die Klägerin hat als Berufungsführerin hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass sie das Urteil des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang angreifen und zur Überprüfung des Senats stellen möchte.
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Die Berufung der Klägerin führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und auf Antrag der Beteiligten zur Zurückverweisung der Streitsache an das Verwaltungsgericht Stuttgart, weil das Verwaltungsgericht die Klage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen und somit noch nicht in der Sache selbst entschieden hat (§ 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
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Die in der mündlichen Verhandlung geänderte Klage ist zulässig.
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Das Verwaltungsgericht hat in dem auf Aufhebung des Beschlusses abzielenden Klageantrag entsprechend seiner Bezeichnung eine allgemeine Leistungsklage gesehen, die mangels Prozessführungsbefugnis der Klägerin unzulässig sei. Richtigerweise handelt es sich jedoch um eine Anfechtungsklage, die sich gegen den in der Benachrichtigung von dem Ausschluss liegenden Verwaltungsakt zu richten hat. Das Verwaltungsgericht hätte die Klägerin daher nicht an ihrem als Leistungsantrag formulierten Klageantrag festhalten dürfen. Eine sachdienliche Auslegung des Klagebegehrens ergibt nämlich, dass es der Klägerin in erster Linie darum geht, dass die Rechnungen ihres behandelnden Arztes, die sie bei den Beklagten einreicht, nicht von der Leistungserstattung ausgeschlossen werden. Dieses Klageziel kann die Klägerin zulässigerweise im Wege einer Anfechtungsklage verfolgen.
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Gegenstand der Anfechtungsklage ist allerdings nicht der Beschluss des Vorstands der Beklagten vom 24.05.2004, mit dem die Beklagte den am 05.06.2001 beschlossenen Ausschluss der Rechnungen von Dr. B. von der Leistungserstattung bestätigt hat. Denn diesem Beschluss kommt zunächst noch kein Regelungscharakter zu. Eine „Regelung“ im Sinne von § 35 VwVfG ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urteil vom 20.05.1987, BVerwGE 77, 271 m.w.N.). Eine derartige unmittelbare Rechtswirkung kommt erst dem Schreiben zu, mit dem die Beklagte ihre Mitglieder von dem Ausschluss benachrichtigt. Dies ergibt sich aus der Bestimmung des § 30 Abs. 6 der Satzung der Beklagten. Nach Satz 1 dieser Bestimmung besteht keine Leistungspflicht der Beklagten bei Aufwendungen für die Behandlung (Rechnungen und Verordnungen) durch Ärzte sowie andere dort genannte Leistungserbringer, deren Rechnungen der Vorstand aus wichtigem Grund von der Erstattung ausgeschlossen hat. Nach Satz 2 gilt dies für alle nach der Benachrichtigung des Mitglieds vom Leistungsausschluss entstandenen Aufwendungen, die auf einer erstmaligen oder neu begonnenen Behandlung bei dem vom Rechnungsausschluss betroffenen Leistungserbringer beruhen. Sofern im Zeitpunkt der Benachrichtigung eine laufende Behandlung erfolgt, besteht nach Satz 3 für die nach Ablauf eines Überbrückungszeitraums von drei Monaten seit der Benachrichtigung entstandenen Aufwendungen kein Leistungsanspruch. Hieraus wird deutlich, dass sich die Funktion der Benachrichtigung nicht in der schlichten Bekanntgabe des Beschlusses über den Rechnungsausschluss erschöpft, sondern dass die Beklagte mit der Benachrichtigung im Einzelfall konkretisiert, gegenüber welchem Mitglied der Ausschluss Wirkung entfalten soll. Hat nämlich ein Mitglied auf andere Weise von dem Ausschluss Kenntnis erlangt, ist es aber von der Beklagten noch nicht benachrichtigt worden, besteht die Leistungspflicht der Beklagten gegenüber diesem Mitglied gemäß § 30 Abs. 6 Satz 2 und 3 der Satzung auch bei Aufwendungen eines ausgeschlossenen Leistungserbringers fort. Die mit der Benachrichtigung getroffene Regelung ist damit auch unzweifelhaft auf Außenwirkung gerichtet.
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Der Annahme eines Verwaltungsakts steht auch nicht entgegen, dass der Benachrichtigung, mit der die Klägerin von dem Ausschluss in Kenntnis gesetzt wurde, keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war. Denn deren Fehlen kann zwar ein Indiz dafür sein, dass der Erlass einer verbindlichen Regelung nicht beabsichtigt war, es kann einen Verwaltungsakt jedoch nicht seines Regelungscharakters entheben. Gleiches gilt hinsichtlich der Pflicht, den Adressaten eines Verwaltungsakts vor Erlass anzuhören und den Verwaltungsakt zu begründen. Ein diesbezügliches Versäumnis hätte allenfalls Auswirkungen auf die formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts.
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Ist daher richtigerweise nicht der vom Vorstand am 24.05.2004 beschlossene Ausschluss Gegenstand der Anfechtungsklage, sondern die entsprechende Benachrichtigung des Mitglieds, hat sich die Klage der Klägerin, mit der sie erreichen will, auch in Zukunft eine Erstattung für die ihr von Dr. B. ausgestellten Rechnungen zu erhalten, gegen die an sie gerichtete Benachrichtigung vom 27.09.2004 zu richten. Diese Benachrichtigung war allerdings bisher nicht Gegenstand der Klage, weil sie den von ihr angegriffenen Ausschluss durch die an Dr. B gerichtete Mitteilung vom 29.06.2004 bezeichnet hat. Insoweit hält der Senat die in der mündlichen Verhandlung vorgenommene Klageänderung, mit der die Klägerin nunmehr die an sie gerichtete Benachrichtigung zum Gegenstand des Verfahrens macht, gemäß § 124 Abs. 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 VwGO im Interesse der Beteiligen an einer baldigen gerichtlichen Klärung der Rechtslage für sachdienlich und deshalb für zulässig. Abgesehen davon hat die Beklagte in die Klageänderung eingewilligt.
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Für die geänderte Klage ist die Klägerin klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, da sie als Patientin des ausgeschlossenen Dr. B geltend machen kann, dass die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für den Ausschluss der ihr von Dr. B. ausgestellten Rechnungen nicht gegeben sind. Denn der Ausschluss der Rechnungen des Arztes Dr. B. von der Leistungserstattung gemäß § 30 Abs. 6 der Satzung der Beklagten bewirkt, dass der gemäß § 30 Abs. 1 der Satzung grundsätzlich bestehende Erstattungsanspruch der Klägerin hinsichtlich der Aufwendungen, die aufgrund weiterer Behandlungen durch Dr. B. entstehen, entfällt. Folglich wird durch den Ausschluss der bestehende Anspruch auf Leistungen aus dem Versicherungsverhältnis mit der Beklagten und das ihr in Art. 31 Abs. 3 der Satzung ausdrücklich eingeräumte Recht auf freie Arztwahl eingeschränkt. Zwar wird ihr durch den Ausschluss nicht untersagt, sich weiterhin von Dr. B. behandeln zu lassen. Wenn sie auf die Leistungserstattung seitens der Beklagten, die immerhin 30 % der Aufwendungen umfasst, nicht verzichten will, ist sie jedoch gezwungen, sich durch einen anderen Arzt behandeln zu lassen.
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Dem kann nicht entgegengehalten werden, die Klägerin mache im eigenen Namen ein nur ihrem behandelnden Arzt zustehendes Recht geltend. Denn der Ausschluss der Rechnungen des Arztes Dr. B. von der Leistungserstattung gemäß § 30 Abs. 6 der Satzung der Beklagten entfaltet seine Wirkungen in erster Linie innerhalb des Versicherungsverhältnisses zwischen der Beklagten und ihren Mitgliedern. Nur in diesem Verhältnis steht der Beklagten überhaupt eine Regelungsbefugnis zu. Die Mitteilung des Ausschlusses an Dr. B. erfolgte im Interesse der eigenen Mitglieder und bedeutet nicht, dass auch ihm gegenüber eine Regelung erlassen wurde. Als Erbringer von Leistungen wird Dr. B. durch den Ausschluss allenfalls mittelbar betroffen. Sowohl die Klägerin als auch seine anderen Patienten, die bei der Beklagten versichert sind, kann er nach dem Ausschluss weiter behandeln und von ihnen die vereinbarte Vergütung für die erbrachten Leistungen verlangen. Lediglich der Entschluss seiner Patienten, wegen des Erstattungsausschlusses die Behandlung bei ihm abzubrechen oder nicht fortzuführen, könnte für ihn wirtschaftliche Einbußen zur Folge haben. Die Frage, ob diese - möglichen - Einbußen geeignet sind, dem Arzt die Befugnis zu vermitteln, im Klagewege gegen den Leistungsausschluss vorzugehen, bedarf im vorliegenden Verfahren jedoch keiner Entscheidung.
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Die geänderte Klage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil die Klägerin hinsichtlich der an sie gerichteten Benachrichtigung die Frist für die Einlegung des Widerspruchs nicht eingehalten hat. Hinsichtlich der nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Benachrichtigung lief statt der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO die Jahresfrist gemäß § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VwGO. Diese Frist hat die Klägerin mit der erst in der mündlichen Verhandlung erfolgten Einbeziehung der Benachrichtigung vom 27.09.2004 in das Klageverfahren nicht gewahrt. Die Notwendigkeit, diese Frist einzuhalten, ist auch nicht deshalb entfallen, weil sie die an sie gerichtete Benachrichtigung im Wege der Klageänderung in den anhängigen Rechtsstreit eingeführt hat (vgl. hierzu ausführlich BVerwG, Urteil vom 30.10.1997, BVerwGE 105, 288 m.w.N.). Die Klägerin kann sich jedoch gemäß § 58 Abs. 2 VwGO darauf berufen, dass ihr die Einlegung des Widerspruchs gegen die Benachrichtigung vom 27.09.2004 infolge höherer Gewalt nicht möglich gewesen ist.
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Der in §§ 58 Abs. 2, 60 Abs. 2 VwGO verwendete Begriff der „höheren Gewalt“ ist zwar enger als der Begriff „ohne Verschulden" in § 60 Abs. 1 VwGO, indes setzt er kein von außen kommendes Ereignis voraus. Vielmehr ist unter höherer Gewalt ein Ereignis zu verstehen, das unter den gegebenen Umständen auch durch die größte, nach den Umständen des gegebenen Falles vernünftigerweise von dem Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe - also unter Berücksichtigung seiner Lage, Erfahrung und Bildung - zu erwartende und zumutbare Sorgfalt nicht abgewendet werden konnte (BVerwG, Urteil vom 30.10.1997, BVerwGE 105, 288; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29.09.2006 - 1 L 9/06 -, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 58 RdNr. 20; Eyermann, VwGO, 12. Aufl., § 60 RdNr. 28). Als solche Gewalt kann auch der unverschuldete Irrtum über den Charakter eines Schreibens als regelnder Verwaltungsakt in Betracht kommen (Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 58 RdNr. 20; siehe auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29.09.2006, a.a.O.). So liegt es hier.
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Mit der Benachrichtigung der Beklagten vom 27.09.2004 wurde der Klägerin mitgeteilt, dass der Vorstand der Beklagten den Ausschluss von Dr. B. aufgrund der geänderten Satzungsbestimmung erneut geprüft und mit Beschluss vom 24.05.2004 bestätigt habe und dass damit auch künftig für Rechnungen oder Verordnungen von Dr. B. zwar Beihilfe, aber keine Kassenleistungen gewährt werden könnten. Aus diesem Schreiben konnte die Klägerin somit ersehen, dass eine Entscheidung über den Ausschluss getroffen worden war, die sie mit Rechtsbehelfen anfechten musste, wenn sie damit nicht einverstanden war. Nach dem Inhalt des Schreibens musste sie aber davon ausgehen, dass die entscheidende Regelung in dem Beschluss des Vorstands vom 24.05.2004 lag. Hiergegen hat sie sich mit ihrer ursprünglichen Klage innerhalb der Jahresfrist auch gewandt, wobei sie allerdings den entsprechenden Beschluss des Vorstands unter Bezugnahme auf die Mitteilung an ihren Arzt Dr. B. vom 29.06.2004 bezeichnet hat. Dass stattdessen die maßgebliche Regelung erst mit der an sie gerichteten Benachrichtigung getroffen wurde, ließ sich dem Benachrichtigungsschreiben vom 27.09.2004 nicht ansehen. Es enthielt weder eine Rechtsbehelfsbelehrung noch sonstige Hinweise auf seinen Bescheidcharakter. Auch bei Anwendung der ihr zumutbaren äußersten Sorgfalt war dieser für die Fristversäumnis ursächliche Irrtum für die Klägerin daher nicht vermeidbar.
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Die Bestimmungen für den Wiedereinsetzungsantrag nach § 60 Abs. 2 VwGO, auf die § 58 Abs. 2 Satz 2 VwGO für den Fall höherer Gewalt verweist, sind eingehalten. Die Klägerin hat die Benachrichtigung vom 27.09.2004, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung auf die Notwendigkeit einer Klageerhebung hingewiesen wurde, unverzüglich im Wege der Klageänderung in das Verfahren eingeführt. In diesem Fall ist ihr Wiedereinsetzung - auch ohne Antrag - von Amts wegen zu gewähren (vgl. § 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO).
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Die Klage ist auch ohne Durchführung eines Widerspruchsverfahrens zulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats ist ein Vorverfahren entbehrlich, wenn die Beklagte - wie hier - zu erkennen gegeben hat, dass dieses aussichtslos wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.01.1982, BVerwGE 64, 325, und Urteil vom 09.06.1967, BVerwGE 27, 181; Urteil des Senats vom 13.02.2007 - 4 S 2289/05 -; siehe auch Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. § 69 RdNr. 167 m.w.N.). Denn in diesem Fall kann der Zweck des Vorverfahrens, der Verwaltung nochmals Gelegenheit zu geben, den Verwaltungsakt auf seine Recht- und Zweckmäßigkeit hin zu überprüfen, bevor sie sich auf einen Rechtsstreit einlassen muss, ohnehin nicht mehr erreicht werden. Ein entsprechendes Verlangen wäre daher ein schwer verständlicher Formalismus (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.05.1985, NVwZ 1986, 374).
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Der Senat hält es für sachgerecht, die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht Stuttgart zurückzuverweisen, da das Verwaltungsgericht noch nicht in der Sache selbst entschieden hat und voraussichtlich eine weitere Aufklärung der Sache erforderlich sein wird. Auf diese Weise wird vermieden, dass den Beteiligten, die übereinstimmend die Zurückverweisung beantragt haben, hinsichtlich der zu treffenden Sachentscheidung der Rechtsweg verkürzt wird.
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Im Hinblick auf die Einheitlichkeit der Kostenentscheidung bleibt diese der Endentscheidung vorbehalten.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss
vom 27. Juni 2007
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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