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| | 1. Der Antrag ist zulässig. |
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| | b) Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (vgl. Senatsurteile vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29, und - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33). Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können. Beim Erlass der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsnorm muss demnach die Heranziehung von Rechtssätzen in Betracht kommen, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation des Antragstellers zu dienen bestimmt sind. Maßgeblich ist, ob nach der gesetzlichen Ermächtigung oder nach den das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven Belange der von dem Antragsteller geltend gemachten Art bei der Normsetzung zu berücksichtigen sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2012 - 10 S 406/10 - ESVGH 63, 70 = VBlBW 2013, 27, m.w.N.). |
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| | Dies ist hier der Fall. Immissionen, die der Anwendung der angegriffenen Rechtsnorm zuzuordnen sind und den Antragsteller mehr als nur unerheblich beeinträchtigen, sind zur Geltendmachung einer Rechtsverletzung geeignet (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 Rn. 254). Im Hinblick auf die Regelungen zum Bolzplatz für Jugendliche, für die die Privilegierung des § 22 Abs. 1 a BImSchG nicht gilt (vgl. BT-Drucks. 17/4836, S. 6), ist eine Verletzung der Rechte des Antragstellers, durch Lärm nicht unzumutbar beeinträchtigt zu werden, möglich. Zudem hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin, wie sich insbesondere den Protokollen zu den Gemeinderatssitzungen vom 22.05.2012 und 17.07.2012 entnehmen lässt, bei der Regelung auch die Belange der Anlieger, den Schutz der Mittagsruhe und die Immissionsrichtwerte der TA Lärm diskutiert und damit zumindest hinsichtlich der Bolzplätze eine Regelung auch zum Schutz der betroffenen Nachbarn, deren Interessen die Grenzwerte der TA Lärm auch dienen, getroffen. Hinsichtlich des Kinderspielplatzes ist eine Rechtsverletzung des Antragstellers ebenfalls nicht ausgeschlossen. Aufgrund der unterschiedlichen Altersregelungen für Spielplätze erscheint die Verletzung des Antragstellers in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG möglich. § 22 Abs. 1a BImSchG, wonach von Kinderspielplätzen hervorgerufene Geräuscheinwirkungen im Regelfall keine schädliche Umwelteinwirkung sind, steht der Antragsbefugnis des Antragstellers nicht entgegen. Die Norm ist nach dem Willen des Gesetzgebers eine auch dem Drittschutz betroffener Nachbarn verpflichtete Regelung (vgl. BT-Drucks. 17/4836, S. 7). Bei der Beurteilung der Geräuscheinwirkungen durch Kinder ist nach § 22 Abs. 1a BImSchG nicht auf Immissionsgrenz- und -richtwerte technischer Regelwerke abzustellen. Der Gesetzgeber fordert bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Lärmimmissionen eine strikte Einzelfallbetrachtung. So wird ein öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch gegen von Kinderspielplätzen ausgehende Geräuschimmissionen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht schlechterdings ausgeschlossen. Als eine auch dem Drittschutz betroffener Nachbarn verpflichtete Regelung ermöglicht die Vorschrift für besondere Ausnahmesituationen eine einzelfallbezogene Prüfung, ob selbst bei Zugrundelegung eines weiten Maßstabs noch erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen angenommen werden können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 05.06.2013 - 7 B 1.13 - juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 06.03.2012 - 10 S 2428/11 - NVwZ 2012, 837; a.A. wohl OVG NRW, Beschl. v. 13.03.2013 - 7 A 1404/12 - juris Rn. 3). |
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| | c) Für den Antrag besteht auch ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse. |
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| | Ein Normenkontrollantrag, der darauf gerichtet ist, die durch Polizeiverordnung festgesetzte Nutzungsbeschränkung für nichtig zu erklären, und das Ziel hat, eine weitergehende Beschränkung zu erreichen, ist wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig, wenn der Antragsteller durch die Nichtigerklärung keine Verbesserung seiner Rechtsposition erreichen kann. Denn die Frage, ob, wann und in welchem Umfang der Spielbetrieb auf Spiel- und Bolzplätzen zulässig ist, bestimmt sich in erster Linie aus dem Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er durch Widmung zum Ausdruck gebracht wurde, und im Weiteren durch die allgemeinen Gesetze. Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist auf die Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gestützt. Eine Polizeiverordnung darf danach nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Auf dieser Grundlage kann folglich keine Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass abschließende positive Nutzungszeiten der Einrichtung festgesetzt werden. Vielmehr können nur Nutzungen zu bestimmten Zeiten verboten werden (vgl. Senatsbeschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2012, a.a.O.). Mit der durch einen Normenkontrollantrag erstrebten Beseitigung einer solchen Beschränkung dürften die genannten Anlagen also grundsätzlich „rund um die Uhr“ benutzt werden, es sei denn andere gesetzliche Regelungen schränkten dies ein. Ein Antragsteller kann mit einer solchen Normenkontrolle keine Verbesserung seiner Rechtsposition erreichen, so dass es an dem Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Anders liegt es jedoch, wenn bei einer Ungültigkeit der angegriffenen Polizeiverordnung die Vorgängerregelung wieder auflebt (vgl. dazu nur VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.12.1992 - 5 S 173/91 - NuR 1993, 323) und diese für den Antragsteller zumindest teilweise günstiger ist (vgl. Senatsbeschluss vom 27.09.1999, a.a.O.). Dann ist nicht auszuschließen, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggfs. von Nutzen sein kann, so dass ein Rechtsschutzbedürfnis besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613; Beschl. v. 07.03.2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869). |
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| | Dies ist hier zu bejahen. Im Falle der Nichtigkeit der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung vom 17.07.2012 gilt wieder die mit dieser Verordnung aufgehobene Polizeiverordnung der Antragsgegnerin vom 11.12.2001. Diese lebt dann wieder auf. Dem steht § 17 PolG, wonach Polizeiverordnungen spätestens 20 Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft treten, nicht entgegen, da seit Inkrafttreten der Polizeiverordnung vom 11.12.2001 20 Jahre noch nicht vergangen sind. Nach § 4 Abs. 1 dieser Vorgängerregelung durften Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt sind, in der Zeit zwischen 22:00 Uhr und 7:00 Uhr und zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr nicht benutzt werden. Die Regelung ist für den Antragsteller bereits deswegen günstiger, da die Benutzung des Spielplatzes Maisenbacher Straße und des Bolzplatzes Beinberg Maisenbacher Straße - anders als nach der neuen Regelung, die zumindest in der Zeit zwischen dem 1. April und dem 31. Oktober keine Mittagsruhe vorsieht - zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr verboten war. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Wohnbebauung des Antragstellers 50 m und mehr vom Bolzplatz Beinberg Maisenbacher Straße entfernt ist. Denn zum Kinderspielplatz Maisenbacher Straße besteht eine deutlich geringere Entfernung als 50 m. |
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| | 2. Der Antrag ist auch begründet. |
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| | Gegenstand der Prüfung ist die Verordnung insgesamt. Der Verwaltungsgerichtshof muss die Gültigkeit einer Norm, die zulässig nach § 47 Abs. 2 VwGO angegriffen wurde, grundsätzlich umfassend prüfen und ggfs. für unwirksam erklären. Denn das Verfahren der Normenkontrolle dient nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz, sondern stellt zugleich ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2005 - 7 CN 6.04 - NVwZ 2005, 695, 696). Die Vorschrift des § 88 VwGO gilt zwar auch im Normenkontrollverfahren; danach ist das Normenkontrollgericht an die Anträge gebunden. Ein Ausgreifen über die beanstandete Vorschrift hinaus auf weitere Bestimmungen derselben Rechtsnorm aus denselben Gründen ist grundsätzlich nicht zulässig. Das setzt aber voraus, dass eine beschränkte Antragstellung sachdienlich ist. Sachdienlich ist eine Beschränkung auf einen Teil einer Norm nur dann, wenn die Norm teilbar ist. Eine Ausnahme gilt jedoch hinsichtlich der Bestimmungen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2005, a.a.O.; Urt. v. 02.08.2012 - 7 CN 1.11 - NVwZ 2013, 227). |
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| | Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist nicht wirksam erlassen. Sie ist zudem weder ordnungsgemäß ausgefertigt noch ordnungsgemäß bekannt gemacht. Die Verordnung ist daher bereits nicht formell wirksam geworden (a). Sie ist zudem auch materiell nicht wirksam (b). Die Unwirksamkeit erfasst die gesamte Verordnung (c). |
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| | a) aa) Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist bereits nicht wirksam erlassen, weil innerhalb der Gemeinde nicht das zuständige Organ gehandelt hat. Für den Erlass von Polizeiverordnungen ist bei der Ortspolizeibehörde nach § 13 Satz 2 PolG i.V.m. § 44 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 GemO der Bürgermeister zuständig. Polizeiverordnungen der Ortspolizeibehörde, die länger als einen Monat gelten sollen, bedürfen der Zustimmung des Gemeinderats (§ 15 Abs. 2 PolG). Diese Vorschriften sind hier nicht eingehalten worden. Ein Erlass der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung durch den Bürgermeister und eine nachfolgende Zustimmung zur Polizeiverordnung durch den Gemeinderat ist nicht erfolgt. Vielmehr hat auf eine Beratungsvorlage der Gemeindeverwaltung hin der Gemeinderat die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung in der Sitzung vom 17.07.2012 beschlossen. |
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| | bb) Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist auch nicht wirksam ausgefertigt worden. Nach Art. 63 Abs. 2 LV werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet. Für die ordnungsgemäße Ausfertigung ist erforderlich, dass die erlassende Behörde das Original der Polizeiverordnung mit vollem Text mit der Unterschrift des Behördenleiters oder seines ständigen Vertreters und mit Amtsbezeichnung und Datum versieht und bei den Akten aufbewahrt. Die Ausfertigung schafft die Originalurkunde, die zugleich Grundlage und Voraussetzung der Verkündung ist. Sie bestätigt die Authentizität des Norminhalts und die Legalität des Verfahrens (vgl. nur Wolf/Stephan/Deger, PolG BW, 6. Aufl., § 12 Rn. 10, m.w.N.) |
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| | Es ist bereits zweifelhaft, was der Gemeinderat am 17.07.2012 beschlossen hat. Die Formulierung des Protokolls („Nach weiterer kurzer Aussprache…“) legt nahe, dass der Gemeinderat für alle Bolzplätze, auch für den Bolzplatz Monakam Am Hährenwald, eine Öffnungszeit von 8.00 bis 22.00 beschlossen hat. Dies kann jedoch offen bleiben. Auch wenn der Gemeinderat - wovon die Antragsgegnerin offenbar ausgeht - beschlossen haben sollte, für den Bolzplatz Monakam Am Hährenwald Öffnungszeiten von 8:00 bis 20:00 Uhr für die Tage Montag bis Samstag und von 9:00 bis 13:00 Uhr sowie 15:00 bis 20:00 an Sonn- und Feiertagen festzulegen, fehlt es an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung der beschlossenen Verordnung. Denn in jedem Fall weist die Ausfertigung der Satzung vom 18.07.2012 nicht aus, was der Gemeinderat beschlossen hat. Die Ausfertigung führt für die Bolzplätze die Benutzungszeiten aus der Anlage 3 zur Beratungsvorlage 24/2012-GR an, die der Gemeinderat nach dem Protokoll sicher nicht beschlossen hat. Die Ausfertigung gibt daher nicht den Willen des Gemeinderatsbeschlusses wieder. Sie ist damit unwirksam. |
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| | Der Ausfertigungsmangel führt zur Nichtigkeit der Verordnung. Da die Ausfertigung einer Verordnung Voraussetzung für deren ordnungsgemäße öffentliche Bekanntmachung ist, haben ihr Fehlen oder wesentliche Mängel der Ausfertigung ihre Ungültigkeit zur Folge (vgl. Belz/Mußmann, PolG BW, 7. Aufl., § 12 Rn. 17; für kommunale Satzungen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267, 269; Beschl. v. 27.08.1992 - 2 S 909/90 - juris Rn. 24; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Aufl., Rn. 144). |
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| | cc) Die Verordnung ist auch nicht wirksam bekannt gemacht worden. Nach § 5 VerkG werden Rechtsverordnungen der Gemeinden in der für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen bestimmten Form verkündet. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Öffentliche Bekanntmachungen können nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVOGemO, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen, durch Einrückung in das eigene Amtsblatt der Gemeinde durchgeführt werden. Satzungen sind nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DVOGemO mit ihrem vollen Wortlaut bekanntzumachen. |
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| | Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist danach nicht wirksam verkündet. Die Beratungsvorlage enthielt im Verzeichnis der Kinderspielplätze und Bolzplätze eine Anmerkung (1) zur Altersbeschränkung für Kinderspielplätze, wonach die angegebenen Altersbegrenzungen nicht für Aufsichtspersonen von Kindern gelten. Nach dem Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 17.07.2012 hat der Gemeinderat insoweit an der Verwaltungsvorlage nichts geändert, mithin diese Anmerkung beschlossen. Diese Anmerkung ist in der Bekanntmachung im Amtsblatt vom 27.07.2012 in der Spaltenüberschrift enthalten, der Text der Anmerkung ist in der Bekanntmachung jedoch nicht enthalten. Die Verkündung verstößt daher gegen Art. 63 Abs. 2 LV, § 5 VerKG, § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO, § 1 Abs. 2 Satz 1 DVOGemO, wonach Rechtsverordnungen der Gemeinden in ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen sind. |
|
| | Der Verkündungsmangel führt ebenfalls zur Nichtigkeit der Verordnung. Der wirksame Erlass einer Rechtsverordnung setzt deren ordnungsgemäße öffentliche Verkündung voraus. Diese ist eine zwingende Voraussetzung für die Gültigkeit der Polizeiverordnung (vgl. Belz/Mußmann, a.a.O., § 12 Rn. 19). Fehlt die Verkündung oder leidet sie an wesentlichen Mängeln, so führt dies zur Ungültigkeit der Rechtsverordnung (vgl. Senatsurteil vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134; für Satzungen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.11.1988, a.a.O.; Beschl. v. 27.08.1992, a.a.O.; Gern, a.a.O., Rn. 144) |
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| | b) Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist auch materiell unwirksam. Es fehlt an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Auf der Grundlage der Ermächtigung des § 10 Abs. 1 Satz 1 PolG i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG kann - wie ausgeführt - keine Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass abschließende positive Nutzungszeiten der Einrichtung festgesetzt werden. Zulässig sind auf dieser Grundlage nur Regelungen zur Beschränkung der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Solche liegen hier nicht vor. § 4 Abs. 2 Satz 1 der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung regelt ausdrücklich, dass Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt sind, während der im Verzeichnis festgelegten Öffnungszeiten zur Benutzung freigegeben sind. Das Verzeichnis Öffnungszeiten Kinderspielplätze und Bolzplätze bestimmt, wie die Spaltenüberschriften eindeutig zeigen, Öffnungszeiten. Diese Regelungen können daher nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die Benutzung der öffentlichen Einrichtungen in den Zeiten, in denen diese nicht zur Benutzung freigegeben sind, verboten sein sollen. Vielmehr handelt es sich um Benutzungsregelungen, die auf dieser Rechtsgrundlage nicht erlassen werden können. |
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| | c) Der Verstoß gegen § 13 Satz 2 PolG sowie der Ausfertigungsmangel und der Bekanntmachungsmangel erfassen die Verordnung insgesamt. Insofern scheidet eine Teilbarkeit der Verordnung aus. Die Verordnung ist daher insgesamt unwirksam. |
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| | Beschluss vom 24. Oktober 2013 |
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| | Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt. |
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| | Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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