Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 06. Nov. 2017 - W 8 K 16.1289

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

I.

Der Kläger begehrt mit seiner Klage die Feststellung, dass die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 24. November 2016, in der unter anderem die Durchführung von Taubenausstellungen zum Zwecke der Tierseuchenbekämpfung verboten wurde, rechtswidrig war.

1. Der Kläger ist ein Rassegeflügelzuchtverein, der Mitglied im Bund Deutscher Rassegeflügelzüchter e.V. ist. Am 17. und 18. Dezember 2016 war eine Taubenausstellung durch den Kläger geplant. Mit Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz (STMUV) vom 23. November 2016 war den nachgeordneten Behörden mitgeteilt worden, dass aufgrund der festzustellenden Dynamik des Seuchengeschehens im Hinblick auf die gebotene Risikominimierung ein Verbot von Ausstellungen, Märkten und Veranstaltungen ähnlicher Art von Geflügel und gehaltenen Vögeln anderer Art angezeigt sei. Da Tauben häufig in gemischten Beständen mit Ziergeflügel gehalten würden und als passive Überträger des Erregers dienen könnten, betreffe dies auch reine Taubenausstellungen. Die Regierungen wurden gebeten, die Kreisverwaltungsbehörden anzuweisen, unverzüglich entsprechende Verbote für ihren gesamten Zuständigkeitsbereich anzuordnen. Per E-Mail vom 24. November 2016 erteilte die Regierung von Unterfranken an das Landratsamt H. die entsprechende Weisung.

2. Mit Allgemeinverfügung vom 24. November 2016 verbot das Landratsamt H. Ausstellungen, Märkte sowie Veranstaltungen ähnlicher Art von Geflügel und gehaltenen Vögeln anderer Arten, beispielsweise reine Taubenausstellungen (Nr. 1). Die sofortige Vollziehung der Nr. 1 der Allgemeinverfügung wurde angeordnet (Nr. 2). Die Allgemeinverfügung galt am Tag nach der Veröffentlichung als bekannt gegeben (Nr. 3). Zur Begründung wurde ausgeführt, gemäß dem Schreiben des STMUV vom 23. November 2016 sei aufgrund der derzeitigen Dynamik des Geschehens im Hinblick auf die Risikominimierung ein Veranstaltungsverbot im Landkreis H. erforderlich. Auf Weisung der Regierung von Unterfranken vom 24. November 2016 sei diese Allgemeinverfügung zu erlassen gewesen. Rechtsgrundlage der Allgemeinverfügung sei § 38 Abs. 11 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 4 Tiergesundheitsgesetz (TierGesG) und § 4 Abs. 2 Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) i.V.m. § 7 Abs. 6 Geflügelpestverordnung. Im Rahmen von Ausstellungen, Märkten und vergleichbaren Veranstaltungen kämen Vögel aus unterschiedlichen Betrieben in Kontakt. Es würden häufiger im Landkreis H. Anträge auf Taubenausstellungen gestellt. Ein möglicher Kontakt mit infizierten Wildvögeln und damit ein gegebenenfalls bestehendes Infektionsrisiko seien zu verhindern. Da Tauben häufig in gemischten Beständen mit Ziergeflügel gehalten würden und als passive Überträger des Erregers dienen könnten, seien diese in das verfügte Verbot miteinzubeziehen. Das Verbot sei geboten, um im Falle eines Ausbruchs der Geflügelpest die tierische Erzeugung von hochwertigen Lebensmitteln im Landkreis nicht zu gefährden. Diese Entscheidung erfolge nach pflichtgemäßem Ermessen. Die Maßnahme sei als mildestes Mittel geeignet, die Verhinderung einer Infektion von Hausgeflügel mit hochpathogener aviärer Influenza H5N8 zu erreichen. Die Anordnung sei angemessen, da die wirtschaftlichen Nachteile der betroffenen Tierhalter im Vergleich zum gesamtwirtschaftlichen Schaden, der durch einen einzigen Geflügelpestausbruch für die Geflügel- und Lebensmittelwirtschaft entstehen könnte, nachrangig seien. Die sofortige Vollziehung der Maßnahmen werde angeordnet, da es sich bei der Geflügelpest um eine hochansteckende und leicht übertragbare Tierseuche handle, deren Ausbruch mit hohen wirtschaftlichen Schäden und weitreichenden Handelsrestriktionen einhergehe. Die Maßnahmen zum Schutz vor der Verschleppung der Seuche müssten daher sofort und ohne eine zeitliche Verzögerung greifen. Es könne nicht abgewartet werden, bis die Rechtmäßigkeit der amtlichen Feststellung der Seuche gerichtlich festgestellt werde. Insofern überwiege das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ein entgegenstehendes privates Interesse.

Die Allgemeinverfügung vom 24. November 2016 wurde am 25. November 2016 durch Aushang öffentlich bekannt gemacht. Zudem erfolgte eine Bekanntmachung im Amtsblatt vom 29. November 2016. Mit Schreiben vom 25. November 2016 setzte das Landratsamt den Schriftführer des Klägers schriftlich von dem Ausstellungsverbot in Kenntnis. Mit Allgemeinverfügung vom 16. März 2017, die am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft trat, hob das Landratsamt H. die Allgemeinverfügung vom 24. November 2016 wieder auf.

3. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2016, eingegangen bei Gericht am 16. Dezember 2016, erhoben der 1. Vorstand und der Schriftführer für den Kläger „Einspruch“ gegen den Bescheid des Landratsamts H. vom 25. November 2016. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, Tauben seien nachweislich nicht dem Geflügel zugeordnet. Weiterhin sei wissenschaftlich belegt, dass Tauben keine Überträger des H5N8 Virus seien.

In der mündlichen Verhandlung vom 6. November 2017 ließ der Kläger beantragen,

festzustellen, dass die Allgemeinverfügung des Landratsamts H2 vom 24. November 2016 insoweit rechtswidrig war, als reine Taubenausstellungen verboten wurden.

Mit Schreiben vom 18. April 2017 und 19. August 2017 ließ der Kläger ausführen, nach Aufhebung der Allgemeinverfügung bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Form der Wiederholungsgefahr, denn auch im Jahr 2017 beabsichtige der Kläger die Veranstaltung seiner Rassegeflügelzuchtausstellung, zumindest als reine Taubenausstellung. Da in den letzten Jahren immer wieder Fälle der aviären Influenza bei Vögeln aufgetreten seien, müsse damit gerechnet werden, dass wieder eine entsprechende Allgemeinverfügung ergehe. Voraussichtlich würden nach entsprechenden Gesprächen zwischen dem Bund Deutscher Rassegeflügelzüchter e.V. auf Bundesebene im Beisein des ...-Instituts (FLI) Verbote von Taubenausstellungen nicht mehr ausgesprochen werden, dies sorge aber noch nicht für die notwendige Rechtsklarheit. Da der Kläger weiterhin Taubenausstellungen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts H. durchführen wolle, läge die Beteiligung derselben betroffenen Personen und Stellen vor. Die Geflügelpestverordnung und die Viehverkehrsverordnung würden nicht zwischen verschiedenen Subtypen der Geflügelpest unterscheiden. Also würden bei einem Geflügelpestgeschehen dieselben Voraussetzungen der identischen Vorschriften geprüft werden. Außerdem habe das Landratsamt seine Entscheidung für das Taubenausstellungsverbot gerade nicht vom Einzelfall abhängig gemacht, sondern ausschließlich auf das Schreiben des STMUV und die Weisung der Regierung Unterfrankens gestützt. Genau eine solche Vorgabe könne es unabhängig vom Subtypus des Geflügelpestvirus wieder geben. Die Ausführung, wonach nicht absolut auszuschließen sei, dass auch Tauben erkranken könnten, sei bislang wissenschaftlich nicht belegt. Dies gehe weit über eine zulässige Einschätzung einer Gefahrenprognose hinaus und könne dem Kläger bei der Annahme der Wiederholungsgefahr nicht entgegengehalten werden.

Die Taubenzucht erfolge zur persönlichen Erbauung als Freizeitbeschäftigung, aber auch im Gesellschaftsinteresse zum Zwecke der Erhaltung der biologischen Vielfalt im Bereich des Geflügels und der Tauben. Die alljährlichen Taubenausstellungen würden den Höhepunkt der züchterischen und vereinsmäßigen Arbeit bilden. Die Ausstellung sei Treffpunkt der Züchter, um das gesellschaftliche Leben zwischen den Vereinsmitgliedern zu pflegen. Weiterhin diene diese Ausstellung der Finanzierung des Vereins durch die erhobenen Standgelder für die Tiere und die Einnahmen aus der Verköstigung der Gäste.

§ 38 Abs. 11 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 4 des TierGesG sehe nicht ausdrücklich ein Verbot solcher Veranstaltungen vor. Es gehe lediglich um die ordnungsgemäße Durchführung solcher Veranstaltungen. Eine Durchführung setze grundsätzlich das Stattfinden der Veranstaltung voraus. Ein Verbot sei allein aus diesen Bestimmungen nicht rechtmäßig. Im Gegensatz zu § 38 Abs. 11 TierGesG sei in § 4 Abs. 2 ViehVerkV ein Verbot zum Zwecke der Vorbeugung von Tierseuchen nicht vorgesehen. Ein Verbot müsse aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erfolgen und erforderlich sein. Am 18. November 2016 seien in lediglich fünf Fällen bundesweit Erreger bei Hausgeflügelbeständen festgestellt worden. Dem Bundesland Bayern würden von den Beklagten keine Fälle beim Hausgeflügel zugeordnet. Lediglich 32 Fälle würden bei Wildvögeln behauptet. Der Beklagte würde nicht erwähnen, ob es sich bei diesen Fällen mit Stand vom 18. November 2016 um hochpathogene oder niedrigpathogene Erreger handeln würde. Nach den Ausführungen des Beklagten habe sich die Lage nach dem 18. November 2016 zugespitzt, insoweit also 363 Fälle von H5N8 bei Wildvögeln und 11 Fälle bei Hausgeflügel in der BRD dokumentiert seien. In Bayern habe es jedoch keinen Fall beim Hausgeflügel gegeben. Die Fälle bei Wildvögeln in Bayern habe es in Lindau am Bodensee, in Rosenheim, in Starnberg und in Traunstein gegeben. Der Landkreis H. und auch ein benachbarter Landkreis seien zu jener Zeit nicht betroffen gewesen. Dies ergebe sich aus der Risikobewertung des Friedrich Löffler Institut Bundesforschungsinstitut für Tiergesundheit (FLI) mit Stand vom 8. November 2016.

Die Geflügelpestverordnung sehe eine lokal begrenzte Bewertung und keine pauschale Vorgehensweise für einen Landkreis wegen der zu ergreifenden Schutzmaßnahmen und erst recht nicht für Verbote vor, daher sei dies keine „Bekämpfung“ i.S.d. § 4 ViehVerkV. Bereits aus der Gesetzessystematik ergebe sich dies aufgrund der Unterscheidung von in Gefangenschaft gehaltenen Vögel und Wildvögel. Die Verordnung unterscheide weiterhin zwischen einem Verdacht der Geflügelpest und einer amtlichen Feststellung der Geflügelpest. Erst bei einer amtlichen Feststellung griffen das Verbringungsverbot der Tiere und eine Aufstallungspflicht. Die Einrichtung des Sperrbezirks mit einem Radius von drei Kilometern zeige auf, dass Entscheidungen lokal begrenzt erfolgten. Nur hier erfolge eine Aufstallungspflicht. Halte die Behörde es für notwendig, könne sie einen Beobachtungsbezirk um weitere sieben Kilometer einrichten. Dann bestehe grundsätzlich auch ein Verbringungsverbot von Vögel, Geflügelfleisch und Eier, wofür es auch einer konkreten Behördenentscheidung bedürfe. Auch bei Auftreten der hochpathogenen Variante der aviären Influenza käme es nicht zu Maßnahmen, die pauschal das gesamte Bundesland noch einen gesamtem Landkreis beträfen. Ein pauschales Ausstellungsverbot ohne Einzelfallbewertung für Rassetauben sei rechtswidrig. Die Voraussetzungen für ein Verbot im Einzelfall auf Grundlage der Einrichtung eines Sperrbezirks hätten nicht vorgelegen. Mangels zeitgleichen Flugverbots für Tauben im Landkreis hätten die Tauben sich also ohne weiteres in fremden Geflügelbeständen mit Freilauf niederlassen können. Für den Landkreis H. sei zum Erlasszeitpunkt der Allgemeinverfügung kein Fall des hochpathogenen H5N8 Erregers beim Hausgeflügel bestätigt worden. Es sei weder ein Sperrbezirk noch ein Beobachtungsgebiet bestimmt worden.

Es gebe keinen nachgewiesenen Fall bei Rassetauben. Nach Angaben des FLI seien Tauben von Infektionen mit H5N8 nicht betroffen. Das FLI habe lediglich eine „risikobasierte Einschränkung der Freilandhaltung“ bei maßgeblich hoher Wildvogeldichte, hoher Geflügeldichte oder Wildvogelsammelstellen empfohlen. All diese Voraussetzungen hätten nicht vorgelegen. Das FLI habe keine konkreten Verbote von Taubenausstellungen, sondern „Zugangsbeschränkungen zu Vogelhäusern/ Vogelschauen“ empfohlen. Als Zugangsbeschränkung sei auch das Auslegen von Desinfektionsmatten denkbar gewesen. Die Weisung des STMUV, Taubenausstellungen zu verbieten, sei ohne Differenzierung nach Risikobezirken erfolgt. Ebenso sei nicht danach differenziert worden, ob neben den Tauben noch anderes Geflügel ausgestellt würde. Bei der Begründung stütze sich das Landratsamt H. ohne eine eigene Prüfung ausschließlich auf das Schreiben des STMUV und der Weisung der Regierung von Unterfranken. Vielmehr hätte eine landkreisbezogene Risikobewertung durch das Landratsamt H. vorgenommen werden müssen. Auch wenn es H5N8-Fälle bei Wildvögeln gegeben habe, sei kein pauschales Verbot für ein ganzes Bundesland zulässig. Bei den aufgetretenen Fällen von H5N8 hätte beim Hausgeflügel beachtet werden müssen, dass nur Wildvögel - vorrangig Wassergeflügel im Bereich der Flüsse und Seen des Freistaats Bayern - und nicht Tauben betroffen gewesen seien. Auch bei gemischten Beständen im Bereich der Hobbytierhaltung spreche die Faktenlage gegen eine Übertragung des Erregers in die häuslichen Bestände sonstigen Geflügels. So habe auch in Erfurt die Deutsche Rassentaubenausstellung Ende November 2016 stattgefunden, bei der Tauben aus einem Sperrbezirk oder Beobachtungsbezirk nicht zugelassen gewesen seien, und diese Tauben auch häufig in gemischten Geflügelbeständen lebten. Danach habe es auch keinen Fall der Übertragung gegeben. Eine Risikoerhöhung durch Taubenausstellungen sei im Jahr 2016 und den vergangenen 10 Jahren durch keinen einzigen Fall bestätigt. Eine Rechtfertigung durch eine Tierseuchenbekämpfung habe es zum Zeitpunkt der Allgemeinverfügung im Landkreis H. nicht gegeben. § 4 Abs. 2 ViehVerkV sehe Ausstellungsverbote zur Vorbeugung von Tierseuchen nicht vor.

Als milderes Mittel hätten Desinfektionsmatten, Desinfektion und Reinigung von Transportkisten genügt. Die Ermessenserwägungen im Schriftsatz vom 12. Januar 2017 würden als solche zum ersten Mal vorgenommen. Die Häufigkeit der Anträge für Taubenausstellungen stellten keine Erwägungen dar. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit würde mangels Übertragungsrisiko bei Tauben das Veranstaltungsinteresse des Klägers vorgehen. Soweit Taubenausstellungen für ganz Bayern verboten würden, würde häufig aus Frust die Taubenzucht aufgegeben werden und dies den dünnen Mitgliederbestand erheblich gefährden.

Die Einschätzung, dass der Begriff der Bekämpfung auch Schutzmaßnahmen vor allgemeinen Gefahren erfasse, sei nach Einschätzung gemäß § 79 TierSG nicht haltbar. Dies sei gerade die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass u.a. der ViehVerkV. Inwieweit § 1 TierSG allgemein oder konkret zu verstehen sei, trete hinter der spezielleren Vorschrift des § 79 TierSG zurück. Diese Vorschrift unterscheide danach, ob es um eine allgemeine Gefährdung von Tierbeständen gehe oder um die besondere Gefahr. Zum Schutz vor der allgemeinen Gefährdung können nach Maßgabe der §§ 16 bis 17a TierSG Regelungen auf dem Verordnungswege getroffen werden. In diesen Bestimmungen fände sich keine Möglichkeit die Ausstellung zu verbieten. Dies sehe erst § 28 TierSG vor, welche aber nur dann in einer Verordnung umgesetzt werden könne, wenn eine besondere Gefahr im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 2 TierSG vorläge. Folgerichtig sei der Begriff der Tierseuchenbekämpfung des § 4 Abs. 2 ViehVerkV so zu verstehen und auszulegen. § 1 Abs. 1 TierSG bilde hier nicht den zulässigen Maßstab. Selbst wenn man der Auffassung sein sollte, dass ein Geflügelpestgeschehen in einem Bundesland oder gar in der gesamten BRD eine besondere Gefahr darstelle, bleibe es bei der restriktiven Auslegung des § 4 Abs. 2 ViehVerkV. Dies folge bereits daraus, dass der Verordnungsgeber eine Erforderlichkeit für ein Verbot eine Veranstaltung verlange, aber aus den tatsächlichen Gegebenheiten des Geflügelpestgeschehens seit dem Jahr 2006, also eines solchen Geschehens, welche sich Jahr für Jahr mit mehr oder weniger erheblichen Auswirkungen wiederhole. Die allgemeine Gefährdung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 TierSG und die insoweit zulässigen Maßnahmen würden unterlaufen, wenn der Begriff der besonderen Gefahr bereits dann als erfüllt angesehen werde, wenn ein Geflügelpestgeschehen in einem Bundesland bereits als allgemeine Gefährdung eingestuft werden würde. Die Regelung des § 79 Abs. 1 Nr. 2 TierSG diene gerade auch dem Schutz der Grundrechte der betroffenen Person, als auch dem Grundrecht Tierschauen durchzuführen.

Würde ein Seuchengeschehen in einem Bundesland schon so verstanden werden, müsste der Gesetzgeber diese Differenzierung angesichts des generellen Risikos der Geflügelpest in den letzten Jahren nicht vornehmen. Zwischen der Wissenschaft und den Beteiligten sei es unstreitig, dass von Tauben kein Risiko im Rahmen der Geflügelpest ausgehe. Auch dies spreche eindeutig gegen die Annahme des Begriffs der Tierseuchenbekämpfung im Sinne des § 4 Abs. 2 ViehVerkV. Eine Erkrankung sei biologisch nicht möglich. Auch der Begriff der Gefährdung setze bereits eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Geflügelpestgeschehens voraus. Tauben seien keine Träger des Geflügelpestvirus.

Mit Schreiben vom 10. September 2017 ließ der Kläger ausführen, nach den Ausführungen des Beklagten bedeute für ihn das Vorliegen eines solchen Geschehens in einem Bundesland stets, dass die Taubenausstellungen immer verboten werden könnten ohne Prüfung, ob ein Verbot der konkreten Tierschau erforderlich sei. Dieses Verständnis gehe an den hohen Voraussetzungen zum Verbot einer Tierschau vorbei. Es sei gerade typisch für eine Geflügeltaubenausstellung, dass Tiere auch aus gemischten Beständen zusammenkämen, demnach wäre jedes Verbot erforderlich.

Der Gesetzgeber verlange die gesonderte Prüfung der Erforderlichkeit. Dies sei vom Beklagten zu keinem Zeitpunkt durchgeführt worden. Das Verbot als strengste Form des Einschreitens solle nur ausnahmsweise erfolgen wie sich aus dem Prüfungspunkt der Erforderlichkeit ergebe. Ein landesweites Verbot führe dazu, dass die Zuchtbemühungen für ein ganzes Jahr sinnlos würden. Rassegeflügelzuchtvereine fänden gerade darin ihre Existenz, dass die Mitglieder die Tiere des entsprechenden Zuchtjahres präsentieren und bewerten ließen. Zweijährige Tiere hätten so gut wie keine Bedeutung auf den Ausstellungen. Gehe ein gesamtes Jahr verloren, wirke sich dies sofort erheblich negativ auf die Zucht aus. Die wichtigste Veranstaltung eines Geflügelzuchtvereins im Jahr müsse ausfallen. Ein einzelfallunabhängiges landesweites Ausstellungsverbot bedeute ein Kahlschlag für das gesamte Vereinsleben. Viele gäben ihre Zucht auf, weil die Motivation abhandenkomme. Zeit und Geld wären in dem jeweiligen Jahr fehlinvestiert. Der Aufwand für die Tierhaltung stehe dann in keinem Verhältnis mehr zum gesellschaftlichen Nutzen für die Vereinsgemeinschaft. Mit diesen Konsequenzen habe sich der Beklagte nicht befasst.

4. Das Landratsamt H. beantragte für den Beklagten mit Schriftsatz vom 12. Januar 2017, eingegangen bei Gericht am 19. Januar 2017,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, zur Vorbeugung von Tierseuchen sei auch ein Verbot von Taubenausstellungen nach § 4 Abs. 2 ViehVerkV möglich. Bei den in der Allgemeinverfügung angeführten Taubenausstellungen handle es sich um Viehausstellungen bzw. Veranstaltungen i.S.d. § 4 Abs. 1, Abs. 2 ViehVerkV. Tauben fielen gemäß der Legaldefinition des § 2 Nr. 4 f) TierGesG unter den Begriff des Viehs. Das Verbot auch von Taubenausstellungen im Landkreis H. sei aufgrund der Seuchendynamik im Hinblick auf die Risikominimierung erforderlich gewesen. Das FLI habe in seinem Bericht „Risikoeinschätzung zum Auftreten von H5N8 in Deutschland“ zum Stand 9. November 2016 bestätigt, dass in Proben von verendeten Reiherenten am Plöner See (Schleswig Holstein) der Nachweis von hochpathogener aviärer Influenza des Subtyps H5N8 geführt worden sei. Fast zeitgleich sei es zu einem auffälligen Wasservogelsterben am Bodensee (Schweiz, Österreich und Deutschland) gekommen, welches weiterhin anhalte. Der Folgebericht des FLI, Stand 18. November 2016, bestätige 221 Fälle bei Wildvögeln und 5 Fälle bei Hausgeflügel in 8 Bundesländern, davon 32 Fälle bei Wildvögeln in Bayern. Des Weiteren hieße es unter Abschnitt „Einschätzung der Situation“, dass das Auftreten von H5N8 in 8 europäischen Staaten und die schnelle Verbreitung darauf hinweise, dass die räumliche Ausbreitung der Infektion derzeit mit großer Dynamik erfolge. Der Folgebericht vom 25. November 2016 bestätige 373 Fälle von H5N8 bei Wildvögeln und 11 Fälle bei Hausgeflügel in Deutschland. Im Gesamtergebnis seien dies 384 bestätigte Fälle. Davon seien 13 Bundesländer betroffen, unter anderem auch Bayern. Im Zeitraum vom 1. Oktober 2016 bis 24. November 2016 habe das FLI in Bayern 52 Fälle von H5N8 bei Wildvögeln bestätigt. In der Risikoeinschätzung des FLI Stand 25. November 2016 sei im Abschnitt „Empfehlungen“ u.a. ausgeführt, „Geflügelausstellungen sollten unterbleiben; dies gilt auch für Taubenausstellungen (wenngleich Tauben bisher von Infektionen mit H5N8 nicht betroffen waren)“. Da Tauben häufig in gemischten Beständen mit Ziergeflügel oder auch Nutzgeflügel gehalten würden und als passive Übertragung des Erregers dienen könnten, seien diese in das verfügte Verbot mit einzubeziehen gewesen. Sinn und Zweck des Verbots sei es, der Verbreitung der momentan in der BRD und auch in Bayern grassierenden Geflügelpest möglichst schnell Einhalt zu gebieten und diese zu bekämpfen. Das verfügte Verbot stelle eine geeignete Maßnahme dar, den Zweck der Verhinderung einer Infektion von Hausgeflügel mit der hochpathogenen aviären Influenza H5N8 zu erreichen. Die Taube erkranke zwar in der Regel nicht an der aviären Influenza, jedoch könne eine Verschleppung des Virus durch die Taube nicht ausreichend sicher ausgeschlossen werden. Insbesondere dann, wenn weiteres Geflügel gemeinsam mit Tauben gehalten werde, Tauben frei fliegen dürften oder in offenen Volieren gehalten würden und mögliche Kontakte so überhaupt nicht bekannt seien. Folglich bestehe ein signifikantes Ansteckungsrisiko für gehaltene Vögel (Geflügel oder in Gefangenschaft gehaltene Vögel anderer Arten) durch Tauben. Tauben könnten das Virus der Geflügelpest als Vektoren an im gleichen Bestand gehaltene Vögel und insbesondere auf Ausstellungen an Geflügel aus anderen Beständen weitergeben.

Bei dem angeordneten Verbot handle es sich um die erforderliche und mildeste Maßnahme, da eine Beschränkung der Ausstellung durch bestimmte Auflagen nicht geeignet sei. Insbesondere sei es nicht zielführend, Taubenausstellungen unter der Auflage zuzulassen, dass nur Taubenzüchter/-halter mit ihren Tieren teilnehmen dürften, die den Nachweis führten, dass ihre Tauben weder mit anderen Hausgeflügel noch mit Wildvögeln in Kontakt kämen. Ebenso sei das Einfordern eines tierärztlichen Nachweises, dass ausgestellte Tauben keine Virusträger seien, als Auflage nicht geeignet, die Bekämpfung der Tierseuche in vergleichbar effizienter Weise zu leisten wie das verfügte Ausstellungsverbot. Beide Auflagen würden intensive und umfängliche Kontrollen vor Ort notwendig machen, die in der Praxis nicht zu leisten seien; faktisch müssten solche Auflagen mangels entsprechender Kontrollen ins Leere laufen und würden eine wirksame Bekämpfung gerade nicht ermöglichen.

Der Umstand, dass bisher im räumlichen Geltungsbereich der Verfügung noch kein Seuchenausbruch festgestellt worden sei, stehe dem Verbot nicht entgegen. Die oben genannten Befugnisnormen regelten nicht nur die Bekämpfung konkreter Seuchenfälle, sondern die Bekämpfung der Seuche an sich. Es genüge daher die Gefahr der Einschleppung der Seuche von außen. Eine dahingehende Gefahr würde, vorliegend durch das Risiko der Übertragung der Viren durch Tauben, genügen, um die verfügte Maßnahme anzuordnen. Sinn und Zweck des TierGesG und der erlassenen Verordnungen sei es die Weiterverbreitung einer Tierseuche zu verhindern bzw. diese zu bekämpfen. Zielführend könnten daher nur Maßnahmen sein, die bereits vorbeugend einer Weiterverbreitung entgegenwirkten und mögliche Gefahrenquellen, wie eben auch Taubenausstellungen, ausschließen würden. Auch unter Berücksichtigung der Belange und Interessen des Klägers sei das Ermessen beim Erlass der Allgemeinverfügung pflichtgemäß und fehlerfrei ausgeübt worden. Vorliegend müssten die allgemeine Handlungsfreiheit des Klägers und ein wirtschaftliches Interesse an Einnahmen aus den Tauben Ausstellungen/Veranstaltungen gegenüber dem Gesundheitswohl der Allgemeinheit, dem Tierwohl des ansteckungsgefährdeten Geflügels und den finanziellen und beruflichen Interessen anderer Geflügelhalter und Züchter zurückstehen. Wirtschaftliche Nachteile, die der Kläger durch das Verbot der Ausstellung hinnehmen müsste, sowie die damit einhergehende Einschränkung seiner allgemeinen Handlungsfreiheit seien im Vergleich zum gesamtwirtschaftlichen Schaden, der durch einen einzigen Geflügelpestausbruch für die Geflügel und Lebensmittelindustrie und für andere Geflügelhalter entstehen könnten, nachrangig. Dies, das zu berücksichtigende Tierwohl des ansteckungsgefährdeten Geflügels und das ebenfalls zu berücksichtigende Gesundheitswohl der Allgemeinheit (Risiko einer Mutation und Übertragbarkeit des Krankheitserregers auf den Menschen) würden dazu führen, dass im Ergebnis das öffentliche Interesse am angegriffenen Verbot das private Interesse des Klägers überwiege. Nach Einschätzung des FLI würde das Geflügelpestgeschehen weiterhin einer dramatischen Dynamik unterliegen, bislang sei keine Entspannung der Lage eingetreten und die dringende Empfehlung werde gegeben, aktuelle Maßnahmen (Anordnungsstallpflicht, Verbot von Märkten, Ausstellungen und Veranstaltungen ähnliche Art) in vollem Umfang aufrechtzuerhalten. Zudem sei am 10. Januar 2017 räumlich recht nahe am Markt Burgbernheim, Landkreis Neustadt Aisch, H5N8 im Bestand eines Hobbygeflügelzüchters nachgewiesen worden, dessen Bestand (9 Hühner, 4 Enten, 3 Gänse) dann gekeult habe werden müssen.

Mit Schreiben vom 9. Mai 2015 führte das Landratsamt H. aus, da die ViehVerkV auf dem TierSG beruhe, welches zwischen allgemeiner Gefahr von Tierseuchen und besonderer Gefahr von Tierseuchen unterscheide, könne auch beim Bestehen einer allgemeinen Gefahr und dagegen gerichteter Schutzmaßnahmen von einem „Bekämpfen“ i.S.d. § 4 Abs. 2 ViehVerkV gesprochen werden. Das Vorliegen eines konkreten Seuchengeschehens im Landkreis (Seuchenfall oder Verdachtsfall) sei nicht Voraussetzung. § 1 TierGesG regele auch die Vorbeugung von Tierseuchen. In § 2 Abs. 1 Nr. 4 f) TierGesG seien auch Tauben als Vieh aufgeführt. Nach § 7 Abs. 6 Geflügelpestverordnung würde § 4 der ViehVerkV unberührt bleiben. Die zuständige Behörde könne demnach zur Vorbeugung von Tierseuchen und zu deren Bekämpfung erforderliche Verfügungen über die Durchführung von Veranstaltungen, anlässlich derer Tiere zusammenkämen, erlassen. Auch ein Verbot derartiger Veranstaltungen könne gemäß § 4 Abs. 2 ViehVerkV erlassen werden. Zur Risikoeinschätzung von Tauben als Vektoren sei auszuführen, dass seit Feststellung der ersten Fälle ab dem 7. November 2016 in Schleswig Holstein und am Bodensee das Geflügelpestgeschehen sehr dynamisch verlaufen sei. So sei in der Risikoeinschätzung vom 9. November 2016 durch das FLI bereits von über 100 toten Wasservögeln rund um den Plöner See sowie einem fast zeitgleichen auffälligen Wasservogelsterben am Bodensee berichtet worden. Im Folgebericht vom 18. November 2016 habe das FLI über 200 Fälle H5N8 bei Wildvögeln und 5 Fälle bei Hausgeflügel in 9 Bundesländern bestätigt und dass die räumliche Ausbreitung der Infektion derzeit mit großer Dynamik erfolgen würde. In seiner Risikoeinschätzung vom 25. November 2016 habe das FLI empfohlen, dass Geflügelausstellungen unterbleiben sollten und dass dies auch für Taubenausstellungen gelte, wenngleich Tauben bisher von Infektionen mit H5N8 nicht betroffen seien. Das FLI habe bereits in seiner Risikoeinschätzung vom 9. November 2016 auf das hohe Eintragsrisiko des Erregers in Nutztierbestände durch direkte und indirekte Kontakte hingewiesen. Außerdem sei mitgeteilt worden, dass es Anhaltspunkte für eine Veränderung des Virus gebe. Auch wenn bis heute kein Fall einer Infektion einer Taube vom FLI festgestellt worden sei, habe man bei der Entscheidung zum Erlass der Allgemeinverfügung berücksichtigen müssen, dass bei Influenzaviren wie dem Geflügelpestvirus es nicht selten zur genetischen Reassortierung (auch Antigen-Shift) käme. Häufig käme es zu Punktmutationen der einzelsträngigen RNA (sogenannte Antigen-Drift). Aufgrund dieser Mechanismen verändere sich das Virus immer wieder. In der Humanmedizin müsse daher Jahr für Jahr ein neuer Influenzaimpfstoff hergestellt und zugelassen werden. Man habe nicht ausschließen können, dass das Geflügelpestvirus über Taubenausstellungen in andere Bestände weitergetragen werde, da Tauben häufig in gemischten Beständen zusammen mit Geflügel gehalten würden. Weiter müsse berücksichtigt werden, dass insbesondere auf Tierbörsen des Klägers die Tierhalter nicht nur aus den Nachbarlandkreisen, sondern teils überregional auch aus anderen Bundesländern kämen.

Da kein Ausbruch von Geflügelpest festgestellt worden sei, bestätige dies, dass die angeordneten Maßnahmen im Landkreis H. ihren Zweck erfüllt hätten. Laut Risikoeinschätzung des FLI vom 31. März 2017 seien vom Auftreten von H5N8 insgesamt 29 europäische Staaten betroffen. In der BRD sei es bis zum 31. März 2017 in 90 Geflügelhaltungen und 15 Zoos zu Ausbrüchen gekommen. Außerdem sei das Virus bei über 1000 Wildvögeln nachgewiesen worden, wobei mindestens 53 verschiedene Vogelarten betroffen gewesen seien. Im Gegensatz dazu sei H5N8 im Geschehen 2014/2015 nur vereinzelt bei gesund erscheinenden Wildvögeln nachgewiesen worden. Laut FLI würde die erhöhte Virulenz bei Wasservögeln mit der veränderten Zusammensetzung der Genomsegmente des aktuellen H5N8 korrelieren. Aufgrund des ständigen Wandels des Geflügelpestvirus sei nicht ausgeschlossen, dass bei künftigem Geflügelpestgeschehen auch Tauben infiziert, erkranken und nicht nur als Vektoren dienen würden. Es erscheine deshalb zweifelhaft, ob ein Feststellungsinteresse vorliegend aus einer Wiederholungsgefahr abgeleitet werden könne.

Mit Schreiben vom 28. August 2017 führte das Landratsamt aus, die ViehVerkV sei unter dem 6. Juli 2007 neu erlassen worden. Die Vorgängerverordnung habe in § 6 Abs. 2 die Befugnis des Verbotes von Ausstellungen, wenn dies aus Gründen der Seuchenbekämpfung erforderlich sei, enthalten. Die Vorgängerverordnung sei auf der Grundlage des § 79 Abs. 1 i.V.m. § 28 TierSG erlassen worden, wobei § 79 Abs. 1 zwischen der „ständigen“ Gefährdung und „besonderer“ Gefahr differenziert habe. Das Verbot von Viehausstellungen sei in § 28 TierSG geregelt gewesen, auf den § 79 Abs. 1 Nr. 2 TierSG Bezug genommen habe. Ausgehend hiervon, dass sich an dieser Systematik nichts grundlegendes geändert habe bzw. die Voraussetzung für die Regelung von Viehausstellungen durch Verordnung beim Erlass der ViehVerkV am 6. Juli 2007 - unbeschadet der Nichterwähnung der § 79 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 28 TierSG als Grundlage in der Verordnung - gleich geblieben sei, mithin eine besondere Gefahr im Sinne des vormaligen § 28 TierSG bei Anwendung der Verbotsbefugnis des aktuellen § 4 ViehVerkV zu fordern sei, habe eine solche jedenfalls vorgelegen. Der Begriff der besonderen Seuchengefahr sei in Abgrenzung zur allgemeinen Seuchengefahr zu verstehen, d.h. erforderlich sei eine konkrete Gefahr einer bestimmten Seuche. Nicht ausreichend sei die allgemein bestehende Gefahr eines solchen Ausbruchs. Dagegen solle der Begriff der besonderen Gefahr nicht voraussetzen, dass eine erhöhte Seuchengefahr bestehe. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung habe man auch von einer erhöhten Seuchengefahr ausgehen dürfen. Nach der amtlichen Begründung des TierSG genüge für die Bejahung einer besonderen Seuchengefahr bereits die Bedrohung durch eine Seucheneinschleppungsgefahr. Nicht erforderlich sei die Feststellung eines solchen Falls oder solchen Verdachts in dem Bezirk für den die Schutzmaßregeln angeordnet werden solle. Angesichts der aufgezeigten epidemiologischen Situation habe im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung von einer besonderen Seuchengefahr ausgegangen werden können.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 6. November 2017.

Die zulässige Klage ist unbegründet, da das Taubenausstellungsverbot in der Allgemeinverfügung des Landratsamts H. vom 24. November 2016 rechtmäßig war und daher den Kläger nicht in seinen Rechten verletzte, § 113 Abs. 1 Satz 1, Satz 4 VwGO.

Die Klage ist zulässig, insbesondere ist das für die Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse in Form der Wiederholungsgefahr gegeben.

Statthafte Klageart ist die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Nach Erhebung der Klage hat sich die Allgemeinverfügung des Beklagten vollständig erledigt, weil die Allgemeinverfügung am 16. März 2017 aufgehoben wurde und von ihr auch keine weiteren Rechtswirkungen für ein Vollstreckungsverfahren oder ein Kostenverfahren ausgehen.

Das für die Fortsetzungsfeststellungsklage von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes liegt bei dem Taubenausstellungsverbot in Form der konkreten Wiederholungsgefahr vor. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes ist anzunehmen, wenn der Kläger trotz Erledigung des angegriffenen Verwaltungsakts noch ein nachvollziehbares Interesse an der Frage hat, ob der Verwaltungsakt ursprünglich rechtswidrig war. Das begehrte Feststellungsurteil muss geeignet sein, die Position des Klägers zu verbessern (Kopp, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 130). Das erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse kann aus einem Rehabilitationsinteresse oder tiefgreifenden Grundrechtseingriff sowie aus einer konkreten Wiederholungsgefahr resultieren. Für die Annahme einer Wiederholungsgefahr muss angesichts des vorbeugenden Charakters eines solchen Feststellungsinteresses eine hinreichend konkrete Gefahr dafür vorliegen, dass ein gleichartiger Verwaltungsakt bzw. eine sonstige gleichartige Maßnahme unter im Wesentlichen nicht veränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ergehen wird. Es kommt darauf an, ob die Klärung der tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen von zukünftigem Verwaltungshandeln unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften zu erwarten ist. Für den Einzelfall bedarf es nicht des Nachweises, dass einem zukünftigen behördlichen Vorgehen in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zu Grunde liegen werden, wie vor Erledigung des Verwaltungsakts, denn entscheidend ist die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften (Decker in BeckOK, VwGO, Stand 1.10.2017, § 113 Rn. 87.2). Notwendig ist daher eine vergleichbare, nicht jedoch eine identische Situation (VGH München, B.v. 14.7.2008 – 4 ZB 07.2735 - BayVBl. 2009, 215).

Nach diesem Maßstab ist im vorliegenden Fall eine Wiederholungsgefahr gegeben, denn anhand der momentanen Entwicklungen kann eine vergleichbare Seuchensituation, die wiederum ihr entgegenwirkende Maßnahmen wie das Taubenausstellungsverbot erfordern, auch in den folgenden Jahren wieder auftreten. Dies ergibt sich auch bereits daraus, dass in den vergangenen Jahren immer wieder die Geflügelpest auftrat und auch für 2017 wieder zu erwarten war (vgl. FLI, Radar Bulletin, Stand: Oktober 2017). Entgegen den Ausführungen des Beklagten kommt es nicht darauf an, ob der in den Folgejahren tatsächlich auftretende Subtypus des Geflügelpestvirus mit dem Subtypus des Jahres 2016 identisch ist. Denn für die Annahme einer sich wiederholenden Seuchensituation reicht eine zu erwartende vergleichbare Situation aus. Würde die Annahme der Wiederholungsgefahr den gleichen Subtypus erfordern, liefe dies letztlich auf das Erfordernis einer identischen Situation hinaus, die faktisch nicht möglich ist. Insbesondere wird das Landratsamt wohl auch in Zukunft bei einer erneut auftretenden Geflügelpest ein Taubenausstellungsverbot erlassen, da es dies unter anderem aufgrund des relevanten Risikos der Vektoreneigenschaft der Tauben erließ und die Vektoreneigenschaft auch nicht anhand des jeweiligen Subtypus der Geflügelpest differenzierte.

Da im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bislang nur Gespräche und Überlegungen stattfanden und noch nicht eindeutig absehbar war, ob in Zukunft tatsächlich im Rahmen einer beabsichtigten Änderungsverordnung, ein Verbot von reinen Taubenausstellungen nicht mehr möglich sein wird, lag im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine Wiederholungsgefahr vor.

Die zulässige Klage ist jedoch nicht begründet. Die Allgemeinverfügung vom 24. November 2016 war rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Satz 4 VwGO), insbesondere war das Verbot der Taubenausstellung im Zeitpunkt seines Erlasses bis zu dessen Aufhebung nach einer ex-ante-Betrachtung für die Bekämpfung von Tierseuchen erforderlich.

Maßgeblicher Zeitpunkt der Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist zunächst der Erlass der Allgemeinverfügung am 24. November 2016, weil das Taubenausstellungsverbot als seuchenrechtliche Maßnahme in das Recht der Gefahrenabwehr zu verorten ist und dort die ex-ante-Beurteilung bei der Feststellung der Rechtmäßigkeit maßgeblich bleibt (vgl. u.a. BVerfG B. v. 20.4.2017 – 2 BvR 1754/14 – juris Orientierungssatz 2b). Zusätzlich sind aber vorliegend bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage nach Erlass des Taubenausstellungsverbots bis zu dessen Aufhebung zu berücksichtigen, da das Verbot bis zu seiner Aufhebung am 16. März 2017 fortwirkte und folglich das Taubenausstellungsverbot ein Dauerverwaltungsakt war.

Das Taubenausstellungsverbot war formell rechtmäßig. Es wurde unter Einhaltung der besonderen Voraussetzungen einer Allgemeinverfügung öffentlich bekanntgegeben nach Art. 41 Abs. 3, Abs. 4 BayVwVfG.

Im Zeitpunkt seines Erlasses bis zu seiner Aufhebung war das Taubenausstellungsverbot auch materiell rechtmäßig, da es zur Bekämpfung der Geflügelpest erforderlich war nach § 4 Abs. 2 ViehVerkV i.V.m. § 7 Abs. 6 Geflügelpest-Verordnung.

Bei der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des Tatbestandes des § 4 Abs. 2, Abs. 1 ViehVerkV ist zunächst zu beachten, dass bei der Definition und Auslegung der einzelnen Voraussetzungen das Tiergesundheitsgesetz (TierGesG) heranzuziehen ist. Ursprünglich wurde die Viehverkehrsverordnung auf der Ermächtigungsgrundlage von § 7 Abs. 1, § 17b Abs. 1, § 17h Nr. 1, § 73a, § 79 Abs. 1 Tierseuchengesetz erlassen. Das TierGesG ist am 1. Mai 2014 in Kraft getreten und hat das Tierseuchengesetz damit abgelöst. Soll anstelle des neuen Rechts etwas anderes gelten, muss dies ausdrücklich bestimmt werden (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl. 2008, Rn. 412 ff.). Eine gegenteilige Übergangsregelung gibt es nicht, vielmehr bestimmt § 43 Abs. 4 TierGesG, dass das Bundesministerium ermächtigt wird, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates in Rechtsverordnungen, die auf Grund des Tierseuchengesetzes erlassen worden sind, die Anpassungen vorzunehmen, die erforderlich sind, um die jeweilige Rechtsverordnung an die Ablösung des ermächtigenden Gesetzes durch dieses Gesetz anzupassen. Aus dieser Übergangsregelung folgt letztlich, dass die auf der Grundlage des Tierseuchengesetzes erlassenen Rechtsverordnungen - unter anderem die Viehverkehrsverordnung - weitergelten sollen, nunmehr auf der Grundlage des TierGesG, da ansonsten eine andere Regelung getroffen worden wäre.

Nach § 4 Abs. 2, Abs. 1 ViehVerkV i.V.m. § 7 Abs. 6 Geflügelpestverordnung kann die zuständige Behörde Viehausstellungen, Viehmärkte und Veranstaltungen ähnlicher Art beschränken oder verbieten, soweit dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist.

Der Anwendungsbereich des § 4 Abs. 2, Abs. 1 ViehVerkV i.V.m. § 1 Satz 1 TierGesG ist erfüllt, da das Verbot der Taubenausstellung eine Maßnahme zur Vorbeugung vor Tierseuchen und deren Bekämpfung ist.

Bei der Taubenausstellung handelt es sich auch um eine Viehausstellung im Sinne des § 4 Abs. 2, Abs. 1 ViehVerkV i.V.m. § 2 Nr. 4 Buchst. f TierGesG. Nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 4 Buchst. f TierGesG unterfallen dem Begriff des Viehs auch die Tauben.

Im Zeitpunkt des Erlasses des Taubenausstellungsverbots bis zu dessen Aufhebung lag eine Tierseuche bei Wildvögeln und Hausgeflügel vor. Nach § 2 Nr. 1 TierGesG ist eine Tierseuche eine Infektion oder Krankheit, die von einem Tierseuchenerreger unmittelbar oder mittelbar verursacht wird, bei Tieren auftritt und auf Tiere oder Menschen (Zoonosen) übertragen werden kann. Für die Bejahung des Begriffs des Vorliegens einer Tierseuche reicht insofern bereits die realistische Möglichkeit der Weiterverbreitung einer übertragbaren Krankheit auch auf der Grundlage weniger Einzelfälle aus; der Ausbruch einer Epidemie im großen Umfang ist dafür nicht erforderlich. Andernfalls würde der Schutzzweck, der mit den nach dem Tierseuchengesetz maßgeblichen vorbeugenden Schutzmaßnahmen erreicht werden soll, verfehlt (Hessischer VGH, B. v. 25.4.1997 – 11 TG 1050/97 – juris Rn.10). Dem Risikobericht des FLI vom 18. November 2016 ist zu entnehmen, dass im maßgeblichen Zeitraum eine Tierseuche in Form des H5N8-Virus vorlag. Die Anzahl der betroffenen Tierinfektionen ging sogar bereits über wenige Einzelfälle hinaus. Denn in diesem Risikobericht wurden 221 Fälle von H5N8 bei Wildvögeln und 5 Fälle von H5N8 bei Hausgeflügel in 8 Bundesländern, davon 32 Fälle bei Wildvögeln in Bayern, bestätigt. Die übertragbare Virusinfektion trat laut Risikoeinschätzung des FLI mit Stand vom 22. Dezember 2016 auch weiterhin während des andauernden Ausstellungsverbotes auf. Danach breitete sich die Geflügelpest in Form des H5N8-Virus weiter aus auf insgesamt 15 Bundesländer (über 500 Fälle bei Wildvögeln und 20 Fälle bei gehaltenen Vögeln) und es wurden 70 Fälle bei Wildvögeln in Bayern bestätigt.

Aus Effektivitätsgründen bei der Seuchenbekämpfung darf bei der Feststellung des Vorliegens einer Tierseuche zudem nicht punktuell auf einen einzelnen Landkreis abgestellt werden, wenn die Tierseuche bei Wildvögeln und Hausgeflügel bereits im ganzen Gebiet der Bundesrepublik Deutschland (BRD) auftritt. Würde bereits das Vorliegen einer Tierseuche verneint werden mit der Begründung, auf einem eingrenzbaren Gebiet in der BRD läge gerade keine Tierseuche vor, obwohl bereits in mehreren Bundesländern Infektionsfälle festgestellt wurden, würde dies die Möglichkeiten der Bekämpfung von Tierseuchen zu sehr einschränken und gänzlich der Besonderheit von Tierseuchen in Hinblick auf ihre unkontrollierbare und in kürzester Zeit mögliche Verbreitung nicht gerecht werden.

Des Weiteren kommt es im vorliegenden Fall nicht streitentscheidend darauf an, ob es einer besonderen oder allgemeinen Tierseuchengefahr bedarf, da wie soeben ausgeführt eine Tierseuche bei Wildvögeln und Hausgeflügel vorlag. Tauben wurden seitens der Beklagten stets nur im Hinblick auf ihre Vektoreneigenschaft, mit anderen Worten als Übertragungs Weg und nicht als mögliches erkranktes Tier, betrachtet. Es wurde zu keinem Zeitpunkt seitens der Behörde von der Gefahr einer Erkrankung der Tauben mit dem H5N8-Virus ausgegangen.

Das Taubenausstellungsverbot war nach der anzuwendenden ex-ante Betrachtungsweise erforderlich zur Bekämpfung der Geflügelpest. Aufgrund des dynamischen Seuchengeschehens und der daher bestehenden aktuellen Gefahrenlage mit kurzfristigem Handlungsbedarf war die Beurteilung der Erforderlichkeit durch den Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden.

Insbesondere bei der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung der Erforderlichkeit (BVerfG, B. v. 20.4.2017 – 2 BvR 1754/14 – juris Orientierungssatz 2b und 2c) kommt es, da eine Prognoseentscheidung getroffen werden muss, darauf an, ob aus der ex-ante-Sicht eines objektiven Betrachters im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung die Voraussetzungen für ein Verbot von Taubenausstellungen vorlagen (VG Gera U.v. 17.3.2008 – 3 K 1513/07 Ge – juris Rn. 138).

Die Erforderlichkeit des Ausstellungsverbots zur Tierseuchenbekämpfung liegt vor, wenn das gewählte Mittel für diesen bestimmten Zweck geeignet ist und kein milderes Mittel existiert.

Der Zweck wird bereits durch § 4 Abs. 2 ViehVerkV bestimmt, der vorsieht, dass das Verbot der Viehausstellung nur zum Zwecke der Tierseuchenbekämpfung angeordnet werden darf. Das Taubenausstellungsverbot wurde vom Landratsamt H. zur Bekämpfung der Geflügelpest bei Wildvögeln und Hausgeflügel angeordnet. Insbesondere zielte die Maßnahme darauf ab, die weitere Verbreitung der Tierseuche und ein Einschleppen in und von anderen Gebieten zu verhindern (vgl. OVG Brandenburg, B.v. 5.6.1997 – 4 B 65/97 – NVwZ 1997, 811-815).

Die Maßnahme zielte bereits auf die Bekämpfung der Tierseuche ab und nicht auf eine bloße Vorbeugung. Denn für die Annahme einer Bekämpfung ist es bereits aus Effektivitätsgründen ausreichend, die weitere Verbreitung einer bereits ausgebrochenen Tierseuche zu verhindern (OVG Brandenburg, B.v. 5.6.1997 – 4 B 65/97 – NVwZ 1997, 811-815), insbesondere wenn die Tierseuche bereits verteilt über das ganze Bundesgebiet auftritt. Andernfalls würde es dazu führen, dass ein Bekämpfen immer erst dann angenommen werden könnte, wenn jedes Tier, das auf den Erreger reagiert, bereits infiziert ist. Dann könnten nur noch nachträgliche Maßnahmen wie - bei tödlich verlaufenden Seuchen nicht mehr erfolgreiche - medikamentöse Behandlungen erfolgen. Es geht daher letztlich an dieser Stelle nicht darum, ob das Landratsamt H2 den Ausbruch der Geflügelpest nur vorbeugend verhindern wollte. Da die Tierseuche per Definition schon ausgebrochen war, war Zweck des Ausstellungsverbots bereits die Bekämpfung. Dass die Maßnahme selbst einen gewissen vorbeugenden Charakter hat, ist unschädlich. Eine Maßnahme ist auch zur Bekämpfung erforderlich, wenn sie „vorbeugend“ die weitere Verbreitung der Tierseuche verhindert. Andernfalls könnte wie bereits dargestellt niemals eine Verbreitung der Seuche effektiv verhindert werden.

Der Argumentation der Klägerseite ein Bekämpfen käme nicht in Frage, da die Geflügelpestverordnung eine lokal begrenzte Bewertung und keine pauschale Vorgehensweise für einen Landkreis wegen der zu ergreifenden Schutzmaßnahmen und erst recht nicht für Verbote vorsehe, sondern eine landkreisbezogene Risikobewertung durch das Landratsamt H. vorzunehmen gewesen wäre, kann nicht gefolgt werden. Eine solche lokale Begrenzung sieht das Verbot des § 4 Abs. 2 ViehVerkV bereits nach seinem Wortlaut nicht vor. Vor allem kann nach Sinn und Zweck bei der Bekämpfung von Tierseuchen aufgrund des enorm hohen immanenten Risikos bei Seuchen, sich innerhalb kürzester Zeit zu verbreiten und zu verändern, nicht auf jeden einzelnen Landkreis abgestellt werden, wenn sich das Virus bereits bundes- und europaweit verbreitet hat (vgl. oben die Ausführungen zum Vorliegen einer Tierseuche). Gegen eine andere Sichtweise spricht auch bei diesem Prüfungspunkt, dass ansonsten Seuchenbekämpfungsmaßnahmen zu sehr eingeschränkt würden und eine seuchenartige Verbreitung nicht effektiv verhindert werden könnte.

Des Weiteren war das Verbot der Taubenausstellung als Mittel geeignet, eine weitere Verbreitung der Geflügelpest zu verhindern. Laut den nachvollziehbaren Ausführungen in der Begründung der Allgemeinverfügung vom 24. November 2016, die bereits die knappen aber wesentlichen Ausführungen enthielt, können Tauben als passive Überträger der Geflügelpest dienen und bei einem Kontakt auf Taubenausstellungen mit Vögeln aus unterschiedlichen Betrieben und infizierten Wildvögeln ein Infektionsrisiko darstellen, da sie auch häufig in gemischten Beständen gehalten werden. Vertieft wurde in der Klageerwiderung nachvollziehbar ausgeführt, die Taube erkranke zwar in der Regel nicht an der aviären Influenza, jedoch könne eine Verschleppung des Virus durch die Taube nicht ausreichend sicher ausgeschlossen werden. Insbesondere dann, wenn weiteres Geflügel gemeinsam mit Tauben gehalten werde, Tauben frei fliegen dürften oder in offenen Volieren gehalten würden und mögliche Kontakte so überhaupt nicht bekannt seien. Folglich bestehe ein signifikantes Ansteckungsrisiko für gehaltene Vögel (Geflügel oder in Gefangenschaft gehaltene Vögel anderer Arten) durch Tauben. Tauben könnten das Virus der Geflügelpest als Vektoren an im gleichen Bestand gehaltene Vögel und insbesondere auf Ausstellungen an Geflügel aus anderen Beständen weitergeben. Auch in der mündlichen Verhandlung wiederholte der Beklagtenvertreter Veterinär-Oberrat Dr. M. diese Einschätzung. Tauben hätten eine Vektorfunktion und könnten zur Übertragung beitragen.

Die Geeignetheit wird auch durch die Risikoeinschätzungen des FLI bestätigt. Zwar waren in der Risikoeinschätzung des FLI mit Stand 18. November 2016 noch bloße Zugangsbeschränkungen zu Vogelschauen empfohlen worden. Aber bereits wenige Tage später in der Risikoeinschätzung des FLI Stand 25. November 2016 (Blatt 84 der Behördenakte) wurde empfohlen, dass Geflügel-Ausstellungen unterbleiben sollten; dies gelte auch für Taubenausstellungen (wenngleich Tauben bisher von Infektionen mit H5N8 nicht betroffen waren). Obwohl zeitlich der Stand dieser Empfehlung einen Tag nach Erlass der Allgemeinverfügung ist, kann die Empfehlung dennoch wegen der zeitlichen Nähe zur Untermauerung der Geeignetheit als Mittel herangezogen werden. Auch in der Risikoeinschätzung mit Stand 22. Dezember 2016 (Blatt 129 der Behördenakte) wurde diese Empfehlung aufrechterhalten. Eine solche Empfehlung birgt in sich bereits die Aussage, dass die Maßnahme des Verbots einer Taubenausstellung geeignet ist, eine weitere Verbreitung der Geflügelpest zu verhindern. Die Empfehlung des FLI kann auch aufgrund der vorrangigen fachlichen Beurteilungskompetenz des FLI der Beurteilung der Geeignetheit des Verbots von Taubenausstellungen zugrunde gelegt werden. Das FLI als Bundesforschungsinstitut für Tiergesundheit ist eine selbstständige Bundesoberbehörde und nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 TierGesG zuständig für die Herstellung von Risikobewertungen auf dem Gebiet der Tierseuchenbekämpfung und somit für eine fachliche Beurteilung von tierischen Seuchengeschehen besonders prädestiniert.

Diese nachvollziehbare Einschätzung wird nicht durch das klägerische Vorbringen - wissenschaftlich belegt sei, dass Tauben keine Überträger des H5N8 Virus seien – widerlegt. Ein bloßes Bestreiten der fachlichen Beurteilung des Landratsamts H., der Regierung von Unterfranken und der Empfehlung des FLI reicht nicht aus, um die fachlichen Beurteilungen zu entkräften. Vielmehr ist zur Entkräftung dieser fachlichen Beurteilungen ein substantiiertes Gegenvorbringen erforderlich (vgl. vorrangige Beurteilungskompetenz durch verbeamtete Tierärzte BayVGH, B. v. 23.5.2017 – 9 C 16.2602 – juris, Orientierungssatz). An einem solchen substantiierten Gegenvorbringen fehlt es vorliegend. Konkrete wissenschaftliche Begründungen wurden nicht vorgetragen.

Ein milderes Mittel mit gleicher Effektivität wie das Taubenausstellungverbot war vorliegend nicht gegeben. Insbesondere ist den nachvollziehbaren Ausführungen der Beklagtenvertreter in der Begründung der Allgemeinverfügung, in deren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung zu folgen, dass das Taubenausstellungsverbot aufgrund der damaligen Dynamik des Geschehens im Hinblick auf die Risikominimierung das erforderliche, also effektivste und zugleich mildeste Mittel, zur Bekämpfung der Geflügelpest war.

Da die tierseuchenrechtlichen Bestimmungen in den Bereich der Gefahrenabwehr zu verorten sind, muss gerade bei der Überprüfung, ob die tierseuchenrechtlichen Maßnahme das mildeste und zugleich effektivste Mittel ist, berücksichtigt werden, dass im Zeitpunkt der Entscheidung letztlich nur ein Prognose, die jedoch den wissenschaftlichen Erkenntnissen entsprechen muss, getroffen werden kann. Zudem darf nicht außer Acht gelassen werden, dass ein mögliches milderes Mittel auch mindestens die gleiche Sicherheit und Eignung zur Verhinderung der Weiterverbreitung der Tierseuche bieten muss.

Daher kann aufgrund der vielen Unwägbarkeiten einer Tierseuche bei der Wahl des Mittels von den entscheidenden Beklagtenvertretern nicht gefordert werden, ein nicht überschaubares Risiko einzugehen. So ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagtenvertreter die Auswahl der Maßnahme unter anderem anhand des Kriteriums der höchst möglichen Risikominimierung trafen. Der Beklagtenseite ist zuzugestehen, dass sie nicht verpflichtet ist, ein milderes Mittel mit einer geringeren Effektivitätsprognose zu wählen. Insbesondere ist gerade das Verbot der Taubenausstellung das mildeste und effektivste Mittel gewesen, um den Kontakt von Vögeln aus unterschiedlichen Betrieben, die möglicherweise Kontakt mit Wildvögeln hatten, und zugleich eine mögliche Übertragung der Tierseuche zu verhindern. Da die Taubenzüchter ihre Tiere in Volieren oder im Freiflug halten, ist ein Kontakt zu möglicherweise infizierten Wildvöglen nicht ausgeschlossen. Sicherlich sind auch noch andere Übertragungswege möglich, bezüglich derer dann aber separate Maßnahmen getroffen werden müssen.

Im Gegensatz zum Taubenausstellungsverbot stellen Desinfektionsmatten oder sonstige Hygienevorkehrungen kein milderes und gleich effektives Mittel zur Geflügelpestbekämpfung dar. Diesbezüglich kann auf die plausiblen Erläuterungen von Dr. M. in der mündlichen Verhandlung verwiesen werden. Nach dessen nachvollziehbarer Einschätzung sind Desinfektionsmatten im Eingangsbereich einer Taubenausstellung nicht risikominimierend, da die Hobbyzüchter keine professionellen Hygienekenntnisse haben im Vergleich zu professionellen Geflügelbetrieben, in denen sonst solche Desinfektionsmatten zum Einsatz kommen. Eine Überprüfung der Einhaltung solcher Hygienemaßnahmen bei Taubenausstellungen ist nach den Angaben von Dr. M. in der Praxis nicht zu leisten. Entgegenstehende Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich, zumal im Zusammenhang mit mehreren Taubenausstellungen in einem Landkreis und einem aktiven Tierseuchengeschehen jede Personalkapazität eines Veterinäramtes an ihre Grenzen kommt.

Auch kann der Erforderlichkeit des Verbots zur Seuchenbekämpfung nicht entgegen gehalten werden, dass die Allgemeinverfügung nicht unerlässlich für die Seuchenbekämpfung gewesen sei, da es im Landkreis selbst keine Fälle gegeben habe. Zum einen gab es laut Angabe des Dr. M* … in der mündlichen Verhandlung nach dem Erlass der Allgemeinverfügung vom 24. November 2016 im Landkreis H. circa 20 Fälle von betroffenen Wildvögeln. Vor allem aber kann die Erforderlichkeit zum anderen nicht aufgrund der im Gefahrenabwehrrecht vorzunehmenden Prognoseentscheidung anhand einer Betrachtung aus der Sicht nach dem Ende der Tierseuche beurteilt werden, sondern maßgeblich ist die ex-ante Sicht im Zeitpunkt der Anordnung des Verbots. Andernfalls würde die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme, auch wenn sie kausal die Verbreitung einer Tierseuche verhindert hätte, im Nachhinein entfallen und die Maßnahme rechtswidrig werden, was mit den Besonderheiten des Gefahrenrechts nicht vereinbar wäre.

Aus dem gleichen Grund kann auch nicht eingewendet werden, dass es bei der Ausstellung in Erfurt mit 22.000 Tieren zu keinen Seuchenübertragungen kam und nach den Ausführungen der Klägerseite daher keine Nachweise über eine Übertragung des Geflügelpestvirus durch eine Ausstellung vorlägen.

Zudem ist das Verbot im Vergleich zu anderen Maßnahmen wie Flugverboten und Aufstallungsanordnungen oder Tiertötungen das mildere Mittel zur Bekämpfung der Geflügelpest.

Dem Landratsamt H2 sind bei der Ausübung des Ermessens keine Ermessensfehler unterlaufen.

Nach § 114 Abs. 1 VwGO darf nur eine eingeschränkte gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung erfolgen. Das Gericht darf daher nur prüfen, ob Ermessensfehler gemacht wurden. Solche Ermessensfehler sind weder in Form eines Ermessensausfalls noch eines Ermessensdefizits feststellbar.

Ein Ermessensausfall liegt nicht vor. Die Lenkung der Ermessenshandhabung durch die Weisung der Regierung von Unterfranken vom 24. November 2016 führt nicht zu einem Ermessensausfall. Ermessensfehlerhaft ist eine durch Weisung gelenkte Entscheidung nur dann, wenn die zur Ermessensentscheidung berufene Behörde keine eigenen Ermessenserwägungen anstellt, auf Weisung einer anderen Behörde entscheidet und die Weisung ihrerseits nicht den Anforderungen genügt, die an eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zu stellen sind (Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 114 Rn. 14; Schoch/Schneider/Bier/Gerhardt, VwGO, § 114 Rn. 17). Die Regierung war auch zur Weisung befugt nach Art. 102 Abs. 1 Satz 2 LKrO i.V.m. Art. 95 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 LKrO. Ob die Ermessensentscheidungen letztlich der Weisung zu entnehmen sind oder das Landratsamt H2 nochmals eigene Erwägungen anstellte oder letztlich eine Kombination erfolgte, ist nicht entscheidungserheblich, da jedenfalls bereits in der Begründung der Allgemeinverfügung eine Abwägung der Belange der betroffenen Tierhalter und der Belange der Gesamtwirtschaft vorgenommen wurde. Zusätzlich zu den Ermessenserwägungen in der Weisung nahmen die Beklagtenvertreter nach ihren glaubhaften Angaben eine eigenständige Ermessensausübung vor. So gab in der mündlichen Verhandlung der Beklagtenvertreter Veterinär-Oberrat Dr. M. an, dass sehr wohl Gedanken zur Angemessenheit gemacht worden seien, da sie geprüft hätten, wie viele Taubenhalter auch anderes Geflügel hielten und dass bei einer bundesweiten Ausstellung das Risiko deutlich höher gewesen sei.

Ein unzulässiges Nachschieben von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren ist nicht erfolgt. Die wesentlichen Ermessenserwägungen sind bereits in der Allgemeinverfügung vom 24. November 2016 enthalten. Dort wird bereits eine, wenn auch knappe Abwägung der Belange der betroffenen Tierhalter und der Gesamtwirtschaft vorgenommen. Die Ermessenserwägungen wurden in der Klageerwiderung und der mündlichen Verhandlung lediglich ergänzt bzw. vertieft.

Ebenso wenig kann das Gericht ein Ermessensdefizit feststellen. Die vorgebrachten klägerischen Argumente, die Vereinsinteressen seien nicht berücksichtigt worden, da das Verbot der Taubenausstellung dazu führe, dass viele Züchter mangels Motivation die Zucht aufgeben würden und dies daher einen Kahlschlag für das gesamte Vereinsleben bedeute, können ein Ermessensdefizit nicht begründen.

Von einem Ermessensdefizit ist auszugehen, wenn die Behörde nicht alle nach Lage des Falles betroffene Belange in ihre Ermessensentscheidung einstellt. Ferner liegt ein Ermessensdefizit dann vor, wenn die Behörde zwar alle wesentlichen Gesichtspunkte ermittelt hat, diese aber falsch gewichtet (Decker in BeckOK, VwGO, Stand 1.10.2017, § 114 Rn. 21).

Im vorliegenden Fall hat das Landratsamt H., die Umstände des Falles in ihre Abwägung einbezogen, die nach Lage der Dinge und nach Maßgabe der gesetzlichen Vorgaben zu berücksichtigen waren. Erkannt und in der Begründung der Allgemeinverfügung einbezogen wurden zwar nicht direkt die Interessen des konkreten Klägers als Verein, aber die Nachteile für die betroffenen Tierhalter. Vertieft wurden die Ermessenserwägungen im Schreiben des Landratsamts H. vom 12. Januar 2017, in dem auch auf die wirtschaftlichen Nachteile des Klägers und der Einschränkungen der Handlungsfreiheit durch das Taubenausstellungsverbot behandelt wurden.

Fehler bei der Gewichtung der wesentlichen abwägungsrelevanten Gesichtspunkte wurden nicht gemacht. Dass durch das Landratsamt H. dem Gesundheitswohl der Allgemeinheit, dem Tierwohl des ansteckungsgefährdeten Geflügels, dem finanziellen und beruflichen Interesse anderer Geflügelhalter und dem durch eine ausufernde Verbreitung der Geflügelpest drohenden gesamtwirtschaftlichen Schaden für die Geflügel- und Lebensmittelindustrie ein erheblich höheres Gewicht gegenüber den wirtschaftlichen und ideellen Belangen des Klägers als Taubenzüchterverein eingeräumt wurde, entspricht grundsätzlich den mit einer Tierseuche verbundenen erheblichen Risiken für das Allgemeinwohl und die Geflügel- und Lebensmittelindustrie. Daher können die achtenswerten ideellen Vereinsinteressen im Verhältnis zu den benannten gefährdeten Interessen nicht überwiegen. Sonstige Anzeichen hinsichtlich einer Fehlgewichtung der Belange sind nicht gegeben. Das Gericht verkennt nicht, dass es für den vom Ausstellungsverbot betroffenen Kläger zu Nachteilen im Vereinsleben, wie etwa Mitgliederschwund kommen kann. Jedoch war die Ermessensentscheidung des Beklagten bei der damals aktuellen Gefahrenlage mit kurzfristigem Handlungsbedarf nicht zu beanstanden.

Weiterhin ergibt sich kein Ermessensfehler aus einer fehlenden Einzelfallbetrachtung. Einzelfallbetrachtung bedeutet, dass die Besonderheiten des konkreten Einzelfalls beachtet werden müssen und nicht, dass eine Einzelfallbetrachtung die Einbeziehung von landes- und bundesgebietsübergreifenden Belangen verbietet. Die Besonderheit des Geflügelpestgeschehens 2016/2017 bestand gerade unter anderem darin, dass die festgestellten Fälle des H5N8-Virus bundes- und sogar europaweit aufgetreten waren und daher insbesondere diese weitgehende Verbreitung bei der Einzelfallbeurteilung zu berücksichtigen war. Zum anderen wurden auch die Belange des Landkreises H. einbezogen, da - wie der Beklagtenvertreter ausführte – unter anderem geprüft wurde, wie viele Taubenhalter auch anderes Geflügel hielten. Zudem wären durch eine Verbreitung der Geflügelpest im Landkreis H. ebenfalls das Allgemeinwohl und die finanziellen und beruflichen Interessen der anderen ansässigen Geflügelhalter betroffen gewesen. Dass letztlich ein bayernweites Verbot zustande kam, beruht darauf, dass die Auswirkungen und Gefahren der Verbreitung der Geflügelpest nicht an den Grenzen eines Landkreises endeten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.