I.
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. … der Gemarkung …, welches am W …weg gelegen ist. Die Beklagte nimmt Baumaßnahmen am W …weg vor. Die Parteien streiten um einen diesbezüglichen Bescheid über die Erhebung einer Vorauszahlung auf den Ausbaubeitrag.
Vom annähernd von Nordwesten nach Südosten verlaufenden H … Weg zweigt der W …weg ab und führt zunächst auf einer Länge von etwa 82 m annähernd nach Norden bis zur Einmündung der Straße … G … von Osten her. Anschließend führt der W …weg auf einer Länge von etwa 105 m nach Nordosten, bis er den Straßenzug R …graben/L …gasse kreuzt. Von hier führt der W …weg auf einer Länge von etwa 100 m annähernd nach Osten bis zur Einmündung in den B …weg, wo er endet.
Das klägerische Grundstück, welches lediglich mit einem Nebengebäude bebaut ist, liegt auf der östlichen Seite des W …weges an diesem an und zwar südlich der Einmündung der Straße … G …, an welchem dieses Grundstück ebenfalls gelegen ist.
Die Beklagte erneuert die Fahrbahn, die Gehwege und die Straßenentwässerung.
Mit Bescheid vom 13. Oktober 2014 erhob die Beklagte vom Kläger eine Vorauszahlung auf den Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung und Verbesserung der Anlage W …weg zu Lasten des Grundstücks Fl.Nr. … in Höhe von 10.740,99 EUR (Grundstücksgröße: 903 m²; Reduzierung um 1/3 wegen Mehrfacherschließung; Nutzungsfaktor 1,3; Beitragssatz: 13,72405 EUR pro m²).
Gegen den Bescheid vom 13. Oktober 2014 erhob der Kläger mit Schreiben vom 11. November 2014, bei der Beklagten eingegangen am 12. November 2014, Widerspruch, den er damit begründete, die dem Bescheid zugrundeliegende Straßenausbaubeitragssatzung sei nichtig. Zu beanstanden sei die zu geringe Eigenbeteiligung der Beklagten von 40% für die Fahrbahn der Haupterschließungsstraßen und von 50% für die Fahrbahn der Hauptverkehrsstraßen. Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 KAG sei eine vorteilsgerechte Abstufung der Eigenbeteiligung vorzusehen. Eine derartige vorteilsgerechte Abstufung sei bei einer Eigenbeteiligung der Beklagten für die Fahrbahn von Haupterschließungsstraßen in Höhe von 40% gegenüber einer Eigenbeteiligung für die Gehwege und die übrigen Teileinrichtungen in Höhe von 35% nicht gegeben. Gleiches gelte für die Eigenbeteiligung von 50% für die Fahrbahn von Hauptverkehrsstraßen gegenüber einer Eigenbeteiligung von 45% für die Gehwege und die anderen Teileinrichtungen. Zudem höben sich die Eigenbeteiligungssätze von 30%, 40% und 50% jeweils für die Fahrbahn von Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen nicht deutlich genug voneinander ab. Zudem handle es sich beim W …weg um eine Haupterschließungsstraße und nicht um eine Anliegerstraße.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Oktober 2016 hob das Landratsamt Aschaffenburg den Vorauszahlungsbescheid vom 13. Oktober 2014 auf, soweit der damit festgesetzte Beitrag den Betrag von 8.586,59 EUR übersteigt und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Dies wurde damit begründet, das klägerische Grundstück zähle zum Kreis der beitragspflichtigen Grundstücke für den Ausbau des zutreffend als Anliegerstraße eingestuften W …weges. Es sei auszuschließen, dass über den W …weg innerörtlicher oder gar überörtlicher Durchgangsverkehr von nennenswertem Gewicht abgewickelt werden solle. Die in § 7 Abs. 2 ABS festgelegten Eigenbeteiligungen der Beklagten für Anliegerstraßen seien nicht zu beanstanden. Allerdings sei die Beitragspflicht für den Bauabschnitt „W …weg-Ost“ (Bauabschnitt von der Einmündung der L …gasse bis zum B …weg) bereits entstanden und die Erhebung einer Vorauszahlung und eines endgültigen Beitrags für diesen Abschnitt nicht mehr möglich. Den vorgelegten Unterlagen sei zu entnehmen, dass die Baumaßnahme für den Bauabschnitt „W …weg-Ost“ im Jahr 1997 abgeschlossen worden sei, da es keinen Beschluss des Gemeinderates über ein Bauprogramm für den gesamten W …weg gegeben habe. Die Schlussrechnung für diesen Bauabschnitt sei am 11. November 1997 eingegangen, es sei eine gültige Ausbaubeitragssatzung vorhanden gewesen und der W …weg sei als Ortsstraße gewidmet gewesen. Damit sei die Festsetzungsfrist im Jahr 2014 zweifelsfrei abgelaufen gewesen. Da für die Baumaßnahme „W …weg-Ost“ keine Ausbaubeiträge mehr erhoben werden könnten, ergebe sich ein verringerter Aufwand, der auf die beitragspflichtigen Flächen umzulegen sei. Der Beitragssatz liege nun bei 10,97 EUR.
II.
Am 24. November 2016 ließ der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Würzburg erheben und beantragen,
Der Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014 für Grundstück Fl.Nr. … der Gemarkung … und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Aschaffenburg vom 19. Oktober 2016 werden aufgehoben.
Zur Begründung wurde vorgetragen, der W …weg sei nicht als Anliegerstraße, sondern als Haupterschließungsstraße einzustufen, da er als Verbindungsstraße für den Durchgangsverkehr zwischen der Straße … G … und dem H … Weg diene. Über den W …weg werde auch der Verkehr zur Grundschule, Musikschule und Volkshochschule und zum Kindergarten und das kirchliche Jugend- und Pfarrzentrum geführt. Der in der Ausbaubeitragssatzung festgesetzte Gemeindeanteil für die Fahrbahn von Haupterschließungsstraßen in Höhe von 40% bleibe um 10 Prozentpunkte hinter dem Mindestsatz der Mustersatzung zurück. Dieser dürfe nicht unterschritten werden.
Die Beklagte ließ beantragen,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde vorgetragen, beim W …weg handle es sich um eine Anliegerstraße. Aufgrund der Randlage der Ortsstraße W …weg und der Straßenführung sei auszuschließen, dass über den etwa 300 m langen W …weg innerörtlicher oder gar überörtlicher Durchgangsverkehr von nennenswertem Gewicht abgewickelt werden solle. Vielmehr gehe es allein um die Aufnahme des kleinräumigen Ziel- und Quellverkehrs.
Die Ausbaubeitragssatzung sei nicht zu beanstanden. Die Beklagte habe durch die Abstufung der Selbstbeteiligungssätze nach Straßenkategorien die Vorteile der jeweiligen Straße für die Allgemeinheit angemessen berücksichtigt. Die Beklagte sei nicht an die Mustersatzung gebunden. Die Bewertung der Beitragssätze für Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen sei unerheblich, weil es sich vorliegend um eine Anliegerstraße handle.
Im Übrigen wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2018, auf das weitere schriftsätzliche Vorbringen der Parteien sowie auf den Inhalt der einschlägigen Verwaltungsakten der Beklagten und des Landratsamts Aschaffenburg, welche Gegenstand des Verfahrens waren, Bezug genommen.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Bescheid vom 13. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Aschaffenburg vom 19. Oktober 2016, mit welchem die Beklagte den Kläger als Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. … der Gemarkung … … … zu einer Vorauszahlung auf den Beitrag für die Erneuerung und Verbesserung des W …weges in Höhe von 8.586,59 EUR heranzieht.
Die zulässige Klage ist begründet. Der angegriffene Bescheid erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil er sich auf keine wirksame Rechtsgrundlage in Form einer gültigen Ausbaubeitragssatzung stützen kann.
Dies ergibt sich aus Folgendem:
Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Kommunalabgabengesetz (KAG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl. S. 264), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. März 2016 (GVBl. S. 36), können die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern und den Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. Zu diesen Einrichtungen zählen auch Gemeindestraßen im Sinne des Art. 46 BayStrWG i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. Oktober 1981 (BayRS 91-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Mai 2015 (GVBl. S. 154).
Für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen sollen gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG solche Beiträge erhoben werden, soweit nicht Erschließungsbeiträge nach dem Baugesetzbuch zu erheben sind.
Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Vorauszahlung ist Art. 5 Abs. 5 KAG, ohne dass es einer ortsrechtlichen Umsetzung durch die gemäß Art. 5 Abs. 1 KAG erhebungsberechtigte Körperschaft bedürfte. Danach dürfen Vorauszahlungen auf einen Beitrag verlangt werden, wenn - wie hier - mit der Ausführung der Maßnahmen begonnenen worden ist, für die der Beitrag erhoben werden soll.
Aus dem Wesen der Vorauszahlung als einer Zahlung vor Entstehung einer Beitragspflicht und aus der darin begründeten Abhängigkeit von einer künftigen Beitragsschuld nach Grund und Höhe fordert ihre Festsetzung jedoch das Vorhandensein einer gültigen Beitragsregelung in Gestalt einer Abgabesatzung nach Art. 2 Abs. 1 KAG, weil nur so die rechtlichen Voraussetzungen für die spätere Begründung einer Beitragspflicht geschaffen werden können (BayVGH, st. Rspr.; vgl. z.B. U.v. 1.6.2011 - 6 BV 10.2467 - BayVBl. 2012, 206 m.w.N.; Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, Stand Januar 2014, Nr. 2.7.11.3).
Eine solche Regelung hat die Beklagte mit ihrer Satzung über die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung von Straßen, Wegen, Plätzen, Parkplätzen vom 20. Juni 2012 (ABS) geschaffen. Allerdings hält diese einer inhaltlichen Überprüfung nicht stand und erweist sich deshalb als unwirksam, so dass sie keine tragfähige Grundlage für den streitgegenständlichen Bescheid bilden kann. Dies ergibt sich daraus, dass die Ausbaubeitragssatzung hinsichtlich der in ihrem § 7 Abs. 2 festgelegten Gemeindeanteile fehlerhaft ist.
Für die Beteiligung der Gemeinde am Aufwand für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung unter anderem von Straßen schreibt Art. 5 Abs. 3 Satz 1 KAG vor, dass in der Abgabesatzung eine solche vorzusehen ist, wenn die Einrichtung neben den Beitragspflichtigen nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugutekommt. Nach Art. 5 Abs. 3 Satz 2 KAG muss die Eigenbeteiligung die Vorteile für die Allgemeinheit angemessen berücksichtigen. Satzungen nach Abs. 1 Satz 3 - also solche für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen - haben eine vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen.
Dies bedeutet, dass der beitragsfähige Aufwand ausschließlich auf die Gruppe der Eigentümer und Erbbauberechtigten der an der Anlage gelegenen Grundstücke einerseits und auf die Gemeinde als „Repräsentantin“ der Allgemeinheit andererseits aufzuteilen ist. Denn es liegt auf der Hand, dass eine jede öffentliche Straße nicht nur unbedeutend im Sinn von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 KAG der Allgemeinheit zugutekommt. (Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand: Januar 2016, Rn. 2121). Dies bedeutet, dass Eigentümeranteil und Gemeindeanteil zusammengezählt den beitragsfähigen Aufwand ausmachen müssen.
Auf der Grundlage dieser zwingend in der Ausbaubeitragssatzung umzusetzenden Vorschrift hat der Satzungsgeber darüber zu entscheiden, wie hoch der Eigentümeranteil und wie hoch der Gemeindeanteil sein soll. Dies ist - direkt oder indirekt - als bestimmter Prozentsatz zu bezeichnen (Driehaus, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, 9. Auflage 2012, § 34 Rn. 6). Auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KAG ist einziges Kriterium für die Aufteilung des beitragsfähigen Aufwandes auf die Grundstückseigentümer und die Gemeinde der „Vorteil für die Allgemeinheit“; dieser muss „angemessen“ berücksichtigt werden. Der Begriff „Vorteil“ meint in diesem Zusammenhang den wirtschaftlichen Vorteil (Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 4 m.w.N.). Dies bedeutet, dass bei der Entscheidung des Satzungsgebers über die Eigenbeteiligung der Gemeinde und damit über die Belastung der Eigentümer der anliegenden Grundstücke „kein Raum für die Beachtung etwa von sozial- oder finanzpolitischen Erwägungen“ (vgl. Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 4 m.w.N.; vgl. auch BayVGH, U.v. 29.10.1984 - 6 B 82A.2893 - VGH n.F. 37, 142, 143; U.v. 9.11.2016, 6 B 15.2732 - juris Rn. 45) ist. In diesem Zusammenhang spielt auch die Vorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG eine Rolle, wonach für die Verbesserung und Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen Beiträge erhoben werden „sollen“. Hiernach ist der Satzungsgeber in der Regel dazu verpflichtet, derartige Beiträge von den Eigentümern und Erbbauberechtigten der bevorteilten Grundstücke zu erheben. Dies gilt zunächst - wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 9. November 2016 (6 B 15.2732 - juris) entschieden hat - für die Frage, ob überhaupt Beiträge für den Ausbau von gemeindlichen Straßen erhoben werden. Die Verpflichtung zur Erhebung von Beiträgen muss jedoch auch in gleichem Maße Auswirkungen auf die Beantwortung der Frage haben, welcher Anteil des beitragsfähigen Aufwands auf die Grundstückseigentümer und welcher Anteil auf die Gemeinde als Repräsentantin der Allgemeinheit umzulegen ist. Ist es nämlich dem Satzungsgeber verwehrt, auf der Grundlage etwa sozialpolitischer oder finanzwirtschaftlicher Überlegungen zugunsten der Eigentümer und Erbbauberechtigten der von der beitragsfähigen Straßenbaumaßnahme bevorteilten Grundstücke auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen zur Gänze zu verzichten mit der Folge, dass die in Rede stehenden Mittel von Anderen aufgebracht werden müssen oder zur Erfüllung anderer gemeindlicher Aufgaben fehlen (so BayVGH, U.v. 9.11.2016 - 6 B 15.2732 - juris LS 4), muss dies auch für die Bestimmung der Höhe des Anteils der Gemeinde als Repräsentantin der Allgemeinheit gelten. Eine diesbezüglich fehlerhafte Bestimmung dieses Anteils zu Gunsten der Eigentümer der anliegenden Grundstücke kann einem Teil-Verzicht der Gemeinde auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen gleich kommen; in diesem Fall ist sie auf der Grundlage des vorgenannten Urteils des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs unzulässig (vgl. hierzu auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage, 2012, § 34 Rn. 9 m.w.N.).
Für die Bestimmung der Höhe des Vorteils der von der beitragsfähigen Straßenbaumaßnahme bevorteilten Grundstücke einerseits und der Allgemeinheit, repräsentiert durch die Gemeinde, andererseits unter Berücksichtigung der Vorschrift des Art. 5 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KAG hat der Bayer. Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 23. Oktober 1984 (6 B 82A.2893 - VGH n.F. 37, 142) Mindestvorgaben gemacht, die insbesondere die in Art. 5 Abs. 3 Satz 3 KAG vorgeschriebene „vorteilsgerecht abgestufte“ Eigenbeteiligung in den Blick nehmen. Hiernach hat der Satzungsgeber bei seiner Wertung zu berücksichtigen, ob und inwieweit den Anliegern durch ihre räumliche Beziehung zu der Straße und deren Inanspruchnahme ein Vorteil zuwächst und in welchem Umfang der Vorteil der Allgemeinheit sich hierdurch gegebenenfalls verringert. Entscheidendes Kriterium ist dabei das Maß der zu erwartenden Inanspruchnahme der ausgebauten Straße durch die Anlieger einerseits und durch die Allgemeinheit andererseits (vgl. auch Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 8). Um dem gerecht zu werden, hat der Satzungsgeber eine sachgerechte Typisierung der Gemeindestraßen vorzunehmen, um deren Verkehrsbedeutung insbesondere für die Allgemeinheit angemessen zu berücksichtigen. Denn die Verkehrsbedeutung ist bei der Abgrenzung zwischen dem individuellen Vorteil des Anliegers und dem Vorteil der Allgemeinheit und bei deren Abwägung gegeneinander das wichtigste Kriterium. In diesem Zusammenhang sieht es der Bayer. Verwaltungsgerichtshof als notwendig an, zumindest drei Straßenkategorien entsprechend der Verkehrsfunktion aufzustellen, nämlich Wohnstraßen, Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr und Durchgangsstraßen (BayVGH, U.v. 29.10.1984, a.a.O.). Denn die unterschiedliche Verkehrsfunktion der gemeindlichen Straßen bietet einen greifbaren Anhaltspunkt, den Vorteil der Allgemeinheit einzugrenzen. Zumindest bei den drei Grundtypen Anliegerstraße, innerörtliche Erschließungsstraße und Durchgangsstraße (vgl. Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 11: nunmehr in der Regel als Anliegerstraße, Haupterschließungsstraße und Hauptverkehrsstraße bezeichnet) ist, so der Bayer. Verwaltungsgerichtshof (U.v. 29.10.1984 - a.a.O.), die Beurteilung der Verkehrsbedeutung ohne offenkundige Schwierigkeiten zu vollziehen, wobei für die konkrete Einordnung die in der Satzung notwendigerweise enthaltene Beschreibung des jeweiligen Straßentyps heranzuziehen ist. In diesem vom Bayer. Verwaltungsgerichtshof vorgegebenen System ist notwendigerweise eine auf den Grundsätzen der Praktikabilität und der Typengerechtigkeit beruhende gewisse Pauschalierung mit der Tendenz zur Nichtberücksichtigung individueller Besonderheiten enthalten (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 34 Rn. 11).
Auf dieser Grundlage hat der Satzungsgeber die entsprechenden Straßenkategorien zu bestimmen und ihnen - differenzierend nach Teileinrichtungen - eine angemessene Eigenbeteiligung der Gemeinde, orientiert an der Inanspruchnahme der Einrichtung durch die Allgemeinheit, zuzuordnen. Allerdings entziehen sich die aus Straßenbaumaßnahmen erwachsenden Vorteile einer rechnerisch exakten Bemessung von vornherein, sodass nur nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab vorgegangen werden kann (BayVGH, U.v. 16.8.2001 - 6 B 97.111 - juris Rn. 14), zumal die Bestimmung des Vorteils der jeweiligen Straßenkategorie gemäß Art. 5 Abs. 3 Satz 3 KAG die vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung „einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen“ hat.
Damit ist dem Satzungsgeber ein Bewertungsspielraum zuzubilligen, für den das Vorteilsprinzip allerdings Grenzen, sowohl eine Oberwie auch eine Untergrenze, vorgibt (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 34 Rn. 8).
Für die entsprechende Vorteilsabwägung hat der Satzungsgeber das Maß der schätzungsweise zur erwartenden Nutzung der Gesamtheit der Straßen der entsprechenden Straßenkategorie im Gemeindegebiet (vgl. Art. 5 Abs. 3 Satz 3 KAG) durch die Grundstückseigentümer einerseits und durch die Allgemeinheit andererseits gegenüber zu stellen und auf dieser Grundlage die jeweiligen Anteilssätze zu bestimmen (Driehaus, Erschließungs- und Straßenausbaubeitragsrecht in Aufsätzen, 2. Auflage 2009, Der Gemeindeanteil im Straßenausbaubeitragsrecht, S. 341 ff., 344).
In dieser Hinsicht ist - zunächst bezogen auf die Teil-Einrichtung Fahrbahn - zu beachten, dass der Ziel- und Quellverkehr der angrenzenden Grundstücke das kennzeichnende Moment für den Anliegerverkehr bildet. Demgegenüber dienen Hauptverkehrsstraßen ganz überwiegend dem Durchgangsverkehr, so dass dieser für die Bestimmung des diesbezüglichen gemeindlichen Anteils maßgeblich ist. Damit drängt sich auf, dass sich bei Haupterschließungsstraßen Anlieger- und Durchgangsverkehr in etwa als gleichwertig erweisen (BayVGH, U.v. 9.2.2012 - 6 B 10.865 - juris Rn. 18; U.v. 21.1.1993 - 6 B 90.510 - juris, Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 32). Dabei geht es nicht um rechnerisch exakte Größenordnungen, sondern, wie es dem Grundsatz der Typengerechtigkeit entspricht, um einen Schwerpunkt der Straßennutzung. Allgemein in diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass Anliegerverkehr im Sinne der genannten Vorschriften nicht allein derjenige Verkehr ist, der von und zu den direkt an der ausgebauten Straße anliegenden Grundstücken fließt; vielmehr ist auf den kleinräumigen Ziel- und Quellverkehr aus dem betreffenden Bauquartier abzustellen. Bei diesem Verkehr aus dem kleinräumigen Umfeld handelt es sich nicht um „durchgehenden innerörtlichen Verkehr“, wie er zur Einstufung als Haupterschließungsstraße oder Hauptverkehrsstraße erforderlich wäre. Er ist vielmehr dem Anliegerverkehr zuzuordnen. Denn in der durch das Gesetz vorgeschriebenen Abstufung der Straßenkategorien ist eine an einem Grobraster orientierte, die Verkehrsunterschiede betonende und daher an die Merkmale kleinräumig, innerörtlich durchgehend und überörtlich durchführend anknüpfende Aufteilung angelegt, die durch eine starr auf die einzelne Einrichtung bezogene Beurteilung verwischt wird (vgl. BayVGH, U.v. 9.2.2012 - 6 B 10.865 - juris Rn. 20 m.w.N.; B.v. 27.7.2012 - 6 ZB 12.796 - juris Rn. 11).
Innerhalb dieses Rahmens schließt der schon oben genannte dem Satzungsgeber zustehende Beurteilungsspielraum nach der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (vgl. U.v. 9.9.2015 - 6 A 10447/15 - KStZ 2016, 74, 75) eine geringe Bandbreite (+/- 5 v.H.) mehrerer vertretbarer Vorteilssätze ein, die einen Ausgleich für die insbesondere tatsächliche Unsicherheit bieten soll, welche mit der Bewertung der Anteile des Anliegersowie des Durchgangsverkehrs zwangsläufig verbunden ist.
Die Mustersatzung des Bayer. Gemeindetages (Thimet, Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Stand: September 2016, Teil VI Ziff. 2.16) definiert als Anliegerstraßen die Straßen, die ganz überwiegend der Erschließung der Grundstücke dienen (§ 6 Abs. 3 Nr. 1); für diese ist ein für alle Teileinrichtungen einheitlicher Gemeindeanteil in Höhe von 20 v.H. vorgesehen (§ 6 Abs. 2 Nr. 1.1). Haupterschließungsstraßen sind definiert als Straßen, die der Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr dienen und nicht Hauptverkehrsstraßen sind (§ 6 Abs. 3 Nr. 2); für diese ist bezüglich der Fahrbahn ein Gemeindeanteil von 50 v.H., für die anderen Teileinrichtungen ein solcher in Höhe von 35 v.H. vorgesehen (§ 6 Abs. 2 Nr. 1.2). Hauptverkehrsstraßen sind definiert als Straßen, die ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr dienen (§ 6 Abs. 3 Nr. 3); für sie ist ein Gemeindeanteil in Höhe von 70 v.H. (Fahrbahn) bzw. 45 v.H. (sonstige Teileinrichtungen) bestimmt (§ 6 Abs. 2 Nr. 1.3).
Die hierzu vorhandene Rechtsprechung billigt in der Regel - unter anderem auch abhängig von der Definition der einzelnen Straßenkategorien in der konkreten Satzung - bezogen auf die Fahrbahn (anders zum Teil bei den weiteren Teileinrichtungen) bei Anliegerstraßen Gemeindeanteile in Höhe von 20 v.H. bis 40 v.H., bei Haupterschließungsstraßen von etwa 40 v.H. bis 60 v.H. und bei Hauptverkehrsstraßen von 70 v.H. bis 80 v.H. (Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand: Januar 2016, Rn. 2121; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 34 Rn. 17; BayVGH, U.v. 4.2.2005 - 6 ZB 02.319 - juris Rn. 21; VG Ansbach, U.v. 14.11.2005 - AN 18 K 04.740 - BeckRS 2005.3411; VG Würzburg, U.v. 23.10.2014 - W 3 K 13.692 - juris). Allerdings wird durchgängig verlangt, dass bei Anliegerstraßen der Anliegeranteil den Gemeindeanteil deutlich übersteigt (Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 11 und Rn. 17).
Will der Satzungsgeber signifikant von den Durchschnittswerten abweichen, bewegt sich seine Entscheidung nur dann noch im durch das Vorteilsprinzip vorgesehenen (Bewertungs-)Rahmen, wenn er aufgrund valider Daten ermittelt hat, dass eine Abweichung gerechtfertigt ist (vgl. Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 17).
Die Festsetzung des Gemeindeanteils durch den Satzungsgeber ist ein Akt der gemeindlichen Rechtssetzung. Sie kann deshalb wie jeder andere Gesetzgebungsakt gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob die Gemeinde den durch das Vorteilsprinzip des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KAG gesteckten Rahmen überschritten hat; es handelt sich um eine „ortgesetzgeberische Ermessens- und Gestaltungsentscheidung“ (Driehaus, a.a.O., § 34 Rn. 7 m.w.N.). Dies beruht darauf, dass mangels exakter Berechenbarkeit nur von einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab ausgegangen werden kann, aus dem heraus dem Satzungsgeber ein Bewertungsspielraum zuzubilligen ist, der nicht voll der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Ermächtigung des Satzungsgebers, einen Spielraum auszuschöpfen, findet ihre rechtliche Grenze erst in den allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätzen des Prinzips, dass der Beitrag einen Ausgleich für den Vorteil darstellen muss, der Verhältnismäßigkeit und des Willkürverbots (BayVGH, U.v. 16.8.2001 - 6 B 97.111 - juris Rn. 14; BVerwG, U.v. 10.6.1981 - 8 C 15.81 - BVerwGE 62, 300, 302; vgl. zu Bewertungsspielräumen der Verwaltung allgemein auch Rennert in Eyermann, VwGO, Kommentar 14. Auflage 2014, § 114 Rn. 51 ff.).
Auf dieser rechtlichen Grundlage und innerhalb des dem Gericht zustehenden Überprüfungsrahmens ergibt sich, dass die Beklagte mit ihrer Ausbaubeitragssatzung den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten hat.
Die Beklagte hat in § 7 Abs. 3 ABS insgesamt fünf verschiedene Straßenkategorien (Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen, Hauptverkehrsstraßen, verkehrsberuhigte Bereiche, Fußgängerbereiche) festgelegt und ihnen in § 7 Abs. 2 ABS bestimmte Eigenbeteiligungen der Gemeinde zugeordnet. Die Definition der Straßenkategorien in § 7 Abs. 3 ABS entspricht insoweit dem oben zitierten Wortlaut der Mustersatzung des Bayer. Gemeindetages.
§ 7 Abs. 2 ABS enthält u.a. folgende Eigenbeteiligungen für die Teileinrichtung Fahrbahn:
Anliegerstraßen: 30 v.H.
Haupterschließungsstraßen: 40 v.H.
Hauptverkehrsstraßen: 50 v.H.
Mit diesen Eigenbeteiligungen hat die Beklagte den gesetzgeberischen Rahmen überschritten.
Dies gilt zunächst - isoliert betrachtet - für die Eigenbeteiligung der Beklagten an den Hauptverkehrsstraßen.
Als Hauptverkehrsstraßen gelten gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS Straßen, die ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr dienen. Dient aber eine Straße ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr, kommt sie denknotwendigerweise dem Anliegerverkehr und damit den Eigentümern und Erbbauberechtigten der an der Straße anliegenden Grundstücke in geringerem Maße als dem Durchgangsverkehr zugute. Eine Eigenbeteiligung von 50 v.H. für solche Straßen stellt daher keine angemessene und vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung dar. Eine hälftige Eigenbeteiligung spiegelt ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen Anliegerverkehr und den Vorteilen der Straße für die Allgemeinheit vor. Ein in diesem Sinne ausgeglichenes Verhältnis liegt jedoch bei gewöhnlichen Hauptverkehrsstraßen nicht vor, da diese definitionsgemäß ganz überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen. Eine angemessene und vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung der Gemeinde läge daher nur dann vor, wenn die Eigenbeteiligung die Anliegerbeteiligung übersteigen würde (vgl. zum Ganzen Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 34 Rn. 6 ff., Rn. 17 ff.).
Damit wird deutlich, dass - isoliert betrachtet - § 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS nichtig ist.
Ebenso isoliert betrachtet liegen die Eigenbeteiligungen bei Anliegerstraßen und bei Haupterschließungsstraßen (noch) im Rahmen des rechtlich Zulässigen.
Allerdings ergibt sich aus dem Gesamtgefüge der Gemeindeanteile, dass die Nichtigkeit der Regelungen des Eigenanteils bei Hauptverkehrsstraßen auf die Regelungen der Eigenanteile bei Anliegerstraßen und Haupterschließungsstraßen „durchschlägt“ und so zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt.
Die Abgrenzung, ob ein materieller Satzungsmangel zur Teilnichtigkeit oder Gesamtnichtigkeit einer Abgabesatzung führt, orientiert sich an dem auch im öffentlichen Recht, speziell im Satzungsrecht geltenden Grundsatz der „Teilnichtigkeit“ zivilrechtlicher Willenserklärungen nach § 139 BGB. Eine Abgabesatzung ist dann insgesamt nichtig, wenn die nichtige Regelung mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, dass sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in einzelne Bestandteile zerlegt werden kann, wenn es wegen der Teilnichtigkeit einer Regelung an einem für die ganze Satzung unerlässlichen Bestandteil fehlt oder wenn anzunehmen ist, dass bei objektiver, am Sinn und Zweck der Norm orientierter Betrachtungsweise die gesamte Regelung ohne die nichtige Teilregelung so nicht getroffen worden wäre (BayVGH, U.v. 11.3.2010 - 20 B 09.1890 - juris Rn. 35 m.w.N.).
So liegt der Fall hier.
Die Beklagte hat eine sehr enge Staffelung der Eigenbeteiligungssätze bei Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen geschaffen; diese unterscheiden sich jeweils lediglich um 10 v.H. Hätte der Gemeinderat der Beklagten gewusst, dass eine Eigenbeteiligung bei Hauptverkehrsstraßen von lediglich 50 v.H. zu gering ist und hätte er eine höhere Eigenbeteiligung (also von mindestens 60 v.H. oder höher) festgelegt, so muss davon ausgegangen werden, dass er die Beitragssätze für Anliegerstraßen in Höhe von 30 v.H. und für Haupterschließungsstraßen in Höhe von 40 v.H. nicht ohne weiteres beibehalten hätte. Vielmehr hätte die Überlegung nahe gelegen, den Eigenbeteiligungssatz für Haupterschließungsstraßen dem Regelsatz von 50 v.H. anzupassen, da Haupterschließungsstraßen gemäß der Definition der Beklagten in § 7 Abs. 3 Ziffer 2 ABS der Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr dienen und damit für beide Verkehrsarten in etwa gleichermaßen bedeutsam sind. Zudem wäre es nahe gelegen, die enge Staffelung von lediglich 10 Prozentpunkten Unterschied zwischen Anliegerstraßen und Haupterschließungsstraßen zu strecken, wenn diese enge Staffelung schon zwischen Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen in dieser Weise nicht zulässig ist.
Hinzu kommt, dass die Beklagte in der Satzung über die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung von Straßen, Wegen und Parkplätzen vom 26. Juli 2001 - ABS 2001 - als Eigenbeteiligungen für die Teileinrichtung Fahrbahn bei Anliegerstraßen 40 v.H., bei Haupterschließungsstraßen 60 v.H. und bei Hauptverkehrsstraßen 75 v.H. festgesetzt hat. Auch dies macht deutlich, dass die nunmehr in der neuen Ausbaubeitragssatzung aus dem Jahr 2012 festgelegten hiervon deutlich abweichenden Eigenbeteiligungen ein „Gesamtpaket“ darstellen, aus dem nicht ohne weiteres eine einzelne Teilregelung herausgenommen werden kann. Damit führt die Teilnichtigkeit von § 7 Abs. 2 Ziffer 1.3 a) ABS zur Gesamtnichtigkeit der Satzung.
Ein Rückgriff auf die ABS 2001 scheitert bereits daran, dass die Beklagte in § 13 Abs. 2 ABS klargestellt hat, dass die Vorgängersatzung außer Kraft treten soll. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinderat dies vom wirksamen Neuerlass der Ausbaubeitragssatzung abhängig machen wollte. Die Beklagte hat durch den Neuerlass ihrer Satzung vielmehr klargestellt, dass sie kein Interesse mehr an der Gültigkeit der Vorgängersatzung aus dem Jahr 2001 hat (vgl. BayVGH, U.v. 16.8.2001 - 6 B 97.111 - BayVBl. 2002, 734/736).
Offen bleiben kann damit, ob die Neufestlegung der Eigenbeteiligungssätze in § 7 Abs. 2 ABS insgesamt aufgrund der deutlichen Abweichung zu den in § 7 Abs. 2 ABS 2001 festgelegten Eigenbeteiligungssätzen zur Nichtigkeit der ABS führt. Denn hat der Satzungsgeber einmal eine entsprechende Bewertung des Verhältnisses von Anliegerverkehr zu Durchgangsverkehr für die Kategorien Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen vorgenommen und in einer Satzung entsprechende Eigenbeteiligungen festgelegt, ist ein explizite Begründung erforderlich, will er nunmehr in einer neuen Satzung die Eigenbeteiligung der Gemeinde deutlich verändern. Aufgrund der Tatsache, dass sich die Höhe der Eigenbeteiligung nach dem Verhältnis des Durchgangsverkehrs zum Anliegerverkehr richtet, wäre hier eine Begründung erforderlich, weshalb sich der Durchgangsverkehr bei Anliegerstraßen um 10 Prozentpunkte, bei Haupterschließungsstraßen um 20 Prozentpunkte und bei Hauptverkehrsstraßen um 25 Prozentpunkte reduziert hat. Ob eine derartige Begründung vorliegt und ob diese argumentativ tragfähig ist, hat das Gericht mangels Entscheidungserheblichkeit nicht überprüft.
Liegt aber dem angegriffenen Bescheid vom 13. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Oktober 2016 keine wirksame Rechtsgrundlage in Gestalt einer gültigen Abgabesatzung zugrunde, erweist sich dieser Bescheid schon deshalb als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ohne dass es auf die sonstigen Einwendungen des Klägers ankäme. Der Bescheid vom 13. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Aschaffenburg vom 19. Oktober 2016 ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO aufzuheben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
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