Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 11. Nov. 2015 - W 2 K 14.1125

Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg

W 2 K 14.1125

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 11. November 2015

2. Kammer

gez.: Scheder, Angestellte als stellv. Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Sachgebiets-Nr: 140

Hauptpunkte: Kommunalrecht; Bürgerbegehren; Änderung Bebauungsplan; Erforderlichkeit; Abwägungsgebot; Verhinderungsplanung

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

1. ...,

2. ...,

3. ...,

- Kläger -

zu 1 bis 3 bevollmächtigt: ...

gegen

Stadt Fladungen,

vertreten durch den 1. Bürgermeister, Verwaltungsgemeinschaft Fladungen, Marktplatz 1, 97650 Fladungen,

- Beklagte -

bevollmächtigt: ...

beteiligt:

Regierung von Unterfranken, Vertreter des öffentlichen Interesses, 97064 Würzburg,

wegen Zulassung eines Bürgerbegehrens,

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg, 2. Kammer, durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichts Emmert, die Richterin am Verwaltungsgericht Wiegand, die Richterin Wolff, den ehrenamtlichen Richter ..., die ehrenamtliche Richterin ... aufgrund mündlicher Verhandlung am 11. November 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch zu tragen.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

I.

1. Der Kläger zu 1) reichte als Vertreter des Bürgerbegehrens „Seniorengerechtes Fladungen“ am 15. September 2014 bei der Beklagten ein Bürgerbegehren mit folgender Fragestellung ein:

„Sind Sie dafür, dass die Gemeinde Fladungen ein Bauleitplanverfahren durchführt mit dem Ziel, für das Grundstück Fl. Nr. 1946, Gemarkung Fladungen, den Bebauungsplan ‚Über der Stadt‘ der Stadt Fladungen zu ändern, eine ausschließliche Nutzung für altersgerechtes Wohnen zu ermöglichen und die Gemeinde Fladungen zur Sicherung dieser Planungsabsicht alle hierfür notwendigen Maßnahmen ergreift, wie z. B. Zurückstellung von Baugesuchen oder die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu widersprechenden Genehmigungsanträgen.“

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt:

Die gemeindliche Beschlussfassung über die Änderung des Bebauungsplans „Über der Stadt“ unterfalle der kommunalen Planungshoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie i. S. d. Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV, so dass es sich bei der Fragestellung des Bürgerbegehrens um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises i. S. v. Art. 18a Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) i. d. F. der Bek. vom 22. August 1998 (GVBl S. 796), zuletzt geändert durch § 2 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Statistikgesetzes und anderer Rechtsvorschriften vom 12. Mai 2015 (GVBl S. 82), handele und der sogenannte „Negativkatalog“ des Art. 18a Abs. 3 GO, über dessen Gegenstände Bürgerbegehren nicht stattfinden dürften, nicht berührt sei (Ziffer 1).

Die dem Bürgerbegehren unterstellte Frage sei, wie von Art. 18a GO gefordert, mit „JA“ oder „NEIN“ zu entscheiden (Ziffer 2).

Die gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO erforderliche Begründung lautet wie folgt (Ziffer 3):

(a) Bei der in der Fragestellung beschriebenen Fläche handele es sich um eine der wenigen bebauten Flächen im nördlichen Gemeindebereich, die sich für die Umnutzung in ein Seniorenwohnheim eigneten. Das Erdgeschoss des dortigen Freizeitheims, Weihersweg 10, sei bereits barrierefrei. Die restlichen 33 Bettplätze könnten unschwer seniorengerecht umgebaut werden. Die Regierung von Unterfranken möchte hingegen das Freizeitheim in eine Unterkunft für Asylbewerber umnutzen, die dort „zwangsweise“ während ihres Asylverfahrens untergebracht würden. Der Bebauungsplan solle im betreffenden Bereich des Grundstücks „daher besser“ von Mischgebiet auf Wohngebiet geändert werden.

(b) Nach Berechnung des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung werde die Bevölkerungszahl im Landkreis Rhön-Grabfeld bis 2032 besonders stark um ca. 10,2% abnehmen. Zugleich werde der Altersdurchschnitt auf 49,1 Jahre steigen und der Altenquotient, also die Zahl der 65-jährigen und Ältere je 100 Personen im Alter von 20 bis 64 Jahre, mit 62% auf den zweithöchsten Wert im Regierungsbezirk steigen.

Die Gemeinde Fladungen als nördlichste Stadt Bayerns werde von diesen Entwicklungen schon aus geographischen Gründen besonders betroffen sein. Fladungen drohe eine massive Überalterung. Diese für die Ortsentwicklung damit zusammenhängende wichtige Fragestellung „sollten“ nicht auf die lange Bank geschoben werden.

(c) Um die sozialen Bedürfnisse der Bevölkerung in Fladungen, insbesondere die Bedürfnisse der alten und behinderten Menschen zu berücksichtigen, sei eine Gemeinbedarfsanlage für Senioren in Fladungen im Hinblick auf die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung dringend erforderlich. Aus Kostengründen biete sich die Umnutzung des ehemaligen Freizeitheims des Blindeninstituts an. Die letzte Änderung des Bebauungsplans „Über der Stadt“ stamme aus dem Jahr 1999. Den neuen Herausforderungen wegen der demographischen Entwicklung solle die Gemeinde Fladungen nun auch endlich mit den Mitteln der Bauleitplanung Rechnung tragen.

Auf den Unterschriftenlisten werden die Kläger zu 1) und 2) zusammen mit einer weiteren Person, die nicht Kläger ist, als einzelvertretungsberechtigte Vertreter bezeichnet. Die Klägerin zu 3) ist dort als Ersatzvertreter für die drei genannten einzelvertretungsberechtigten Vertreter benannt.

2. Mit Bescheid vom 13. Oktober 2014 lehnte die Beklagte das Bürgerbegehren als unzulässig ab und begründete das im Wesentlichen wie folgt:

Die erforderliche Anzahl von 177 gültigen Unterschriften sei erreicht. Es seien 286 Unterschriften vorgelegt worden, davon seien 282 gültig. Es bestehe aber grundsätzlich kein Erfordernis, die Bauleitplanung für das betroffene Grundstück zu ändern. Sowohl bei der aktuellen Nutzung des Grundstücks als Ferienwohnheim für Sehbehinderte als auch bei der vom Bürgerbegehren beabsichtigten Nutzung für altersgerechtes Wohnen handele es sich um eine Nutzung als Anlage für soziale Zwecke. Bei der aktuellen Ausweisung des Grundstücks als Mischgebiet im Sinne von § 6 der Verordnung über die bauliche Nutzung von Grundstücken (Baunutzungsverordnung - BauNVO) i. d. F. d. Bek. vom 23. Januar 1990 (BGBl. I, S. 132), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 11. Juni 2013 (BGBl. I, S. 1548), sei nach dessen Abs. 2 Nr. 5 diese beabsichtigte Nutzung bereits zulässig. Bei einem Allgemeinen Wohngebiet im Sinne von § 4 BauNVO wären Anlagen für soziale Zwecke nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO regelmäßig zulässig, in einem Reinen Wohngebiet im Sinne von § 3 BauNVO wäre diese Nutzung nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig. Das Bürgerbegehren ziele hingegen darauf ab, für dieses Grundstück eine ausschließliche Nutzung für altersgerechtes Wohnen festzulegen. Damit solle die beabsichtigte Nutzung als Unterkunft für Asylbewerber bzw. Flüchtlinge verhindert werden. Das hätte aber auch zur Folge, dass dann die bisherige Nutzung als Ferienwohnheim für Sehbehinderte ebenfalls nicht mehr zulässig wäre. Im Übrigen habe ein Stadtrat, der ebenfalls Mitinitiator dieses Bürgerbegehrens sei, in der Stadtratssitzung vom 6. Oktober 2014 dargelegt, dass ein Seniorenwohnheim dringend erforderlich sei und nur das besagte Grundstück dafür geeignet wäre. Er habe auch deutlich gemacht, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens nicht gegen die dezentrale Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen in der Stadt Fladungen seien, sondern gegen die Unterbringung von 50 Personen konzentriert in einer Einrichtung. Ein weiterer Stadtrat, ebenfalls Mitinitiator des Bürgerbegehrens, habe anschließend die negativen Auswirkungen bzw. Gefahren der Nutzung als Flüchtlingswohnheim in den Vordergrund gestellt. Nach seiner Ansicht würde das sehr hohe Folgekosten, auch für die Stadt, verursachen. Zudem bringe die Unterbringung von 50 Personen in einer Einrichtung die Gefahr einer Ghettobildung mit sich. Die umliegenden Grundstücke würden durch diese Nutzung an Wert verlieren und damit deren Besitzer einen wirtschaftlichen Schaden erleiden. Es müsse auf jeden Fall verhindert werden, Flüchtlinge auf diesem Grundstück unterzubringen. Stattdessen sei eine dezentrale Unterbringung anzustreben. Das mache deutlich, dass das Bürgerbegehren letztendlich nur dazu diene, für dieses Grundstück die Nutzung als Unterkunft für Asylbewerber bzw. Flüchtlinge zu verhindern.

Das Bürgerbegehren verstoße auch gegen das Abwägungsgebot. Nach diesem solle nur noch als einzige Nutzung altersgerechtes Wohnen zulässig sein. Nach dem Baugesetzbuch seien bei der Aufstellung von Bebauungsplänen öffentliche und private Belange zu berücksichtigen, gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und anschließend auf der Grundlage dieser Abwägung ein Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan zu fassen, gleiches gelte für die Änderung von Bauleitplänen. Das Recht, diese Abwägung durchzuführen, habe ausschließlich das zuständige Gremium, hier der Stadtrat. Die Abwägung habe nach Vorliegen aller im Rahmen des Aufstellungsverfahrens einzuholenden Stellungnahmen zu erfolgen. Eine Fragestellung, die das Ergebnis eines Aufstellungsverfahrens und damit die Festsetzungen des Bebauungsplans noch vor Durchführung des formellen Aufstellungsverfahrens festschreibe, sei unzulässig. Dem Stadtrat würde die ihm zustehende Abwägungsbefugnis genommen. Aus der Sicht des Bürgers, der mit seiner Unterschrift das Bürgerbegehren unterstützen solle, sei die Fragestellung so formuliert, dass es sich um die abschließende Festsetzung handele, die auch für den Bebauungsplan beschlossen werden solle. Damit werde das Abwägungsergebnis unzulässig vorweggenommen.

Der zweite Teil der Fragestellung werde in der Begründung zum Bürgerbegehren nicht erwähnt. Damit fehle insoweit die erforderliche Begründung.

Auf den weiteren Inhalt dieses Bescheides, der dem Kläger zu 1) als Vertreter des Bürgerbegehrens am 14. Oktober 2014 in den Briefkasten eingeworfen wurde, wird Bezug genommen.

II.

Gegen vorgenannten Bescheid richtet sich die mit Schriftsatz der Klägervertreter vom 4. November 2014, eingegangen bei Gericht am selben Tag, erhobene Klage, zu deren Begründung im Wesentlichen ausgeführt wird:

Die der Beklagten bekannten Vertreter des Bürgerbegehrens seien beteiligungsfähig und der Kläger zu 1) zur Entgegennahme von Zustellungen bevollmächtigt.

Die Blindeninstitutsstiftung plane bis Dezember 2014 aus wirtschaftlichen Gründen die Aufgabe des Freizeitheims. Dieses eigne sich „optimal“ für den Betrieb einer Seniorenunterkunft. Wegen der zugespitzten „demokratischen“ (gemeint: demographischen) Entwicklung stoße die geplante Umnutzung in eine Gemeinschaftsunterkunft auf Bedenken in der Bevölkerung. Deshalb sei das Bürgerbegehren eingereicht worden. Dieses habe die erforderliche Stimmenzahl erreicht. Der Stadtrat habe in seiner Sitzung vom 6. Oktober 2014 mit neun zu sechs Stimmen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abgelehnt. Bis heute habe die Beklagte keine Vorkehrungen im Hinblick auf die demographische Entwicklung getroffen. Es gebe keine Unterkunft für Senioren in Fladungen. Die politisch Verantwortlichen führten auch keine Gespräche mit Betreibern von Senioreneinrichtungen. Deshalb sei der Weg eines Bürgerbegehrens beschritten worden. Das Bürgerbegehren erfülle die formellen Voraussetzungen sowohl hinsichtlich der Vertreter als auch des Quorums; auch sei die Frage eindeutig mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantworten. Materiell lägen die Voraussetzungen für eine Zulassung ebenfalls vor. Es betreffe eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises. Um ein Verhinderungsbegehren handele es sich nicht. Das ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Begründung, die ausschließlich positiv formuliert sei. Es werde lediglich auf die abweichenden Ziele der Regierung von Unterfranken hingewiesen. Die Aussagen von Mitgliedern der Bürgerinitiative „Pro Fladungen“ könnten dem Bürgerbegehren nicht zugerechnet werden, was die Beklagtenseite zugestehe. Es sei auch nicht deshalb unzulässig, weil die Regierung von Unterfranken sich gegenüber dem Blindeninstitut verpflichtet habe, auf dem Grundstück eine Gemeinschaftsunterkunft unterzubringen. Private Belange der Blindeninstitutsstiftung, die bei der Abwägung zu beachten wären, stünden dem Bürgerbegehren ebenfalls nicht entgegen. Es handele sich um rein monetäre Interessen hinsichtlich einer Vermietung bzw. Verpachtung, solche Einkünfte könnten auch bei einer Seniorenunterkunft erzielt werden. Die Erforderlichkeit einer Änderung des Bebauungsplanes liege vor, da die sozialen Bedürfnisse der älteren oder/und behinderten Menschen bisher im Bereich der Beklagten nicht sichergestellt seien. Die Gegenseite möge vortragen, welche Maßnahmen insoweit bereits von ihr getroffen worden seien. Das Abwägungsgebot sei ebenfalls nicht verletzt. Dem Gemeinderat blieben im Rahmen des vom Bürgerbegehren aufgegebenen Planungsauftrages noch genügend Planungsalternativen. Nach der Rechtsprechung seien gewisse Vorwegbindungen durch ein Bürgerbegehren für ein späteres Bauleitplanungsverfahren möglich und rechtlich hinzunehmen, sofern eine Abwägung über noch genügend bauleitplanungsrechtlich Gründe verbleibe. Dazu zählten unter anderem die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung sowie die Erhaltung sozialer und stabiler Bewohnerstrukturen, aber auch die Bevölkerungsentwicklung. Dem demokratischen Mitgestaltungsrecht der Bürger dürfe nicht durch „bürokratische Hürden“ faktisch der Boden entzogen werden. Neben der Nutzung des Gebäudes als Gemeinschaftsunterkunft sei nur eine als Seniorenunterkunft wirtschaftlich tragfähig. Deshalb liege auch keine Verkürzung der Abwägung vor. Scheitere der Bürgerentscheid, könne die Beklagte die von ihr favorisierte Gemeinschaftsunterkunft verwirklichen. Ansonsten müsse sie ein Bauleitplanverfahren im Hinblick auf eine Seniorenunterkunft durchführen. Das Begehren formuliere nur ein Ziel, deshalb seien beide Planungsalternativen möglich. Wenn nur zwei ernsthafte Planungsalternativen bestünden und wegen der drängenden demographischen Entwicklung in Fladungen das Abwägungsermessen „in Richtung null“ reduziert sein könnte, sei es missbräuchlich, wenn das Bürgerbegehren nicht zugelassen werde. Eine obergerichtliche Entscheidung liege insoweit nicht vor. Soweit die Beklagte behaupte, es fehle hinsichtlich des zweiten Teils an einer Begründung, handele es sich nur um Begleit- bzw. Sicherungsmaßnahmen zum ersten Teil der Fragestellung. In zahlreichen Bürgerbegehren in Bayern fänden sich ähnliche Formulierungen. Im Übrigen könne auch eine Veränderungssperre unter die zur Sicherung der Bauabsicht notwendigen Maßnahmen eingeordnet werden.

Die Kläger lassen beantragen,

den Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Seniorengerechtes Fladungen“ zuzulassen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Klageerwiderung wird im Wesentlichen ausgeführt:

Die Beteiligungsfähigkeit des im Klageschriftsatz genannten „Bürgerbegehrens“ sei fraglich. Die Bezeichnung der Klagepartei/en bedürfe der Konkretisierung, weil aus dem Schriftsatz nicht hinreichend deutlich hervorgehe, wer als Vertreter im Klageverfahren beteiligt sei, welche Personen also als Kläger aufträten, ob der Kläger zu 1) allein oder alle drei genannten Personen.

Es fehle bereits an der städtebaulichen Erforderlichkeit für eine Änderung des Bebauungsplanes, denn die vom Bürgerbegehren beabsichtigte Sicherstellung der sozialen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere der alten und behinderten Menschen, sei bereits vom aktuellen Bebauungsplan umfasst. Der Inhalt eines Bürgerbegehrens sei durch Auslegung zu ermitteln. Entscheidend sei der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Fragestellung und der Begründung zum Ausdruck komme. Es komme nicht auf subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellungen der Initiatoren von Sinn, Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens an. Nach der allein maßgeblichen Begründung werde das Bürgerbegehren mit der demographischen Entwicklung im Stadtgebiet der Beklagten sowie mit den sozialen Bedürfnissen der Bevölkerung, insbesondere der alten und behinderten Menschen, für erforderlich bezeichnet. Um auf dem streitgegenständlichen Grundstück das von den Initiatoren des Bürgerbegehrens für erforderlich gesehene altersgerechte Wohnen zu verwirklichen, sei eine Änderung des Bebauungsplanes nicht erforderlich. Bereits nach der aktuellen Ausweisung des Grundstücks im Bebauungsplan als Mischgebiet seien dort Anlagen für soziale Zwecke zulässig. Nach dem Bürgerbegehren solle der Bebauungsplan „von Misch- auf Wohngebiet“ geändert werden, es bleibe in der Begründung aber offen, ob ein Reines oder ein Allgemeines Wohngebiet beabsichtigt sei. Auch stelle sich die Frage der Zulässigkeit der geforderten ausschließlichen Nutzung für altersgerechtes Wohnen und deren Festsetzung im Bebauungsplan. Darüber hinaus stelle sich das Bürgerbegehren als unzulässige Verhinderungsplanung dar. Die Auslegung der schriftlichen Begründung des Bürgerbegehrens erwähne, dass die Regierung von Unterfranken plane, eine Unterkunft für Asylbewerber auf dem fraglichen Grundstück einzurichten und deshalb die Gebietsbezeichnungen verändert werden sollten. Die Sicherung des altersgerechten Wohnens in Fladungen werde nur vorgeschoben, weil sie bereits nach der aktuellen Bauleitplanung möglich sei. Zwar komme es nicht auf das Vorbringen der beiden Stadtratsmitglieder in der Stadtratssitzung vom 6. Oktober 2014 an, deren Begründung sei aber der eigentliche Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens, nämlich der Verhinderung einer Unterkunft für Asylbewerber, hinreichend deutlich zu entnehmen. Der angefochtene Bescheid sei auch insoweit zutreffend, als ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot festgestellt worden sei. Im Hinblick auf den zweiten Teil der Fragestellung finde sich keinerlei Begründung, weshalb das Bürgerbegehren diese aufgreife. Darüber hinaus sei die im Rahmen des zweiten Teils der Fragestellung genannte „Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu widersprechenden Genehmigungsanträgen“ rechtswidrig. Sinn und Zweck dieses Zusatzes sei es, auf Grundlage der aktuellen Bauleitplanung den vom Bürgerbegehren verfolgten Zweck aus dem ersten Teil der Fragestellung zu sichern. Als Sicherung käme aber wohl in erster Linie der Erlass einer Veränderungssperre in Betracht. Das Bürgerbegehren verlange aber eine Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu Genehmigungsanträgen, die dem Ziel der mit dem Bürgerbegehren verfolgen Bauleitplanung zuwider liefen. Diese Forderung sei rechtswidrig. Genehmigungsanträge seien auf Grundlage der aktuellen Bauleitplanung zu entscheiden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte mit der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 11. November 2015 sowie der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Gegenstand des Verfahrens ist der Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014, mit dem das von den Klägern beantragte Bürgerbegehren „Seniorengerechtes Fladungen“ als unzulässig abgelehnt wurde. Die Kläger begehren die Zulassung des Bürgerbegehrens.

Die hinsichtlich der Kläger zu 1) und 2) zulässige Klage ist unbegründet.

1. Die Klage ist lediglich hinsichtlich der Kläger zu 1) und 2) zulässig.

Die Klage ist von den drei Klägern jeweils im eigenen Namen erhoben worden. Nur in diesem Sinne kann die Parteibezeichnung verstanden werden, denn eine Klageerhebung im Namen des nicht rechtsfähigen Bürgerbegehrens - wie entsprechend dem Wortlaut der Klageschrift - wäre unzulässig.

Die Kläger zu 1) und 2) werden auf den Unterschriftslisten (Ziffer 4 der Begründung) jeweils als einzelvertretungsberechtigte Vertreter des Bürgerbegehrens benannt. Als solche sind sie nach Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO berechtigt, gegen die negative Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens allein oder als Streitgenossen - wie hier - Klage zu erheben. Sie haben dabei eine mit einer Prozessstandschaft vergleichbare Stellung, indem sie die Interessen der Gesamtheit der jeweiligen Gemeindebürger im eigenen Namen geltend machen, die mit ihrer Unterschriftsleistung ihr durch Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV verbürgtes Recht zur aktiven und unmittelbaren Regelung örtlicher Angelegenheiten wahrgenommen haben (vgl. BayVGH, U. v. 10.3.1999 - 4 B 98.1349 - BayVBl 1999, 408). Ist nichts anderes geregelt, können die Vertreter wie notwendige Streitgenossen nur gemeinschaftlich wirksam handeln, anders ist das jedoch, wenn - wie hier - die Vertreter als einzelvertretungsberechtigt in den Unterschriftslisten benannt sind (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: März 2015, Komm. 13.4 und 13.5).

Die Klägerin zu 3) ist demgegenüber nicht klagebefugt. Sie ist in den Unterschriftslisten nicht als einzelvertretungsberechtigt benannt, sondern lediglich als „Ersatzvertreter für 1, 2 und 3“. Es ist aber von der Klägerseite weder schriftsätzlich vorgetragen noch in der mündlichen Verhandlung erläutert worden, worauf sich diese Ersatzvertretung für den nach den Unterschriftslisten benannten einzelvertretungsberechtigten Vertreter St. stützt. Damit ist ein Vertretungsfall insoweit schon nicht dargelegt.

Auf entsprechenden richterlichen Hinweis in der mündlichen Verhandlung hat sich die Klägerseite in eine „Rubrumsberichtigung“ geflüchtet, nur noch der Kläger zu 1) sollte die Klage „führen“. Dabei handelt es sich aber um eine - nach Rücksprache allein mit dem Kläger zu 1) erfolgte - verdeckte Klagerücknahme für den Kläger zu 2), ohne dass sich aus der Vertreterstellung des Klägers zu 1) ergibt, dass er insoweit befugt wäre, solche Erklärungen für den Kläger zu 2) abzugeben.

Die Kammer geht deshalb zugunsten der Kläger zu 1) und 2) von einer Klageerhebung als Streitgenossen im Sinne von § 64 VwGO aus.

2. Die im vorgenannten Umfang zulässige Klage ist jedoch unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens, weil das Bürgerbegehren auf ein rechtlich unzulässiges Ziel gerichtet ist (2.1), zudem eine unzulässige Verhinderungsplanung vorliegt (2.2) und auch die Begründung die Rechtslage nicht zutreffend wiedergibt (2.3).

Das Bürgerbegehren erweist sich aus materiellen Gründen als unzulässig.

2.1 Das Bürgerbegehren ist auf ein rechtlich unzulässiges Ziel gerichtet, weil es der vom Bürgerbegehren beabsichtigten Änderung des bestehenden Bebauungsplanes an der bauplanungsrechtlichen Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB mangelt und es auf einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB hinauslaufen würde.

Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs kann zwar auch die Bauleitplanung, die als Teil der kommunalen Planungshoheit zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden zählt, grundsätzlich Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein (vgl. BayVGH, B. v. 8.11.2011 - 4 CE 11.1619 - juris - unter Hinweis auf BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl 2011, 309). Dabei ist allerdings in jedem Fall zu prüfen, ob die konkrete Fragestellung mit den gesetzlichen Vorschriften des Baurechts vereinbar ist. Ein Bürgerbegehren, das auf eine Vorentscheidung zum Inhalt eines Bebauungsplans zielt, verstößt dann nicht von vorneherein gegen das Abwägungsgebot, wenn nur Rahmenfestlegungen getroffen werden sollen, die einen verbleibenden Planungsspielraum von substantiellem Gewicht belassen und genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten (vgl. BayVGH, B. v. 28.7.2005 - 4 CE 05.1961 - BayVBl 2006, 405).

2.1.1 Die Änderung des bestehenden Bebauungsplanes ist bauplanungsrechtlich schon nicht erforderlich.

Voraussetzung für den Erlass eines Planaufstellungsbeschlusses zur Änderung oder Aufstellung eines Bebauungsplanes ist das Bestehen einer (planungsrechtlichen) Erforderlichkeit im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB (vgl. BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris - m. w. N.). Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist. Eine Bauleitplanung ist immer nur dann erforderlich, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, wobei es für diese Beurteilung maßgebend auf die planerische Konzeption der Gemeinde ankommt (vgl. BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl 2011, 309). Dabei muss nicht nur der Bebauungsplan selbst, sondern jede einzelne Darstellung und Festsetzung erforderlich sein. Die bauplanungsrechtliche Erforderlichkeit erfüllt dabei dieselbe Funktion wie die Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht (vgl. u. a. BVerwG, U. v. 27.3.2013 - 4 CN 6/11 - juris).

Vorliegend soll durch das Bürgerbegehren eine Bauleitplanung in Gang gesetzt werden, um auf dem streitgegenständlichen Grundstück eine Umnutzung in eine „Gemeinbedarfsanlage für Senioren“ zu erreichen. Zu Recht weist die Beklagte darauf hin, dass es sich dabei um eine Anlage für soziale Zwecke handelt. Eine solche ist aber bereits aufgrund der Festsetzungen des aktuell gültigen Bebauungsplanes nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO durch die Ausweisung der betroffenen Fläche als Mischgebiet möglich.

Eine Änderung des Plangebietes in ein Wohngebiet, wobei das Bürgerbegehren in der Begründung schon nicht darlegt, ob ein Reines oder ein Allgemeines Wohngebiet (§§ 3 bzw. 4 BauNVO) gemeint ist, ist zur Verwirklichung des vom Bürgerbegehren angestrebten Zweckes deshalb schon nicht erforderlich.

2.1.2 Das Bürgerbegehren verletzt auch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.

Der direkt demokratischen Einwirkung auf die kommunale Bauleitplanung sind durch das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot bundesrechtliche Grenzen gesetzt. Die planerische Abwägung erfolgt grundsätzlich durch das im Baugesetzbuch (§§ 1 ff. BauGB) geregelte mehrstufige förmliche Verfahren, in dessen Verlauf der Planinhalt durch eine Kette aufeinander aufbauender Auswahlentscheidungen erst nach und nach konkrete Gestalt annimmt. Der ergebnisoffene Abwägungsvorgang muss grundsätzlich Planänderungen bis zur Schlussabstimmung ermöglichen (vgl. BayVGH, B. v. 28.7.2005 - 4 CE 05.1961 - BayVBl 2006, 405). Das ist aber dann nicht der Fall, wenn bereits zu Beginn des Verfahrens beim Aufstellungsbeschluss eine konkrete Festsetzung für eine ausschließliche Nutzung getroffen wird. Die Grenze zwischen Vorgabe eines Rahmens und unzulässiger Beschränkung des Abwägungsvorganges ist eine Frage des Einzelfalles. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut der Fragestellung (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - BayVBl 2013, 180).

Das Bürgerbegehren zielt hier nicht nur auf die Änderung der Gebietsbezeichnung von Mischgebiet auf (offen gelassen ob Reines oder Allgemeines) Wohngebiet ab, sondern - so ausdrücklich die Fragestellung - auf eine „ausschließliche Nutzung (des streitgegenständlichen Grundstücks) für altersgerechtes Wohnen“. Zwar sind Bürgerbegehren auslegungsbedürftig und auslegungsfähig, wobei an die sprachliche Abfassung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, damit auch juristische Laien mit Erfolg Bürgerbegehren einreichen können. Entscheidend ist jedoch, wie Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens von den Unterzeichnern mit Blick auf Fragestellung und Begründung verstanden werden können (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - BayVBl 2013, 180). Vorliegend heißt es in der Fragestellung, „den Bebauungsplan … zu ändern, eine ausschließliche Nutzung für altersgerechtes Wohnen zu ermöglichen“. Durch den Gebrauch der Worte „zu ändern“ ist keine andere Auslegung möglich, als dass die vom Bürgerbegehren gewünschte Nutzung festgelegt wird. Gleiches gilt für die Begründung (Ziffer 3a am Ende), der bestehende Bebauungsplan „sollte … besser von Mischgebiet auf Wohngebiet geändert werden.“ Damit wird eindeutig bereits eine Festlegung des Ergebnisses des Abwägungsvorgangs vorgegeben. Der zur Unterschrift aufgerufene Bürger kann das nur so verstehen, dass er über eine Änderung in ein „Wohngebiet“ mit der einzigen Nutzung seniorengerechtes Wohnen abstimmt.

Damit überschreitet das Bürgerbegehren den hinsichtlich des Bauplanungsrechts zulässigen Bereich der Rahmenfestlegungen, weil es der Beklagten keinen Planungsspielraum von substantiellem Gewicht mehr belässt und damit auch nicht genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen bleiben würden, wie das der Bayerische Verwaltungsgerichtshof fordert (vgl. BayVGH, B. v. 28.7.2005 - 4 CE 05.1961 - BayVBl 2006, 405). Es werden nicht nur Eckpunkte gesetzt (vgl. dazu BayVGH, B. v. 11.8.2005 - 4 CE 05.1580 - juris), vielmehr wird der spätere Abwägungsvorgang durch die Vorabfestlegung in unzulässiger Weise beschnitten (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - BayVBl 2013, 180). Mit der vom Bürgerbegehren bezweckten Festlegung einer einzigen konkreten Nutzung für ein bestimmtes Grundstück bereits bei der Planaufstellung kann eine Abwägung durch den zuständigen Stadtrat sachgerecht nicht mehr vorgenommen werden. Unzutreffend ist die Behauptung der Kläger, es sei nur eine Nutzung des betroffenen Grundstücks als „Gemeinschaftsunterkunft“ oder eine solche als „Seniorenunterkunft“ möglich. Auch die §§ 3 und 4 BauNVO lassen jeweils neben solchen Nutzungen für soziale Zwecke weitere Nutzungen zu. Hinzu kommt, dass bei einer Ausweisung als Reines Wohngebiet Anlagen für soziale Zwecke nur noch ausnahmsweise möglich wären (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Zu dieser Problematik verhalten sich weder Fragestellung noch Begründung des Bürgerbegehrens. Im Übrigen ist die erforderliche besondere planungsrechtliche Rechtfertigung für die beabsichtigte Verengung des Abwägungsvorgangs weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

2.2 Das Bürgerbegehren bezweckt darüber hinaus eine unzulässige Negativ- bzw. Verhinderungsplanung.

Eine solche ist anzunehmen, wenn die planerische Festsetzung nur das vorgeschobene Mittel ist, um eine von der Gemeinde oder einem Grundstückseigentümer angedachte Nutzung zu durchkreuzen (vgl. BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl 2011, 309; siehe auch VG Augsburg, B. v. 5.7.2011 - Au 7 E 11.825 - juris).

Auszugehen ist auch insoweit von der Fragestellung und der dazu erfolgten Begründung auf den Unterschriftslisten. In der Fragestellung ist als Ziel des Bürgerbegehrens die „ausschließliche Nutzung“ des genannten Grundstücks „für altersgerechtes Wohnen“ benannt. In Ziffer 3a) der Begründung des Bürgerbegehrens wird zunächst die Tauglichkeit dieses Grundstücks für die „Umnutzung in ein Seniorenheim“ erläutert und dann, dass die Regierung von Unterfranken die Umnutzung des bestehenden Freizeitheimes in eine Unterkunft für Asylbewerber bezwecke, (wörtlich weiter)

„die dort zwangsweise während ihres Asylverfahrens untergebracht werden.“

Dann folgt der Satz:

Der Bebauungsplan sollte im betreffenden Bereich daher besser von Mischgebiet auf Wohngebiet geändert werden“.

Mit dem Wort „daher“ verknüpft das Bürgerbegehren erkennbar die (damals geplante und inzwischen verwirklichte) Nutzung als Asylbewerberunterkunft mit der Planänderung in der Weise, dass diese angedachte Nutzung der Grund für die angestrebte Planänderung ist. Einen sonstigen Grund oder gar eine Notwendigkeit gibt es für die Änderung des Bebauungsplanes darüber hinaus - wie oben bereits dargelegt - nicht, weil bereits die derzeit bestehende Festsetzung die Nutzung des betroffenen Grundstücks für soziale Zwecke und damit auch als „Gemeinbedarfsanlage für Senioren“ zulässt. Damit ist alleiniger Zweck der vom Bürgerbegehren angestrebten Planänderung die Verhinderung der Nutzung als Asylunterkunft.

2.3 Die Begründung des Bürgerbegehrens ist zudem in rechtlicher Hinsicht unzutreffend (vgl. dazu BayVGH, B. v. 20.11.2012 - 4 CE 11.2771 - juris unter Hinweis auf BayVGH, B. v. 9.12.2010 - 4 CE 10.2943 - juris).

Die Begründung des Bürgerbegehrens spricht (siehe vorstehend) von einer „zwangsweisen“ Unterbringung der Asylbewerber durch die Regierung von Unterfranken. Es ist aus der Begründung schon nicht hinreichend nachvollziehbar, was das Bürgerbegehren mit dieser Formulierung eigentlich meint. Denkbar wären etwa ein „Zwang“ gegenüber den Asylbewerbern bei der Unterbringung oder etwa ein „Zwang“ gegenüber der Gemeinde Fladungen oder ihren Bürgern, eine solche Unterbringung hinzunehmen. Die Unterbringung von Asylbewerbern erfolgt insoweit jedenfalls auf ausreichender gesetzlicher Grundlage, weshalb das Bürgerbegehren die Rechtslage nicht zutreffend darstellt. Wird mit dem Eigentümer des Freizeitheims ein Vertrag über die Nutzung des Freizeitheims geschlossen, ist ebenfalls nicht ersichtlich, inwiefern das ihm gegenüber „zwangsweise“ erfolgen sollte.

Darüber hinaus soll nach der Fragestellung die Beklagte alle zur Sicherung dieser vom Bürgerbegehren angestrebten Planung notwendigen Maßnahmen ergreifen,

„wie z. B. Zurückstellung von Baugesuchen oder die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu widersprechenden Genehmigungsanträgen.“

Eine Begründung zu diesem Teil der Fragestellung erfolgt nicht. Die von den Beteiligten im gerichtlichen Verfahren angesprochene Veränderungssperre wird in der Fragestellung demgegenüber nicht angesprochen. Deshalb ist nur das zu prüfen, was das Bürgerbegehren selbst als mögliche Maßnahmen benennt. Einer Gemeinde und damit auch nicht den Gemeindebürgern im Rahmen eines Bürgerbegehrens steht aber nicht das Recht zu, die baurechtlich zulässige Nutzung eines Gebäudes zu verhindern. Das trifft auch dann zu, wenn beabsichtigt ist, diese Nutzung zu ändern. Ohne eine wirksame Veränderungssperre sind etwaige Bauanträge nach der geltenden Rechtslage zu behandeln. Daraus folgt, dass insoweit die Fragestellung auch rechtlich unklar ist.

2.4 Nach alldem erweist sich das Bürgerbegehren als aus materiell-rechtlichen Gründen unzulässig, weshalb die angefochtene Entscheidung der Beklagten rechtmäßig und die Klage als unbegründet abzuweisen ist.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 i. V. m. § 159 VwGO.

4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,

Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,

schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach,

einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Für die Streitwertbeschwerde besteht kein Vertretungszwang.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,

Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.