Der Kläger begehrt die fiktive Vorverlegung seines Diensteintritts zur Stufenfestlegung für die Bemessung des Grundgehaltes um ein weiteres Jahr.
Der am … geborene Kläger war nach seiner Zivildienstzeit, einem Hochschulstudium der Chemie sowie einer Promotionszeit im Zeitraum vom 1. Dezember 2004 bis 31. März 2009 als wissenschaftlicher Angestellter bei der Firma P. beschäftigt. Am 1. April 2009 wurde der Kläger in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des höheren technischen Gewerbeaufsichtsdienstes eingestellt. Diesen absolvierte er bis zum 31. März 2010 im Angestelltenverhältnis, ab dem 1. April 2010 als Gewerbereferendar im Beamtenverhältnis auf Widerruf. Zum 1. April 2011 wurde der Kläger unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Gewerberat in der Laufbahn des höheren technischen Gewerbeaufsichtsdienstes ernannt und am 1. April 2012 zum Beamten auf Lebenszeit.
Mit Bescheid vom 1. März 2011 wurde dem Antrag des Klägers auf Anerkennung von sonstigen für die Beamtentätigkeit förderlichen hauptberuflichen Beschäftigungszeiten gemäß Art. 31 Abs. 2 Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) im Umfang von vier Jahren durch die Regierung von Unterfranken stattgegeben (u.a. ein Jahr und vier Monate bei der Firma P. (1. Dezember 2004 bis 31. März 2006)). Das Bayerische Staatsministerium der Finanzen versagte mit Schreiben vom 29. Juli 2011 sein Einvernehmen zu dieser Anerkennung und bat um entsprechende Abänderung des Bescheides. Mit Schreiben vom 23. Juni 2017 erklärte die Regierung von Unterfranken, dass eine Teilrücknahme des bestandskräftigen Bescheides nunmehr an der Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG scheitere und der Bescheid nicht mehr abgeändert werden könne.
Hieraufhin wurde der Diensteintritt des Klägers für die Stufenfestsetzung zur Bemessung des Grundgehaltes ausgehend vom tatsächlichen Diensteintritt am 1. April 2011 mit Bescheid des Landesamts für Finanzen vom 29. September 2017 fiktiv um sieben Jahre und einen Monat auf den 1. März 2004 vorverlegt. Hierin enthalten ist u.a. eine Berücksichtigung im Umfang von zwei Jahren (1. April 2006 - 31. März 2008) wegen einer hauptberuflichen Beschäftigung bei der Firma P. nach Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG.
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2017 legte der Kläger Widerspruch gegen diese Entscheidung ein und begehrte die fiktive Vorverlegung um ein weiteres Jahr, da die Tätigkeit bei der Firma P. im Umfang von drei Jahren Berücksichtigung finden müsse. Der Widerspruch wurde mit Bescheid vom 4. Januar 2018 zurückgewiesen.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 12. Januar 2018 Klage erhoben mit der Begründung, die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) aufgrund der Tätigkeit bei P. für eine fiktive Vorverlegung um drei Jahre vollumfänglich seien erfüllt. Denn in § 2 Abs. 4 Nr. 2 der Zulassungs-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den mittleren, gehobenen und höheren technischen Gewerbeaufsichtsdienst vom 3. Mai 2001 sei geregelt, dass in den Vorbereitungsdienst für den höheren technischen Gewerbeaufsichtsdienst eingestellt werden könne, wer nach der Prüfung regelmäßig drei Jahre fachbezogen praktisch tätig gewesen sei. Bei diesen geforderten drei Jahren handele es sich um Zeiten einer in der einschlägigen Laufbahnvorschrift für die Zulassung zur Fachlaufbahn in der entsprechenden Qualifikationsebene zusätzlich zu den Mindestanforderungen nach Art. 7 und 8 Leistungslaufbahngesetz (LlBG) vorgeschriebenen hauptberuflichen Beschäftigung in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis i.S.d. Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG. Diese Vorschrift sehe einen gebundenen Anspruch vor. Der Wortlaut der Vorschrift sei eindeutig; er enthalte keinen Hinweis auf die vom Beklagten vorgenommene Einschränkung. Bei der gegebenen eindeutigen Gesetzesformulierung verbiete sich ein Rückgriff auf eine weitere Auslegung. Dem Gesetzgeber sei es unbenommen gewesen, etwaige Einschränkungen, insbesondere hinsichtlich bereits von der Besoldungstabelle erfasster Stufenzeiten, im Gesetz selbst zu regeln, was jedoch nicht geschehen sei. Auf die Regelung von Ziffer 31.1.1.7 der Verwaltungsvorschriften zum Bayerischen Besoldungsgesetz könne sich der Beklagte angesichts des eindeutigen Gesetzeswortlauts nicht berufen; es sei nicht möglich, den eindeutigen Gesetzeswortlaut durch Verwaltungsvorschrift einzuschränken.
Der Kläger beantragt,
Der Beklagte wird unter Abänderung des Bescheides vom 29. September 2017 in der Gestalt der Widerspruchsentscheidung vom 4. Januar 2018 verpflichtet, bei der fiktiven Vorverlegung des Diensteintritts zur Stufenfestlegung für die Bemessung des Grundgehaltes (Art. 31 Abs. 1 BayBesG) einen weiteren Zeitraum vom 1. April 2008 bis 31. März 2009 zu berücksichtigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass mit Inkrafttreten des neuen Dienstrechts auch die Besoldungstabelle überarbeitet worden sei und die angepassten Einstiegsstufen nunmehr insbesondere die üblichen Schul-, Ausbildungs- und Studienzeiten berücksichtigten. Im Rahmen der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs sei geprüft worden, wann die Bewerber in den verschiedenen Qualifikationsebenen hauptsächlich in das Beamtenverhältnis eintreten. Daran anknüpfend seien z.B. in der Besoldungsgruppe A 13 zwei mit einem Wert belegte Stufen gestrichen und damit das Anfangsgrundgehalt angehoben worden. Dies zugrunde gelegt sei bei der Anwendung des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG zu beachten, dass die vorgesehenen Mindestanforderungen für den Diensteintritt bei der Festlegung der neuen Anfangsstufen bereits Berücksichtigung gefunden hätten. In einem weiteren Schritt sei zu prüfen, ob sich der Qualifikationserwerb für eine Fachlaufbahn so lange verzögert habe, dass dies durch die neue Tabellenstruktur nicht mehr angemessen abgebildet werde. Dies sei regelmäßig dann der Fall, wenn die durch die Eingangsstufe pauschal berücksichtigten Vor- und Ausbildungszeiten im Einzelfall überschritten würden. Pauschal berücksichtigt würden laut Ziffer 31.1.1.7 der Verwaltungsvorschriften zum Bayerischen Besoldungsgesetz für die vierte Qualifikationsebene acht Jahre. Die Zeit des Qualifikationserwerbs sei im konkreten Fall des Klägers mit zehn Jahren zu veranschlagen: Art. 7 Abs. 1 Nr. 4 LlBG: Regelstudienzeit für den Studiengang Chemie: fünf Jahre (= zehn Semester); Art. 8 Abs. 1 Nr. 4 LlBG: Vorbereitungsdienst in der vierten Qualifikationsebene: zwei Jahre; Laufbahnvorschrift für die Fachlaufbahn: Nach der Prüfung ausgeübte hauptberufliche fachbezogene Beschäftigung im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis: drei Jahre. Demzufolge habe der Qualifikationserwerb vorliegend zwei Jahre länger in Anspruch genommen, als dies durch die Tabellenstruktur pauschal berücksichtigt werde. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes sei daher die vorgeschriebene hauptberufliche Beschäftigung auch nur im Umfang von zwei Jahren zu berücksichtigen.
Die vom Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid berücksichtigte Zeit ergebe sich aus einer systematischen Auslegung sowie einer Auslegung nach Sinn und Zweck des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG. Diese Norm sei nicht isoliert zu betrachten, was sich bereits daraus ergebe, dass in Abs. 1 das Wort „Stufenfestlegung“ enthalten sei, wofür die Anlage 3 zum Bayerischen Besoldungsgesetz heranzuziehen sei, in welcher in Tabellenform u.a. die Stufen der jeweiligen Besoldungsordnungen geregelt seien. Dort zeigten sich bei den verschiedenen Besoldungsgruppen Unterschiede die Eingangsstufe betreffend. In der Besoldungsgruppe A 13 etwa erfolge der Einstieg in Stufe 4, wodurch der Gesetzgeber den in der vierten Qualifikationsebene naturgemäß längeren Vor- und Ausbildungszeiten Rechnung getragen habe. Der Gesetzgeber habe durch die Änderung der Eingangsstufen in den Besoldungsgruppen A 13/A 14 die hier wesentliche Entscheidung im Gesetz selbst getroffen. Wie sich aus der Gesetzesbegründung ergebe, habe der Gesetzgeber in der Besoldungsgruppe A 13 zwei Stufen gestrichen (Stufe 3 gestrichen, Stufe 5 wurde zu Stufe 4) und zugleich das Anfangsgrundgehalt angehoben. Vor der Gesetzesänderung seien acht Jahre erforderlich gewesen und nur vier Jahre pauschal berücksichtigt worden, um das Gehalt der Stufe 5 zu erreichen. Nunmehr stehe dieser Betrag bereits dem Einsteiger in der Besoldungsgruppe A 13 zu, was belege, dass die neue Einstiegsstufe 4 der Besoldungsgruppe A 13 acht Jahre pauschal berücksichtigte Vor- und Ausbildungszeiten beinhalte.
Sinn und Zweck des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG sei es, einen Nachteilsausgleich für Beamte zu schaffen, bei denen Vor- und Ausbildung (Art. 7, 8 LlBG) abweichend von der Systematik des Leistungslaufbahngesetzes nicht ausreichten, um in die jeweilige Fachlaufbahn eingestellt zu werden. Wenn der Beklagte vorliegend gemäß Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG drei Jahre berücksichtige, so handele er systemwidrig und dem Sinn und Zweck der Vorschrift zuwiderlaufend. Denn infolge der Überarbeitung der Besoldungsstufen werde im Falle des Klägers bereits eine Vor- und Ausbildungszeit von acht Jahren pauschal berücksichtigt, obwohl diese Zeit insgesamt lediglich sieben Jahre umfasst habe (Regelstudienzeit, Vorbereitungsdienst). Hinzu kämen drei Jahre der hauptberuflichen Beschäftigungszeit; mithin kämen dem Kläger elf Jahre zugute, obwohl der gesamte Zeitraum der Vorbildung, Ausbildung und hauptberuflichen Tätigkeit lediglich zehn Jahre umfasst habe. Eine Berücksichtigung von insgesamt elf Jahren bzw. drei Jahren hauptberuflicher Beschäftigungszeit stelle ersichtlich eine Begünstigung des Klägers dar, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sei, da dieser lediglich einen Nachteilsausgleich habe schaffen wollen. Unter Berücksichtigung dessen stehe auch die Verwaltungsvorschrift Ziffer 31.1.1.7 mit Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG in Einklang, da diese sowohl in der Systematik wie auch im Sinn und Zweck des Gesetzes eine Stütze finde.
Mit Schreiben des Beklagten vom 12. April 2018 sowie des Klägers vom 20. April 2018 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der vorgelegten Behördenakte sowie der Gerichtsakte verwiesen.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat nach Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 (BayBesG) einen Anspruch darauf, dass der Beklagte den Diensteintritt des Klägers für die Besoldungsstufenfestsetzung unter Abänderung des Bescheides vom 29. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2018 um ein weiteres Jahr auf den 1. März 2003 fiktiv vorverlegt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Entscheidung konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung ergehen, da die Beteiligten übereinstimmend hierauf verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Gemäß Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG ist der Diensteintritt für die Stufenfestlegung nach Art. 30 Abs. 1 Sätze 2 und 6 um folgende berücksichtigungsfähige Zeiten fiktiv vorzuverlegen: Zeiten einer in den Laufbahnvorschriften für die Zulassung zur Fachlaufbahn in der entsprechenden Qualifikationsebene zusätzlich zu den Mindestanforderungen nach Art. 7 und 8 LlbG vorgeschriebenen hauptberuflichen Beschäftigung in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis.
Der Kläger erfüllt vorliegend sämtliche tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG. Denn nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 der Zulassungs-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den mittleren, gehobenen und höheren technischen Gewerbeaufsichtsdienst (ZAPOtG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 3. Mai 2001 konnte der Kläger in den Vorbereitungsdienst seiner Laufbahn des höheren technischen Gewerbeaufsichtsdienstes nur eingestellt werden, wenn er nach der Prüfung regelmäßig drei Jahre fachbezogen praktisch tätig gewesen ist. Bei diesem Erfordernis handelt es sich um eine Zeit einer in der einschlägigen Laufbahnvorschrift vorgeschriebenen hauptberuflichen Beschäftigung in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis i.S.d. Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG. Diese war auch zusätzlich zu den Mindestanforderungen nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LlbG i.V.m. § 2 Abs. 4 Nr. 1 ZAPOtG (Abschlussprüfung an einer wissenschaftlichen Hochschule in einer für den Gewerbeaufsichtsdienst geeigneten Fachrichtung als Vorbildung) sowie Art. 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LlbG i.V.m. §§ 4 ff. ZAPOtG (Vorbereitungsdienst als Ausbildung) als Einstellungsvoraussetzung zu erbringen. Insoweit besteht zwischen den Beteiligten Einigkeit.
Der Kläger war im Zeitraum vom 1. Dezember 2004 bis zum 31. März 2009 insgesamt vier Jahre und vier Monate bei der Firma P. im Rahmen eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses hauptberuflich fachbezogen tätig. Da dem Kläger mit Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 1. März 2011 ein Jahr und vier Monate der Tätigkeit bei P* … * … und weitere zwei Jahre durch Bescheid des Landesamts für Finanzen vom 29. September 2017 für die Stufenfestsetzung anerkannt worden sind, steht auch noch ein Jahr dieser früheren Tätigkeit für eine weitere fiktive Vorverlegung des Diensteintritts zur Verfügung. Nachdem somit die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG vollumfänglich vorliegen, ist der Diensteintritt des Klägers unter Berücksichtigung der Tätigkeit bei P. um ein weiteres Jahr fiktiv auf den 1. März 2003 vorzuverlegen, da die genannte Norm einen gebundenen Anspruch vermittelt.
Ein hiervon abweichendes Ergebnis ergibt sich auch nicht aus der Auslegung der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften, insbesondere – entgegen der Auffassung des Beklagten – nicht aus der Gesetzessystematik der Art. 30, 31 BayBesG i.V.m. Anlage 3 zum Bayerischen Besoldungsgesetz bzw. aus dem Sinn und Zweck der genannten Vorschriften.
Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen. Sie schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig. Das gilt auch für die Heranziehung der Gesetzesmaterialien, soweit sie auf den objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift (stRspr, vgl. etwa BVerfG, B.v. 17.5.1960 - 2 BvL 11/59 – juris; U.v. 19.3.2013 – 2 BvR 2628/10, 2 BvR 2883/10, 2 BvR 2155/11 - juris; BVerwG, U.v. 25.1.2017 - 9 C 30/15 – juris; U.v.19.2.2015 - 9 C 10.14 - juris).
Es ist in diesem Zusammenhang jedoch zu beachten, dass eine Auslegung, die als richterliche Rechtsfortbildung den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder bei Vorliegen einer erkennbar planwidrigen Gesetzeslücke stillschweigend gebilligt wird, unzulässig in die Kompetenzen des Gesetzgebers eingreift. Rechtsfortbildung überschreitet zulässige Grenzen, wenn sie deutlich erkennbare, möglicherweise sogar ausdrücklich im Wortlaut dokumentierte gesetzliche Entscheidungen abändert oder ohne ausreichende Rückbindung an gesetzliche Aussagen neue Regelungen schafft. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch judikative Lösung ersetzen (vgl. BVerwG, B.v. 10.8.2016 – 1 B 83/16 – juris).
Dies zugrunde gelegt ist zunächst zu konstatieren, dass der Wortlaut des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG klar und eindeutig für das zuvor dargestellte Ergebnis spricht, wonach Zeiten einer vorgeschriebenen hauptberuflichen Beschäftigung, die zusätzlich zu Vor- und Ausbildung gefordert werden, bei der Stufenfestlegung im Sinne einer zwingenden Vorverlegung des Diensteintritts um eben jene Zeiten zu berücksichtigen sind. Eine Einschränkung dahingehend, dass die zusätzlich vorgeschriebenen Zeiten – hier drei Jahre – nur anteilig zu berücksichtigen sind, soweit diese die durch die Besoldungseingangsstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe pauschal berücksichtigten Vor- und Ausbildungszeiten im Einzelfall überschreiten, lässt sich dem Gesetzeswortlaut der genannten Norm in keiner Weise entnehmen, so dass vorliegend eine Berücksichtigung von lediglich zwei der geforderten drei Jahre einer hauptberuflichen Beschäftigung anhand des einschlägigen Wortlauts nicht in Betracht kommt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung des Wortlauts von Art. 30 BayBesG sowie des Inhalts der Besoldungstabelle in Anlage 3 zum BayBesG. Vielmehr überschreitet die vom Beklagten vorgenommene Regelung die Wortlautgrenze.
Soweit der Beklagte für seine Auffassung auf die Systematik sowie Sinn und Zweck der vorliegenden gesetzlichen Regelungen abstellt, so ist hierzu festzustellen, dass nach Art. 30 Abs. 1 Satz 2 BayBesG beim jeweiligen Diensteintritt grundsätzlich die Zuordnung zur ersten mit einem Grundgehaltsbetrag ausgewiesenen Stufe der maßgeblichen Besoldungsgruppe (Anfangsstufe) erfolgt. Lediglich bei Vorliegen besonderer Umstände, die in Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 BayBesG geregelt sind, muss (Abs. 1) bzw. kann (Abs. 2) der Diensteintritt fiktiv vorverlegt werden. Hierbei sind – wie sich aus Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG ergibt – die Zeiten der stets zu absolvierenden Vor- und Ausbildung nicht geeignet, eine fiktive Vorverlegung des Diensteintritts zu rechtfertigen. Diese regelmäßig entstehenden Zeiträume, die von sämtlichen Regelbewerbern zu durchlaufen sind, sind bereits in der Besoldungsanfangsstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe berücksichtigt. Etwas anderes gilt nach Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG jedoch dann, wenn den Beamtenbewerbern bestimmter Laufbahnen im Vorfeld der Einstellung eine zusätzliche hauptberufliche Tätigkeit abverlangt wird, die andere Bewerber nach den allgemeinen Regelungen des Leistungslaufbahngesetzes nicht zu erbringen haben. In diesen Fällen werden zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes diese anerkennenswerten Zeiten wie Beamtendienstzeiten behandelt und der Diensteintritt für die Besoldung entsprechend fiktiv vorverlegt (vgl. LTDrs. 16/3200, S. 381). Nachdem der Kläger vorliegend nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 ZAPOtG drei Jahre an zusätzlicher hauptberuflicher Tätigkeit zu erbringen hatte, ist auch in gleichem zeitlichen Umfang der Diensteintritt fiktiv vorzuverlegen, sodass eine Berücksichtigung von lediglich zwei Jahren der Tätigkeit bei P. weder der Systematik noch dem Sinn und Zweck des Gesetzes genüge tut. Bei der Anerkennung von drei Jahren handelt es sich entgegen der Auffassung des Beklagten demzufolge auch nicht um eine unzulässige Begünstigung des Klägers, sondern lediglich um einen adäquaten zeitlichen Ausgleich dafür, dass die einschlägige Zulassungsordnung dem Kläger eine dreijährige vordienstliche Tätigkeit zusätzlich abverlangt.
Schließlich lässt sich auch aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG nichts für die Auffassung des Beklagten herleiten. Aus der Landtagsdrucksache 16/3200, S. 381, ergibt sich, dass Sinn der Regelung des Art. 31 BayBesG ist, bei der Stufenzuordnung zum einen förderliche Vordienstzeiten und zum anderen familien- und gesellschaftspolitische Zeiten zu berücksichtigen. Um die Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu stärken, würden anerkennenswerte Zeiten, die Bewerber vor dem tatsächlichen Dienstantritt verbracht haben, wie Beamtendienstzeiten behandelt. Nr. 1 sehe vor, dass Beschäftigungszeiten, die zusätzlich zu den laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen der Art. 7 und 8 LlbG für die Zulassung zu einer Fachlaufbahn gefordert werden, Berücksichtigung finden. Woraus sich unter Beachtung dieser Ausführungen die nur zeitanteilige Berücksichtigung der zusätzlich vorgeschriebenen Zeiten ergeben soll, erschließt sich der Kammer nicht. Vielmehr steht gerade das in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommende Ziel der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes der einschränkenden Auslegung des Beklagten entgegen und bestätigt vielmehr die Richtigkeit des o.g. Ergebnisses.
Dieses Ergebnis wird auch nicht dadurch infrage gestellt, dass der Beklagte vorträgt, dass die Besoldungsanfangsstufe der Besoldungsgruppe A 13 bereits eine Vor- und Ausbildungszeit von insgesamt acht Jahren beinhalte, so dass bei dem hiesigen Kläger, der für seinen Qualifikationserwerb insgesamt zehn Jahre benötigt habe (fünf Jahre Regelstudienzeit, zwei Jahre Vorbereitungsdienst sowie drei Jahre hauptberufliche Beschäftigung im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis), nur noch zwei Jahre zusätzlich im Rahmen des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG berücksichtigt werden könnten.
Bereits die vom Beklagten angenommene pauschale Berücksichtigung von acht Jahren Vor- und Ausbildungszeit bei einer Einstellung in die vierte Qualifikationsebene lässt sich weder dem Gesetzestext der Art. 30, 31 BayBesG noch der Systematik der Besoldungstabelle (Anlage 3 zum Bayerischen Besoldungsgesetz) entnehmen. Die erste mit einem Wert belegte Stufe in der Besoldungsgruppe A 13 ist die Stufe 4. Diese Stufe könnte bei einem fiktiven Einstieg in der Stufe 1 entsprechend Art. 30 Abs. 2 Satz 2 BayBesG nach sechs Jahren Dienstzeit erreicht werden, so dass unter Berücksichtigung dessen allenfalls von einer in die Besoldungstabelle einbezogenen Vor- und Ausbildungszeit von sechs Jahren ausgegangen werden könnte. Auch der Gesetzesbegründung zum neuen Besoldungsrecht und insbesondere zu Art. 30 BayBesG ist nichts zur Stützung der Auffassung des Beklagten zu entnehmen. Es wird dort ausgeführt (LTDrs. 16/3200, S. 378), dass die Grundgehaltstabelle dahingehend modifiziert werde, dass in der Besoldungsgruppe A 13 die ersten beiden mit einem Wert belegten Stufen gestrichen würden. Damit seien Verschlechterungen gegenüber der bisherigen Systematik nach § 27 BBesG (nach Lebensalter) weitestgehend ausgeschlossen. Für Berufseinsteiger, die sich früh für den Staatsdienst entschieden und ihre Einstiegsqualifikation z.B. durch eine unterdurchschnittliche Studiendauer zügig erwerben, ergäben sich im Vergleich zur alten Systematik Verbesserungen beim Einstiegsgrundgehalt. Hieraus lässt sich nach Überzeugung der Kammer lediglich ableiten, dass die Neuregelung und mit ihr die Streichung zweier Stufen in A 13 von dem Grundgedanken getragen war, Verschlechterungen im Vergleich zum bisherigen System der Besoldung nach Lebensalter zu vermeiden. Zudem hat der Gesetzgeber selbst konzediert, dass künftige Berufseinsteiger, die ihre Laufbahnqualifikation zügig erwerben, Vorteile gegenüber dem bisherigen System hätten, also Verbesserungen infolge der neuen Besoldungsstruktur durchaus möglich und auch gewollt, mindestens aber bewusst in Kauf genommen worden sind. Der Wille des Gesetzgebers, mit der neuen Besoldungstabelle für jede Qualifikationsebene eine spezifische Vor- und Ausbildungszeit festzulegen, lässt sich daraus nicht herleiten. Ebenfalls lässt sich aus den Gesetzesmaterialien nichts dafür entnehmen, dass etwaige besoldungsmäßige Verbesserungen beim Einstiegsgehalt im Rahmen einer Entscheidung nach Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG im Sinne der Auffassung des Beklagten wieder nivelliert werden sollten.
Eine abweichende Einschätzung zu der vorliegenden Rechtsfrage ergibt sich schließlich auch nicht aus den Erläuterungen zum Nachtragshaushaltsgesetz 2016 (vgl. LTDrs. 17/9416, S. 38 ff.). Dort wurde im Zusammenhang mit der Einfügung von Art. 31 Abs. 2 Sätze 1-3 BayBesG zum 1. Januar 2016 darauf verwiesen, dass im Zuge der Neugestaltung des Dienstrechts pauschal die für die jeweilige Qualifikationsebene erforderliche Vor- und Ausbildung in die Bemessung des Anfangsgrundgehalts einbezogen worden sei (…). In der vierten Qualifikationsebene seien pauschalierend acht Jahre an Vor- und Ausbildungszeit zu Grunde gelegt worden. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass nach Erlangung der allgemeinen Hochschulreife im Regelfall acht Jahre benötigt würden, um die in Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LlbG normierten Mindestanforderungen zu erfüllen. Nach diesem pauschalierenden Ansatz habe das Anfangsgrundgehalt dem Grundgehalt entsprechen müssen, das nach alter Rechtslage mit dem 27. Lebensjahr erreicht worden sei. Um darüber hinaus in Konkurrenz mit der freien Wirtschaft einen Anreiz für Bewerber der vierten Qualifikationsebene zu schaffen, sei in A 13 zusätzlich eine weitere Stufe gestrichen worden. Die Streichung habe grundsätzlich zur Folge, dass Bewerbern im Vergleich zum früheren Recht pauschal vier Jahre an Dienstzeiten mit Erfahrungswert gutgeschrieben würden. Da zwei Jahre an Berufserfahrung bereits pauschal in die erste Stufe einbezogen seien, laufe eine Berücksichtigung der ersten beiden Jahre einer förderlichen hauptberuflichen Beschäftigung in der Regel auf eine doppelte Berücksichtigung desselben Zeitraums hinaus, was vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt gewesen sei.
Abgesehen von grundsätzlichen Zweifeln daran, ob die Motive und Erwägungen des Gesetzgebers für die am 1. Januar 2011 in Kraft getretene neue Besoldungsstruktur anhand der Gesetzesbegründung für ein am 1. Januar 2016 in Kraft getretenes Teil-Änderungsgesetz erschlossen werden können, zumal – wie zuvor ausgeführt – derartige Erwägungen in der ursprünglichen Gesetzesbegründung nicht zu finden sind, wird aus der dargelegten Gesetzesbegründung – LTDrs. 17/4 9016, S. 38 ff. – bereits nicht klar, auf welcher tatsächlichen und statistischen Grundlage die (angebliche) Vor- und Ausbildungszeit von acht Jahren in der vierten Qualifikationsebene beruht. Wenig nachvollziehbar verweisen die diesbezüglichen Erläuterungen nicht etwa auf die ursprünglichen Gesetzesmaterialien und dieser zugrundeliegende Erhebungen, sondern lediglich auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth.
Zentral ist jedoch darüber hinaus, dass selbst dann, wenn der Gesetzgeber in die Anfangsstufe der Besoldungsgruppe A 13 acht Jahre Vor- und Ausbildungszeit einberechnet haben sollte, dies bei gegebener Gesetzeslage nicht zu einer Schmälerung des Anspruchs des Klägers aus Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG führen kann. Denn wie den Erläuterungen zum Nachtragshaushaltsgesetz 2016 zu entnehmen ist, betrifft dieser Zeitraum von acht Jahren allein die Vor- und Ausbildungszeit nach Art. 7 und 8 LlbG. Im vorliegenden Fall relevante hauptberufliche Beschäftigungszeiten in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis werden davon offensichtlich nicht – auch nicht teilweise – erfasst und sind daher im vorgeschriebenen Umfang vollumfänglich bei einer fiktiven Vorverlegung des Diensteintritts zu berücksichtigen. Zudem wird in den Gesetzesmaterialien mehrfach erwähnt, dass es sich bei den genannten acht Jahren Vor- und Ausbildungszeit um eine Pauschale handelt. Es entspricht dem Wesen einer Pauschale, dass diese den Einzelfall nicht exakt abbildet und hierbei Ungenauigkeiten (im Verhältnis zur tatsächlichen Dauer der jeweiligen Vor- und Ausbildungszeit) zwangsläufig bewusst in Kauf zu nehmen sind. Im Einzelfall können sich aus einer derartigen Pauschale für den jeweiligen Beamten Vor- oder auch Nachteile ergeben, in erster Linie abhängig davon, wie schnell dieser insbesondere seine geforderte Vorbildung absolviert. Es wäre mit dem Wesen einer solchen Pauschale unvereinbar, wenn diese zwar für die Vor- und Ausbildung zugrunde gelegt würde, sie jedoch in Fällen, in denen besondere Zugangsvoraussetzungen für eine Fachlaufbahn gefordert werden, dadurch wieder aufgehoben bzw. relativiert wird, dass in diesen Fällen im Rahmen einer Entscheidung nach Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG abweichend eine im Einzelfall tatsächlich kürzere Vor- und Ausbildungszeit (hier: sieben Jahre) individuell in die Entscheidung einbezogen wird. Auch die in der Gesetzeserläuterung angesprochene beabsichtigte Anreizfunktion für Bewerber der vierten Qualifikationsebene in Form der Streichung einer weiteren Stufe bei der Einstiegsbesoldung würde durch die vom Beklagten vorgenommene Regelung zumindest teilweise konterkariert. Es ist demgegenüber vielmehr davon auszugehen, dass die Pauschale von acht Jahren für Vor- und Ausbildung sowie die zusätzlich geforderte Zeit der hauptberuflichen Beschäftigung nebeneinander in jeweils vollem Umfang zu berücksichtigen sind. Es ist aus sämtlichen Gesetzesmaterialien nichts dafür ersichtlich, dass Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG der Gestalt auszulegen ist, dass hierbei eine Pauschale von acht Jahren Vor- und Ausbildungszeit im Ausgangspunkt zugrundezulegen ist und nur noch darüber hinausgehende Zeiten des Qualifikationserwerbs zu einer fiktiven Vorverlegung des Diensteintritts führen könnten.
Entsprechend vorstehender Ausführungen vermag auch die Argumentation des Beklagten, dass mit der Einführung des neuen Dienstrechts am 1. Januar 2011 in der Besoldungsgruppe A 13 zwei mit einem Wert belegte Stufen weggefallen sind und das neue Einstiegsgehalt vor der Reform erst nach acht Jahren Erfahrungszeit zu erreichen gewesen sei, sodass davon auszugehen sei, dass acht Jahre an Vor- und Ausbildungszeit in der Besoldungsstruktur bereits enthalten seien, nicht durchzugreifen. Unabhängig davon müsste sich – bei Richtigkeit der Annahme des Beklagten – auch in den anderen Qualifikationsebenen eine vergleichbare Argumentationslinie erkennen lassen, was nicht der Fall ist. Denn beispielsweise ist in der dritten Qualifikationsebene (A9) eine mit einem Wert belegte Stufe hinzugekommen (Einstieg nunmehr in Stufe 1) und die Einstiegsbesoldung unverändert geblieben. Gleichwohl sind jedoch nach den internen Regelungen des Beklagten in die Besoldungstabelle (mindestens) vier Jahre Vor- und Ausbildungszeit (vgl. BayVwVBes Ziffer 31.1.1.7) einberechnet.
Die zuvor skizzierte Gesetzesänderung, die allein Absatz 2 des Art. 31 BayBesG betroffen hat, zeigt im Umkehrschluss vielmehr, dass der Gesetzgeber trotz Kenntnis der Problematik um eine etwaige doppelte Berücksichtigung bestimmter Zeiten des Qualifikationserwerbs Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG im Gegensatz zu dessen Abs. 2 unverändert gelassen hat. Es hätte dem Gesetzgeber im Rahmen seines weiten Ermessensspielraums frei gestanden, positiv zu regeln, dass dort nur die Zeiten Berücksichtigung finden dürfen, die über die in der Eingangsstufe der jeweiligen Qualifikationsebene bereits pauschal berücksichtigten Vor- und Ausbildungszeiten hinausgehen. Ohne eine solche ausdrückliche Regelung verbietet sich angesichts des eindeutigen Wortlauts der genannten Norm eine Anspruchseinschränkung, wie sie der Beklagte vorgenommen hat.
Die Verwaltungsvorschrift BayVwVBes Ziffer 31.1.1.7, auf die sich der Beklagte zentral stützt, entfaltet gegenüber der erkennenden Kammer bereits grundsätzlich keine Bindungswirkung (vgl. BVerwG, U.v. 26.6.2002 – 8 C 30/01 - juris; BayVGH, B.v. 26.3.2015 - 3 BV 13.157 – juris). Diese steht überdies angesichts vorstehender Ausführungen mit dem Inhalt der gesetzlichen Vorschrift des Art. 31 Abs. 1 Nr. 1 BayBesG nicht in Einklang und ist daher rechtswidrig. Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch in dieser Verwaltungsvorschrift eine objektiv greifbare und nachvollziehbare Herleitung der angeblich pauschal berücksichtigten Vor- und Ausbildungszeit von acht Jahren nicht erkennbar wird. In einem Klammerzusatz wird vielmehr darauf hingewiesen, dass im vorliegenden Zusammenhang nicht an das der neuen Tabellenstruktur zugrunde gelegte Haupteinstiegsalter angeknüpft werde, so dass es bei der – systemwidrigen – Projektion der pauschal berücksichtigten Vor- und Ausbildungszeiten auf einen möglichen Einstieg in die Grundgehaltstabelle zu Abweichungen vom Haupteinstiegsalter kommen könne. Indem eingeräumt wird, dass im Rahmen der Verwaltungsvorschrift gerade nicht an das der neuen Besoldungstabelle zugrunde liegende Haupteinstiegsalter angeknüpft wird, wird der beklagtenseitig als Argumentationsbasis propagierte Zusammenhang mit der neuen Tabellenstruktur gerade wieder aufgelöst.
Nach alledem war der Klage stattzugeben. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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