| |
| Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. |
|
| Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist der Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Zwar ist er nicht selbst Adressat der angegriffenen Verfügung vom 31.08.2011. Er ist aber in subjektiven Rechten verletzt. Der Bescheid vom 31.08.2011 stellt einen den Kläger belastenden Verwaltungsakt dar, da ihm durch die Ausübung des Vorkaufsrechts sein vertragliches Recht auf Verschaffung des Eigentums entzogen wird (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.11.2009 - 4 B 52/09 -; BVerwG, Beschluss vom 25.05.1982 - 4 B 98/82 -). Entsprechend hat die Beklagte ihm den Bescheid auch zur Kenntnis und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen übersandt. |
|
| Die Klage ist allerdings unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 31.08.2011 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 17.09.2012 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insbesondere beruht die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nicht auf einem formell fehlerhaften Beschluss des Gemeinderats der Beklagten. Auch die materiellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufrechts sind gegeben. |
|
| 1. Die Beklagte hat das Vorkaufsrecht in formell rechtmäßiger Weise ausgeübt. Der nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO zuständige Gemeinderat hat in seiner Sitzung vom 29.08.2011 verfahrensfehlerfrei dessen Ausübung beschlossen. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO vor. |
|
| Nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO sind Sitzungen des Gemeinderats öffentlich. Nichtöffentlich darf gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 GemO nur verhandelt werden, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interesse Einzelner dies erfordern. Das Öffentlichkeitsprinzip ist tragender Verfahrensgrundsatz des kommunalen Verfassungsrechts, dessen Sinn und Zweck dahin geht, in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans gegenüber der Allgemeinheit Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln bzw. zu ermöglichen. Der Grundsatz unterwirft die Vertretungskörperschaft der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit und trägt daher dazu bei, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung vorzubeugen und den Anschein zu vermeiden, dass "hinter verschlossenen Türen" etwa unsachliche Motive für die getroffenen Entscheidungen maßgebend gewesen sein können (st. Rspr., vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2000 - 14 S 237/99 -, VBlBW 2001, 65 m.w.N.). Das Öffentlichkeitsprinzip ist außerdem ein Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten. Es hat die Funktion, dem Gemeindebürger den Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaft und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie für die Willensbildung bei künftigen Wahlen zu schaffen. Der Zweck des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO geht daher über eine bloße Unterrichtung des Bürgers hinaus. Er dient dem Ziel einer gesetzmäßigen und sachlichen Arbeit des Gemeinderats sowie der Verhinderung vermeidbarer Missdeutungen seiner Willensbildung und Beschlussfassung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.11.1966 - I 4/65 -, ESVGH 17, 118). |
|
| Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze und Anforderungen erfolgten die Beratung und die Beschlussfassung in der Sitzung vom 29.08.2011 in Einklang mit dem Öffentlichkeitsprinzip. Unschädlich ist, dass die Frage der Ausübung des Vorkaufsrechts zuvor Gegenstand der nichtöffentlichen Gemeinderatssitzungen vom 25.07.2011 und vom 01.08.2011 war. |
|
| Zurecht verweist der Kläger darauf, dass das Öffentlichkeitsprinzip auch für die Sitzung des Gemeinderats gilt, in der über die Ausübung des Vorkaufrechts verhandelt wird, wobei nicht lediglich der Beschluss, sondern auch die Beratung öffentlich zu erfolgen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.1980 - III 503/79 -, Rn. 21 nach juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.08.1990 - 3 S 132/90 - Rn. 26 nach juris, NVwZ 1991, 284). Gründe, die eine Beratung in nichtöffentlicher Sitzung geboten hätten, sind nicht ersichtlich. Zutreffend ist auch, dass der Gemeinderat der Beklagten am 25.06.2011 dennoch in nichtöffentlicher Sitzung eine Beratung zur Frage der Ausübung des Vorkaufsrechts durchgeführt hat, wobei diese maßgeblich von Unzufriedenheit über den Verlauf der Grundstücksverhandlungen in der Vergangenheit und von Unsicherheit des Gemeinderats hinsichtlich rechtlicher Fragen betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts gekennzeichnet war. Dass eine solche Beratung in nichtöffentlicher Sitzung den Erfordernissen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht entspricht, hat der Gemeinderat allerdings - im Übrigen noch vor der Fassung eines Beschlusses über die Ausübung des Vorkaufsrechts - erkannt. Der Beklagtenvertreter hat den Gemeinderat im Rahmen der Sitzung vom 01.08.2011 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sowohl die Beratung als auch der Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechts in öffentlicher Sitzung zu erfolgen haben. In Reaktion hierauf hat der Gemeinderat in der Sitzung vom 01.08.2011 in einstimmigem Beschluss festgestellt, dass die Beratung und Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts erstmals in einer weiteren Gemeinderatssitzung stattfinden wird und die Beratung in der nichtöffentlichen Sitzung vom 25.07.2011 als gegenstandslos zu betrachten ist. Der Gemeinderat der Beklagten hat also nicht etwa in bewusster Umgehung des Öffentlichkeitsprinzips eine Beratung, von der ihm bekannt war, dass diese zwingend öffentlich zu erfolgen hat, in die nichtöffentliche Sitzung verlagert, um dann in öffentlicher Sitzung nur noch den Beschluss zu fassen. Er hat - anders als in den in der Rechtsprechung bereits entschiedenen Fällen (etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.1980 - III 503/79 - a.a.O. und Urteil vom 16.06.1981 - 3 S 271/81 -, juris) - auch nicht in Unkenntnis des Öffentlichkeitserfordernisses eine nichtöffentliche Beratung durchgeführt und anschließend in öffentlicher Sitzung nur noch einen Beschluss gefasst. Vielmehr hat der Gemeinderat nach Erkennen seines Fehlers durch das weitere Vorgehen den Anforderungen des Öffentlichkeitsprinzips ausreichend Rechnung tragen. |
|
| Der erste Schritt war der Beschluss vom 01.08.2011. Durch die Klarstellung, dass die Beratung vom 25.07.2011 als gegenstandslos zu betrachten ist, hat der Gemeinderat seinen Willen und seine Bereitschaft deutlich zum Ausdruck gebracht, neu in öffentlicher Sitzung zu verhandeln. Der im Grundsatz zutreffende und im Termin ausführlich diskutierte Einwand, dass die zuvor geführte Diskussion nicht einfach „aus den Köpfen verbannt“ werden könne und diese deswegen auch Teil des Entscheidungsfindungsprozesses sei, trifft zwar grundsätzlich zu. Allerdings vermag dieser Umstand einen Verstoß gegen das Öffentlichkeitsprinzip nicht zu begründen. In die Entscheidung des einzelnen Gemeinderatsmitglieds fließen eine Vielzahl von Faktoren ein, die nicht Gegenstand der öffentlichen Beratung des Gemeinderats sind, seien es private Gespräche, Beratungen innerhalb der Fraktion oder sonstige Erkenntnisquellen außerhalb des Gemeinderats. Allein der Umstand, dass ein Thema zuvor in nichtöffentlicher Sitzung besprochen wurde, führt nicht dazu, dass dieses endgültig und gleichermaßen unheilbar einer Beratung und Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung entzogen ist. |
|
| Die vom Gemeinderat am 01.08.2011 wieder in die richtigen Bahnen gelenkte Verfahrensweise wurde am 29.08.2011 erfolgreich weitergeführt. Die Beratung und Beschlussfassung am 29.08.2011 genügt den Anforderungen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO. Der Gemeinderat befasste sich im Rahmen der öffentlichen Sitzung mit den Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts stellen, sowohl im Rahmen der Diskussion zu § 64 als auch der zu § 65 der Tagesordnung. Insbesondere die Problematik der weiteren Vorgehensweise bezüglich der kleinen Turnhalle sowie der Schaffung von Stellplätzen wurde bereits im Zusammenhang mit der Konkretisierung des Sanierungskonzepts besprochen. Eine nochmalige Diskussion dieser Themen im Rahmen des nächsten Tagesordnungspunktes ist daher nachvollziehbar nicht mehr erfolgt. Festzustellen ist, dass der Gemeinderat am 29.08.2011 seiner Beschlussfassung eine Beratung vorangestellt hat. Dass diese weder die Dauer noch die Intensität der Debatte vom 25.07.2011 erreichte, ist unerheblich. Eine Beratung setzt gerade keine Diskussion um der Diskussion willen voraus, sondern diese kann sich sogar darin erschöpfen, dass die Beteiligten auf Wortmeldungen gänzlich verzichten, wenn etwa bei klarer Sachlage kein Gesprächsbedarf besteht. Unschädlich ist insbesondere auch, dass ausweislich des Protokolls der Bürgermeister „auf die Vorberatung, die zusammen mit Herrn Prof. B. bereits am 01.08.2011 stattgefunden habe“ verwiesen hat. Dies bedeutet nicht etwa, dass hierdurch nicht weiter transparent gemachte, nichtöffentliche Beratungen des Gemeinderats Teil der Beratung vom 29.08.2011 geworden sind. Der Bürgermeister hat schlicht auf die rechtliche Beratung durch den Beklagtenvertreter Bezug genommen und hiermit im Übrigen auch deutlich gemacht, dass der Gemeinderat zuvor in der Sache beraten worden ist. Auch die Äußerung des Gemeinderats Ms., die Sache sei „entsprechend vorberaten worden“, stützt die Annahme eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz nicht. Unabhängig davon, ob der Gemeinderat Ms. damit eine „Vorberatung“ in seiner Fraktion, die vorangegangene rechtliche Beratung durch den Beklagtenvertreter am 01.08.2011 oder die nichtöffentliche Beratung vom 25.07.2011 meint, lässt sich auch hieraus nicht herleiten, dass der Beschluss vom 29.11.2011 verfahrensfehlerhaft erfolgt wäre. Denn diese Aussage ändert nichts an dem Umstand, dass der Gemeinderat im Rahmen der Sitzung den Sachverhalt umfassend beraten hat. Dass eine unzulässige Verlagerung der Beratung in die nichtöffentliche Sitzung nicht stattgefunden hat, wird auch durch den Vergleich der Ergebnisse der Sitzungen vom 25.07.2011 und vom 29.08.2011 deutlich. Die ausführliche Diskussion vom 25.07.2011, in der sich ein beträchtlicher Teil der Gemeinderäte gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgesprochen hatte, hatte mit dem anschließenden Beschluss eine gänzlich andere Richtung als der dann einstimmig ergangene Beschluss vom 29.08.2011. Die Kammer teilt insoweit auch nicht die im Termin diskutierte These, bereits am 25.07.2011 sei - quasi aufschiebend bedingt - bereits die einhellige Auffassung vorhanden gewesen, das Vorkaufsrecht solle ausgeübt werden, wenn sich dies nach der rechtlichen Beratung als zulässig und erfolgversprechend erweise, so dass mit der „Absegnung“ durch den Beklagtenvertreter gleichsam die erwartete Bedingung eingetreten sei. Gerade durch den Beschluss vom 01.08.2011 hat der Gemeinderat deutlich gemacht, dass er die Geschehnisse des 25.06.2011 nicht zur Grundlage seiner Entscheidung machen will, sondern mit den Kenntnissen aus der rechtlichen Beratung in öffentlicher Sitzung beraten und entscheiden will. So wie der Gemeinderat jederzeit einen Beschluss aufheben kann, wenn er dessen Fehlerhaftigkeit erkannt hat (Kunze/Bronner/Katz, GemO, Stand 20. Lfg. Oktober 2013, § 34 Rn. 11 und § 37 Rn. 13), und hierauf den Beschluss unter Beachtung der Verfahrensregeln neu fassen kann, konnte der Gemeinderat vorliegend noch vor einer verfahrensfehlerhaften nichtöffentlichen Beschlussfassung sein Vorgehen korrigieren und in öffentlicher Sitzung ordnungsgemäß über die Ausübung des Vorkaufsrechts beraten und dieses beschließen. |
|
| Zuzustimmen ist dem Kläger zwar dahin, dass die Schaffung größtmöglicher Transparenz durch die im Rahmen der mündlichen Verhandlung diskutierten Varianten hätte erzielt werden können, nach denen der Inhalt der Sitzungen vom 25.06.2011 und vom 01.08.2011 in der Sitzung vom 29.08.2011 eingeführt worden wären, sei es durch Bekanntgabe der Beschlüsse der beiden nichtöffentlichen Sitzungen oder auch durch eine Zusammenfassung der geführten Diskussion durch den Bürgermeister. Zwingend erforderlich zur Wahrung des Öffentlichkeitsprinzips war eine solche Vorgehensweise aber nicht. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass das Öffentlichkeitsprinzip nicht erfordert, dass jegliche Erörterung oder Diskussion der Sache, die letztlich in den Entscheidungsprozess Eingang findet, in öffentlicher Sitzung zu besprechen ist. Dient etwa eine in nichtöffentlicher Sitzung durchgeführte Vorberatung des Gemeinderats lediglich dazu, zu informieren und zu klären, wie in der späteren Beratung und Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung mit einer bestimmten Einzelfrage umgegangen werden soll, so liegt hierin keine Ersetzung oder unzulässige Vorwegnahme der öffentlichen Diskussion, wenn in der öffentlichen Sitzung eine Beratung durchgeführt und hierauf ein Beschluss gefasst wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.03.2011 - 5 S 746/10 -, VBlBW 2011, 393). Auch die Vorbehandlung schwieriger Angelegenheiten oder die Vorberatung durch einen Ausschuss (§§ 39 Abs. 5 Satz 2, 41 Abs. 3 GemO) sind ohne weiteres möglich (vgl. dazu Kunze/Bronner/Katz, GemO, a.a.O., § 35 Rn. 12). |
|
| Insgesamt ist der Beschluss vom 29.08.2011 damit formell rechtmäßig ergangen. |
|
| 2. Auch die materiellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts liegen vor. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken zu, wenn diese in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich liegen. Ausgeübt werden darf das Vorkaufsrecht nur dann, wenn dies das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt (§ 24 Abs. 3 BauGB). |
|
| Das Grundstück B. Straße 15 liegt im Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“, bei dem es sich um ein förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB handelt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Das Wohl der Allgemeinheit setzt ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander im Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen voraus. Das Allgemeinwohl rechtfertigt die Ausübung eines Vorkaufsrechts, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten boden- und eigentumspolitischen sowie städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Ausreichend ist insbesondere auch, wenn ein Grundstück für den Gemeinbedarf, etwa als Verkehrs-, Versorgungs- oder Grünfläche nicht sofort, aber zu einem späteren Zeitpunkt benötigt wird (vgl. Ernst/Zinkhahn, BauGB, Stand 77. Lfg. April 2005, § 24 Rn. 63 und 64 m.w.N.). Die Sanierung bzw. der Neubau der kleinen Turnhalle sowie die Schaffung öffentlicher und privater Stellplätze, wie sie in der Fortschreibung und Konkretisierung des Entwicklungskonzepts sowie aus dem Ausübungsbescheid vom 31.08.2011 zu Grunde gelegt sind, sollen unter Verwendung des Grundstücks B. Straße 15 realisiert werden. Beide Aspekte stellen öffentliche Belange dar, die sowohl unter städtebaulichen Gesichtspunkten beachtlich sind als auch überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit bringen. Unschädlich ist, dass die Konkretisierung der Ziele erst am 29.08.2011 erfolgt ist und diese nicht bereits in dem dem Beschluss vom 22.09.2008 zugrunde liegenden Bericht so vorgesehen waren. Denn sogar bei der Ausübung des Vorkaufsrechts selbst müssen die Ziele und Zwecke der Sanierung anfangs noch nicht im Einzelnen feststehen, sondern erst mit fortschreitendem Sanierungsverfahren sind höhere Anforderungen an die Konkretisierung zu stellen (Ernst/Zinkhahn, a.a.O., § 24 Rn. 70). Im Hinblick darauf, dass nach dem Beschluss vom 22.09.2008 die Sanierung bis 31.12.2018 abgeschlossen sein soll, hat die Beklagte mit dem Konkretisierungsbeschluss vom 29.08.2011 lediglich einen Schritt zur Realisierung des Sanierungsvorhabens vorgenommen. Angesichts des weiten Spielraums und der Möglichkeit zur Konkretisierung, welche der Gemeinde eingeräumt sind, ist weder der Zeitpunkt noch der Inhalt der Konkretisierungsentscheidung der Beklagten zu beanstanden. |
|
| Dies gilt auch unter Berücksichtigung von § 27 BauGB. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB räumt dem Käufer des betroffenen Grundstücks die Möglichkeit ein, die Ausübung des Vorkaufsrechts abzuwenden, dies allerdings nur dann, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen und er sich vor Ablauf der Frist hierzu verpflichtet. Eine Verpflichtung der Gemeinde, ihr Planungsermessen vor Ausübung des Vorkaufsrechts soweit zu konkretisieren, dass die Ziele und Zwecke soweit bestimmt oder bestimmbar sind, dass dem Käufer die Möglichkeit der Abwendungsbefugnis offensteht, gibt es dabei aber nicht. Entsprechend ist auch unter diesem Gesichtspunkt der Grad der Konkretisierung in der Planung nicht zu beanstanden. Nicht ersichtlich ist im Übrigen, ob der Kläger von der Möglichkeit einer Abwendungsbefugnis überhaupt hätte Gebrauch machen wollen. |
|
| Insgesamt ist die Ausübung des Vorkaufsrechts damit ordnungsgemäß erfolgt. |
|
| 3. Schließlich ist auch die vom Kläger angegriffene, auf 1.855,00 EUR festgesetzte Widerspruchsgebühr nicht zu beanstanden. Das Gebührenverzeichnis Produktbereich/-gruppe 01.10 Nr. 4 der Verordnung des Landratsamtes Bodenseekreis über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und als untere Baurechtsbehörde in der Fassung vom 21.12.2011 (Zurückweisung von förmlichen Rechtsbehelfen im Verwaltungsverfahren) sieht eine Spanne von 10,00 bis 2.500,00 EUR vor. Zutreffend hat das Landratsamt auf die wirtschaftliche Bedeutung der Streitsache sowie die komplexe Materie hingewiesen, die nachvollziehbar einen nicht unerheblichen zeitlichen Verwaltungsaufwand forderte. Unter Berücksichtigung dessen erweist sich die Gebühr als angemessen. |
|
| Die Klage bleibt daher insgesamt ohne Erfolg. |
|
| |
| |