Verwaltungsgericht Schwerin Urteil, 28. Mai 2018 - 4 A 928/17 SN

Der Bescheid des Beklagten über „Wasser- und Abwassergebühren“ vom 20. Januar 2017 und sein Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2017 werden aufgehoben, soweit darin dezentrale Schmutzwassergebühren für das Jahr 2016 erhoben werden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kläger fechten einen Bescheid über Abwassergebühren für die dezentrale Schmutzwasserentsorgung aus einer Kleinkläranlage an.

Sie sind – was unstreitig ist – Miteigentümer des Hausgrundstücks gemäß Rubrumsadresse. Dort befindet sich eine vollbiologische Kleinkläranlage.

Bereits vor diesem Verfahren gab es eine Klage vor der 8. Kammer (8 A 620/05) betreffend Gebühren für die dezentrale Fäkalentsorgung dieses Grundstücks der Jahre 2003 und 2004 („Arbeitspreis“ und Grundgebühr), die mit einem in der mündlichen Verhandlung am 14. Januar 2010 geschlossenen Vergleich beendet wurde.

Mit Bescheid über „Wasser- und Abwassergebühren“ vom 20. Januar 2017 setzte der Beklagte den Klägern gegenüber sinngemäß für das Kalenderjahr 2016 nur dezentrale Schmutzwassergebühren in Höhe von 85,32 € fest, ebenso Abschlagszahlungen in Höhe von 14 € für dort genannte Termine im Jahr 2017. Die 85,32 € setzen sich aus einer Grundgebühr von 30,72 € (12 x 2,56 €) und einer Zusatzgebühr von 54,60 € (Verbrauch von 60 m³ x 0,91 €) zusammen.

Mit – nicht in den Verwaltungsvorgängen befindlichem – Schreiben vom 3. Februar 2017 legten die Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch ein, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2017 zurückwies.

Mit ihrer am 3. März 2017 erhobenen Klage tragen die Kläger vor:

Die Abrechnung einer Kleinkläranlage über einen Frischwassermaßstab sei dann unzulässig, wenn eine eigene öffentlich-rechtlich selbständige Einrichtung zur Abwasserbeseitigung für die dezentrale Abwasserentsorgung betrieben werde. Allenfalls bei einer rechtlichen Zusammenfassung der „zentralen“ Abwasserbeseitigung zu einer öffentlichen Einrichtung könne der Frischwassermaßstab auch für die Entsorgung der Kleinkläranlagen und abflusslosen Gruben noch in Betracht kommen. Eine solche Verfahrensweise sei durch das OVG Greifswald nicht in jedem Fall für ausgeschlossen gehalten worden (22. Dez. 1998 – 1 L 12/97 -, Aussprung, Siemers, Holz, KAG M-V, § 6 Nr. 11.4.2).

Im Weiteren dürfte auch die Kalkulation – was näher ausgeführt wird – unzutreffend sein.

Tatsächlich würden sie, die Kläger, durch den Zweckverband Schweriner Umland mit Trinkwasser versorgt. Eine Ablesung oder Übermittlung dieser Werte durch den Beklagten sei nicht erfolgt. Insofern sei die Abrechnungsgrundlage von 60 m³ fehlerhaft.

Bei der 8. Satzung zur Änderung der Entwässerungssatzung handele es sich um eine solche, die nur die geänderten Teile zum Zeitpunkt der Änderung aufhebe. Tatsächlich sei die Änderung erst mit dem 7. Dezember 2017 eingetreten, also nach dem Zeitpunkt der Erhebung des Gebührenbescheids. Sie entfalte demzufolge für den Bescheid keine Wirkung. In der ursprünglichen Entwässerungssatzung vom 9. November 2008 sei der Umfang der öffentlichen Einrichtung nicht geregelt worden. Insofern sei dieser nicht hinreichend bestimmt i. S. v. § 2 Abs. 2 KAG M.V. Demzufolge habe in der der Satzung zugrunde liegenden Kalkulation die öffentliche Einrichtung nicht hinreichend bestimmt werden können.

Darüber hinaus sei die nunmehr getroffene Bestimmung der öffentlichen Einrichtung ungenau und widersprüchlich. Bezüglich der zentralen öffentlichen Einrichtung zur Schmutzwasserbeseitigung seien alle Klärwerke umfasst. Bezüglich der öffentlichen Einrichtung zur dezentralen Schmutzwasserbeseitigung seien die jeweiligen Anteile der Kehrseite umfasst. Wenn gegenständlich dieselben Klärwerke gemeint sein sollten, erschließe sich nicht, in welchem Umfang sie welcher öffentlichen Einrichtung zugeordnet werden sollten. Soweit noch weitere Klärwerke bestehen sollten, sei nicht erkennbar, inwieweit diese nicht durch die öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung hätten erfasst sein sollen. Auch insofern habe nicht ordnungsgemäß kalkuliert werden können.

Die Kläger beantragen,

den Bescheid vom 20. Januar 2017 und den Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2017 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und trägt dazu vor:

Zur Definition der dezentralen öffentlichen Schmutzwasserbeseitigungseinrichtung in § 1a Nr. 3 der Entwässerungssatzung in ihrer aktuellen Fassung sei anzumerken, dass auch das im Rahmen der dezentralen Entsorgung von den durch diese Einrichtung entsorgten Grundstücken abgefahrene Schmutzwasser in einer Kläranlage behandelt werde. Die entsprechende Kläranlagenkapazität und die dadurch entstehenden Kosten würden der dezentralen Schmutzwasserbeseitigung zugeordnet. Daher sei ein Anteil der Kläranlagen rechtlich und wirtschaftlich der dezentralen Schmutzwasserbeseitigungseinrichtung zuzuordnen.

Der Zweckverband betreibe 31 Kläranlagen. Davon würden vier auch für die dezentrale Entsorgung genutzt. Hauptsächlich werde die Reinigung des dezentral entsorgten Schmutzwassers auf der Kläranlage Grevesmühlen vorgenommen.

Anhand der jeweiligen gebührenpflichtigen Schmutzwassermengen (dezentral und zentral) würden die entsprechenden Kostenanteile für die zentrale und dezentrale Entsorgung ermittelt. Die Kosten der Schlammbehandlungsanlage auf der Kläranlage Grevesmühlen würden zu 94 % der zentralen und zu 5 % der dezentralen Entsorgung zugeordnet.

Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 9. März 2018 zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Die mündliche Verhandlung vom 18. April 2018 hat das Gericht aus den im Beschluss vom 25. April 2018 genannten Gründen wiedereröffnet. Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung verzichtet.

Das Gericht konnte ohne (weitere) mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten ihr Einverständnis dazu gegeben haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

Das Gericht geht im Hinblick auf den Inhalt des Streitgegenstands davon aus, dass Gegenstand der Anfechtungsklage nicht auch die konkludente Festsetzung der Abschlagszahlungen in dem Gebührenbescheid vom 20. Januar 2017 ist. Die Schriftsätze der Kläger befassen sich damit nicht. Zudem dürfte sich diese Festsetzung inzwischen auch schon erledigt haben, soweit nämlich – wie üblich und „turnusgemäß“ – Anfang des Jahres 2018 ein Gebührenbescheid über die endgültige Festsetzung dieser Gebühren für den nächsten Abrechnungszeitraum (2017), der die Abschläge umfasst, ergangen ist.

Die so verstandene Klage hat Erfolg.

Der Bescheid des Beklagten über „Wasser- und Abwassergebühren“ vom 20. Januar 2017 und sein Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2017 sind hinsichtlich der Festsetzung von dezentralen Schmutzwassergebühren für das Jahr 2016 rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren (Grund-)Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Den Bescheiden fehlt eine wirksame Rechtsgrundlage.

1. Die Gebührensatzung zur Satzung für die öffentlichen Entwässerungsanlagen des Zweckverbands vom 28. Dezember 2000 i. d. F. der 12. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2015 ist unwirksam, soweit sie die vorliegend erhobenen dezentralen Schmutzwassergebühren betrifft. Dies deshalb, weil die für den Gebührenbescheid zu dezentralen Schmutzwassergebühren insoweit auch maßgebliche Satzung für die öffentlichen Entwässerungsanlagen des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung Grevesmühlen (Entwässerungssatzung – EWS) vom 18. November 1998 in der Fassung der 6. Änderungssatzung vom 7. Mai 2015 bzw. 7. Änderungssatzung vom 18. April 2016 in diesem Bereich ebenfalls unwirksam ist. Ebenso wie für die zentrale Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung (siehe dazu Beschl. der Kammer v. 28. August 2017 – 4 B 2857/17 SN –) fehlt auch für die öffentliche Einrichtung der dezentralen Abwasserbeseitigung nach § 1 Abs. 1 Ziff. III der zum hier fraglichen Zeitraum gültigen Satzung eine Definition dieser öffentlichen Einrichtung, ohne die eine wirksame Gebührensatzung (einschließlich der Gebührenkalkulation) nicht möglich erscheint.

a) Insbesondere im Beitragsrecht und Benutzungsgebührenrecht hat der Anlagen- bzw. Einrichtungsbegriff eine überragende Bedeutung und für die Abgabenerhebung weitreichende Konsequenzen (Aussprung, in: ders. et al., Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern, Stand: Dezember 2017, § 2 Erl. 4). Die Heranziehung zu Gebühren für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung setzt voraus, dass eine ortsrechtliche Regelung darüber besteht, für welche öffentliche Einrichtung die Gebühren zu bezahlen sind (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 18. Sept. 1997 – 4 K 45/96 –, KStZ 1998, 32). Zu den Mindestinhalten einer Abgabensatzung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V gehört der die Abgabe begründende Tatbestand, d. h. hier die Umschreibung der öffentlichen Einrichtung, für die Abgaben entrichtet werden sollen: Für die Abgaben- bzw. hier Gebührenerhebung muss eine satzungsrechtliche Definition der öffentlichen Einrichtung bestehen. Der Anlagenbetreiber kann und muss im Gebühren- und Beitragsrecht den Umfang der von ihm betriebenen öffentlichen Einrichtung bestimmen, wobei ein weites Organisationsermessen besteht (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 26. Nov. 2007 – 1 L 362/05 –, juris Rn. 28 m. w. N. zum Hafen Lauterbach der Stadt Putbus als dem Umfang nach zu definierender öffentlichen Einrichtung, für die Abgaben erhoben werden). Die Definition der öffentlichen Einrichtung ist die Grundlage der Kalkulation (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 4. Dez. 2007 – 1 M 27/07 –, juris Rn.41). Ohne die Definition, was alles zur öffentlichen Einrichtung (hier: der dezentralen Schmutzwasserbeseitigung) gehört, ist eine Prüfung unmöglich, ob die Beitrags- bzw. hier Gebührenkalkulation zutreffend ist.

Ist die Definition bei Benutzungsgebühren (oder Anschlussbeiträgen) nicht in der sogenannten technischen Satzung selbst enthalten, muss sie jedenfalls in der Abgabensatzung festgelegt werden (OVG Greifswald, Beschl. v. 18. Sept. 1997, a. a. O. betreffend Entwässerungsgebühren; OVG Greifswald, Beschl. v. 19. März 1998 – 1 M 123/97 –, jeweils zitiert aus Aussprung, a. a. O., Erl. 4.4).

§ 1 Abs. 1 Ziff. III EWS in der Fassung der 6. bzw. 7. Änderungssatzung stellt dabei die sog. technische Satzung dar, in der typischerweise der Umfang der öffentlichen Einrichtung bestimmt wird. Dies ist hier allerdings nicht der Fall. Dort wird lediglich die rechtlich selbstständige öffentliche Einrichtung für die dezentrale Abwasserbeseitigung errichtet, ohne ein weiteres Wort zum Umfang dieser Anlage.

Es erscheint auch unklar, wie viele öffentlichen Einrichtung für die dezentrale Abwasserbeseitigung bestehen sollen, sind dort doch nicht weniger als zwei bis vier mit arabischen Zahlen gekennzeichneten (Unter-?)Gruppen der dezentralen Abwasserbeseitigung genannt (1., 1.1., 1.2. und 2.) Gibt es nur eine solche öffentliche Einrichtung (mit unterschiedlichen Gebührensätzen für die – dann – Untergruppe), sind es zwei (Fäkalschlammentsorgung aus Kleinkläranlagen und Schmutzwasserentsorgung aus abflusslosen Sammelgruben) oder gar vier, nämlich bei der Fäkalschlammentsorgung aus Kleinkläranlagen weiter differenziert nach ein- und mehrjährigem Entschlammungsintervall? Dies muss aus dem nachfolgenden Grund aber nicht abschließend beleuchtet werden. (Die aktuelle Entwässerungssatzung ist in dieser Hinsicht eindeutig: Nunmehr besteht eine öffentliche Einrichtung zur dezentralen [mobilen] Entsorgung des Abwasser aus abflusslosen Sammelgruben und des Fäkalschlamms aus Grundstückskläranlagen, § 1 dritter Spiegelstrich EWS.)

§ 1 Abs. 2 Satz 1 EWS beinhaltet eine Regelung zur Bestimmung der öffentlichen Einrichtung auch nicht. Sie wäre zudem auch deshalb rechtlich unwirksam, wenn sie es der Verwaltung überließe, den Umfang der öffentlichen Einrichtung (jenseits der räumlichen Ausdehnung und der Frage der Anzahl der in der Satzung selbst zu definierenden Bestandteile dieser öffentlichen Einrichtung) selbst zu bestimmen.

Weiterhin ist der Umfang der öffentlichen Einrichtung auch nicht in der Gebührensatzung zur Satzung für die öffentlichen Entwässerungsanlagen zu finden.

b) Die Definition der öffentlichen Einrichtung hat der Zweckverband (offenbar unter dem Eindruck des vorgenannten Kammerbeschlusses vom 28. August 2017) zwar mit dem § 1a Abs. 3 auch für diese öffentliche Einrichtung durch die 8. Änderungssatzung vom 7. Dezember 2017 geschaffen, allerdings ohne Rückwirkung (§ 27 EWS mit der nicht nachvollziehbaren Angabe eines ersten Absatzes, nach dem aber kein zweiter folgt).

2. Selbst wenn eine solche Rückwirkung nicht rechtlich notwendig wäre und stattdessen die Existenz einer wirksamen Satzung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung genügte, ändert sich das Ergebnis nicht. Denn eine solche wirksame Satzung besteht für die hier maßgebliche öffentliche Einrichtung der dezentralen Abwasserentsorgung auch heute nicht. Die in § 1 Abs. 3 der 8. Änderungssatzung getroffene Definition ist rechtlich zu beanstanden, soweit sie diese öffentliche Einrichtung u. a. „aus einem Anteil“ an den Kläranlagen (gemeint sind insoweit nicht die Kleinkläranlagen, sondern die Kläranlagen des Zweckverbands) umschreibt.

Die öffentliche Einrichtung muss aus den zu Punkt 1 genannten Gründen in der Satzung abschließend und präzise gefasst werden. Dies ist hier nicht der Fall, wenn die Einrichtung zur dezentralen Abwasserbeseitigung aus einem „Anteil“ an den Kläranlagen des Zweckverbands bestehen soll. Es bleibt nebulös, von welchem (exakten) Anteil hier auszugehen ist. Dies ist aber namentlich für die Kalkulation der dezentralen Schmutzwassergebühren von essentieller Bedeutung. Deren Festlegung ist auch nicht etwa erst in der (jeweiligen) Gebührenkalkulation vorzunehmen. Eine außerhalb der Satzung – erst recht nicht durch die Verwaltung - vorgenommene „Zuordnung“ der Kläranlagenkapazität, soweit sie auch für diese öffentliche Einrichtung arbeitet, darf nicht erfolgen.

3. Auch die atypische Situation der Trinkwasserversorgung des klägerischen Grundstücks – offenbar einschließlich der Gebührenabrechnung in diesem Bereich – durch den benachbarten Zweckverband Schweriner Umland dürfte im Übrigen nicht zum Anlass genommen werden können, hier ohne Nachfrage bei den Klägern von einem geschätzten Verbrauch an Trinkwasser auszugehen. Auch bei einem – so laut internem Vermerk vom 9. März 2017 – „Problemkunden“ bedarf es zunächst der Bitte um Mitteilung des Trinkwassergebührenbescheids des Nachbarzweckverbands für den abzurechnenden Schmutzwassergebührenzeitraum. Dies gilt auch, soweit sich die Gebührenschuldner – im öffentlich-rechtlichen Bereich wäre es untunlich, von „Kunden“ zu sprechen – irgendwann in der Vergangenheit bereits geweigert hätten, diese (damaligen) Daten preiszugeben. Erst bei Nichtvorlage des „fremden“ Trinkwassergebührenbescheids durch die Kläger erscheint dann allerdings auch eine behördliche Schätzung des Trinkwasserverbrauchs in diesem Zeitraum zulässig.

Denn so viel sei – vielleicht zur Vermeidung zukünftiger Rechtsstreitigkeiten – auch den Klägern an dieser Stelle beiläufig gesagt: Sie werden – wann und in welcher Höhe auch immer – wegen der Notwendigkeit, je nach Entschlammungsintervall auch den Fäkalschlamm ihrer vollbiologischen Kleinkläranlage durch den Beklagten zu entsorgen, nicht um entsprechende dezentrale Schmutzwassergebühren herumkommen. Für die Fäkalschlammentsorgung besteht Anschlusszwang (§ 7 Abs. 4 EWS), dem auch nicht etwa durch die Entsorgung des Fäkalschlamms durch eine selbst beauftragte Firma zu entkommen sein wird. Eine völlige Herauslösung aus der öffentlichen Einrichtung der dezentralen Abwasserentsorgung und ihrer Finanzierung wegen des Betriebs einer vollbiologischen Kleinkläranlage gibt es grundsätzlich nicht!

Ob dabei die dezentralen Schmutzwasserzusatzgebühren nach dem derzeitigen Frischwasser- oder nach einem anderen Maßstab, z. B. abhängig von der Menge des abgefahrenen Klärschlamms, abzurechnen sein werden, sei damit noch nicht gesagt, sondern nur, dass sie dann eben ggf. nach einem anderen Maßstab herangezogen werden. Sollte ein anderer Maßstab aus Rechtsgründen erforderlich sein, so wird ein solcher auch nicht 1:1 dem jetzigen Frischwassermaßstab entsprechen können, sodass nicht damit gerechnet werden kann, künftig etwa bei 1 m³ entsorgtem Fäkalschlamm nur 0,91 € Zusatzgebühren zu zahlen.

Auch Grundgebühren werden letztlich – in welcher, vielleicht auch vom ggf. zukünftigen Zusatzgebührenmaßstab abhängigen Höhe auch immer – insoweit zu zahlen sein, so lange der Zweckverband auch solche in der Gebührensatzung fordert.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Von Entscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kosten dieses Verfahrens sieht das Gericht ab (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO), da auf Beklagtenseite ein insolvenzunfähiger Zweckverband und damit ein kraft Gesetzes stets zahlungsfähiger Schuldner steht.