Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 11. Sept. 2014 - 12 A 10/14

Der Beklagte wird unter Abänderung des Bescheides vom 19.12.2012 verpflichtet, über das Begehren der Klägerin hinsichtlich der in Nr. 11 des genannten Bescheides aufgeführten Spiele mit Ausnahme von „Keno“, „Pop Bingo“, „Megaball (Progressive)“ und „Winners Club“ unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 5/16 und zu 11/16 der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Klägerin gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der zu vollstreckenden Kosten. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der vollstreckungsfähigen Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen eine Auflage in der ihr nach dem für kurze Zeit in Schleswig-Holstein geltenden Glücksspielgesetz erteilten Genehmigung für die Veranstaltung und den Vertrieb von Onlinecasinospielen, mit der ihr die Einhaltung einer Mindestspieldauer vorgeschrieben wird. Ferner wendet sie sich gegen den Ausschluss mehrerer von ihr beantragter Spiele aus dem Genehmigungsbestand.

Vom 01.01.2012 bis 07.02.2013 galt in Schleswig-Holstein das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz – GlücksspielG) vom 20. Oktober 2011 (GVOBl. 2011, 280); aufgehoben mit Wirkung vom 08. Februar 2013 durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze vom 1. Februar 2013 (GVOBl. S. 64, 69)). Gemäß Art. 4 des Änderungsgesetzes ist Folgendes zu beachten:

„§ 31 Glücksspielgesetz gilt fort. Das Glücksspielgesetz findet mit Ausnahme der § 20 Abs. 7 und § 23 Abs. 7 Satz 4 und 5 weiter Anwendung, soweit auf seiner Grundlage bereits Genehmigungen erteilt worden sind. Ansonsten wird das Glücksspielgesetz aufgehoben.“

Unter dem Glücksspielgesetz erhielt die Klägerin mit Bescheid IV 36 – 212-21.6.4 vom 19.12.2012 eine Genehmigung für die Veranstaltung und den Vertrieb von Onlinecasinospielen. Dieser Bescheid enthält eine Reihe von Inhalts-und Nebenbestimmungen von denen zwei verfahrensgegenständlich sind. Diese lauten:

Nr. 11:

„Genehmigt wird die Veranstaltung und der Vertrieb der mit Schreiben vom 01.10.2012 beantragten Online-Glücksspiele mit Ausnahme der Spiele „Craps”, „Caribbean Stud Poker“, „Casino Hold'em“, „Stravaganza“, „Tequila Poker”, „Pai Gow Poker“, „Sic Bo“, „Wild Viking“, „Spin-A-W in“, „Dice Twister“, „Black Jack”, „Keno“, „Pop Bingo“, „Megaball (Progressive)“, „Winners Club“.“

Nr. 13 lit. l):

„Die Vorschriften der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) finden hinsichtlich der Mindestspieldauer auf Online-Glücksspielangebote entsprechende Anwendung.“

Zur Begründung der ausdrücklich als Auflage bezeichneten Bestimmung Nr. 13 lit. l) heißt es, die Vorgabe von Mindestspieldauern entsprechend den Vorschriften der Spielverordnung diene dem Schutz des Spielers vor zu schnellem und häufigem Spiel und damit der Vorbeugung der Spielsucht (unter Verweis auf § 1 Nr. 3, 4 Glücksspielgesetz).

Zur Begründung der mit Nr. 11 ausgenommenen Spiele heißt es, die beantragten Spiele „Craps“, „Caribbean Stud Poker“, „Casino Hold'em“, „Stravaganza“, „Tequila Poker“, „Pai Gow Poker“ und „Sic Bo“ seien Casino-Bankhalterspiele, die gem. § 2 Abs. 2 Satz 3 GlücksspielG i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 1 Spielbankgesetz nur in den Präsenzspielbanken im Land Schleswig-Holstein zulässig seien. Diese Vorschriften lauten:

§ 2 Glücksspielgesetz

Anwendungsbereich

(1) Das Land regelt mit diesem Gesetz das Angebot von öffentlichen Glücksspielen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, soweit sie nicht bereits bundesrechtlich geregelt sind.

(2) Für Spielbanken gelten, soweit sie ortsgebunden sind (Präsenz-Spielbanken), nur die §§ 1 bis 5, 17 sowie 25 bis 27. Soweit in diesem Gesetz keine Regelung enthalten ist, bestimmen sich die Anforderungen an die Zulassung und den Betrieb von Präsenz-Spielbanken nach geltendem Landesrecht. Das Verfahren und die Anforderungen für die Erteilung der Genehmigungen richten sich bei Casinospielen mit Bankhalter (Black Jack, Roulette, Baccara) nach dem Spielbankgesetz des Landes Schleswig-Holstein.

§ 2 Abs. 1 Spielbankgesetz in der vom 01.06.2012 bis 07.02.2013 gültigen Fassung:

„Im Land Schleswig-Holstein können öffentliche Spielbanken zugelassen werden. Einer in Schleswig-Holstein zugelassenen Spielbank kann der Betrieb einer oder mehrerer Zweigstellen erlaubt werden. Außerdem kann das Angebot von Spielen im Internet erlaubt werden, soweit reale Spiele mit Bankhalter im Spielsaal einer zugelassenen Spielbank angeboten und von dort ins Internet übertragen werden.“

Das beantragte Spiel „Wild Viking“ sei laut Spielbeschreibung ein auf Roulette beruhendes Casino-Spiel. Statt eines Rouletterades und einer Kugel würden die Ergebnisse durch fünf Karten bestimmt, die der Geber ziehe. Damit stelle es eine Umgehung des als Casino-Bankhalterspiels unzulässigen Roulettes dar. Gleiches gelte für „Spin-A-Win“, welches statt des Roulettekessels ein Glücksrad verwende.

Die Onlineversion von Videospielautomaten, die ihrerseits Casino-Bankhalterspiele simulierten, nämlich „Dice Twister“, sei ebenfalls als Umgehung des Verbots von Casino-Bankhalterspielen (in diesem Falle „Craps“) unzulässig.

Das beantragte Spiel „Black Jack“ sei tatsächlich ein simuliertes Rubbellos, bei dem das Ziel sei, ein Blatt zu bekommen, welches das des Gebers schlage. Es würden daher Elemente des bekannten Kartenspiels Black Jack adaptiert, obwohl es sich um eine andere Spielkategorie handele. Der Name sei daher irreführend und unzulässig; echtes Black Jack wäre ferner als Casino-Bankhalterspiel unzulässig.

Der verwendete Name „Keno“ sei irreführend und damit unzulässig, da er bereits weithin für bekannte Lotterien verwendet werde. Es handele sich jedoch bei dem beantragten Spiel „Keno“ nicht um eine Lotterie, da es an einem vom Veranstalter festgelegten Ziehungszeitpunkt/ Spielbeginn fehle. Das Spiel werde jeweils allein vom Spieler in Gang gesetzt. Das Spiel stelle mithin ein allg. Glücksspiel dar, welches als solches zulässig wäre, jedoch nicht unter dem irreführenden Namen „Keno“, da dieser zudem in direktem Widerspruch zu der vom Land Schleswig-Holstein durch NordWestLotto veranstalteten Lotterie „Keno“ stehe.

Im Spiel „Pop Bingo“ sei der verwendete Name „Bingo“ irreführend und damit unzulässig, da er bereits weithin für bekannte Lotterien verwendet werde. Es handele sich jedoch bei dem beantragten Spiel „Pop Bingo“ nicht um eine Lotterie, da es an einem vom Veranstalter festgelegten Ziehungszeitpunkt/Spielbeginn fehlt. Der Spieler starte das Spiel selbst. Ferner existierten keinerlei Gegner, mit denen der Spieler in zeitlicher Hinsicht bzw. um den Gewinn in zuvor festgelegten Gewinnklassen konkurriere. Es liege damit kein echtes Bingo vor. Das Spiel stelle ein allg. Glücksspiel dar, welches als solches zulässig wäre, jedoch nicht unter dem irreführenden Namen „Bingo“, da dieser zudem in direktem Widerspruch zu der vom Land Schleswig-Holstein durch NordWestLotto veranstalteten Lotterie „Bingo – Die Umweltlotterie“ stehe.

Die beantragten Spiele „Megaball (Progressive)" und „Winners Club“ wiesen die Merkmale der Lotterie i.S.d. § 3 Abs. 3 Glücksspielgesetz auf. Aufgrund der hohen (möglichen) Ereignisfrequenz handele es sich um eine große Lotterie gem. § 6 Abs. 1 Ziff. 1 Glücksspielgesetz, deren Veranstaltung gern. Abs. 2 dem Land vorbehalten sei.

Die der Klägerin ebenfalls erteilte bestandskräftige Nebenbestimmung Nr. 13 lit. j), die sogenannte Autoplay-Funktionen ausschloss, also den automatischen Beginn eines neuen Spiels ohne weitere Aktion des Spielers, ist nach Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zu Gunsten aller Genehmigungsinhaber am 20.08.2013 oder wenig später aufgehoben worden.

Der Beklagte hat überdies in der mündlichen Verhandlung aus seiner Verwaltungspraxis berichtet, dass für die Inhaber von Online-Casinospiel-Genehmigungen beabsichtigte Änderungen im Spiel-Portfolio geprüft und bei Vorliegen der Voraussetzungen im Wege von Anpassungen der Genehmigungen gestattet würden.

Die Klägerin hat unter dem 21.01.2013 Klage erhoben. Die Klagegegenstände dieses Verfahrens sind zur selbständigen Behandlung abgetrennt worden (Beschluss vom 16.01.2014 im ursprünglichen Verfahren 12 A 40/13).

Die Klägerin macht zur Klagebegründung geltend, der Auflage zur Mindestspieldauer fehle es bereits an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Es komme an sich nur § 4 Abs. 4 GlücksspielG in Betracht. Dieser scheide aber ebenso wie § 107 Abs. 1 LVwG aus, da es an hinreichend bestimmten gesetzlichen Regelungen fehle, die Voraussetzungen bestimmen würden, deren Sicherstellung die Nebenbestimmung dienen könnte.

Die in § 1 GlücksspielG definierten generischen Ziele gewährleisteten schon wegen ihrer Diversität keine den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen genügende Ermächtigungsgrundlage. Das vom Gesetzgeber gewählte Modell liefe letztlich auf einen Genehmigungsanspruch im Ermessen des Beklagten hinaus. Schließlich sei auch im Offline-Bereich keine entsprechende Regulierung vorhanden und für eine unterschiedliche Behandlung keine Rechtfertigung ersichtlich.

Für den mit Nr. 11 vorgenommenen Ausschluss der Spiele „Craps“, „Carribean Stud Poker“, „Casino Hold'em“, „Stravaganza“, „Tequila Poker“, „Pai Gow Poker“, „Sic Bo“ als den Präsenzbanken vorbehaltene Casino-Bankhalterspiele und der Spiele „Wild Viking“, „Spin-A-Win“ und „Dice Twister“ als eine angebliche Umgehung des Verbots von Casino-Bankhalterspielen gebe es ebenfalls keine anwendbare Rechtsgrundlage. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 Glücksspielgesetz richteten sich das Verfahren und die Anforderungen für Genehmigungen bei Casinospielen mit Bankhalter (Black Jack, Roulette, Baccara) nach dem Spielbankgesetz Schleswig-Holstein.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 3 Spielbankgesetz könne das Angebot von Spielen im Internet erlaubt werden, soweit reale Spiele mit Bankhalter im Spielsaal einer zugelassenen Spielbank angeboten und von dort ins Internet übertragen würden. Im Gegenschluss bedeute dies, dass im reinen Onlinebereich Casinospiele mit Bankhalter nicht nach dem Glücksspielgesetz genehmigungsfähig seien und sich für sie auch nicht nach dem Spielbankengesetz als genehmigungsfähig darstellten. Dieser Ausschuss von Online-Casinospielen mit Bankhalter verstoße gegen Unionsrecht, da damit eine inkohärente, unverhältnismäßige und letztlich auch diskriminierende Regulierung geschaffen worden sei. Es sei dem Gesetzgeber zwar im Prinzip unbenommen, einen ganzen Vertriebskanal wie das Internet aus Gründen des Allgemeininteresses zu verbieten, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibe. Der Landesgesetzgeber von Schleswig-Holstein habe aber nicht gänzlich den Vertriebsweg über das Internet ausgeschlossen; vielmehr seien sowohl Sportwetten als auch alle Casinospiele (ohne Bankhalter) für den Onlinebereich zugänglich gemacht worden. Ausgeschlossen sei jedoch eine bestimmte Gruppe von Online-Casinospielen, nämlich die Casino-Spiele mit Bankhalter (Black Jack, Roulette, Baccara).

Dieser Ausschluss könne ihr schon deshalb als im EU-Ausland ansässigem Unternehmen nicht entgegengehalten werden, da der entsprechende Ausschluss der EU-Kommission nicht ordnungsgemäß notifiziert worden sei.

Auch materiell sei der Ausschluss weder vor dem Maßstab der EU-Grundfreiheiten noch der nationalen Grundrechte gerechtfertigt. Die Behauptung einer höheren Manipulationsgefahr von Online-Casinospielen mit Bankhalter gegenüber (Online-)Casinospielen ohne Bankhalter entbehre jeglicher Grundlage. Nicht im Ansatz sei dargestellt, warum in terrestrischen Casinos die Manipulationsgefahr niedriger sein solle. Im Übrigen sei auch nicht aufgezeigt, warum Online-Bankhalterspiele als milderes Mittel der Regulierung seitens der Behörden nicht effektiv kontrolliert werden könnten.

Tatsächlich seien wohl fiskalische Gründe (Verkauf der Spielbanken) entscheidend gewesen (unter Verweis auf LT-Drucks. 17/2152, S. 3). Hinzu kämen eine Reihe von Subsumtionsfehlern. Die Spiele „Craps”, „Carribean Stud Poker“, „Casino Hold'em”, „Stravaganza”, „Tequila Poker”, „Pai Gow Poker” und „Sic Bo“ ließen sich bereits deshalb nicht unter § 2 Abs. 2 Satz 3 Glücksspielgesetz subsumieren, da die dort genannten Spiele abschließend seien. Ein Zusatz, dass die dort genannten Spiele nur beispielhaft seien, sei nicht gegeben worden und auch in späteren Regelungen nicht ergänzt worden. Die Definition von Spielen ohne Bankhalter in § 36 Abs. 2 GlücksspielG gelte dagegen nur im Kontext der Glücksspielabgabe (Abschnitt V „Abgaben“) und könne nicht zur erweiternden Auslegung der Bankhalterspiele im Abschnitt I „Allgemeine Vorschriften“ herangezogen werden. Die Spiele „Wild Viking“ und „Spin-A-Win“ stellten in Wirklichkeit keine Umgehung von Roulette dar. Bei „Dice Twister“ handele es sich nicht um ein Bankhalterspiel, sondern ein Würfelspiel ohne Ähnlichkeiten zu Black Jack, Roulette oder Baccara. Beim Spiel „Black Jack (Scratch)“ würden virtuelle Rubbelkarten eingesetzt, keine Spielkarten. Damit fehle es bereits auf Grund der Spielform an einer hinreichenden Vergleichbarkeit mit klassischem Black Jack. Auch bestehe kein Namensschutz für Black Jack. Hinsichtlich des Spiels „Keno“ sei eine Verwechselung ausgeschlossen, da das nach Angaben des Beklagten zu verwechselnde Spiel keinem größeren Personenkreis bekannt sei und deshalb eine Verwechselung ausgeschlossen sei. Auch bei „Pop Bingo“ sei eine Verwechselung mit „Bingo – Die Umweltlotterie“ ausgeschlossen. Bei „Megaball (Progressive)” und „Winners Club” handele es sich in Wirklichkeit nicht um eine Lotterie. Anders als bei einer Lotterie werde beim Spiel nicht gleichzeitig einer Mehrzahl von Personen eine Gewinnchance eröffnet. Vielmehr spiele jeder für sich separat; lediglich ein Anteil der Wetteinsätze fließe in einen gemeinsamen, progressiv ansteigenden Jackpot. Auch „Winners Club“ weise nicht alle notwendigen Merkmale einer Lotterie i.S.d. § 3 Abs. 3 GlücksspielG auf. Wie „Megaball“ sei „Winners Club“ primär als Wette in Form eines Casinospiels (mit Elementen von Scratch Cards) zu charakterisieren.

Die Klägerin beantragt,

1. unter Abänderung des Bescheides vom 19.12.2012 den Beklagten zu verpflichten, die in Ziffer 11 des Bescheides aufgeführten nicht genehmigten Spiele zu genehmigen,

hilfsweise,

unter Abänderung des Bescheides vom 19.12.2012 den Beklagten zu verpflichten, über ihr Begehren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

2. die Auflage zu Ziffer 13 l) in Bezug auf die Einhaltung einer Mindestspieldauer nach den Vorschriften der Spielverordnung aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt die angefochtenen Bestimmungen. Die angefochtene Nebenbestimmung Nr. 13 l.) diene vorliegend der Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes i.S.d. § 107 Abs. 1 Alt. 2 LVwG. Im Übrigen werde Bezug genommen auf § 4 Abs. 4 (i.V.m. § 5 Abs. 3 und konkretisiert durch den in Bezug genommenen § 1 (GlücksspielG). Der in der Einzelbegründung zu Ziffer 13 I) des Erlaubnisbescheides in Bezug genommene Vorschrift des § 1 GlücksspielG komme eine Doppelfunktion zu. Indem in § 19 Abs. 2 Nr. 3 bzw. § 20 Abs. 3 Nr. 3 GlücksspielG statuiert werde, dass die Genehmigung zum Vertrieb bzw. zur Veranstaltung von Online-Casinospielen zu versagen sei, wenn nicht gewährleistet sei, dass der Spielbetrieb bzw. die Veranstaltung oder der Vertrieb „in Einklang mit den Zielen des § 1, insbesondere ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie die zuständige Behörde nachvollziehbar durchgeführt wird“ würden die in § 1 GlücksspielG definierten Ziele über ihre Funktion als Zielbestimmungen hinaus zu gesetzlichen Voraussetzungen der Genehmigung erhoben. So sei z.B. ein beabsichtigtes Online-Angebot, das den Belangen des Jugend-und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlücksspielG) bzw. der Suchtprävention (§ 1 Nr. 4 GlücksspielG) nicht ausreichend Rechnung trage, nicht genehmigungsfähig.

Die angefochtene Bestimmung sei auch zum Spielerschutz bzw. zur Vorbeugung der Spielsucht i.S.d. § 1 Nr. 3, 4 GlücksspielG geeignet. Indem die Mindestdauer der angebotenen Spiele durch die entsprechende Anwendbarkeit des § 13 Abs. 1 Nr. 1, 2. Halbsatz der Spielverordnung (SpielV) regelmäßig auf 5 Sekunden zu begrenzen sei, werde gewährleistet, dass der Spieler zwei nacheinander folgende Einsatzleistungen bzw. Gewinnauszahlungen noch als getrennte Geldbewegungen wahrnehmen könne und Gelegenheit habe, das Spiel gegebenenfalls zu beenden. Die Zeitbegrenzung diene zum einen dem Schutze des Spielers im Hinblick auf die Wahrung der Kontrolle über den Spielverlauf, zum anderen wirke sie Suchtgefahren, die von immer höheren Spielfrequenzen ausgingen, effektiv entgegen.

Mit der Absenkung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden sei im Rahmen der Novelle der SpielV im Jahr 2005 dem Bedürfnis nach einem schnellen Spiel hinreichend Rechnung getragen worden. Der Beklagte verweist auf BR-Drs. 655/05 S. 24:

„Die auf den ersten Blick drastische Herabsetzung der Mindestspieldauer von 12 Sekunden auf 5 Sekunden (...) [ermöglicht] künftig ein schnelleres Spiel (...). Dies entspricht dem Nachfrageverhalten insbesondere jüngerer Spieler, die schnelle Spielabläufe auch aus anderen Bereichen, z.B. Internet-oder Videospielen, gewöhnt sind.“

Die in der SpielV festgelegte Mindestspieldauer von 5 Sekunden stelle sich als das Ergebnis eines umfassenden Abwägungsprozesses zwischen staatlichen Schutzpflichten mit Blick auf Spielerschutz und Suchtprävention einerseits sowie den Interessen und Grundrechtspositionen der Anbieter und deren Kunden andererseits dar. Sie ermögliche ein schnelles hinreichend attraktives Spiel, welches zugleich durch ein hohes Maß an spielerschützender Transparenz und Kontrolle geprägt sei. Dies gelte für das klassische Automatenspiel ebenso wie für das streitgegenständliche Online-Casinospiel, da es sich in beiden Fällen um elektronische Spielangebote handele, bei denen das gewährleistete Maß von Spieltransparenz-und Kontrolle maßgeblich von der Gestaltung des Programms abhänge. Es sei auch in der Rechtsprechung anerkannt, dass die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Geldspielautomaten spielten (unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 – BVerfGE 115, 276 ff., Juris-Rn. 100). Die terrestrischen Geldspielgeräte würden als Suchtrisiko Nummer 1 bei der Untersuchung verschiedenster Glücksspiele gelten. Beim Online-Casinospiel handele es sich um virtuelle Geldspielautomaten, die den terrestrischen Angeboten sehr ähnlich bzw. mit diesen identisch seien. Bei der Internet-Teilnahme an Glücksspielen fehle es zudem an der sozialen Kontrolle der Spieler, was die Gefährlichkeit der Teilnahme am Internet-Glücksspiel gegenüber terrestrischen Spielangeboten generell zusätzlich erhöhe. Anerkannt sei auch, dass die Suchtgefahr mit der Schnelligkeit der Wiederholung steige.

Selbst wenn Programme mit einer Mindestspieldauer von 5 Sekunden nicht auf dem Markt erhältlich seien und erst angepasst oder entwickelt werden müssten, sei dieser Aufwand in Anbetracht der verfolgten Ziele zumutbar.

Hinsichtlich der Nr. 11 des Genehmigungsbescheides sei die zunächst erhobene Anfechtungsklage bereits unstatthaft und damit unzulässig. Das Klagebegehren sei darauf ausgerichtet, die von der Genehmigung ausgenommenen Spiele veranstalten und im Internet vertreiben zu dürfen. Dieses Ziel könne die Klägerin mit der von ihr erhobenen Anfechtungsklage nicht erreichen. Die in Nummer 11 genannten Ausnahmen seien keine selbstständig anfechtbaren Nebenbestimmungen, sondern vielmehr eine Teilablehnung der beantragten Erlaubnis. Gemäß Nummer 1 des Genehmigungsbescheides werde die Erlaubnis vorbehaltlich der nachfolgenden Ziffern erteilt. Die mit Nummer 11 von der Erlaubnis ausgenommenen Spiele wären danach von der Genehmigung nach Nummer 1 nicht mitumfasst.

Für eine Verpflichtungsklage sei maßgeblicher Prüfungsmaßstab zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Teilablehnung die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung unter Beachtung der Überleitungsvorschriften. Gemäß Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze sei das zwischenzeitlich außer Kraft getretene GlücksspielG gegenüber der Klägerin als Genehmigungsinhaberin von Online-Glücksspielen zwar weiterhin anwendbar, verweise jedoch gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 GlücksspielG hinsichtlich Verfahren und Anforderungen für Genehmigungen bei Casinospielen mit Bankhalter auf das Spielbankengesetz. Soweit Bankhalterspiele von der Genehmigung ausgenommen worden seien, richte sich die Genehmigungsfähigkeit nach dem Spielbankengesetz, welches in der aktuellen Fassung allerdings keine Genehmigungsmöglichkeit mehr vorsehe. Eine Fortgeltung des alten Spielbankengesetzes sei gesetzlich nicht vorgesehen. Der Vertriebsweg Internet sei für Casinospiele mit Bankhalter danach gänzlich ausgeschlossen.

Mit den Spielen „Keno“, „Pop Bingo“, „Megaball (Progressive)“ und „Winners Club“ werde auch ausweislich der Spielbeschreibungen eindeutig mit Ähnlichkeiten zu bestehenden Offline-Spielen gearbeitet. Die in dem Bescheid dargestellten Lotterieeigenschaften würden ausdrücklich auch in den Spielbeschreibungen zur Erzielung entsprechender Effekte beim Spieler verwendet.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die von dem Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Im tenorierten Umfang ist die Ablehnung der Genehmigung der in Nr. 11 des Bescheides benannten Spiele rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Da die Sache nicht spruchreif ist, war die Verpflichtung auszusprechen, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage unbegründet. Sowohl die angefochtene Bestimmung Nr. 13 lit. l) des teilangefochtenen Genehmigungsbescheides als auch der Ausschluss der Spiele „Keno“, „Pop Bingo“, „Megaball (Progressive)“ und „Winners Club“ aus dem Genehmigungsbestand durch Nr. 11 des Bescheides sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Verpflichtungsantrag der Klägerin ist entgegen der Auffassung des Beklagten zulässig. Der Beklagte hat seine derzeitige Verwaltungspraxis dahingehend geschildert, dass Portfolioanpassungen hinsichtlich der angebotenen Spiele auch nach Aufhebung des Glücksspielgesetzes bei Erfüllen der gesetzlichen Voraussetzungen zu einer Anpassung erteilter Genehmigungen führen können. Ein entsprechender Anpassungsanspruch ist mithin nicht von vornherein auszuschließen.

Die Klage ist insoweit auch begründet. Der tenorierte Anspruch auf Neubescheidung ergibt sich aus der Unanwendbarkeit von § 2 Abs. 2 Satz 3 GlücksspielG hinsichtlich der abstrakten Genehmigungsfähigkeit der der Klägerin nicht genehmigten Spiele. Diese Vorschrift kann nach europarechts-und verfassungskonformer Auslegung lediglich dahingehend verstanden werden, dass hinsichtlich des Verfahrens betreffend die Präsenz-Spielbanken und deren Online-Aktivitäten in das Spielbankgesetz verwiesen wird. Im Wortlaut findet ein solches Verständnis insoweit Unterstützung, als der Absatz 2 sich insgesamt mit den Präsenz-Spielbanken befasst und diese im Großen und Ganzen auf Sonderrecht verweist. Satz 3 greift nicht ausdrücklich den Begriff Online-Casinospiele auf sondern spricht von Casinospielen.

Die vom Beklagten vertretene Auslegung, aus der ein materieller Ausschluss von Online-Casinospielen mit Bankhalter aus dem Regelungsbereich des Glücksspielgesetzes auch für Nicht-Präsenzspielbanken folgt, wäre dagegen mit höherrangigem europäischem Recht (und auch nationalem Verfassungsrecht) nicht vereinbar.

Der EuGH hat erst jüngst seine ständige Rechtsprechung bezüglich der Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Grundfreiheiten im Glücksspielbereich in seinem Urteil vom 12.06.2014 Digibet Ltd u.a. Rs. C-156/13 ECLI:EU:C:2014:1756 wiederholt:

24 Der Gerichtshof hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, Rn. 57, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung), wobei für die Klärung der Frage, welche Ziele mit den nationalen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt werden, im Rahmen einer Rechtssache, mit der der Gerichtshof nach Art. 267 AEUV befasst worden ist, das vorlegende Gericht zuständig ist (Urteile Dickinger und Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, Rn. 51, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 26). […]

32 Aus diesem Grund und aus den in Rn. 24 des vorliegenden Urteils angeführten Gründen verfügen die staatlichen Stellen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und – sofern die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestehenden Anforderungen im Übrigen erfüllt sind – ist es Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel-und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 99, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 44).

Die damit durch die Kammer vorzunehmende Prüfung der Legitimität der Ziele und der Erforderlichkeit der gewählten Mittel ist inhaltlich weitgehend deckungsgleich mit derjenigen einer Beschränkung nationaler Grundrechte und kann nur anhand von Erkenntnissen erfolgen, die dem Gericht auch zugänglich sind. Für den vorliegend in Rede stehenden Zusammenhang bedeutet dies eine Auswertung des Gesetzes und der dazu dokumentierten Materialien. So hat das Glücksspielgesetz zunächst den eigenen Anspruch, den gesamten Glücksspielbereich mittels eines Landesgesetzes zu regeln und somit in überwachte Bahnen zu lenken. Gewünscht war eine „Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, der Jugendschutz, der Spielerschutz, der Schutz vor Manipulation, Betrug und sonstiger Kriminalität wie der Schutz vor Wett-und Spielsucht.“ (LT-Drucks. 17/1100, S. 43, vgl. § 1 GlücksspielG). Entsprechend weit sind die Begriffsbestimmungen in § 3 Abs. 1 zu Glücksspielen (gemäß Satz 2 einschließlich bestimmter Casinospielen) und zu Casinospielen in Absatz 5, nämlich „alle herkömmlich in Präsenz-Spielbanken angebotenen Glücksspiele, insbesondere Poker, Black Jack, Baccara und Roulette.“.

Der Ausschluss von Casinospielen mit Bankhalter (Black Jack, Roulette, Baccara) in § 3 Abs. 2 Satz 3 GlücksspielG überrascht insofern, als laut Wikipedia (abgerufen am Tag der Beratung) die meisten Casino-Spiele sogenannte Bankhalter-Spiele sind, also Spiele bei denen die Bank ein eigenes Spielrisiko eingeht. Eine entsprechende Negativdefinition enthält § 36 Abs. 2 Satz 3 GlücksspielG, der bezüglich der Bemessungsgrundlage der Glücksspielabgabe als Spiele ohne Bankhalter Glücksspiele definiert, bei denen der Veranstalter kein Spielrisiko trägt. Aus dem sich an sich aus den Begriffsbestimmungen ergebenden Anwendungsbereich wird hinsichtlich der an sich auch geregelten Online-Casinospiele (vgl. § 18 ff. GlücksspielG) also per Definition des Anwendungsbereichs ein großer faktischer Spielbereich herausgegrenzt.

Die Motive des Gesetzgebers für den Ausschluss der Casinospiele mit Bankhalter liegen nahezu vollständig im Dunklen. Bis zur 2. Lesung des Gesetzes am 29.06.2011 und noch in der Niederschrift der Gemeinsamen Sitzung des Innen-und Rechtsausschuss 17. WP – 70. Sitzung, Finanzausschuss 17. WP – 57. Sitzung, Europaausschuss 17. WP – 34. Sitzung, Sozialausschuss 17. WP – 34. Sitzung, Wirtschaftsausschuss 17. WP 41. Sitzung 14.09.2011 um 08:00 Uhr waren Beratungsgegenstand die LT-Drucksachen 17/1100 und 17/1640, die den Ausschluss von Casinospielen mit Bankhalter nicht kennen. Erwähnt wird u.a. ein letzter Änderungsantrag von „gestern Abend“ (Umdruck 17/2715), der ebenfalls den Ausschluss nicht nennt. Ferner wird eine Vorlage der Landtagsverwaltung als Tischvorlage erwähnt, die redaktionelle Änderungen enthalten soll, die sich aus den bisher vorliegenden Änderungsanträgen von CDU und FDP ergeben hätten. Im Ergebnis wird dann festgehalten, dass unter anderem auch der „dadurch geänderte Änderungsantrag der Fraktionen von CDU und FDP Umdruck 17/2689“ ebenfalls mit den Stimmen der Fraktionen von CDU und FDP angenommen wurde. Erst in diesem Umdruck vom 08.09.2011 ist die vorliegend relevante Änderung erstmals enthalten, allerdings ohne irgendeine Form der diesbezüglichen Begründung, obwohl dieser Umdruck sogar eine Neufassung der gesamten Gesetzesbegründung vorschlägt (a.a.O. S. 13 ff.). Nicht einmal der Umdruck 17/2711 der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 14.09.2011 mit „Fragen an die Landesregierung zum geänderten Entwurf des Glücksspielgesetzes der Fraktionen von CDU und FDP“ greift die Änderung bezüglich der Online-Casinospiele mit Bankhalter auf.

In der letztlich vom Landtag in dritter Lesung angenommenen Beschlussempfehlung des Innen-und Rechtsausschusses (LT-Drucks. 17/1785) ist der Ausschluss der Casinospiele mit Bankhalter enthalten, ohne dass irgendeine ausdrückliche Befassung mit der Änderung auch nur auf Ausschussebene festgehalten wäre.

Der Landtag hat sodann die Beschlussempfehlung debattiert, ohne dass diese schriftlich vorlag (Plenarprotokoll 17/56, S. 4798). Aufschluss bietet ein einziger Redebeitrag:

Abgeordneter Hans-Jörn Arp für die CDU-Landtagsfraktion (a.a.O. S. 4799, Hervorhebung durch die Kammer):

„Bei den Casinospielen sichern wir die Position unserer Spielcasinos ganz deutlich. Das heißt, unsere Spielcasinos – das wissen Sie selbst – haben in den letzten Jahren Verluste gemacht beziehungsweise mussten Rückstellungen auflösen. Wie weit wir das lebende Spiel in Travemünde und Westerland so noch halten können, ist nicht sicher. Vor Jahren wurden uns einmal 60 Millionen für die Privatisierung der Spielbanken geboten. Da waren es die Sozialdemokraten, die damals dagegen waren. Heute rufe ich Sie auf: Wenn es um die Arbeitsplätze in den Spielcasinos in Schleswig-Holstein geht, folgen Sie unserem Weg! Denn die Mitarbeiter haben eine Situation, die für sie so unerträglich ist. Wir garantieren den Mitarbeitern nicht nur höhere Gehälter, sondern mit Sicherheit auch sichere Arbeitsplätze, die sie heute nicht haben. (Beifall bei CDU und FDP) Dadurch, dass nur die Casinos online gehen können, haben wir den Vorteil, dass der Wert unserer Spielcasinos nach der Privatisierung ein vielfach höherer ist als jetzt. Also ist auch hier das Risiko für das Land gleich null, die Chancen für Arbeitnehmer und Betriebe und für die Kommunen sind in Zukunft viel größer als heute.“

Die vom Beklagten angeführte angebliche gesetzgeberische Motivation findet sich nur mittelbar und erst nachträglich in der nach Verabschiedung des Glücksspielgesetzes an gestoßenen Änderung des Spielbankengesetzes (Entwurf vom 10.01.2012) So heißt es in LT-Drucks. 17/2152, S. 17 (Hervorhebungen durch die Kammer):

„[…] Außerdem wird in Satz 3 das Angebot von Spielen im Internet für Casinospiele mit Bankhalter geregelt, wie in § 2 Absatz 2 Satz 3 Glücksspielgesetz vorgesehen. Nach dieser Bestimmung richten sich das Verfahren und die Anforderungen für die Erteilung der Genehmigungen bei Casinospielen mit Bankhalter (Black Jack, Roulette, Baccara) nach dem Spielbankgesetz. Die Genehmigungen für diese Spiele im Internet, die nur von Spielbanken angeboten werden dürfen, sind im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers auf Schleswig-Holstein beschränkt.

Die Spiele im Internet werden auf reale Spiele mit Bankhalter bezogen, die vom Spielsaal einer in Schleswig-Holstein zugelassenen Spielbank ins Internet übertragen werden. So soll der Manipulationsgefahr entgegengewirkt werden, die bei nicht realen Spielen erheblich steigen würde. Außerdem ist bei realen Spielen eine wirksamere Überwachung möglich.

Neben den Casinospielen mit Bankhalter ist eine Genehmigung nach § 18 Absatz 3 Glücksspielgesetz für sonstige Online-Casinospiele möglich.“

Im allgemeinen Teil der Begründung (S. 15/16) findet sich:

Allgemeines:

Anlass für diesen Gesetzentwurf ist der politische Wille der Landesregierung, die Spielbank SH GmbH und die fünf Spielbanken zu veräußern. Dem Verkauf in private Hände steht die gegenwärtige Fassung des § 1 Absatz 2 Spielbankgesetz entgegen. Nach dieser Bestimmung dürfen Spielbanken nur von Gesellschaften in einer Rechtsform des privaten Rechts betrieben werden, deren Anteile völlig oder überwiegend vom Land Schleswig-Holstein oder einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Schleswig-Holstein gehalten werden. Diese Vorschrift ist zu streichen.

Außerdem sieht § 2 Satz 3 des am 14. September 2011 vom Landtag beschlossenen Glücksspielgesetzes vor, dass sich bei Casinospielen mit Bankhalter das Verfahren und die Anforderungen für die Erteilung der Genehmigungen nach dem Spielbankgesetz richten. Dieses Gesetz ist also um entsprechende Regelungen für derartige Spielangebote im Internet zu ergänzen.

[…]

Mit dem Gesetz zur Änderung des Spielbankgesetzes soll der erforderliche Rechtsrahmen für eine Privatisierung der Spielbanken und für Spiele mit Bankhalter im Internet geschaffen werden. Das Gesetz regelt das Erlaubnisverfahren für den Betrieb von Spielbanken neu und schafft so die Rechtsgrundlage für ein transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren für die Erteilung der Erlaubnis an geeignete Unternehmen. Außerdem werden die Voraussetzungen für das Angebot von Casinospielen mit Bankhalter im Internet bestimmt.

[…]

Voraussichtlich werden die Spielbanken künftig sowohl Livespiel im Internet auf der Basis des Spielbankgesetzes als auch virtuelles Onlinespiel auf der Basis des Glücksspielgesetzes anbieten. Es ist vorgesehen, dass nur das Livespiel im Internet als besondere Vertriebsform des Lebendspiels im Spielsaal der Abgabenbesteuerung nach dem Spielbankgesetz unterliegt. Das virtuelle Onlinespiel ist dagegen wie auch das Angebot anderer inländischer Anbieter in der Rechtsform von Kapitalgesellschaften der Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer zu unterwerfen.

Die Erträge der Spielbanken aus dem Automatenspiel und dem Lebendspiel sind entsprechend dem bundesweiten Trend seit Jahren rückläufig. Die Beibehaltung der gegenwärtigen abgabenrechtlichen Belastung der Bruttospielerträge dieser Bereiche würde nach den Plandaten dazu führen, dass zwei Spielbanken hier bereits ab 2012 negative Ergebnisse erzielen würden. Zeitlich versetzt beträfe diese Entwicklung auch die anderen Spielbanken.

Während das gesetzgeberische Hauptziel der neuen Spielbankenregulierung die Umsetzung von politischen Verkaufsabsichten ist, wird die Verpflichtung, einen Rechtsrahmen für Online-Casinospiele mit Bankhalter als durch das Glücksspielgesetz vorgegeben dargestellt. Die angeführte höhere Gefährdung wird auch in diesem Gesetzesentwurf nicht mit tatsächlichen Feststellungen unterfüttert.

Die Kammer vermag angesichts der für sie ersichtlichen Gesetzesgenese und mangelnder Dokumentation des nachträglich angeführten Gefährlichkeitsarguments die nachträglich eingefügte Beschränkung des Anwendungsbereichs nicht als im Sinne des europäischen Rechts legitim zu bewerten.

Falls wie von dem Beklagten angeführt tatsächlich eine gegenüber realen Spielen erhöhte Manipulationsgefahr und ein dadurch erhöhter Überwachungsbedarf bestehen sollte, ist der Kammer zudem nicht ersichtlich, warum dem nicht mittels des Instrumentariums des Glücksspielgesetzes entgegengewirkt werden könnte. Das gesamte Gesetz sucht eine suchtgefährdende, betrugsanfällige Dienstleistungsbranche in legale Grenzen zu lenken. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dies auch bei den Casinospielen mit Bankhalter durchführbar wäre.

Die Kammer brauchte sich vor diesem Hintergrund nicht mit der in der mündlichen Verhandlung zusätzlich aufgeworfenen Frage auseinanderzusetzen, ob § 2 Abs. 2 Satz 3 GlücksspielG der Klägerin als im EU-Ausland ansässiger Dienstleisterin überhaupt schon mangels hinreichender Notifizierung nach Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften entgegengehalten werden könnte. Nach der Rechtsprechung des EuGH stellte ein entsprechender Verstoß gegen die Pflicht zur Mitteilung an die Kommission einen Verfahrensmangel beim Erlass der Vorschrift dar, der zur Unanwendbarkeit der Vorschrift führte, so dass diese dem Einzelnen nicht entgegengehalten werden könnte. Ein nationales Gericht wäre danach verpflichtet, die Anwendung einer nicht ordnungsgemäß notifizierten Vorschrift abzulehnen, vgl. Urteil vom 10.07.2014 Ivansson u.a. Rs. C-307/13 ECLI:EU:C:2014:2058 Rn. 48 m.w.N. Es kann durchaus zweifelhaft erscheinen, ob der Notifizierungspflicht dadurch genügt wurde, dass offenbar der Kommission ein weitgehend einschränkungsfreier Entwurf vorgelegt wurde und später im Gesetzgebungsverfahren ohne ergänzende Notifizierung ein Ausschluss erheblicher Teile des Dienstleistungsbereichs vorgenommen wurde. Dies kann allerdings nach dem zuvor Ausgeführten ebenso dahinstehen wie die Auffassung des Beklagten, dass jedenfalls eine Art Heilung dieses Umstandes stattgefunden habe, indem auch das Spielbankengesetz notifiziert und insofern der Kommission der Regelungszusammenhang deutlich gemacht geworden sei.

Im Übrigen war die Klage abzuweisen.

Wegen des Ausschlusses der Spiele „Keno“, „Pop Bingo“, „Megaball (Progressive)“ und „Winners Club“ teilt die Kammer die Auffassung des Beklagten und verweist insoweit auf die Begründung des angefochtenen Genehmigungsbescheids (§ 117 Abs. 5 VwGO). Insbesondere ist nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung auch davon auszugehen, dass die denkbare Verwechslung mit entsprechenden Offline-Spielen bzw. Lotterien von der Klägerin gezielt genutzt wird. Sie mag nach entsprechender Modifikation der Spiele eine entsprechende Portfolio-Anpassung beim Beklagten beantragen.

Die angefochtene Bestimmung Nr. 13 lit. l) des teilangefochtenen Genehmigungsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die streitige Bestimmung ist nach Auffassung der Kammer entsprechend der Einschätzung der Beteiligten als Auflage zu qualifizieren, da sie nicht im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 2 GlücksspielG Art und Zuschnitt der Spiele im Einzelnen regelt oder insofern die Genehmigung grundsätzlich versagt hätte (vgl. §§ 4 Abs. 2, 19 Abs. 2, 20 Abs. 3 GlücksspielG). Die Bestimmung regelt vielmehr eine untergeordnete Ablaufeigenschaft der grundsätzlich genehmigten Spiele.

Als solche findet sie ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 4 GlücksspielG, der als speziellere Norm in der Anwendung gegenüber der von der Beklagten benannten allgemeinen Bestimmung des § 107 Abs. 1 LVwG vorrangig ist. Nach dieser Vorschrift kann die Genehmigung, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, soweit diese erforderlich sind, um eine ordnungsgemäße Durchführung der Tätigkeit zu gewährleisten und den Zielen des § 1 gerecht zu werden.

Die angefochtene Auflage nimmt Einfluss auf untergeordnete Eigenschaften der Ausgestaltung des legalisierten Spiels. In gewisser Weise ähnelt die Auflage damit einem Grüneintrag in einer Bauvorlage, also der Änderung von Details des beantragten Vorhabens durch Modifikation der Antragsvorlagen zur Vermeidung einer sonst vorzunehmenden Ablehnung (vgl. zum Grüneintrag VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.07.2010 – 8 S 77/09 – Juris-Rn. 37).

Die Klägerin kann die vorliegend streitige Auflage nicht mit Erfolg abwehren, da ihr nach dem materiellen Recht (dem Glücksspielgesetz) ein Genehmigungsanspruch ohne die beanstandete Beschränkung nicht zustand.

Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber mit dem an verschiedenen Stellen des Gesetzes vorgenommenen Verweis auf die Ziele des Gesetzes in dessen § 1 den prinzipiellen Genehmigungsanspruch der Klägerin einer Abwägungsentscheidung des Beklagten unterworfen hat. Die Auffassung der Klägerin, nach der der Gesetzgeber keinerlei inhaltliche Prüfung der beantragten Spiele gewollt habe, sondern etwa nur eine Anzeigepflicht konstruiert hätte, findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze. Der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes hat sich vielmehr im Bereich der Casinospiele für eine Einzelzulassung entschieden und deren Prüfungsmaßstab lediglich insoweit vorab festgelegt, als eine Abwägung des grundsätzlichen Interesses an der Ausübung einer nach der Gesetzeskonstruktion zu erteilenden Genehmigung mit den Zielen des Gesetzes vorzunehmen ist. § 4 Abs. 2 GlücksspielG stellt deshalb jeden Genehmigungsanspruch ausdrücklich unter den Vorbehalt der Konformität mit den Gesetzeszielen des § 1. In § 19 Abs. 2 Nr. 3 und § 20 Abs. 3 Nr. 3 GlücksspielG wird dies für den Bereich der Online-Casinospiele ausdrücklich wiederholt.

Der Klägerin ist zwar in ihrer Kritik zuzugeben, dass es sich bei der von dem Beklagten inkorporierten Regelung aus dem Spielautomatenbereich um eine ausdrückliche Regelung des Bundesverordnungsgebers handelt, während der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes den zuständigen Organen der Exekutive die Detailabwägung anvertraut hat.

Hieraus ergibt sich allerdings nicht, dass auch der Landesgesetzgeber eine vergleichsweise detailliert konkretisierte gesetzliche Vorgabe hätte machen müssen. Zunächst besteht auch angesichts der unterschiedlichen Regelungsgegenstände keine Verpflichtung unterschiedlicher Gesetzgeber, sich eines gleichartigen gesetzlichen Regelungsmodells zu bedienen. Der Gesetzgeber der §§ 33e, 33f Gewerbeordnung hat im Zuge der Verordnungsermächtigung mehr Anforderungen konkret benannt, als dies der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes getan hat. Es ging dabei allerdings auch um die Regulierung eines Massenmarktes, nämlich Vorgaben für die Bauartzulassung von Spielgeräten. Eine spätere Kontrolle dieser Vorgaben beschränkt sich typischerweise darauf, dass die Konformität mit der Bauartzulassung überprüft wird. Bereits aus dieser Vorverlagerung der Gefährdungsprüfung in das Verfahren der Bauartzulassung ergibt sich ein Bedürfnis für ein erhöhtes Maß an Detailvorgaben.

Die Gesetzesziele des § 1 GlücksspielG geben dagegen über die Verwendung verschiedener z.T. gegenläufiger unbestimmter Rechtsbegriffe wie z.B. die Vorgabe entgeltlichen Spielkonsums „nur in einem angemessenen Umfang“ (Nr. 2) sowie die Forderung der „Vorbeugung von Suchtgefahren“ und „Vorkehrungen vor Ausbeutung“ (Nr. 4) nur Abwägungsgebote vor. Derartig offene gesetzliche Tatbestände sind auch mit Blick auf den Parlamentsvorbehalt nicht unproblematisch. Dieser wurzelt im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot und besagt, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 06.07.1999 – 2 BvF 3/90 – BVerfGE 101, 1 ff., Juris-Rn. 125 m.w.N.). Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich allerdings nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 – 1 BvR 1640/97 – BVerfGE 98, 218 ff., Juris-Rn. 132).

Für den vorliegend zu beurteilenden Glücksspielbereich ergibt sich keine Verletzung des Parlamentsvorbehalts durch die vorliegende Regulierung. Der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes hat versucht, mehrere grundrechtliche Positionen miteinander vereinbar zu machen, indem der auch der vom Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes erkannten Gefährlichkeit des Glücksspiels dadurch begegnet wird, das menschliche Bedürfnis nach dieser potentiell gefährlichen Dienstleistung dergestalt zu befriedigen, dass infolge der Regulierung keine übermäßigen Gefahren aus ihr fließen. Gewünscht war eine „Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, der Jugendschutz, der Spielerschutz, der Schutz vor Manipulation, Betrug und sonstiger Kriminalität wie der Schutz vor Wett-und Spielsucht.“ (LT-Drucks. 17/1100, S. 43).

Die Restriktionen anderer Regelungsmodelle sollten dazu im Sinne einer Zurückdrängung illegaler Angebote erleichtert werden, zugleich aber den Schutzpflichten für gefährdete Personenkreise genüge getan werden.

Der Gesetzgeber hat dabei selbst die verschiedenen Glücksspielarten nur grob unterschieden und insoweit bereichsspezifisch unterschiedliche Regularien vorgesehen. Für die Spielart „Online-Casinospiele“ ist dabei für das Genehmigungsverfahren speziell vorgesehen, dass in der Genehmigung Art und Zuschnitt der Spiele im Einzelnen zu regeln sind (§ 18 Abs. 1 Satz 2 GlücksspielG). Eine solche Regelung wäre offensichtlich sinnlos, wenn der Gesetzgeber keine Überprüfung der einzelnen Spiele anhand der Ziele des Gesetzes gewollt hätte, wie es sowohl der Genehmigungstatbestand des § 4 Abs. 2 und der Nebenbestimmungstatbestand des § 4 Abs. 4 GlücksspielG allgemein und ausdrücklich für alle Genehmigungen vorsehen.

Der Beklagte hat also ausgehend von einem prinzipiellen Genehmigungsanspruch in jedem Fall eine Abwägung zu treffen, ob ein bestimmtes Spiel überhaupt angeboten werden kann, ohne eines der Gesetzesziele zu verletzen oder ob Bedenken hinsichtlich einzelner Abwägungsgebote statt durch Versagung der Genehmigung auch durch Inhaltsund Nebenbestimmungen ausgeräumt werden können.

Es ist offensichtlich, dass insbesondere innerhalb der Kategorie Online-Casinospiele eine Vielzahl bereits vorhandener aber auch neu zu ersinnender Glücksspiele denkbar ist, die z.B. hinsichtlich ihrer Suchtgefährlichkeit, Verlustrisiken oder Manipulationsanfälligkeit höchst unterschiedlich restriktive Einschränkungen erforderlich machen können. Es ist daher nicht ersichtlich, dass eine konkretere gesetzliche Regelung ein hinreichend flexibles Instrumentarium hätte bieten können.

Durch den Verweis auf die Gesetzesziele erlangt allerdings eine Reihe im Sinne der Bestimmtheit problematischer unbestimmter Rechtsbegriffe Relevanz auch bereits für das Ob und ggf. die Reichweite der grundsätzlich zu genehmigenden Glücksspiele. So könnte man etwa über die Frage, was ein angemessener Umfang des Spielkonsums ist oder wann eine Ausbeutung z.B. betragsmäßig anfängt, trefflich streiten und hätte zu erwägen, ob dies nicht vom Gesetzgeber tatsächlich hätte selbst entschieden werden müssen. Allerdings hat der Beklagte derartige Vorgaben nicht gemacht, z.B. auch nicht – was im konkreten Fall eventuell wegen der Ähnlichkeit virtueller Automatenspiele nahe gelegen hätte – auf Höchstverlustgrenzen oder Maximaleinsätze nach der Spielverordnung verwiesen.

Statt derartiger absoluter Grenzen ist vom Beklagten lediglich der Taktung der einzelnen Spiele eine Untergrenze vorgegeben worden.

Die Kammer ist der Auffassung dass sich eine derartige Vorgabe als ein zulässiges Abwägungsergebnis der Ziele des § 1 darstellt. Diese Vorschrift lautet (Hervorhebung durch die Kammer):

§ 1 Ziele des Gesetzes

Ziel des Gesetzes ist es, einen dem jeweiligen Glücksspiel angemessenen Ordnungsrahmen für das Angebot (Veranstaltung, Vertrieb und Vermittlung) von öffentlichen Glücksspielen zu schaffen und hierbei insbesondere

1. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß, fair, verantwortlich und transparent durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden und die mit Glücksspielen verbundene Folge-und Begleitkriminalität abgewehrt wird,

2. den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere den ungesetzlichen Glücksspielmarkt einzudämmen und den legalen entgeltlichen Spielkonsum nur in einem angemessenen Umfang zuzulassen,

3. einen wirksamen Jugend-und Spielerschutz zu gewährleisten,

4. Suchtgefahren bei Glücksspielen vorzubeugen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie Vorkehrungen vor Ausbeutung durch Glücksspiel zu schaffen,

5. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs bei der Veranstaltung und dem Vertrieb von Sportwetten vorzubeugen.

Die unter der Nr. 13 gemachten „Auflagen“ dienen, soweit sie nicht der Vorbeugung möglicher Irreführungen oder von Missbrauchsmöglichkeiten geschuldet sind (z.B. die Vorgabe realistischer Physik-Simulation oder verpflichtende Angabe der Spielregeln etc.) keiner absoluten Begrenzung möglicher Verluste, sondern der Sicherstellung der diesbezüglichen Selbstvergewisserungsmöglichkeiten des Spielers, z.B. durch die Vorgabe der deutschen Sprache, der Verwendung der Währung Euro, die Einblendung eines aktuellen Kontostandes oder des Stundenintervalls für einen „reality check“, also der zwangsweisen Spielunterbrechung unter Anzeige von Spieldauer, Gewinnen und Verlusten und einer Abbruchmöglichkeit.

Was die streitige Auflage zur Mindestspieldauer angeht, hat der Beklagte sich ausdrücklich von dem derzeitigen Stand der Spielverordnung leiten lassen. Er hat dabei die diesbezüglich vorgenommene Abwägung zu Gunsten einer Dauer von fünf Sekunden als eigene übernommen.

Es erscheint der Kammer allgemein nachvollziehbar, dass das Begrenzen der Spielfrequenz einen wirksamen Beitrag zur Verhinderung einer Aufheizung des Gesamtspielgeschehens leisten kann. Die jahrzehntelange Existenz einer Mindestspieldauer im Spielautomatenbereich – allerdings unter mehrfacher Absenkung derselben (ursprünglich 15 Sekunden, seit 01.03.2002 zwölf Sekunden und seit 01.01.2006 fünf Sekunden) – kann dabei als Beleg einer gewissen grundsätzlichen Bewährung dieses Typs der Spielbeschränkung angesehen werden. Zum Teil wird politisch zur Verbesserung des Spielerschutzes zudem neuerdings wieder eine deutliche Erhöhung gefordert (auf 20 Sekunden z.B. Antrag von CDU-Landtagsfraktion und SPD-Landtagsfraktion, Drucksache des Landtags des Saarlandes 15/407 vom 19.03.2013).

Dass der Beklagte statt des statischen Verordnungsverweises auch eine angemessene Mindestspieldauer hätte selbst unmittelbar ausweisen können und eigene Erwägungen zur Angemessenheit anstellen können, macht die gewählte Verweistechnik nicht rechtswidrig. Der Beklagte hat sich ausdrücklich die fremde Abwägung zu Eigen gemacht und damit zugleich die kürzeste jemals in einer deutschen Regulierung existente Mindestspieldauer in Bezug genommen.

Eine Mindestspieldauer ist auch grundsätzlich geeignet, den Selbstvergewisserungsmöglichkeiten des Spielers mehr Raum zu verschaffen, als es ein in der Geschwindigkeit beliebig steigerungsfähiges Glücksspiel zulassen würde. Ein besonders schnelles Spiel birgt das Risiko, dass den Spieler seine Vernunft vollends verlässt und er dem Rausch des Spiels verfällt. Dies gilt umso mehr, als nach Aufhebung des Verbots von Autoplay-Funktionen ein nahezu automatischer Totalverlust denkbar ist, dem der Spieler noch mit angemessener Reaktionszeit begegnen können muss.

Ein nicht am Spielerschutz sondern der Gewinnoptimierung ausgerichtetes Angebot würde sich hinsichtlich einer Mindestspieldauer erst dann selbst einer Begrenzung unterwerfen, wenn der aus einem jeden Spieler erzielbare Gewinn nicht mehr steigerungsfähig ist, weil die Dauer der empfundenen Spiellust aus Sicht des Spielers keinen Gegenwert mehr für den Einsatz darstellt. Hieraus mögen sich die nach den Darstellungen der Klägerin branchenüblichen „Standards“ von 2 bis 2,5 Sekunden erklären lassen.

Gemessen an diesen Erwägungen erscheint eine Entschleunigung der Spielfrequenz durch eine Mindestspieldauer von fünf Sekunden nicht als eine übermäßige Beeinträchtigung der Geschäftsinteressen der Klägerin. Aus den zuvor ausgeführten Gründen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die von der Klägerin geschilderten Branchenstandards einen Ausgleich von Spielerschutz und Geschäftsinteressen suchen. Fünf Sekunden erscheinen hingegen unter den denkbaren noch sinnvoll zu verordnenden „Bedenkzeiten“ als ein vergleichsweise kurzer Zeitraum und stellen damit eine geringe Beschwer der Klägerin dar.

Das von der Klägerin vorgebrachte Kostenargument hält die Kammer insbesondere auch nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung schon aus tatsächlichen Gründen nicht für beachtlich, da der diesbezügliche Vortrag unsubstantiiert ist. Entweder stellen sich die angebotenen Spiele – Software-Anwendungen – als Eigenentwicklungen, Auftragsarbeiten oder Zukauf von Standardprodukten dar. In den ersten beiden Fällen kann eine Modifikation des Programmablaufs hinsichtlich der Mindestspieldauer keinen Aufwand darstellen, der über wenige Programmiererstunden hinausgeht. Es wird vorgetragen, dass die üblichen Produkte Mindestspieldauern von 2 bis 2,5 Sekunden berücksichtigen. Dies zeigt angesichts der heute verfügbaren Rechenkapazitäten von Standard-PCs und Servern, dass die Spieldauer ohnehin in jedem Fall künstlich, d.h. durch eine Vorgabe im Programmablauf bestimmt wird. Die konkrete Dauer ist also entweder als eine fest im Programm hinterlegte Konstante hinterlegt oder wird per Konfiguration dem Programm übergeben. Eine Anpassung kann mithin keinen großen Aufwand bedeuten. Lediglich bei zugekauften Produkten mit herstellervorgegebener Konfiguration wäre ein Mehr an Aufwand ansatzweise plausibel. Aber auch das Erfordernis einer „Spezialversion“ kann nach Einschätzung der Kammer nicht zu den behaupteten Aufwendungen führen. Hier wäre von Klägerseite eine Konkretisierung etwa hinsichtlich der Provenienz der eingesetzten Software oder z.B. durch einen Kostenvoranschlag zu erwarten gewesen.

Soweit die Klägerin schließlich die Zweckmäßigkeit der Auflage anzweifelt, lässt sich das Vorbringen dahingehend verdichten, dass die Spieler gerade die schnellen illegalen Spiele begehren und deshalb nicht das „langsame“ legale Angebot annehmen würden. Die Folge sei die Verfehlung des Zwecks der Kanalisierung in legale Angebote. Dieses Argument lässt sich im Prinzip in allen regulierten suchtgefährlichen Produktbereichen vorbringen: Letztlich wird ein behauptetes Vollzugsdefizit im illegalen Bereich gegen die beschränkte Reichweite des legalen Bereichs angeführt. Ein solches Argument verkennt nicht nur, dass die Nutzung illegaler Glücksspielangebote auch mit erheblichen weiteren Verbraucherrisiken verbunden sein kann (z.B. Absicherung der Ausschüttung eines etwaigen Gewinns) und unterstellt, das eine überwiegende Zahl von Kunden der Legalität eines Angebots überhaupt keine Bedeutung beimisst. Auch hierbei handelt es sich allerdings um eine grundsätzlich unsubstantiierte Behauptung. Auch im bewusstseinstrübenden Suchtbereich halten sich die meisten Kunden an die legalen Angebote (Alkohol) und scheuen den Schritt in die Illegalität. Das Argument berücksichtigt auch nicht, dass die Vollzugsschwierigkeiten nicht aus der angegriffenen Regelung selbst herrühren, sondern aus einer schwer regulierbaren, da grenzüberschreitenden Marktlage. Zu diesen Schwierigkeiten haben die vielfältigen Rechtsänderungen und Rechtsstreitigkeiten der letzten Jahre im Glücksspielbereich überdies einen Beitrag geleistet, da sie etwaigen Vollzugsbestrebungen eine erhebliche Rechtsunsicherheit und ein damit einhergehendes Haftungsrisiko entgegengestellt haben. Ein solches rein faktisches Argument kann in der gerichtlichen Überprüfung des ordnungsrechtlichen Rahmens erst dann durchschlagen, wenn das Vollzugsversagen als systemisch anzusehen wäre oder eine Inkohärenz des faktischen Handelns der zuständigen Staatsorgane greifbar würde. Hierfür ist jedoch, was das Glücksspielgesetz oder dessen Vollzug angeht, nichts ersichtlich. Vergleichbare Vollzugsprobleme stellen sich überdies z.B. auch bei grenzüberschreitendem Medikamentenversand oder anderen Internet-vermittelten Dienstleistungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.