Der Kläger, ein Verein zur Interessensvertretung der Haus- und Grundbesitzer der Landeshauptstadt München und Umgebung, begehrt von der Beklagten Auskunft und Herausgabe von Einzeldaten im Zusammenhang mit der Erstellung des Mietspiegels für München 2015 (Mietspiegel 2015).
Auf der Basis einer Datenerhebung auf Grundlage ihrer Satzung zur Durchführung einer repräsentativen Befragung zur Erstellung eines aktuellen Mietspiegels für München vom 18. Dezember 2013 – Haushaltsbefragungssatzung (HaushaltsbefragungsS) – hat die Beklagte nach Stadtratsbeschluss vom 25. März 2015 einen sog. qualifizierten Mietspiegel im Sinne von § 558d Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) erstellt.
Die Haushaltsbefragungssatzung, erlassen auf der Grundlage von Art. 23 Satz 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Statistikgesetzes (BayStatG), ordnet eine statistische Erhebung in Form einer freiwilligen telefonisch/mündlichen Befragung von Mieterinnen und Mietern sowie einer freiwilligen schriftlichen Befragung von Vermieterinnen und Vermietern zur Erstellung des Mietspiegels 2015 an (§ 1). Mit der Durchführung der Befragung wurde die Firma … … GmbH (***) beauftragt, die die Befragung unter Beachtung der Grundsätze des Bayerischen Datenschutzgesetzes (BayDSG) durchführen sollte (§ 5). Die Datenanalyse erfolgte durch das Institut für Statistik der Ludwig-Maximilians-Universität (LMU) in Forschungsgemeinschaft mit …
Nach § 6 Satz 1 HaushaltsbefragungsS dürfen die erhobenen Daten nur
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1.vom Auftraggeber zur wissenschaftlichen Auswertung im Rahmen des erteilten Auftrages zur Mietspiegelerstellung und in anonymisierter Form für Forschungszwecke genutzt,
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2.in anonymisierter Form an die Landeshauptstadt München zur Mitwirkung bei der Erstellung des Mietspiegels weitergegeben,
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3.in anonymisierter Form an das für Mietsachen zuständige Amts- oder Landgericht sowie an gerichtlich bestellte Sachverständige im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung des Mietspiegels weitergegeben werden. Dabei muss sichergestellt sein, dass die unter 1., 2. und 3. genannten Stellen keinerlei Deanonymisierungsversuche unternehmen (§ 6 Satz 2 HaushaltsbefragungsS). Eine sonstige Verwendung oder Weitergabe der zu Erstellung des Mietspiegels übermittelnden Daten ist für alle Beteiligten unzulässig (§ 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS).
Die Satzung zur Regelung des Zugangs zu Informationen des eigenen Wirkungskreises der Landeshauptstadt München vom 8. Februar 2011 – Informationsfreiheitssatzung (InformationsfreiheitsS) – auf der Grundlage von Art. 23 Satz 1 GO gibt in § 1 Abs. 1 jeder natürlichen und juristischen Person einen Anspruch auf freien Zugang zu den bei der Stadtverwaltung einschließlich der Eigenbetriebe vorhandenen amtlichen Informationen nach Maßgabe dieser Satzung. Der Anspruch besteht nach Maßgabe dieser Satzung auch zu Informationen, die bei einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung vorhanden sind, soweit die Landeshauptstadt München Alleingesellschafterin dieser Gesellschaft ist. Nach § 6 Abs. 1 InformationsfreiheitsS besteht ein Anspruch nicht, soweit dem Bekanntwerden der Informationen Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen. Der Anspruch besteht nach Abs. 2 insbesondere unter anderem nicht,
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1.wenn die Informationen gesetzlich oder vertraglich geheim zu halten sind,
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2.wenn es sich bei den Informationen um Geheimnisse Dritter, insbesondere nach den jeweils gültigen datenschutzrechtlichen Bestimmungen um personenbezogene Daten handelt.
Nach § 7 InformationsfreiheitsS bleiben Rechtsvorschriften, die einen spezialgesetzlichen Zugang zu Informationen regeln oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, unberührt.
Der Kläger ist der Auffassung, dass die Dokumentation zum Mietspiegel 2015 erhebliche Dokumentationslücken bzgl. der eingeflossenen Daten enthält und erhebt den Vorwurf, der Mietspiegel 2015 sei fehlerhaft. Dabei nimmt er insbesondere auf ein Abweichen des Mietspiegels vom städtischen Wohnungsmarktbarometer, aber auch von Umfragen von Tageszeitungen Bezug.
Mit Schreiben vom 16. November 2015 beantragte der Kläger daher gegenüber der Beklagten die Erteilung folgender Informationen:
1. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2015 eingeflossenen Neuvertragsmieten der letzten vier Jahre
2. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2015 eingeflossenen, in den letzten vier Jahren geänderten Bestandsmieten
3. Auflistung der zu 1. und 2. zur Auswertung gegebenen insgesamt 3.131 Einzelmieten und der Angabe von Straße und Hausnummern (Angabe des Stockwerks und Name des Mieters ist nicht erforderlich)
4. Auflistung der laut Dokumentation insgesamt 21.398 nicht mietspiegelrelevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der in Ziff. 1.2 der Dokumentation genannten Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung.
Des Weiteren wurde um die Übersendung von Kopien sämtlicher ausgefüllter Hauptfragebögen sowie sonstiger Unterlagen, die o.g. Auskünften zugrunde lägen, insbesondere auch des aus den Interviews resultierenden Datensatzes, der unter 2.3 der Dokumentation angesprochen sei, gebeten.
Mit Schreiben vom 9. März 2016 teilte die Beklagte mit, dass in den Mietspiegel 2015 1.450 Neuvertrags- und 1.615 geänderte Bestandsmieten eingeflossen seien. Die Neuvertragsmieten hätten dabei im Durchschnitt bei 11,68 Euro gelegen, die Bestandsmieten bei durchschnittlich 9,88 Euro. Eine Auflistung der zur Auswertung gegebenen 3.131 Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer sei nicht mehr möglich, da die Adressdaten aus datenschutzrechtlichen Gründen bereits gelöscht worden und die Informationen nicht mehr vorhanden seien. Bei den nicht mietspiegelrelevanten Mieten würden keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben, so dass keine Auflistung möglich sei. Die Gründe für die Nichtberücksichtigung müssten erst durch eine äußerst aufwendige Auswertung und Verarbeitung entsprechend aufbereitet werden. Es handle sich daher nicht um vorhandene Informationen und daher bestehe kein Anspruch auf Auskunft. Hinsichtlich der Hauptfragebögen und sonstigen Unterlagen, insbesondere des aus den Interviews resultierenden Datensatzes, handle es sich ebenfalls nicht um bei der Beklagten vorhandene Informationen. Diese seien nur bei … vorhanden. Im Übrigen wurde auf § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS und § 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS Bezug genommen; ebenso wurde ein Recht auf Auskünfte nach dem Bayerischen Pressegesetz (BayPrG) abgelehnt.
Am 4. Mai 2016 hat der Kläger Klage erhoben mit dem Ziel, die Beklagte zu verpflichten, seinem Antrag auf Auskunftserteilung stattzugeben. Zur Begründung trug er mit Schriftsätzen vom 30. April 2016, 31. August 2016, 17. Oktober 2016, 21. Dezember 2016 und 2. Juni 2017 im Wesentlichen vor, sein Auskunftsrecht gegenüber der Beklagten ergebe sich sowohl aus der Informationsfreiheitssatzung, wenn nicht schon bereits unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 Grundgesetz (GG). Es sei davon auszugehen, dass … der Beklagten detailliertere Informationen über die Ermittlung der Tatsachenbasis für den Mietspiegel und die zugrundeliegenden Methoden habe zukommen lassen, als die im Mietspiegel samt den zugehörigen Statistiken, Dokumentationen und Analysen veröffentlicht seien. Ohne entsprechendes Material wäre kaum vorstellbar, wie die Beklagte ihr Anerkenntnis des Mietspiegels als qualifiziert hätte erklären können. Es spreche alles dafür, dass die Beklagte diesbezügliche Informationen von … erhalten habe, um sachgerecht entscheiden zu können. Die Einlassung, einschlägige Daten gelöscht zu haben und Informationen nicht mehr vorzuhalten, könne schon deshalb nicht durchgreifen, da andernfalls das vom Gesetzgeber ausdrücklich erklärte Ziel, die Anwendung anerkannter wissenschaftlicher Methoden nachvollziehen und überprüfen zu können, vollständig leer liefe. Denn in jedem Zivilprozess, in dem es auf die ortsübliche Vergleichsmiete und die diesbezügliche Wirkung des qualifizierten Mietspiegels ankomme, müsse das Gericht die Einhaltung der methodischen Standards kontrollieren können. Auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 1994 – 1 BvR 1398/93 (NJW 1995 S. 40 f.) – zur Pflicht eines Gutachters zur Offenlegung personenbezogener Vergleichswohnungsdaten in einem Mieterhöhungsprozess werde Bezug genommen. Im Übrigen bestehe eine Aktenaufbewahrungspflicht für die Dauer von zehn Jahren nach dem Einheitsaktenplan. § 7 InformationsfreiheitsS stehe einer Geltendmachung von Ansprüchen diesbezüglich nicht entgegen. Die Vorschrift biete keinen Anhalt dafür, anderen Rechtsvorschriften einen verdrängenden Vorrang einzuräumen, diese blieben vielmehr „unberührt“. Gesetzliche Geheimhaltungspflichten im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS bestünden nicht. Auch § 6 Abs. 2 Nr. 2 InformationsfreiheitsS stehe dem Anspruch auf Informationszugang nicht entgegen. Um die Daten als personenbezogene Daten anzusehen, sei die Absicht des Klägers notwendig, einen Personenbezug herzustellen. Eine solche Absicht sei nach der Lebenserfahrung völlig fernliegend. Gemeinsam mit dem Landesverband gebe der Kläger die Bayerische Hausbesitzerzeitung heraus, die eine Auflage von 35.000 Stück habe. Er sei Mitglied beim Landesverband Bayerischer Haus-, Wohnungs- und Grundbesitzer e.V.. Er könne sich daher auf Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG berufen. Der Auskunftsanspruch müsse durch Redakteure oder andere von ihnen ausgewiesene Mitarbeiter von Zeitungen oder Zeitschriften geltend gemacht werden (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayPrG). Dies sei aber weit auszulegen, so dass der Herausgeber, der Verleger, der Redakteur und von diesen ermächtigte Mitarbeiter des Presseorgans anspruchsberechtigt seien. Diese Anforderungen erfülle mithin auch der Vorsitzende des Klägers, der etliche Beiträge in der Bayerischen Hausbesitzerzeitung publiziert habe. Der im Impressum genannte verantwortliche Redakteur sei festangestellter Mitarbeiter des Klägers. Etwaige Verschwiegenheitszusagen in kommunalen Satzungen könnten den gesetzlich verankerten Auskunftsanspruch nicht einschränken oder gar abbedingen. Aufgrund gesetzlicher Vorschriften bestehe keine Verschwiegenheitspflicht im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayPrG. Im Schriftsatz vom 31. August 2016 verdeutlichte der Kläger, dass der bloßen Auflistung vom Mieten ohne zugehörige Adressen jegliche Aussagekraft dazu fehle, ob der Mietspiegel ein realistisches Abbild des Münchner Wohnungsmarktes liefere. Die von der Beklagten vorgetragene Löschung nur der Adressdaten vereitle eine Überprüfung der Repräsentativität der zugrunde gelegten Daten. Dementsprechend sei der Klageantrag auf die Auflistung der in den Mietspiegel eingeflossenen „Einzelmieten“ gerichtet. Er weiche insoweit nicht von dem im Antragschreiben vom 16. November 2015 geltend gemachten Informationsbegehren ab. Im Schriftsatz vom 21. Dezember 2016 ergänzte der Kläger, dass er sein Auskunftsbegehren auch auf Art. 36 Abs. 1 BayDSG stütze.
Der Kläger beantragt in der mündlichen Verhandlung am 6. Dezember 2017 verbunden mit der Klarstellung, dass unter der Auflistung von Mieten die Angabe der monatlichen Nettokaltmiete pro Quadratmeter sowie der dazugehörenden Straße und Hausnummer der Wohnung ohne Stockwerksangabe oder Namen des Mieters zu verstehen sei,
die Beklagte im Wege der Verpflichtungsklage zu verpflichten, dem Antrag des Klägers auf Auskunftserteilung stattzugeben und Zugang zu nachfolgenden Informationen zu gewähren:
a. Auflistung der als Neuvertragsmieten der letzten vier Jahre und als in den letzten vier Jahren geänderte Bestandsmieten im Mietspiegel für München 2015 ausgewerteten insgesamt 3.131 Einzelmieten,
b. Auflistung der laut Dokumentation insgesamt 21.389 für den Mietspiegel für München 2015 nicht relevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der in Ziff. 1.2 der Dokumentation genannten Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung,
c. Übersendung von Kopien sämtlicher von den Mieter (innen) ausgefüllten Fragebögen sowie sonstiger Unterlagen, die o.g. Auskünften zugrunde liegen, insbesondere auch des aus dem Interviews resultierenden Datensatzes, der unter Ziff. 2.3 der Dokumentation des Mietspiegels für München 2015 angesprochen ist.
hilfsweise, nur die Adressdaten der für die Mietspiegelerstellung berücksichtigten Anwesen mitzuteilen,
„äußerst“ hilfsweise,
die in den Klageanträgen bzw. ggf. im Hilfsantrag benannten Informationen einem gerichtlich bestellten Sachverständigen weiterzugeben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Erwiderung führt sie mit Schriftsätzen vom 20. Juni 2016 und 9. November 2016 im Wesentlichen aus, dass die erhobenen Daten bei … noch in editierter Form vorhanden seien und die aufbereiteten Datensätze sich bei der LMU befänden. Die Auflistung der 3.131 Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer sei aber nicht mehr möglich, da die Adressdaten aus datenschutzrechtlichen Gründen bereits gelöscht worden seien. Eine Verknüpfung der Erhebungsdaten mit der Anschrift und dem Namen des Befragten sei nicht mehr möglich. Die Papierfragebögen seien vernichtet worden, die beim Scannen erstellten elektronischen Kopien der editierten Fragebögen seien archiviert. Die Informationsfreiheitssatzung finde bereits aufgrund des Ausschlussgrundes in § 7 keine Anwendung, da nach § 6 HaushaltsbefragungsS eine Weitergabe der zu Erstellung des Mietspiegels ermittelten Daten ausdrücklich unzulässig sei. Ein Anspruch auf Informationszugang aus der generellen Regelung in der Informationsfreiheitssatzung könne nicht weiter gehen, als es die Regelung in dem speziellen Gesetz zulasse. Im Übrigen beziehe sich der Anspruch auf freien Zugang zu den Informationen nach der Informationsfreiheitssatzung nur auf bei der Stadtverwaltung vorhandene amtliche Informationen. Soweit die begehrten Informationen ausschließlich bei … vorhanden seien, könne sich der Kläger somit nicht auf die Informationsfreiheitssatzung berufen. Aufgrund der datenschutzrechtlichen Bestimmungen aus § 30a Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) hätten die Befragtenadressen anonymisiert werden müssen, sobald der Erhebungszweck, also die Erstellung des Mietspiegels 2015 und dessen Veröffentlichung erreicht sei. Da bei den nicht mietspiegelrelevanten Wohnungen keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben worden seien, könne auch keine Auflistung der Mieten vorgenommen werden. Die Gründe für die Nichtberücksichtigung von Wohnungen könne erst durch eine äußerst aufwendige Auswertung und Verarbeitung durch … entsprechend aufbereitet werden. Dabei handle es sich somit ebenfalls um nicht vorhandene Informationen nach der Informationsfreiheitssatzung. Die Hauptfragebögen und der aus den Interviews resultierende Datensatz seien ebenfalls nicht bei der Stadtverwaltung vorhanden. Der Beklagten seien ausschließlich die Ergebnisse der statistischen Datenanalyse mitgeteilt worden, nicht aber einzelne Datensätze. Hinsichtlich der Herausgabe von Kopien der Hauptfragebögen und des aus den Interviews resultierenden Datensatzes lege im Übrigen ein Ausschlussgrund bzw. eine Beschränkung des Informationsanspruchs gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS durch die sich aus § 6 HaushaltsbefragungsS ergebende Geheimhaltungspflicht sowie ein Ausschlussgrund nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 InformationsfreiheitsS, soweit die begehrten Informationen personenbezogene Daten enthielten. Daten würden bereits dann als personenbezogen gelten, wenn für irgendjemanden die Möglichkeit bestehe, die Daten einer konkreten Person zuzuordnen, d.h. vorliegend ein Mieterbezug hergestellt werden könne. Es komme nicht darauf an, ob und wie es für die verarbeitende Stelle möglich sei, den Mieter zu identifizieren. Vorliegend bestehe die erhebliche Gefahr, dass eine Verknüpfung der Angaben im Datensatz und im Fragebogen und dadurch eine Identifikation der befragten Haushalte möglich sei. Bspw. befänden sich auf S. 23 der Hauptfragebögen personenbezogene Daten zum Vermieter mit Angabe der dazugehörenden Adresse. Der begehrte Datensatz enthalte Kennzeichen für Stadtbezirk, Stadtteil und Stadtviertel, um den Zusammenhang der Lage der Wohnung im Stadtgebiet und der Miethöhe möglichst genau analysieren zu können. Mit diesen Kennzeichen könne die Lage der Wohnung im Stadtgebiet relativ engräumig bestimmt werden, so dass zusammen mit den anderen Informationen im Datensatz die Rückführung auf einen konkreten Haushalt in einigen Fällen durchaus möglich sei. Alle zur Deanonymisierung nötigen Informationen seien bereits im Datensatz vorhanden. Ein presserechtlicher Auskunftsanspruch gegenüber dem Kläger bestehe bereits nicht, da die Bayerische Hausbesitzerzeitung ausdrücklich nur vom Landesverband Bayerischer Haus-, Wohnungs- und Grundbesitzer e.V. bzw. von der Haus & Grund Bayern Verlag und Service GmbH, Bayerische Hausbesitzerzeitung herausgegeben werde. Der Kläger sei lediglich (Mit-)Gesellschafter der Haus & Grund Bayern Verlag und Service GmbH, aber nicht Mitherausgeber der Zeitung. Eine Berufung auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch ergebe sich auch nicht dadurch, dass der Vorsitzende des Klägers Beiträge in der Zeitung publiziere. Im Übrigen richte sich der Anspruch generell auch nur auf vorhandene Daten, eine Pflicht zur Nachforschung und Erlangung gäbe es auch nach dem Bayerischen Pressegesetz nicht. Im Übrigen seien die Ablehnungsgründe hinsichtlich der Informationsfreiheitssatzung auch auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch übertragbar.
Ein Antrag des Klägers vom 13. März 2017 auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zur Verpflichtung der Beklagten, ihm Zugang zu den begehrten Informationen bzgl. des Mietspiegels für München 2017 zu gewähren, wurde mit Beschluss vom 27. Juli 2017 abgelehnt (M 7 E 17.1045). Des Weiteren erhob der Kläger am 30. Oktober 2017 Klage zum Verwaltungsgericht München bzgl. Auskunftserteilung hinsichtlich des Mietspiegels für München 2017 (M 7 K 17.5186).
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakten in den Verfahren M 7 K 17.5186 und M 7 E 17.1045, die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 6. Dezember 2017 Bezug genommen.
Die Verpflichtungsklage auf Auskunft und Herausgabe von Einzeldaten zum Mietspiegel 2015 ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf entsprechende Auskunft, weder aus Art. 5 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 InformationsfreiheitsS, Art. 36 BayDSG noch Art. 4 BayPrG (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
1. Bei der Erhebung der Daten zum Mietspiegel 2015 und deren Analyse im entsprechenden Mietspiegel handelt es sich um eine kommunale Statistik im Sinne von Art. 2 Abs. 2, 22 ff. Bayerisches Statistikgesetz (BayStatG). Das Bayerische Statistikgesetz gilt allgemein für die Durchführung von Statistiken durch öffentliche Stellen (vgl. Art. 1 Satz 1 BayStatG). Gemäß Art. 2 Abs. 2 BayStatG sind Statistiken, die von Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben – hier der Erstellung eines (qualifizierten) Mietspiegels (vgl. § 558c BGB) – durchgeführt werden, kommunale Statistiken. Statistiken für die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben (eigener Wirkungskreis) – wie hier – sind gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayStatG durch Satzung anzuordnen, in der zugleich die erforderlichen Bestimmungen nach Art. 9 Abs. 2 BayStatG zu treffen sind (wie Art der Erhebung, Kreis der zu Befragenden, die durch Erhebungsmerkmale zu erfassenden Sachverhalte, die Hilfsmerkmale, den Berichtszeitraum, den Berichtszeitpunkt, die Häufigkeit der Erhebung sowie über Art und Umfang einer Auskunftspflicht). Diese Anordnung ist hier mit dem Erlass der Satzung der Beklagten zur Durchführung einer repräsentativen Befragung zur Erstellung eines aktuellen Mietspiegels für München erfolgt, in der auch ausdrücklich auf Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayStatG Bezug genommen wird. Damit gelten für die Datenerhebung und -ver-arbeitung für den Mietspiegel 2015 die Vorgaben des Bayerischen Statistikgesetzes unmittelbar, ergänzt um die Regelungen der Haushaltsbefragungssatzung.
2. Aus Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BayDSG kann der Kläger bereits deshalb kein Recht auf Auskunft für sich in Anspruch nehmen, da Art. 3 Abs. 1 BayStatG ausdrücklich nur bestimmte Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes für anwendbar erklärt und Art. 36 BayDSG hiervon nicht erfasst wird. Das Bayerische Statistikgesetz enthält spezielle Datenschutzbestimmungen, die den allgemeinen Bestimmungen vorgehen (Widtmann /Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand Dezember 2015, Art. 56 Rn. 15).
3. Ein Anspruch auf Auskunft bzw. Herausgabe der begehrten Daten ergibt sich nicht auf der Grundlage der Informationsfreiheitssatzung der Beklagten, wobei dahinstehen kann, ob im Hinblick auf eine Sperrwirkung von Art. 36 BayDSG durchgreifende Zweifel an der Wirksamkeit der Informationsfreiheitssatzung bestünden (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 27.2.2017 – 4 N 16.461 – juris Rn. 39).
a) Soweit die Beklagte aus § 7 InformationsfreiheitsS, wonach Rechtsvorschriften, die einen spezialgesetzlichen Zugang zu Informationen regeln oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, unberührt blieben, einen Ausschluss des Rechts auf Auskunft nach § 1 InformationsfreiheitsS annimmt, überzeugt dies nicht. Sowohl nach der Überschrift der Regelung als auch deren Inhalt handelt es sich bei § 7 InformationsfreiheitsS um keinen Ausschlusstatbestand, sondern um eine Regelung des Verhältnisses zu anderen Informationszugangsrechten. Die Regelung zum Ausschluss und der Beschränkung des Informationsanspruchs ergibt sich vielmehr aus dem vorangehenden § 6 InformationsfreiheitsS.
b) Dem Informationsanspruch aus § 1 InformationsfreiheitsS steht der Ausschlusstatbestand des § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS in Verbindung mit dem Bayerischen Statistikgesetz und der Haushaltsbefragungssatzung entgegen, da sich hieraus entsprechende gesetzliche Geheimhaltungspflichten ergeben.
Nach Art. 25, 17 Abs. 1 Satz 1 BayStatG sind Einzelangaben von den mit der Durchführung der Statistik betrauten Stellen und Personen geheimzuhalten, soweit sich hiervon nicht gemäß Art. 17 Abs. 1 Satz 2 BayStatG eine Ausnahme ergibt. Gemäß Art. 2 Abs. 5 BayStatG sind Einzelangaben Daten über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter oder bestimmbarer natürlicher oder juristischer Personen und deren Vereinigungen, die bei der Durchführung einer Statistik erhoben oder übermittelt werden. Eine Einwilligung in die Übermittlung der Einzelangaben von den Befragten ist vorliegend nicht erteilt worden (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayStatG). Die Übermittlung ist auch nicht durch Art. 18 BayStatG oder durch besondere Rechtsvorschrift im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BayStatG zugelassen. Die vom Kläger begehrten Daten beinhalten auch sowohl bezüglich der beantragten Angabe der Straße und Hausnummer als auch hinsichtlich des Hauptfragebogens sowie des Datensatzes keine nicht geheimhaltungspflichtigen Einzelangaben im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BayStatG. Danach gilt die Geheimhaltungspflicht nicht für Einzelangaben, die keiner befragten oder betroffenen Person zuzuordnen sind, insbesondere, wenn sie mit den Einzelangaben anderer zusammengefasst und in statistischen Ergebnissen dargestellt sind. Auf die Absicht eines Empfängers der Daten, eine solche Zuordnung vornehmen zu wollen, kommt es dabei nicht an. Aus der Angabe der Wohnungsadresse (auch ohne Stockwerksangabe) könnten Rückschlüsse auf die jeweiligen Wohnungsmieter gezogen werden (vgl. auch „Hinweise zur Erstellung von Mietspiegeln“ vom 20.11.2014 des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Seite 18, http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/ Sonderveroeffentlichungen/2014/DL_HinweiseErstellungMietspiegel_neu.pdf). So würde sich eine Wohnung in einer Wohnanlage ohne weiteres identifizieren lassen, wenn sich unter einer Adresse beispielsweise eine Eigentumswohnanlage mit wenigen Einheiten befindet, bei der nur eine Wohnung vermietet ist.
Im Übrigen ergibt sich bereits aus Art. 15 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 BayStatG eine ausdrückliche Löschungspflicht hinsichtlich sogenannter Hilfsmerkmale, zu der gemäß § 5 Satz 3 HaushaltsbefragungsS auch die Anschriften der Befragten gehören (vgl. hierzu auch BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn.163 ff.). Auch aus dem Hauptfragebogen bzw. dem hierzu erstellten Datensatz wäre die Rückführung auf einen konkreten Haushalt in Einzelfällen möglich, wie die Beklagte in ihren Schriftsätzen vom 20. Juni 2016 und vom 9. November 2016 nachvollziehbar dargelegt hat.
c) Im Sinne eines (jedenfalls materiellen) Gesetzes schließt darüber hinausgehend § 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS ausdrücklich eine Weitergabe der zur Erstellung des Mietspiegels erhobenen Daten an Dritte – wie den Kläger – insgesamt aus. Auch hieraus folgt ein Ausschluss des Informationsanspruchs nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS.
In nicht zu beanstandender Weise setzt die Haushaltsbefragungssatzung die Vorschriften des Bayerischen Statistikgesetzes als gesetzliche Grundlage in der Anordnung der Statistik um und geht mit ihren Regelungen teilweise sogar – dessen zugrundeliegenden Zielen entsprechend – darüber hinaus. Art. 17 Abs. 2 BayStatG stellt dabei klar, dass sonstige (möglicherweise weitergehende) Vorschriften über Geheimhaltung und Verschwiegenheit unberührt bleiben.
Beim Statistikrecht handelt es sich um besonderes Datenschutzrecht, das den allgemeinen datenschutzrechtlichen Regelungen vorgeht. Es dient dem besonderen Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Dabei ist die Geheimhaltung statistischer Einzelangaben seit jeher das Fundament der öffentlichen Statistik. Ihre Gewährleistung dient dabei dem Schutz des Einzelnen vor der Offenlegung seiner persönlichen und sachlichen Verhältnisse, der Erhaltung des Vertrauensverhältnisses zwischen den Befragten und den statistischen Behörden sowie der Gewährleistung der Zuverlässigkeit der gemachten Angaben und der Berichtswilligkeit der Befragten (vgl. Gesetzesbegründung zum Bundesstatistikgesetz vom 22. Januar 1987 zu § 16 Geheimhaltung, BT-Drs 10/5345, S. 20 unter Verweis auf BT-Drs. 8/2517 S. 16 – Begründung zum Bundesstatistikgesetz von 1980). Im Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 hat das Bundesverfassungsgericht die herausragende Bedeutung des Statistikgeheimnisses hervorgehoben. Dabei betrachtete es den Grundsatz, die zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben strikt geheim zu halten, nicht nur als konstitutiv für Funktionsfähigkeit der Bundesstatistik, sondern auch im Hinblick auf den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als unverzichtbar (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn 163 ff.). Daher gilt im Bereich der öffentlichen Statistik ein strenger Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes mit der Folge, dass der Empfängerkreis und die Art der Verwendung der erhobenen Angaben, die weitergeleitet werden dürfen, einer entsprechenden Regelung bedürfen.
Dem hat die Beklagte mit der Regelung in § 6 HausbefragungsS entsprechend Rechnung getragen. Schließlich sind die aufgestellten Grundsätze nicht nur auf den Bereich von Bundesstatistiken bezogen, sondern übertragbar auch auf Landesstatistiken sowie – wie vorliegend – auf kommunale Statistiken. Dabei hat die Beklagte auch die Vorgabe aus dem Urteil des Bundesverfassungsgericht zum Volkszählungsgesetz beachtet, dass die Übermittlung von Informationen davon abhängig zu machen ist, dass der Übermittlungszweck im Einzelfall nicht auf andere, den Betroffenen weniger belastende Art erfüllt werden kann; die Übermittlung wäre beispielsweise unzulässig, wenn Zusammenfassungen in statistischen Ergebnissen oder anonymisierte Einzelangaben ausreichten, den Informationszweck zu erfüllen (vgl. hierzu BT-Drs. 10/5345 S.21; BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn. 155). Dies hat die Beklagte in den Nrn. 1 bis 3 in § 6 HaushaltsbefragungsS umgesetzt und dabei für sich selbst entschieden, dass auch an sie zu der Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben eine nur anonymisierte Weitergabe der Daten ausreicht.
Durch entsprechende Hinweise im Vorfeld der Befragung vertrauen die Befragten des Weiteren auch darauf, dass ihre Angaben geheim bleiben, insbesondere auch ihre Anschrift nicht an Dritte weitergegeben wird sowie keine Einzelheiten, die eine Identifizierung ihrer Person oder Institution zulassen. Dürften personenbezogene Daten, die zu statistischen Zwecken erhoben wurden, gegen den Willen oder ohne Kenntnis des Betroffenen weitergeleitet werden, so würde das nicht nur das verfassungsrechtlich gesicherte Recht auf informationelle Selbstbestimmung unzulässig einschränken, sondern auch die schutzwürdige amtliche Statistik gefährden (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983, a.a.O. Rn 164).
Auch wenn der Kläger im Hinblick auf die von ihm geltend gemachten Anforderungen der Zivilgerichte an die Erschütterung der Beweiskraft eines qualifizierten Mietspiegels ein begründetes Interesse an der Herausgabe der geforderten Daten haben mag, verbleibt es bei dem gesetzlichen Ausschluss eines Informationszugangs gemäß § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS.
d) Im Übrigen stünde einem Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen entgegen, dass die vom Kläger geforderten Daten bei der Beklagten nicht im Sinne der Informationsfreiheitssatzung, § 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS, vorhanden sind.
Vorhanden sind Informationen, die tatsächlich Bestandteil der Verwaltungsunterlagen der Informationspflichtigen Stelle sind (vgl. OVG NW, B.v. 13.7.2017 – 15 E 146/17 – juris Rn 15 zum IFG NRW). Die Behörde trifft keine Informationsbeschaffungspflicht. Sie ist nicht gehalten, begehrte Informationen durch Untersuchungen erst zu generieren. Eine inhaltliche bzw. statistische Aufbereitung der vorhandenen Informationen durch die Behörde kann mit dem Informationsanspruch nicht verlangt werden. Lediglich soweit sie die Antworten auf gestellte Fragen aus den vorhandenen Unterlagen mittels einer bloßen Übertragungsleistung heraussuchen muss, ist dies vom Informationsanspruch umfasst (vgl. OVG NW, B.v. 13.7.2017, a.a.O. mit Verweis auf OVG NW, U.v. 24.11.2015 – 8 A 1032/14 – juris Rn 39, B.v. 1.7.2011 – 6 A 1492/10 – juris Rn 18, Franßen/Seidl IFG NRW, 2007, § 4 Rn. 396; zu § 1 Abs. 1 IFG Bund s. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 7 C 20.12 – juris Rn 37).
Soweit sich aus dem Informationsfreiheitsgesetz im besonderen Fall des § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG in den Fällen ein Beschaffungsanspruch ergeben könnte, bei denen sich eine Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben eines Privaten bedient (vgl. hierzu Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 38) enthält die kommunale Informationsfreiheitssatzung der Beklagten keine vergleichbare Regelung diesbezüglich, zudem kann insoweit auch auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 20. Juni 2017 Bezug genommen werden:
„Rechtsprechung und Lehre verstehen den Anspruch auf Informationszugang nach § 1 Abs. 1 IFG als grundsätzlich begrenzt auf die bei den informationspflichtigen Stellen vorhandenen Informationen (vgl. BVerwGE 151, 1 <11>, NVwZ 2015, S. 669 <672> m. Anm. Gurlit; HessVGH, Urteil vom 30. Juli 2015 - 6 A 1998/13 -, DVBl 2015, S. 1318; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 - OVG 12 B 27/11 -, NVwZ 2012, S. 1196 <1200>; Hong, NVwZ 2016, S. 953 <954>; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 36 f.). Dieses Verständnis zielt darauf, den Zugangsanspruch von einer Informationsbeschaffungspflicht abzugrenzen, die der Gesetzgeber nicht begründen wollte. Das Informationszugangsrecht soll nicht als Mittel genutzt werden können, die Behörden zur Erhebung von Informationen zu veranlassen, welche sie im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung nicht erhoben haben und die deshalb auch nicht Teil der amtlichen Akten sind. Insbesondere erstreckt sich der Informationszugangsanspruch von vornherein nicht auf Dokumente, die eine informationspflichtige Stelle für die Erfüllung ihrer Aufgaben zwar beschaffen könnte oder auch müsste, sich aber nicht beschafft hat (vgl. Scheel, in: Berger/Partsch/Roth/ders., IFG, 2. Aufl. 2013, § 2 Rn. 24)“ (BVerfG, B.v. 20.6.2017 – 1 BVR 1978/13 – juris Rn. 23).
Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Kläger auch keinen Anspruch auf Aufbereitung und Auswertung der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung von 21.398 nichtmietspiegelrelevanten Mieten bei der Mietspiegelerstellung hat (vgl. b. des Klageantrags).
4. Der Kläger kann die Herausgabe der geforderten Daten auch nicht auf der Grundlage von Art. 4 BayPrG verlangen.
Dabei kann dahinstehen, ob sich der Kläger überhaupt auf das Presseauskunftsrecht berufen kann, wie die Beklagte in Zweifel zieht.
Eine Auskunft nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG kommt nicht in Betracht, soweit gesetzliche Vorschriften eine Verschwiegenheitspflicht in Bezug auf die Auskunft vorsehen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayPrG). Dies ist vorliegend – wie oben dargestellt – in Bezug auf die geforderten Einzeldaten aus der Erhebung zum Mietspiegel 2015 mit der Haushaltsbefragungssatzung in Verbindung mit dem Bayerischen Statistikgesetz der Fall. Im Übrigen sind die geforderten Daten bei der Beklagten auch nicht vorhanden (s. oben).
5. Ein Auskunftsanspruch ergibt sich letztlich auch nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 GG. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 13. Dezember 1984, bestätigt durch Urteil vom 3. August 1990, entschieden, dass ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Ausprägung als Auskunftsanspruch gegen Behörden unmittelbar aus dem Grundgesetz nicht herzuleiten ist (BVerwG, U.v. 13.12.1984 – 7 C 139/81 – Leitsatz – juris; BVerwG, U.v. 3.8.1990 – 7 C 14/90 – juris Rn 9).
Mangels Auskunfts- und Herausgabeanspruchs der geforderten Daten ist die Verpflichtungsklage somit unbegründet und abzuweisen.
Dies gilt auch in Bezug auf die in der mündlichen Verhandlung gestellten beiden Hilfsanträge. Für den Hilfsantrag, nur die Adressdaten der für die Mietspiegelerstellung berücksichtigten Anwesen mitzuteilen, gelten die obigen Ausführungen entsprechend. Für den weiteren Hilfsantrag, die benannten Informationen einem gerichtlich bestellten Sachverständigen weiterzugeben, fehlt es ebenfalls an einer entsprechenden Rechtsgrundlage für einen derartigen Anspruch. Auf § 6 Satz 1 Nr. 3 HaushaltsbefragungsS kann sich der Kläger dabei insbesondere nicht berufen, da dieser eine Weitergabe der Daten in anonymisierter Form an gerichtlich bestellte Sachverständige im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung des Mietspiegels vorsieht. Gegenstand im vorliegenden Verfahren ist jedoch nicht die Überprüfung des Mietspiegels 2015, sondern ein Auskunfts- und Herausgabeanspruch des Klägers.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
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