Verwaltungsgericht München Urteil, 23. März 2016 - M 7 K 15.479

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Kläger verfolgt mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung seine in erster Instanz erfolglose Klage weiter, mit der er die Feststellung begehrt, dass die am 4. Mai 2011 am Flughafen München ihm gegenüber getroffenen Maßnahmen der Bundespolizei rechtswidrig waren.

Der Kläger, der gemeinsam mit seinem Vater am 4. Mai 2011 nach Manchester fliegen wollte, wurde im Hinblick darauf einer intensiven Ausreisekontrolle unterzogen, dass er selbst als „Gewalttäter Sport“ erfasst war, dass sein Vater im Jahr 1998 wegen Landfriedensbruchs erkennungsdienstlich behandelt worden war und dass am 4. Mai 2011 in Manchester ein Champions-League-Spiel zwischen Manchester United und dem FC Schalke 04 stattfinden sollte, bei dem mit Ausschreitungen gerechnet wurde. Die im Rahmen der Kontrolle getroffenen polizeilichen Maßnahmen dienten der Entscheidung über eine mögliche Untersagung der Ausreise. Die Dauer der Kontrolle führte dazu, dass der Kläger und sein Vater ihren Flug nach Manchester nicht mehr rechtzeitig antreten konnten.

Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch. Die Berufung ist weder wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO; I.) noch wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO; II.) zuzulassen.

I.

Die Berufung ist zunächst nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, die die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen könnten, lägen nur vor, wenn der Kläger einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (vgl. BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Dies ist jedoch nicht der Fall.

1. Dies gilt zunächst, soweit sich der Kläger dagegen wendet, dass das Verwaltungsgericht die Klage mangels des in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderlichen Feststellungsinteresses als unzulässig abgewiesen und in diesem Zusammenhang ein auf einer Wiederholungsgefahr beruhendes Feststellungsinteresse verneint hat.

Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich bei den polizeilichen Maßnahmen, auf die sich die Klage bezieht, jeweils um Verwaltungsakte handelt und deshalb die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist, wovon das Verwaltungsgericht offenbar ausgegangen ist, oder ob die betreffenden Maßnahmen sich nicht als Verwaltungsakte darstellen und daher nur eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO in Betracht kommt. Denn die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO erfordert ebenso wie die der Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (vgl. BVerwG, U. v. 10.2.2000 - 2 A 3.99 - juris Rn. 11; B. v. 18.7.2000 - 1 WB 34.00 - juris Rn. 2).

Dieses Feststellungsinteresse setzt unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut eine gleichartige Maßnahme ergehen wird (vgl. BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 21; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 20). Dabei hat der Kläger die Umstände darzulegen, aus denen sich sein Feststellungsinteresse ergibt (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/137 f.; U. v. 15.11.1990 - 3 C 49.87 - juris Rn. 25). Ist ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt der betreffenden Maßnahme, so kann ein Feststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (vgl. BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8).

In Anwendung dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr verneint. Der Kläger habe seiner Darlegungslast nicht genügt. Ohne Angaben von Einzelheiten und ohne jeden Beleg habe er lediglich pauschal behauptet, er und sein Vater hätten den Flughafen München mehrmals im Jahr für Urlaubsreisen und die Anreise zu ausländischen Fußballspielen benutzt. Aus diesen Angaben sei aber nicht erkennbar, dass in absehbarer Zeit unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit gleichartigen Maßnahmen zulasten des Klägers zu rechnen sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass es sich bei sämtlichen Auslandsspielen deutscher Fußballvereine um Risikospiele handele, die zu vergleichbaren Lageerkenntnissen wie bei der Begegnung in Manchester am 4. Mai 2011 und zu aufgrund solcher Erkenntnisse über die sonst üblichen Stichproben hinausgehenden Ausreisekontrollen führten. Bei Ausreisen im Rahmen von Urlaubsreisen könne im Hinblick auf die Kontrolldichte und die besondere Zielsetzung der Kontrollen am 4. Mai 2011 ebenfalls nicht von einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr ausgegangen werden. Da der Kläger zudem trotz der von ihm behaupteten Reisehäufigkeit bislang offenbar nicht von einer weiteren vergleichbaren Ausreisekontrolle betroffen gewesen sei, sei ungewiss, ob in Zukunft noch einmal vergleichbare tatsächliche Verhältnisse eintreten könnten.

Dagegen wendet der Kläger lediglich ein, das Verwaltungsgericht verneine die Wiederholungsgefahr zu Unrecht. Es habe nicht davon ausgehen dürfen, dass ihn über den Vortrag hinaus, er nutze den Flughafen München mehrmals im Jahr zu Flugreisen, eine gesteigerte Darlegungslast treffe. Es sei Urlaubsreisen eigen, dass sie nicht mit stringenter Regelmäßigkeit stattfänden. Soweit das Gericht den Vortrag des Klägers für zu allgemein gehalten habe, habe es den Kläger im Rahmen seiner Aufklärungspflicht darauf hinweisen und ihn zu detaillierteren Schilderungen auffordern müssen, um ihm zu ermöglichen, durch die Vorlage „alter“ Belege die regelmäßige Nutzung des Flughafens darzulegen. Da auch dies die Wiederholungsgefahr in der Zukunft nicht belegt hätte, sei es Sache des Gerichts gewesen, dem Kläger zu erläutern, wie er eine regelmäßige Nutzung des Flughafens darlegen könne. Zumindest sei die Frage durch Anhörung des Klägers aufzuklären gewesen.

Diese Ausführungen rechtfertigen aber keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Denn sie stellen weder einen einzelnen tragenden Rechtssatz noch eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Der Kläger macht lediglich geltend, das Gericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass er seiner Darlegungslast insoweit nicht genügt habe, als er die regelmäßige Nutzung des Flughafens nicht ausreichend detailliert dargestellt und belegt habe. Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus jedoch unterstellt, dass der Kläger den Flughafen München immer wieder nutze, um in den Urlaub oder zu Fußballspielen im Ausland zu fliegen, und im Einzelnen begründet, warum gleichwohl in absehbarer Zeit unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen nicht mit gleichartigen Maßnahmen gegenüber dem Kläger zu rechnen sei. Mit dieser die Verneinung der Wiederholungsgefahr selbstständig tragenden Begründung hat sich der Kläger aber in seiner Zulassungsbegründung nicht auseinandergesetzt und sie daher auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Dies wäre aber zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils erforderlich gewesen. Denn ist dieses wie hier hinsichtlich der Frage der Wiederholungsgefahr auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, so kommt eine Zulassung der Berufung nur dann in Betracht, wenn Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes dargelegt werden und vorliegen (vgl. etwa BayVGH, B. v. 3.6.2014 - 10 ZB 12.2312 - juris Rn. 16; B. v. 9.10.2013 - 10 ZB 13.1725 - juris Rn. 8; B. v. 10.10.2013 - 10 ZB 11.607 - juris Rn. 22; B. v. 30.10.2013 - 10 ZB 11.1390 - juris Rn. 12; B. v. 6.3.2014 - 10 ZB 11.2854 - juris Rn. 27; B. v. 29.7.2014 - 10 ZB 12.2448 - juris Rn. 9; B. v.16.12.2014 - 10 ZB 14.1741 - juris Rn. 9).

2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen schließlich nicht, soweit sich der Zulassungsantrag dagegen richtet, dass das Verwaltungsgericht ein Feststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt eines Rehabilitierungsinteresses verneint hat.

Ein Rehabilitierungsinteresse begründet ein Feststellungsinteresse dann, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls als schutzwürdig anzusehen ist (vgl. BVerwG, B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Kläger durch die streitige Maßnahme in seinem Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138; B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10), weil diese geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder in seinem sozialen Umfeld herabzusetzen (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138 f.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 25; U. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 24). Dabei müssen die das Persönlichkeitsrecht beeinträchtigenden Wirkungen noch in der Gegenwart fortbestehen (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138 f.; U. v. 19.3.1992 - 5 C 44.87 - juris Rn. 9; B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 25; U. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 24).

Diese Maßstäbe hat auch das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Es führt aus, dass der Kläger durch die polizeilichen Maßnahmen nicht diskriminiert oder sonst derart in seinem Persönlichkeitsrecht berührt worden sei, dass ihm mit Hilfe der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit Genugtuung verschafft werden müsse. Das bloße Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen ohne Rücksicht darauf, ob abträgliche Nachwirkungen fortbestünden, reiche für die Annahme eines Rehabilitationsinteresses nicht aus. Ausreisekontrollen seien ein alltäglicher, Flugreisende massenhaft und ohne Ansehen der Person betreffender Vorgang, von dem bei vernünftiger Würdigung grundsätzlich keine diskriminierende, das Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigende Wirkung ausgehe. Dies gelte auch im Fall des Klägers. Die auf die Ansprache und den ersten Datenabgleich folgenden Maßnahmen der Befragung zu den Reiseabsichten, der Kontrolle der mitgeführten Gegenstände, der Oberbekleidung und der Reisedokumente sowie der weiteren telefonischen Ermittlungen seien nicht unter den Augen der Öffentlichkeit, sondern auf der Dienststelle durchgeführt worden. Sie hätten ausschließlich der Abklärung der Frage gedient, ob der Kläger zur Gruppe der Problemfans gehört und die Voraussetzungen für ein Ausreiseverbot erfüllt habe. Ohne ein Mindestmaß an Ermittlungen zum Eintrag des Klägers in der Datei „Gewalttäter Sport“ habe die Prognose, dass vom Kläger keine Gefahr für erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, nicht abgesichert und die Ermessensentscheidung über eine Ausreiseuntersagung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 3 PassG nicht fehlerfrei getroffen werden können. Der Vorwurf strafbarer Handlungen sei mit den Maßnahmen nicht verbunden gewesen. Auch die fast einstündige Dauer der Ermittlungen habe keinen diskriminierenden Charakter gehabt. Sie habe sich zwangsläufig daraus ergeben, dass sich beim Kläger und seinem Vater mehrere, teilweise unterschiedliche Anhaltspunkte für die Zugehörigkeit zur Problemfanszene gefunden hätten und beide daher zu Recht zur Abklärung auf die Dienststelle mitgenommen worden seien. Soweit die Dauer der Kontrolle darauf beruhe, dass der Kläger mit seinem Vater gemeinsam gereist sei und daher die diesen betreffenden Ermittlungen habe abwarten müssen, sei dies nicht der Beklagten anzulasten. Seien die Maßnahmen damit insgesamt nicht geeignet gewesen, das Ansehen des Klägers in der Öffentlichkeit herabzusetzen, so habe es auch nicht der Feststellung der Rechtswidrigkeit der polizeilichen Maßnahmen bedurft, um den Kläger der Öffentlichkeit gegenüber zu rehabilitieren.

a) Insoweit macht der Kläger zunächst geltend, es stelle sehr wohl eine Diskriminierung dar, wenn die Reise aufgrund der überlangen Dauer der Kontrolle nicht angetreten werden könne, weil sich in einem Flugzeug eine Vielzahl von Personen befinde, die mitbekomme, wenn ein Reisender von der Polizei zur Seite gebeten werde. Dies sei zwar möglicherweise per se nicht diskriminierend. Wenn aber die betreffende Person anschließend nicht im gebuchten Flugzeug erscheine, dränge sich dem durchschnittlichen Bürger der Verdacht auf, dass ein Krimineller gerade noch so eben aussortiert worden sei.

Diese Ausführungen stellen jedoch die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Denn es ist daraus nicht hinreichend substantiiert zu entnehmen, dass das Ansehen des Klägers durch die polizeilichen Maßnahmen in der Öffentlichkeit oder in seinem sozialen Umfeld herabgesetzt worden wäre.

Es lässt sich insbesondere aus dem Vorbringen des Klägers nicht hinreichend erkennen, dass andere Passagiere seines Fluges bemerkt hätten, dass er diesen in Folge der polizeilichen Maßnahmen nicht mehr rechtzeitig erreicht hat, und dass deshalb für diese Passagiere Anlass zu Spekulationen über die Gründe bestanden hätte, aus denen die Polizei die Flugteilnahme des Klägers unterbunden hatte. Selbst wenn einzelnen Mitreisenden aufgefallen sein sollte, dass der Kläger intensiver als andere Reisende kontrolliert und - offenbar ohne großes Aufsehen - zur Dienststelle der Bundespolizei mitgenommen wurde, wäre es äußerst unwahrscheinlich, dass diese Fluggäste ohne Weiteres hätten überblicken können, ob sich der ihnen bis dahin unbekannte Kläger an Bord ihres Flugzeugs befand, und dass ihnen daher dessen Fehlen mit der Folge bewusst geworden wäre, dass das Ansehen des Klägers herabgesetzt gewesen wäre. Anders könnte es sich lediglich dann verhalten haben, wenn der Kläger nicht nur gemeinsam mit seinem Vater, sondern in einer größeren Gruppe unterwegs gewesen wäre, deren Mitgliedern sein Fehlen hätte auffallen müssen, oder wenn an dem Flug Personen teilgenommen hätten, die ihn kannten und ihn aus diesem Grund vermisst und sich deshalb Gedanken über seinen Verbleib gemacht hätten. Dies trägt der Kläger jedoch nicht vor.

War der Kläger den übrigen Passagieren aber nicht bekannt, so ist aus dem Vorbringen des Klägers nicht ersichtlich, wie sein Ansehen durch die polizeilichen Maßnahmen herabgesetzt worden sein könnte, zumal diese offenbar, soweit sie nicht ohnehin in der Dienststelle der Bundespolizei durchgeführt wurden, kein großes Aufsehen verursacht haben und auch sonst keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass andere Reisende den Grund für die Intensität der Kontrolle des Klägers hätten erkennen können.

b) Schließlich stellt der Kläger die Verneinung eines Rehabilitierungsinteresses durch das Verwaltungsgericht auch nicht insoweit mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage, als er geltend macht, die Dauer der Kontrolle habe bereits als solche diskriminierenden Charakter gehabt, weil sie trotz anderweitiger Möglichkeiten bewusst in die Länge gezogen worden sei und weil anders nicht erklärt werden könne, weshalb in Kenntnis der Abflugzeiten die Maßnahmen gegenüber dem Kläger und seinem Vater nicht parallel und damit in einem für die Flugteilnahme unschädlichen Zeitfenster durchgeführt worden seien. Denn das Verwaltungsgericht hat ausführlich dargelegt, dass die durchgeführten polizeilichen Maßnahmen zur Entscheidung über die Verhängung eines Ausreiseverbots erforderlich gewesen seien und dass sich ihre Dauer zwangsläufig aus den unterschiedlichen Anhaltspunkten für die Zugehörigkeit des Klägers und seines Vaters zur Problemfanszene ergeben habe, denen habe nachgegangen werden müssen. Mit dieser Argumentation hat sich der Kläger aber durch die pauschale Behauptung, die Dauer der Polizeikontrolle sei diskriminierend, weil anders nicht erklärlich sei, weshalb in Kenntnis der Abflugzeiten die Maßnahmen nicht parallel und damit in einem für die Flugteilnahme unschädlichen Zeitfenster durchgeführt worden seien, nicht hinreichend auseinandergesetzt und sie deshalb auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

II.

Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.

1. Dies gilt zunächst, soweit der Kläger der Sache nach geltend macht, das Verwaltungsgericht habe seine Verpflichtung nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären und dabei die Beteiligten heranzuziehen.

Der Kläger vertritt insoweit die Auffassung, das Verwaltungsgericht habe die Wiederholungsgefahr nicht mit der Begründung verneinen dürfen, der Kläger habe seiner Darlegungslast nicht genügt, weil er ohne Angabe von Einzelheiten und ohne jeden Beleg behauptet habe, den Flughafen München mehrmals im Jahr für Urlaubsreisen oder für die Anreise zu Fußballspielen im Ausland zu nutzen. Vielmehr habe es den Kläger im Rahmen der Amtsaufklärungspflicht zu detaillierteren Schilderungen auffordern und erklären müssen, wie eine regelmäßige Nutzung des Flughafens hätte dargelegt werden sollen. Insbesondere hätte es den Kläger anhören müssen, um die Frage der Nutzung aufzuklären. Mit diesen Ausführungen ist der gerügte Verfahrensmangel aber nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter in der mündlichen Verhandlung nicht ausdrücklich beantragt hat. Dass ein solcher Beweisantrag wie hier nicht gestellt wurde, ist nur dann unerheblich, wenn sich dem Gericht auch ohne ausdrücklichen Beweisantrag eine weitere Ermittlung des Sachverhalts hätte aufdrängen müssen. Die Aufklärungsrüge ist dabei nur dann erfolgreich, wenn das Gericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung Anlass zu weiterer Sachaufklärung hätte sehen müssen. Außerdem muss der Kläger darlegen, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Aufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer für ihn günstigen Entscheidung geführt hätte (vgl. BVerwG, B. v. 16.3.2011 - 6 B 47.10 - juris Rn. 12; BayVGH, B. v. 21.3.2012 - 10 ZB 10.100 - juris Rn. 22; B. v. 18.10.2013 - 10 ZB 11.618 - juris Rn. 25; B. v. 25.8.2014 - 10 ZB 12.2673 - juris Rn. 16; B. v. 8.10.2014 - 10 ZB 12.2742 - juris Rn. 52).

Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Denn der Kläger hat weder dargelegt, welche tatsächlichen Feststellungen das Verwaltungsgericht getroffen hätte, wenn es ihn unter Erläuterung seiner Erwartungen zu einer detaillierteren Schilderung aufgefordert und zur Aufklärung der regelmäßigen Nutzung angehört hätte, noch inwiefern dies zu einer für den Kläger günstigeren Entscheidung geführt hätte. Insbesondere hat er auch im Zulassungsverfahren weder Angaben dazu gemacht noch Belege dazu vorgelegt, wann der Flughafen München von ihm in der Vergangenheit für Urlaubsreisen oder für Reisen zu Fußballspielen im Ausland genutzt worden ist oder in Zukunft genutzt werden soll.

2. Ein Verfahrensmangel ist schließlich auch nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt, soweit der Kläger mit seinem Vorbringen, das Verwaltungsgericht hätte ihn anhören müssen, um die Frage der Nutzung des Flughafens München durch ihn zu klären, eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG rügt.

Zwar kommt ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG dann in Betracht, wenn ein Gericht ohne vorherigen Hinweis auf rechtliche Gesichtspunkte abstellt, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen brauchte (vgl. BVerfG, B. v. 15.2.2011 - 1 BvR 980/10 - juris Rn. 13 m. w. N.). Jedoch erfordert die Rüge, das rechtliche Gehör sei verletzt, regelmäßig die substantiierte Darlegung, was der Betroffene bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen hätte und inwiefern der weitere Vortrag entscheidungserheblich gewesen wäre (vgl. BVerwG, B. v. 19.8.1997 - 7 B 261/97 - juris Rn. 4). Dazu enthält die Begründung des Zulassungsantrags jedoch keinerlei Ausführungen. Denn der Kläger sieht den Verstoß gegen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör zwar darin, dass ihn das Verwaltungsgericht nicht angehört hat, um die Nutzung des Flughafens zu klären. Er macht aber, wie dargelegt, gerade keine Angaben dazu, wie er den Flughafen in der Vergangenheit im Einzelnen genutzt hat oder in Zukunft zu nutzen beabsichtigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

1

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Untersagungsverfügung, mit der ihm die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten verboten wurde.

2

Der Kläger vermittelte am F. Platz ... in O. Sportwetten an die I. in G., die über eine Genehmigung der dort zuständigen Behörde verfügte. Nach vorheriger Anhörung untersagte das Landratsamt M. dem Kläger mit Bescheid vom 5. Juni 2008 die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele in dieser Betriebsstätte und forderte ihn unter Androhung eines Zwangsgeldes von 25 000 € auf, die verbotene Tätigkeit einzustellen. Es stützte die Untersagung auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV (a.F.) und die Erwägung, eine Erlaubnis könne wegen des staatlichen Sportwettenmonopols nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ohnehin nicht erteilt werden. Zur Begründung der Vollzugsregelung wurde ausgeführt, ein Zuwarten komme nicht in Betracht, da der Betreiber des Wettlokals sich zumindest wegen Beihilfe zum Veranstalten unerlaubten öffentlichen Glücksspiels nach § 284 Abs. 1 i.V.m. § 27 StGB strafbar mache.

3

Die am 9. Juni 2008 erhobene Anfechtungsklage hat das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 28. April 2009 abgewiesen.

4

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung hat der Kläger zunächst sein Anfechtungsbegehren weiterverfolgt. Im Berufungsverfahren hat der Kläger sein Begehren auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für die Zeit vom 5. Juni 2008 bis zum 31. Januar 2009 umgestellt und vorgetragen, er habe den Zugriff auf seine Betriebsstätte wegen der Kündigung des Mietverhältnisses zum 31. Januar 2009 endgültig verloren. Sein Feststellungsinteresse ergebe sich aus der Absicht, unionsrechtliche Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche geltend zu machen, unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr sowie aus einem schwerwiegenden Eingriff in seine Berufswahlfreiheit. Schließlich könne er wegen des Vorwurfs eines Verstoßes gegen § 284 StGB ein Rehabilitierungsinteresse geltend machen. Aufgrund der polizeilichen Überprüfungen der Betriebsstätte sei er einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ausgesetzt gewesen.

5

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 24. April 2012 das erstinstanzliche Urteil geändert und festgestellt, der angegriffene Bescheid vom 5. Juni 2008 sei vom Zeitpunkt seines Erlasses bis zum 31. Januar 2009 rechtswidrig gewesen. Die Untersagungsverfügung habe sich mit dem Verlust der Zugriffsmöglichkeit auf die Betriebsstätte endgültig erledigt. Die deshalb auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellte Klage sei zulässig. Der Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens begründe ein Rehabilitierungsinteresse, zumal gegen den Kläger ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren durchgeführt worden sei. Darüber hinaus habe der Kläger auch wegen des tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit und die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagung. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet. Sowohl die Untersagungsverfügung als auch die Zwangsgeldandrohung seien vom Erlass des Bescheides bis zum 31. Januar 2009 rechtswidrig gewesen. Die Untersagungsverfügung sei ermessensfehlerhaft, da sie sich auf das staatliche Sportwettenmonopol stütze, das seinerseits gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten verstoße. Die Monopolregelung sei wegen konterkarierender Regelung des Sektors der gewerblichen Automatenspiele inkohärent und beschränke die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49, 56 AEUV unverhältnismäßig; sie dürfe deshalb nicht angewendet werden.

6

Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte die fehlerhafte Anwendung des unionsrechtlichen Kohärenzerfordernisses und macht geltend, bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der monopolbedingten Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit müsse auch berücksichtigt werden, wie der Sportwettensektor sich ohne das Monopol entwickelt hätte, und dass dieses nicht nur der Suchtbekämpfung und dem Spieler- und Jugendschutz, sondern darüber hinaus der Kriminalitätsbekämpfung diene.

7

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. April 2012 zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. April 2009 zurückzuweisen.

8

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Er verteidigt das angegriffene Urteil.

10

Die Revision ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt revisibles Recht, weil es unzutreffend annimmt, der Kläger habe gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung für den in Rede stehenden Zeitraum. Das Urteil beruht auch auf dieser Rechtsverletzung und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Bei zutreffender Rechtsanwendung hätte es die Fortsetzungsfeststellungsklage für unzulässig halten müssen. Dies führt zur Änderung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen - klagabweisenden - Urteils. Dem steht nicht entgegen, dass der Klagantrag im Berufungsverfahren umgestellt wurde.

11

Mit Recht hat der Verwaltungsgerichtshof die Fortsetzungsfeststellungsklage für statthaft erachtet. Nachdem der Kläger den Zugriff auf seine Betriebsstätte zum 31. Januar 2009 endgültig verloren hatte, hat sich die Untersagungsverfügung des Beklagten, die sich allein auf diese Betriebsstätte bezog, endgültig erledigt. Maßnahmen zur Vollstreckung der Untersagung, die noch rückgängig gemacht werden könnten, sind nicht ersichtlich.

12

Zulässig ist die statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage allerdings nur, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts hat. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134 <137> und vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 3). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Revisionsinstanz an.

13

1. Für diesen Zeitpunkt lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu ist nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Darüber hinaus müssen die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein (Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung einer glücksspielrechtlichen Untersagung maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich mit dem Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und dessen landesrechtlicher Umsetzung in Bayern zum 1. Juli 2012 gemäß §§ 1 und 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (BayGVBl S. 270) grundlegend geändert. Dem steht nicht entgegen, dass der allgemeine Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Ermächtigung zur Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV fortgelten. Für die rechtliche Beurteilung einer Untersagung kommt es auch auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr durchgesetzten Erlaubnisvorbehalts sowie des Verbots selbst und damit auf Fragen der materiellen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens an (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55). Insoweit ergeben sich aus den in Bayern zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen, § 4 GlüStV ergänzenden Spezialregelungen betreffend die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erhebliche Unterschiede zur früheren, bis zum 30. Juni 2012 geltenden Rechtslage. Nach § 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV wird das staatliche Sportwettenmonopol - zunächst für eine Experimentierphase von sieben Jahren - durch ein Konzessionssystem ersetzt. Gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV können bundesweit bis zu 20 Wettunternehmen eine Veranstalterkonzession erhalten. Für die Konzessionäre wird das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, von dem ohnehin nach Absatz 5 der Vorschrift dispensiert werden darf, nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV gelockert. Die Vermittlung konzessionierter Angebote bleibt nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung werden aber in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV in wesentlichen Punkten neu geregelt. So wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV deutlich zurückgenommen (dazu im Einzelnen Beschluss vom 17. Oktober 2012 - BVerwG 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208 Rn. 6). Andererseits enthält § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eine weitgehende Konkretisierung der zuvor nur allgemein statuierten Aufklärungspflichten. Außerdem bindet § 8 Abs. 6 GlüStV erstmals auch die Vermittler in das übergreifende Sperrsystem nach § 23 GlüStV ein. Insgesamt schließen die erheblichen Änderungen der für die materiell-rechtliche Beurteilung der Untersagung erheblichen Vorschriften es aus, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage auszugehen.

14

Aus der Befristung der experimentellen Konzessionsregelung lässt sich keine konkrete Wiederholungsgefahr herleiten. Ob der Gesetzgeber das Konzessionssystem und dessen materiell-rechtliche Ausgestaltung nach Ablauf der siebenjährigen Experimentierphase auf der Grundlage der inzwischen gewonnenen Erfahrungen fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist jedenfalls nicht abzusehen.

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2. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht wegen eines Rehabilitierungsinteresses des Klägers zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz beruht auf der Annahme, ein solches Interesse bestehe schon wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens und des dazu durchgeführten, im Juli 2008 eingestellten Ermittlungsverfahrens. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

16

Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (Beschlüsse vom 4. März 1976 a.a.O. S. 138 f. und vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 64.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 36 S. 4 f.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. In der Feststellung objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens liegt noch keine Stigmatisierung. Vielmehr erschöpft sie sich in der Aussage, die unerlaubte Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten erfülle den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB und rechtfertige deshalb ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Damit enthält sie kein ethisches Unwerturteil, das geeignet wäre, das soziale Ansehen des Betroffenen herabzusetzen. Diese Schwelle wird erst mit dem konkreten, personenbezogenen Vorwurf eines schuldhaft-kriminellen Verhaltens überschritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 - 1 BvR 197/53 - BVerfGE 9, 167 <171> und Urteil vom 6. Juni 1967 - 2 BvR 375, 53/60 und 18/65 - BVerfGE 22, 49 <79 f.>). Soweit die Begründung der Untersagungsverfügung davon ausgeht, der Kläger habe strafbare Beihilfe zum unerlaubten Glücksspiel geleistet, kann offenbleiben, ob dies als stigmatisierender Vorwurf schuldhaft-kriminellen Verhaltens zu verstehen war und wegen des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens Außenwirkung erlangt hat. Selbst in diesem Fall wäre der Vorwurf wegen der Einstellung des Ermittlungsverfahrens nach § 153 StPO am 22. Juli 2008 gegenwärtig - im Frühjahr 2013 - nicht (mehr) geeignet, das soziale Ansehen des Klägers herabzusetzen. Zweifeln, ob das Ermittlungsverfahren an den verfahrensgegenständlichen Bescheid anknüpfte oder ob es einen anderen, in der Ermittlungsakte genannten Bescheid vom 13. Mai 2008 und eine andere Betriebsstätte betraf, muss nicht mehr nachgegangen werden. Das Ermittlungsverfahren hat zudem nicht zu einer Bestätigung des Strafbarkeitsvorwurfs geführt. Es wurde vielmehr mit der Begründung eingestellt, die Rechtslage sei auch nach dem Glücksspielstaatsvertrag weiterhin unklar, und eine Schuld wäre als gering anzusehen. Die Einstellung nach § 153 StGB impliziert keine Strafbarkeit und insbesondere keinen Schuldvorwurf. Sie kann deshalb kein Rehabilitierungsinteresse begründen. Die gegenteilige Auffassung (VG Berlin, Urteil vom 21. Dezember 2005 - 1 A 162.01 - juris Rn. 21) geht von einer unzutreffenden Auslegung des § 153 StPO aus. Wie sich schon aus dessen Entstehungsgeschichte ergibt, setzt dieser gerade keine Schuldfeststellung voraus, sondern soll in Bagatellfällen, in denen Schuld und Strafbarkeit erst durch weitere Ermittlung zu klären wären, das Legalitätsprinzip durchbrechen und die Staatsanwaltschaft von der Pflicht entbinden, weitere Ermittlungen zur völligen Entlastung des Beschuldigten durchzuführen (Schoreit, in: Karlsruher Kommentar zur StPO, 6. Aufl. 2008, § 153 Rn. 7 und 15 f.). Hier verdeutlicht der Hinweis auf die Unklarheit der Rechtslage, dass die Strafbarkeit des Verhaltens aus der Sicht der Staatsanwaltschaft ungewiss war und wegen Geringfügigkeit einer allfälligen Schuld nicht weiter aufgeklärt werden sollte. Die Feststellung zur Schwere einer für den Fall der Anwendbarkeit des § 284 Abs. 1 StGB möglichen Schuld sind also rein hypothetisch. Eine fortdauernde Außenwirkung ist nicht zu erkennen. Die Einstellung nach § 153 StPO wird nicht im Zentralregister eingetragen.

17

Nachteilige Auswirkungen der Untersagung in künftigen Verwaltungsverfahren - etwa zur Erlaubniserteilung nach aktuellem Recht - sind nach der im Termin zur mündlichen Verhandlung in das Verfahren eingeführten Erklärung des Vertreters des Freistaates Bayern vom 21. März 2013 ebenfalls nicht zu besorgen. Danach werden Monopolverstöße dort zukünftig nicht als Anhaltspunkt für eine Unzuverlässigkeit von Konzessionsbewerbern oder Bewerbern um eine Vermittlungserlaubnis gewertet.

18

3. Entgegen dem angegriffenen Urteil lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG begründen. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO müsse wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in diesem Sinne ausgelegt werden, trifft nicht zu. Eine Ausweitung des Tatbestandsmerkmals des berechtigten Feststellungsinteresses über die einfach-rechtlich konkretisierten Fallgruppen des berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses (a) hinaus verlangt Art. 19 Abs. 4 GG nur bei Eingriffsakten, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig keiner gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (b). Eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse allein wegen der Schwere des erledigten Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten annimmt, ist auch aus Art. 47 GRC in Verbindung mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot nicht herzuleiten (c).

19

a) Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (dazu oben Rn. 12). Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in all diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Dies gilt unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren.

20

b) Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG differenziert ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Sie gilt auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen, die - von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG abgesehen - kein Grundrecht tangieren, und für weniger schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte und Grundfreiheiten. Umgekehrt gebietet die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in solche Rechte nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich ist, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern.

21

Effektiver Rechtsschutz verlangt, dass der Betroffene ihn belastende Eingriffsmaßnahmen in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen lassen kann. Solange er durch den Verwaltungsakt beschwert ist, stehen ihm die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Erledigt sich der Verwaltungsakt durch Wegfall der Beschwer, wird nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Rechtsschutz gewährt, wenn der Betroffene daran ein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat. In den übrigen Fällen, in denen sein Anliegen sich in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts erschöpft, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99, 1337/00, 1777/00 - BVerfGE 104, 220 <232 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <86> m.w.N).

22

Glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zählen nicht zu den Verwaltungsakten, die sich in diesem Sinne typischerweise kurzfristig erledigen. Vielmehr sind sie als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung (Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 19 m.w.N.) gerade auf langfristige Geltung angelegt. Dass sie sich regelmäßig fortlaufend für den bereits zurückliegenden Zeitraum erledigen, lässt ihre gegenwärtige, sich täglich neu aktualisierende Wirksamkeit und damit auch ihre Anfechtbarkeit und Überprüfbarkeit im Hauptsacheverfahren unberührt (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2012, § 113 Rn. 85 a.E.). Änderungen der Rechtslage führen ebenfalls nicht zur Erledigung. Vielmehr ist die Untersagung anhand der jeweils aktuellen Rechtslage zu prüfen. Dass ihre Anfechtung sich regelmäßig nur auf eine Aufhebung des Verbots mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung richten kann, stellt keine Rechtsschutzbeschränkung dar. Vielmehr trägt dies dem Umstand Rechnung, dass das Verbot in der Vergangenheit keine Regelungswirkung mehr entfaltet, die aufgehoben werden könnte. Im Ausnahmefall, etwa bei einer noch rückgängig zu machenden Vollziehung der Untersagung, bleibt diese wegen ihrer Titelfunktion als Rechtsgrund der Vollziehung rückwirkend anfechtbar (Beschluss vom 25. September 2008 - BVerwG 7 C 5.08 - Buchholz 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 13; zur Vollzugsfolgenbeseitigung vgl. Urteil vom 14. März 2006 - BVerwG 1 C 11.05 - BVerwGE 125, 110 = Buchholz 402.242 § 63 AufenthG Nr. 2 Rn. 17).

23

Dass eine untypisch frühzeitige Erledigung im Einzelfall einer streitigen Hauptsacheentscheidung zuvorkommen kann, berührt Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Die Rechtsweggarantie verbietet zwar, gesetzliche Zulässigkeitsanforderungen so auszulegen, dass ein gesetzlich eröffneter Rechtsbehelf leerläuft, weil das weitere Beschreiten des Rechtswegs unzumutbar und ohne sachliche Rechtfertigung erschwert wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2010 - 2 BvR 1023/08 - NJW 2011, 137 m.w.N.). Einen solchen Leerlauf hat die dargestellte Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses aber nicht zur Folge. Ihre sachliche Rechtfertigung und die Zumutbarkeit ihrer prozessualen Konsequenzen ergeben sich daraus, dass eine großzügigere Handhabung dem Kläger mangels berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses keinen relevanten Vorteil bringen könnte und auch nicht dazu erforderlich ist, maßnahmenspezifische Rechtsschutzlücken zu vermeiden.

24

c) Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRC ergibt sich keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter auszulegen.

25

Allerdings ist nach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung davon auszugehen, dass der sachliche Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC eröffnet ist, weil der Kläger Rechtsschutz wegen einer Beschränkung seiner Dienstleistungsfreiheit begehrt. Zur mitgliedstaatlichen Durchführung des Unionsrechts im Sinne der Vorschrift rechnet der Gerichtshof nicht nur Umsetzungsakte im Sinne eines unionsrechtlich - zumindest teilweise - determinierten Vollzugs, sondern auch mitgliedstaatliche Eingriffe in Grundfreiheiten nach Maßgabe der allgemeinen unionsrechtlichen Schrankenvorbehalte. An dieser Rechtsprechung, die vor Inkrafttreten der Charta zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs unionsrechtlicher Grundrechte als allgemeiner Grundsätze des Unionsrechts entwickelt wurde (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juni 1991 - Rs. C-260/89, ERT - Slg. 1991 I-2951 ), hält der Gerichtshof weiterhin fest. Er geht von einer mitgliedstaatlichen Bindung an die Unionsgrundrechte im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts aus und verweist dazu auf die Erläuterungen zu Art. 51 GRC, die nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV, Art. 52 Abs. 7 GRC bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013 - Rs. C-617/10, Akerberg Fransson - EuZW 2013, 302 ). Wie diese Abgrenzungsformel im Einzelnen zu verstehen ist, inwieweit bei ihrer Konkretisierung grammatische und entstehungsgeschichtliche Anhaltspunkte für eine bewusste Begrenzung des Anwendungsbereichs durch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC maßgeblich und welche Folgerungen aus kompetenzrechtlichen Grenzen zu ziehen sind (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - NJW 2013, 1499 Rn. 88 und 90; zur Entstehungsgeschichte Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl. 2011, S. 643 ff.), bedarf hier keiner Klärung. Geht man von der Anwendbarkeit des Art. 47 GRC aus, ist dieser jedenfalls nicht verletzt.

26

Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (dazu vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - Rs. C-279/09, DEB - EuZW 2011, 137 und Beschluss vom 13. Juni 2012 - Rs. C-156/12, GREP - juris ). Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der soeben unter a) und b) (Rn. 19 und 20 ff.) dargelegten Kriterien zu konkretisieren.

27

Wie sich aus den einschlägigen unionsgerichtlichen Entscheidungen ergibt, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, im Rahmen der Ausgestaltung ihres Prozessrechts die Klagebefugnis und das Rechtsschutzinteresse des Einzelnen zu normieren. Begrenzt wird das mitgliedstaatliche Ermessen bei der Regelung solcher Zulässigkeitsvoraussetzungen durch das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Effektivitätsgebot (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 - Rs. C-87/90 u.a., Verholen u.a. ./. Sociale Verzekeringsbank - Slg. 1991 I-3783 und vom 16. Juli 2009 - Rs. C-12/08, Mono Car Styling ./. Dervis Odemis u.a. - Slg. 2009 I-6653 ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ).

28

Das Äquivalenzprinzip verlangt eine Gleichwertigkeit der prozessrechtlichen Bedingungen für die Durchsetzung von Unionsrecht und mitgliedstaatlichem Recht (EuGH, Urteil vom 13. März 2007 - Rs. C-432/05, Unibet ./. Justitiekansler - Slg. 2005 I-2301 ). Es ist hier nicht betroffen, weil die dargelegte verfassungskonforme Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht danach unterscheidet, ob eine Verletzung von Unions- oder mitgliedstaatlichem Recht geltend gemacht wird.

29

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verbietet eine Zulässigkeitsregelung, die das Recht auf Zugang zum Gericht in seinem Wesensgehalt selbst beeinträchtigt, ohne einem unionsrechtlich legitimen Zweck zu dienen und im Verhältnis dazu angemessen zu sein (EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. und Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Hier fehlt schon eine den Wesensgehalt des Rechts selbst beeinträchtigende Rechtswegbeschränkung. Sie liegt vor, wenn dem Betroffenen der Zugang zum Gericht trotz einer Belastung durch die beanstandete Maßnahme verwehrt wird, weil die fragliche Regelung für den Zugang zum Recht ein unüberwindliches Hindernis aufrichtet (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Danach kommt es - nicht anders als nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 4 GG - maßgeblich darauf an, dass der Betroffene eine ihn belastende Eingriffsmaßnahme gerichtlich überprüfen lassen kann. Das war hier gewährleistet, da die Untersagungsverfügung bis zu ihrer endgültigen Erledigung angefochten werden konnte und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellung ermöglichte, soweit diese noch zur Abwendung fortwirkender Nachteile von Nutzen sein konnte. Dass die Vorschrift keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf eine Fortsetzung des Prozesses nur zum Zweck nachträglicher Rechtsklärung vorsieht, widerspricht nicht dem Wesensgehalt der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs. Unabhängig davon wäre selbst eine Beeinträchtigung des Rechts in seinem Wesensgehalt verhältnismäßig. Sie wäre geeignet, erforderlich und angemessen, die Prozessökonomie zur Verwirklichung des unionsrechtlich legitimen Ziels zügigen, effektiven Rechtsschutzes für alle Rechtssuchenden zu wahren.

30

Das Effektivitätsgebot ist ebenfalls nicht verletzt. Es fordert eine Ausgestaltung des mitgliedstaatlichen Rechts, die die Ausübung unionsrechtlich gewährleisteter Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder unzumutbar erschwert (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 a.a.O. und vom 13. März 2007 a.a.O. ). Bezogen auf die mitgliedstaatliche Regelung prozessualer Zulässigkeitsvoraussetzungen ergibt sich daraus, dass den Trägern unionsrechtlich begründeter Rechte gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stehen muss, der eine wirksame Kontrolle jeder Rechtsverletzung und damit die Durchsetzbarkeit des betroffenen Rechts gewährleistet. Diese Anforderungen gehen nicht über die aus Art. 19 Abs. 4 GG herzuleitende Gewährleistung einer gerichtlichen Überprüfbarkeit jedes Eingriffs in einem Hauptsacheverfahren hinaus. Insbesondere lässt sich aus dem Effektivitätsgebot keine Verpflichtung herleiten, eine Fortsetzung der gerichtlichen Kontrolle nach Erledigung des Eingriffs unabhängig von einem rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Nutzen für den Kläger allein unter dem Gesichtspunkt eines abstrakten Rechtsklärungsinteresses vorzusehen (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro, in: - Rs. C-83/91, Meilicke/ADV/ORGA AG - vom 8. April 1992, Slg. 1992 I-4897 ). Das gilt erst recht, wenn die Maßnahme bereits Gegenstand einer gerichtlichen Hauptsacheentscheidung war und sich erst im Rechtsmittelverfahren erledigt hat.

31

An der Richtigkeit dieser Auslegung des Art. 47 Abs. 1 GRC und des unionsrechtlichen Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes bestehen unter Berücksichtigung der zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung keine ernsthaften Zweifel im Sinne der acte-clair-Doktrin (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. - Slg. 1982, S. 3415 ). Die vom Kläger angeregte Vorlage an den Gerichtshof ist deshalb nach Art. 267 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht geboten.

32

4. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für den vom Kläger angestrebten Staatshaftungsprozess. Auch das Berufungsgericht hat das nicht angenommen. Ein Präjudizinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - BVerwG 4 C 29.90 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 S. 90 und vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 <92> = Buchholz 454.11 WEG Nr. 7). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte. Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass dem Kläger selbst bei Rechtswidrigkeit der Untersagung keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

33

Die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs (zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u.a. - Slg. 1991 I-5357 ) liegen ersichtlich nicht vor, ohne dass es insoweit einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürfte. Weitere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht.

34

Der Kläger hat den Zugriff auf seine Betriebsstätte Ende Januar 2009 endgültig verloren. Denkbare Schadensersatzansprüche betreffen also nur den Zeitraum vor Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile zu den deutschen Sportwettenmonopolen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - Slg. 2010 I-8069, - Rs. C-46/08, Carmen Media Group - Slg. 2010 I-8175 und - Rs. C-409/06, Winner Wetten - Slg. 2010 I-8041). Für diesen Zeitraum scheidet ein Amtshaftungsanspruch aus, weil den Amtswaltern selbst bei Rechtswidrigkeit der zur Begründung der Untersagung herangezogenen Monopolregelung keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Die unionsrechtliche Staatshaftung greift für diesen Zeitraum nicht ein, da ein etwaiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht hinreichend qualifiziert war.

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a) Einem Amtswalter ist auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <105 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32; BGH, Urteil vom 6. Februar 1986 - III ZR 109/84 - BGHZ 97, 97 <107>). Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren für rechtmäßig gehalten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bejahte seinerzeit in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung (vgl. VGH München, Urteile vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 - ZfWG 2009, 27 und - 10 BV 07.774/775 - juris). Er hat diese Auffassung erst im Hinblick auf die im Herbst 2010 veröffentlichten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 (a.a.O.) sowie die daran anknüpfenden Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 272, - BVerwG 8 C 15.09 - NWVBl 2011, 307 sowie - BVerwG 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273) in einer Eilentscheidung im Frühjahr 2011 aufgegeben (VGH München, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 - ZfWG 2011, 197 = juris Rn. 24 ff.). Die Orientierung an der berufungsgerichtlichen Rechtsprechung kann den Amtswaltern auch nicht etwa vorgeworfen werden, weil die kollegialgerichtlichen Entscheidungen bis Ende 2010 - für sie erkennbar - von einer schon im Ansatzpunkt völlig verfehlten rechtlichen Betrachtung ausgegangen wären (zu diesem Kriterium vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 106 f.). Hinreichend geklärt war ein etwaiger Verstoß gegen unionsrechtliche Vorgaben jedenfalls nicht vor Ergehen der zitierten unionsgerichtlichen Entscheidungen (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2012 - III ZR 196/11 - EuZW 2013, 194 ), die durch die nachfolgenden Urteile des Senats in Bezug auf das bayerische Monopol konkretisiert wurden. Der Gerichtshof stellte seinerzeit erstmals klar, dass die Verhältnismäßigkeit im unionsrechtlichen Sinn nicht nur eine kohärente Ausgestaltung des jeweiligen Monopolbereichs selbst, sondern darüber hinaus eine Kohärenz auch zwischen den Regelungen verschiedener Glücksspielsektoren fordert. Außerdem präzisierte er die Grenzen zulässiger, nicht auf Expansion gerichteter Werbung für die besonders umstrittene Imagewerbung.

36

b) Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 - und damit auch für den vorliegend strittigen Zeitraum bis Januar 2009 - fehlt es auch an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist. Diese setzt eine erhebliche und gleichzeitig offenkundige Verletzung des Unionsrechts voraus. Maßgeblich dafür sind unter anderem das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des durch sie belassenen Ermessensspielraums und die Frage, ob Vorsatz bezüglich des Rechtsbruchs oder des Zufügens des Schadens vorlag, sowie schließlich, ob ein Rechtsirrtum entschuldbar war (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 - Rs. C-46 und 48/93, Brasserie du Pêcheur und Factortame - Slg. 1996 I-1029 ). Nach diesen Kriterien kann zumindest bis zu den zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs von einer offenkundigen erheblichen Verletzung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit durch die Monopolregelung nicht die Rede sein. Mangels Harmonisierung des Glücksspielbereichs stand den Mitgliedstaaten ein weites Regelungsermessen zur Verfügung. Seine durch die Grundfreiheiten gezogenen Grenzen waren jedenfalls bis zur unionsgerichtlichen Konkretisierung der intersektoralen Kohärenz nicht so genau und klar bestimmt, dass ein etwaiger Rechtsirrtum unentschuldbar gewesen wäre.

37

c) Weitere Anspruchsgrundlagen für eine Staatshaftung kommen nicht in Betracht. Eine über die Amtshaftung und den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch hinausgehende Haftung für eine rechtswidrige Inanspruchnahme als Störer sieht das bayerische Landesrecht nicht vor (vgl. Art. 70 ff. des Polizeiaufgabengesetzes - BayPAG).

38

5. Andere Umstände, aus denen sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers ergeben könnte, sind nicht erkennbar.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Kläger verfolgt mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung seine in erster Instanz erfolglose Klage weiter, mit der er die Feststellung begehrt, dass die am 4. Mai 2011 am Flughafen München ihm gegenüber getroffenen Maßnahmen der Bundespolizei rechtswidrig waren.

Der Kläger, der gemeinsam mit seinem Vater am 4. Mai 2011 nach Manchester fliegen wollte, wurde im Hinblick darauf einer intensiven Ausreisekontrolle unterzogen, dass er selbst als „Gewalttäter Sport“ erfasst war, dass sein Vater im Jahr 1998 wegen Landfriedensbruchs erkennungsdienstlich behandelt worden war und dass am 4. Mai 2011 in Manchester ein Champions-League-Spiel zwischen Manchester United und dem FC Schalke 04 stattfinden sollte, bei dem mit Ausschreitungen gerechnet wurde. Die im Rahmen der Kontrolle getroffenen polizeilichen Maßnahmen dienten der Entscheidung über eine mögliche Untersagung der Ausreise. Die Dauer der Kontrolle führte dazu, dass der Kläger und sein Vater ihren Flug nach Manchester nicht mehr rechtzeitig antreten konnten.

Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch. Die Berufung ist weder wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO; I.) noch wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO; II.) zuzulassen.

I.

Die Berufung ist zunächst nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, die die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen könnten, lägen nur vor, wenn der Kläger einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (vgl. BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Dies ist jedoch nicht der Fall.

1. Dies gilt zunächst, soweit sich der Kläger dagegen wendet, dass das Verwaltungsgericht die Klage mangels des in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderlichen Feststellungsinteresses als unzulässig abgewiesen und in diesem Zusammenhang ein auf einer Wiederholungsgefahr beruhendes Feststellungsinteresse verneint hat.

Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich bei den polizeilichen Maßnahmen, auf die sich die Klage bezieht, jeweils um Verwaltungsakte handelt und deshalb die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist, wovon das Verwaltungsgericht offenbar ausgegangen ist, oder ob die betreffenden Maßnahmen sich nicht als Verwaltungsakte darstellen und daher nur eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO in Betracht kommt. Denn die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO erfordert ebenso wie die der Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (vgl. BVerwG, U. v. 10.2.2000 - 2 A 3.99 - juris Rn. 11; B. v. 18.7.2000 - 1 WB 34.00 - juris Rn. 2).

Dieses Feststellungsinteresse setzt unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut eine gleichartige Maßnahme ergehen wird (vgl. BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 21; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 20). Dabei hat der Kläger die Umstände darzulegen, aus denen sich sein Feststellungsinteresse ergibt (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/137 f.; U. v. 15.11.1990 - 3 C 49.87 - juris Rn. 25). Ist ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt der betreffenden Maßnahme, so kann ein Feststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (vgl. BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8).

In Anwendung dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr verneint. Der Kläger habe seiner Darlegungslast nicht genügt. Ohne Angaben von Einzelheiten und ohne jeden Beleg habe er lediglich pauschal behauptet, er und sein Vater hätten den Flughafen München mehrmals im Jahr für Urlaubsreisen und die Anreise zu ausländischen Fußballspielen benutzt. Aus diesen Angaben sei aber nicht erkennbar, dass in absehbarer Zeit unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit gleichartigen Maßnahmen zulasten des Klägers zu rechnen sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass es sich bei sämtlichen Auslandsspielen deutscher Fußballvereine um Risikospiele handele, die zu vergleichbaren Lageerkenntnissen wie bei der Begegnung in Manchester am 4. Mai 2011 und zu aufgrund solcher Erkenntnisse über die sonst üblichen Stichproben hinausgehenden Ausreisekontrollen führten. Bei Ausreisen im Rahmen von Urlaubsreisen könne im Hinblick auf die Kontrolldichte und die besondere Zielsetzung der Kontrollen am 4. Mai 2011 ebenfalls nicht von einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr ausgegangen werden. Da der Kläger zudem trotz der von ihm behaupteten Reisehäufigkeit bislang offenbar nicht von einer weiteren vergleichbaren Ausreisekontrolle betroffen gewesen sei, sei ungewiss, ob in Zukunft noch einmal vergleichbare tatsächliche Verhältnisse eintreten könnten.

Dagegen wendet der Kläger lediglich ein, das Verwaltungsgericht verneine die Wiederholungsgefahr zu Unrecht. Es habe nicht davon ausgehen dürfen, dass ihn über den Vortrag hinaus, er nutze den Flughafen München mehrmals im Jahr zu Flugreisen, eine gesteigerte Darlegungslast treffe. Es sei Urlaubsreisen eigen, dass sie nicht mit stringenter Regelmäßigkeit stattfänden. Soweit das Gericht den Vortrag des Klägers für zu allgemein gehalten habe, habe es den Kläger im Rahmen seiner Aufklärungspflicht darauf hinweisen und ihn zu detaillierteren Schilderungen auffordern müssen, um ihm zu ermöglichen, durch die Vorlage „alter“ Belege die regelmäßige Nutzung des Flughafens darzulegen. Da auch dies die Wiederholungsgefahr in der Zukunft nicht belegt hätte, sei es Sache des Gerichts gewesen, dem Kläger zu erläutern, wie er eine regelmäßige Nutzung des Flughafens darlegen könne. Zumindest sei die Frage durch Anhörung des Klägers aufzuklären gewesen.

Diese Ausführungen rechtfertigen aber keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Denn sie stellen weder einen einzelnen tragenden Rechtssatz noch eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Der Kläger macht lediglich geltend, das Gericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass er seiner Darlegungslast insoweit nicht genügt habe, als er die regelmäßige Nutzung des Flughafens nicht ausreichend detailliert dargestellt und belegt habe. Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus jedoch unterstellt, dass der Kläger den Flughafen München immer wieder nutze, um in den Urlaub oder zu Fußballspielen im Ausland zu fliegen, und im Einzelnen begründet, warum gleichwohl in absehbarer Zeit unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen nicht mit gleichartigen Maßnahmen gegenüber dem Kläger zu rechnen sei. Mit dieser die Verneinung der Wiederholungsgefahr selbstständig tragenden Begründung hat sich der Kläger aber in seiner Zulassungsbegründung nicht auseinandergesetzt und sie daher auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Dies wäre aber zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils erforderlich gewesen. Denn ist dieses wie hier hinsichtlich der Frage der Wiederholungsgefahr auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, so kommt eine Zulassung der Berufung nur dann in Betracht, wenn Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes dargelegt werden und vorliegen (vgl. etwa BayVGH, B. v. 3.6.2014 - 10 ZB 12.2312 - juris Rn. 16; B. v. 9.10.2013 - 10 ZB 13.1725 - juris Rn. 8; B. v. 10.10.2013 - 10 ZB 11.607 - juris Rn. 22; B. v. 30.10.2013 - 10 ZB 11.1390 - juris Rn. 12; B. v. 6.3.2014 - 10 ZB 11.2854 - juris Rn. 27; B. v. 29.7.2014 - 10 ZB 12.2448 - juris Rn. 9; B. v.16.12.2014 - 10 ZB 14.1741 - juris Rn. 9).

2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen schließlich nicht, soweit sich der Zulassungsantrag dagegen richtet, dass das Verwaltungsgericht ein Feststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt eines Rehabilitierungsinteresses verneint hat.

Ein Rehabilitierungsinteresse begründet ein Feststellungsinteresse dann, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls als schutzwürdig anzusehen ist (vgl. BVerwG, B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Kläger durch die streitige Maßnahme in seinem Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138; B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10), weil diese geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder in seinem sozialen Umfeld herabzusetzen (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138 f.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 25; U. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 24). Dabei müssen die das Persönlichkeitsrecht beeinträchtigenden Wirkungen noch in der Gegenwart fortbestehen (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138 f.; U. v. 19.3.1992 - 5 C 44.87 - juris Rn. 9; B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 25; U. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 24).

Diese Maßstäbe hat auch das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Es führt aus, dass der Kläger durch die polizeilichen Maßnahmen nicht diskriminiert oder sonst derart in seinem Persönlichkeitsrecht berührt worden sei, dass ihm mit Hilfe der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit Genugtuung verschafft werden müsse. Das bloße Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen ohne Rücksicht darauf, ob abträgliche Nachwirkungen fortbestünden, reiche für die Annahme eines Rehabilitationsinteresses nicht aus. Ausreisekontrollen seien ein alltäglicher, Flugreisende massenhaft und ohne Ansehen der Person betreffender Vorgang, von dem bei vernünftiger Würdigung grundsätzlich keine diskriminierende, das Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigende Wirkung ausgehe. Dies gelte auch im Fall des Klägers. Die auf die Ansprache und den ersten Datenabgleich folgenden Maßnahmen der Befragung zu den Reiseabsichten, der Kontrolle der mitgeführten Gegenstände, der Oberbekleidung und der Reisedokumente sowie der weiteren telefonischen Ermittlungen seien nicht unter den Augen der Öffentlichkeit, sondern auf der Dienststelle durchgeführt worden. Sie hätten ausschließlich der Abklärung der Frage gedient, ob der Kläger zur Gruppe der Problemfans gehört und die Voraussetzungen für ein Ausreiseverbot erfüllt habe. Ohne ein Mindestmaß an Ermittlungen zum Eintrag des Klägers in der Datei „Gewalttäter Sport“ habe die Prognose, dass vom Kläger keine Gefahr für erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, nicht abgesichert und die Ermessensentscheidung über eine Ausreiseuntersagung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 3 PassG nicht fehlerfrei getroffen werden können. Der Vorwurf strafbarer Handlungen sei mit den Maßnahmen nicht verbunden gewesen. Auch die fast einstündige Dauer der Ermittlungen habe keinen diskriminierenden Charakter gehabt. Sie habe sich zwangsläufig daraus ergeben, dass sich beim Kläger und seinem Vater mehrere, teilweise unterschiedliche Anhaltspunkte für die Zugehörigkeit zur Problemfanszene gefunden hätten und beide daher zu Recht zur Abklärung auf die Dienststelle mitgenommen worden seien. Soweit die Dauer der Kontrolle darauf beruhe, dass der Kläger mit seinem Vater gemeinsam gereist sei und daher die diesen betreffenden Ermittlungen habe abwarten müssen, sei dies nicht der Beklagten anzulasten. Seien die Maßnahmen damit insgesamt nicht geeignet gewesen, das Ansehen des Klägers in der Öffentlichkeit herabzusetzen, so habe es auch nicht der Feststellung der Rechtswidrigkeit der polizeilichen Maßnahmen bedurft, um den Kläger der Öffentlichkeit gegenüber zu rehabilitieren.

a) Insoweit macht der Kläger zunächst geltend, es stelle sehr wohl eine Diskriminierung dar, wenn die Reise aufgrund der überlangen Dauer der Kontrolle nicht angetreten werden könne, weil sich in einem Flugzeug eine Vielzahl von Personen befinde, die mitbekomme, wenn ein Reisender von der Polizei zur Seite gebeten werde. Dies sei zwar möglicherweise per se nicht diskriminierend. Wenn aber die betreffende Person anschließend nicht im gebuchten Flugzeug erscheine, dränge sich dem durchschnittlichen Bürger der Verdacht auf, dass ein Krimineller gerade noch so eben aussortiert worden sei.

Diese Ausführungen stellen jedoch die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Denn es ist daraus nicht hinreichend substantiiert zu entnehmen, dass das Ansehen des Klägers durch die polizeilichen Maßnahmen in der Öffentlichkeit oder in seinem sozialen Umfeld herabgesetzt worden wäre.

Es lässt sich insbesondere aus dem Vorbringen des Klägers nicht hinreichend erkennen, dass andere Passagiere seines Fluges bemerkt hätten, dass er diesen in Folge der polizeilichen Maßnahmen nicht mehr rechtzeitig erreicht hat, und dass deshalb für diese Passagiere Anlass zu Spekulationen über die Gründe bestanden hätte, aus denen die Polizei die Flugteilnahme des Klägers unterbunden hatte. Selbst wenn einzelnen Mitreisenden aufgefallen sein sollte, dass der Kläger intensiver als andere Reisende kontrolliert und - offenbar ohne großes Aufsehen - zur Dienststelle der Bundespolizei mitgenommen wurde, wäre es äußerst unwahrscheinlich, dass diese Fluggäste ohne Weiteres hätten überblicken können, ob sich der ihnen bis dahin unbekannte Kläger an Bord ihres Flugzeugs befand, und dass ihnen daher dessen Fehlen mit der Folge bewusst geworden wäre, dass das Ansehen des Klägers herabgesetzt gewesen wäre. Anders könnte es sich lediglich dann verhalten haben, wenn der Kläger nicht nur gemeinsam mit seinem Vater, sondern in einer größeren Gruppe unterwegs gewesen wäre, deren Mitgliedern sein Fehlen hätte auffallen müssen, oder wenn an dem Flug Personen teilgenommen hätten, die ihn kannten und ihn aus diesem Grund vermisst und sich deshalb Gedanken über seinen Verbleib gemacht hätten. Dies trägt der Kläger jedoch nicht vor.

War der Kläger den übrigen Passagieren aber nicht bekannt, so ist aus dem Vorbringen des Klägers nicht ersichtlich, wie sein Ansehen durch die polizeilichen Maßnahmen herabgesetzt worden sein könnte, zumal diese offenbar, soweit sie nicht ohnehin in der Dienststelle der Bundespolizei durchgeführt wurden, kein großes Aufsehen verursacht haben und auch sonst keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass andere Reisende den Grund für die Intensität der Kontrolle des Klägers hätten erkennen können.

b) Schließlich stellt der Kläger die Verneinung eines Rehabilitierungsinteresses durch das Verwaltungsgericht auch nicht insoweit mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage, als er geltend macht, die Dauer der Kontrolle habe bereits als solche diskriminierenden Charakter gehabt, weil sie trotz anderweitiger Möglichkeiten bewusst in die Länge gezogen worden sei und weil anders nicht erklärt werden könne, weshalb in Kenntnis der Abflugzeiten die Maßnahmen gegenüber dem Kläger und seinem Vater nicht parallel und damit in einem für die Flugteilnahme unschädlichen Zeitfenster durchgeführt worden seien. Denn das Verwaltungsgericht hat ausführlich dargelegt, dass die durchgeführten polizeilichen Maßnahmen zur Entscheidung über die Verhängung eines Ausreiseverbots erforderlich gewesen seien und dass sich ihre Dauer zwangsläufig aus den unterschiedlichen Anhaltspunkten für die Zugehörigkeit des Klägers und seines Vaters zur Problemfanszene ergeben habe, denen habe nachgegangen werden müssen. Mit dieser Argumentation hat sich der Kläger aber durch die pauschale Behauptung, die Dauer der Polizeikontrolle sei diskriminierend, weil anders nicht erklärlich sei, weshalb in Kenntnis der Abflugzeiten die Maßnahmen nicht parallel und damit in einem für die Flugteilnahme unschädlichen Zeitfenster durchgeführt worden seien, nicht hinreichend auseinandergesetzt und sie deshalb auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

II.

Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.

1. Dies gilt zunächst, soweit der Kläger der Sache nach geltend macht, das Verwaltungsgericht habe seine Verpflichtung nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären und dabei die Beteiligten heranzuziehen.

Der Kläger vertritt insoweit die Auffassung, das Verwaltungsgericht habe die Wiederholungsgefahr nicht mit der Begründung verneinen dürfen, der Kläger habe seiner Darlegungslast nicht genügt, weil er ohne Angabe von Einzelheiten und ohne jeden Beleg behauptet habe, den Flughafen München mehrmals im Jahr für Urlaubsreisen oder für die Anreise zu Fußballspielen im Ausland zu nutzen. Vielmehr habe es den Kläger im Rahmen der Amtsaufklärungspflicht zu detaillierteren Schilderungen auffordern und erklären müssen, wie eine regelmäßige Nutzung des Flughafens hätte dargelegt werden sollen. Insbesondere hätte es den Kläger anhören müssen, um die Frage der Nutzung aufzuklären. Mit diesen Ausführungen ist der gerügte Verfahrensmangel aber nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter in der mündlichen Verhandlung nicht ausdrücklich beantragt hat. Dass ein solcher Beweisantrag wie hier nicht gestellt wurde, ist nur dann unerheblich, wenn sich dem Gericht auch ohne ausdrücklichen Beweisantrag eine weitere Ermittlung des Sachverhalts hätte aufdrängen müssen. Die Aufklärungsrüge ist dabei nur dann erfolgreich, wenn das Gericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung Anlass zu weiterer Sachaufklärung hätte sehen müssen. Außerdem muss der Kläger darlegen, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Aufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer für ihn günstigen Entscheidung geführt hätte (vgl. BVerwG, B. v. 16.3.2011 - 6 B 47.10 - juris Rn. 12; BayVGH, B. v. 21.3.2012 - 10 ZB 10.100 - juris Rn. 22; B. v. 18.10.2013 - 10 ZB 11.618 - juris Rn. 25; B. v. 25.8.2014 - 10 ZB 12.2673 - juris Rn. 16; B. v. 8.10.2014 - 10 ZB 12.2742 - juris Rn. 52).

Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Denn der Kläger hat weder dargelegt, welche tatsächlichen Feststellungen das Verwaltungsgericht getroffen hätte, wenn es ihn unter Erläuterung seiner Erwartungen zu einer detaillierteren Schilderung aufgefordert und zur Aufklärung der regelmäßigen Nutzung angehört hätte, noch inwiefern dies zu einer für den Kläger günstigeren Entscheidung geführt hätte. Insbesondere hat er auch im Zulassungsverfahren weder Angaben dazu gemacht noch Belege dazu vorgelegt, wann der Flughafen München von ihm in der Vergangenheit für Urlaubsreisen oder für Reisen zu Fußballspielen im Ausland genutzt worden ist oder in Zukunft genutzt werden soll.

2. Ein Verfahrensmangel ist schließlich auch nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt, soweit der Kläger mit seinem Vorbringen, das Verwaltungsgericht hätte ihn anhören müssen, um die Frage der Nutzung des Flughafens München durch ihn zu klären, eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG rügt.

Zwar kommt ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG dann in Betracht, wenn ein Gericht ohne vorherigen Hinweis auf rechtliche Gesichtspunkte abstellt, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen brauchte (vgl. BVerfG, B. v. 15.2.2011 - 1 BvR 980/10 - juris Rn. 13 m. w. N.). Jedoch erfordert die Rüge, das rechtliche Gehör sei verletzt, regelmäßig die substantiierte Darlegung, was der Betroffene bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen hätte und inwiefern der weitere Vortrag entscheidungserheblich gewesen wäre (vgl. BVerwG, B. v. 19.8.1997 - 7 B 261/97 - juris Rn. 4). Dazu enthält die Begründung des Zulassungsantrags jedoch keinerlei Ausführungen. Denn der Kläger sieht den Verstoß gegen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör zwar darin, dass ihn das Verwaltungsgericht nicht angehört hat, um die Nutzung des Flughafens zu klären. Er macht aber, wie dargelegt, gerade keine Angaben dazu, wie er den Flughafen in der Vergangenheit im Einzelnen genutzt hat oder in Zukunft zu nutzen beabsichtigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

1

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Untersagungsverfügung, mit der ihm die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten verboten wurde.

2

Der Kläger vermittelte am F. Platz ... in O. Sportwetten an die I. in G., die über eine Genehmigung der dort zuständigen Behörde verfügte. Nach vorheriger Anhörung untersagte das Landratsamt M. dem Kläger mit Bescheid vom 5. Juni 2008 die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele in dieser Betriebsstätte und forderte ihn unter Androhung eines Zwangsgeldes von 25 000 € auf, die verbotene Tätigkeit einzustellen. Es stützte die Untersagung auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV (a.F.) und die Erwägung, eine Erlaubnis könne wegen des staatlichen Sportwettenmonopols nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ohnehin nicht erteilt werden. Zur Begründung der Vollzugsregelung wurde ausgeführt, ein Zuwarten komme nicht in Betracht, da der Betreiber des Wettlokals sich zumindest wegen Beihilfe zum Veranstalten unerlaubten öffentlichen Glücksspiels nach § 284 Abs. 1 i.V.m. § 27 StGB strafbar mache.

3

Die am 9. Juni 2008 erhobene Anfechtungsklage hat das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 28. April 2009 abgewiesen.

4

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung hat der Kläger zunächst sein Anfechtungsbegehren weiterverfolgt. Im Berufungsverfahren hat der Kläger sein Begehren auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für die Zeit vom 5. Juni 2008 bis zum 31. Januar 2009 umgestellt und vorgetragen, er habe den Zugriff auf seine Betriebsstätte wegen der Kündigung des Mietverhältnisses zum 31. Januar 2009 endgültig verloren. Sein Feststellungsinteresse ergebe sich aus der Absicht, unionsrechtliche Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche geltend zu machen, unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr sowie aus einem schwerwiegenden Eingriff in seine Berufswahlfreiheit. Schließlich könne er wegen des Vorwurfs eines Verstoßes gegen § 284 StGB ein Rehabilitierungsinteresse geltend machen. Aufgrund der polizeilichen Überprüfungen der Betriebsstätte sei er einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ausgesetzt gewesen.

5

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 24. April 2012 das erstinstanzliche Urteil geändert und festgestellt, der angegriffene Bescheid vom 5. Juni 2008 sei vom Zeitpunkt seines Erlasses bis zum 31. Januar 2009 rechtswidrig gewesen. Die Untersagungsverfügung habe sich mit dem Verlust der Zugriffsmöglichkeit auf die Betriebsstätte endgültig erledigt. Die deshalb auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellte Klage sei zulässig. Der Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens begründe ein Rehabilitierungsinteresse, zumal gegen den Kläger ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren durchgeführt worden sei. Darüber hinaus habe der Kläger auch wegen des tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit und die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagung. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet. Sowohl die Untersagungsverfügung als auch die Zwangsgeldandrohung seien vom Erlass des Bescheides bis zum 31. Januar 2009 rechtswidrig gewesen. Die Untersagungsverfügung sei ermessensfehlerhaft, da sie sich auf das staatliche Sportwettenmonopol stütze, das seinerseits gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten verstoße. Die Monopolregelung sei wegen konterkarierender Regelung des Sektors der gewerblichen Automatenspiele inkohärent und beschränke die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49, 56 AEUV unverhältnismäßig; sie dürfe deshalb nicht angewendet werden.

6

Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte die fehlerhafte Anwendung des unionsrechtlichen Kohärenzerfordernisses und macht geltend, bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der monopolbedingten Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit müsse auch berücksichtigt werden, wie der Sportwettensektor sich ohne das Monopol entwickelt hätte, und dass dieses nicht nur der Suchtbekämpfung und dem Spieler- und Jugendschutz, sondern darüber hinaus der Kriminalitätsbekämpfung diene.

7

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. April 2012 zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. April 2009 zurückzuweisen.

8

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Er verteidigt das angegriffene Urteil.

10

Die Revision ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt revisibles Recht, weil es unzutreffend annimmt, der Kläger habe gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung für den in Rede stehenden Zeitraum. Das Urteil beruht auch auf dieser Rechtsverletzung und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Bei zutreffender Rechtsanwendung hätte es die Fortsetzungsfeststellungsklage für unzulässig halten müssen. Dies führt zur Änderung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen - klagabweisenden - Urteils. Dem steht nicht entgegen, dass der Klagantrag im Berufungsverfahren umgestellt wurde.

11

Mit Recht hat der Verwaltungsgerichtshof die Fortsetzungsfeststellungsklage für statthaft erachtet. Nachdem der Kläger den Zugriff auf seine Betriebsstätte zum 31. Januar 2009 endgültig verloren hatte, hat sich die Untersagungsverfügung des Beklagten, die sich allein auf diese Betriebsstätte bezog, endgültig erledigt. Maßnahmen zur Vollstreckung der Untersagung, die noch rückgängig gemacht werden könnten, sind nicht ersichtlich.

12

Zulässig ist die statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage allerdings nur, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts hat. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134 <137> und vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 3). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Revisionsinstanz an.

13

1. Für diesen Zeitpunkt lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu ist nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Darüber hinaus müssen die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein (Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung einer glücksspielrechtlichen Untersagung maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich mit dem Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und dessen landesrechtlicher Umsetzung in Bayern zum 1. Juli 2012 gemäß §§ 1 und 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (BayGVBl S. 270) grundlegend geändert. Dem steht nicht entgegen, dass der allgemeine Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Ermächtigung zur Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV fortgelten. Für die rechtliche Beurteilung einer Untersagung kommt es auch auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr durchgesetzten Erlaubnisvorbehalts sowie des Verbots selbst und damit auf Fragen der materiellen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens an (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55). Insoweit ergeben sich aus den in Bayern zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen, § 4 GlüStV ergänzenden Spezialregelungen betreffend die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erhebliche Unterschiede zur früheren, bis zum 30. Juni 2012 geltenden Rechtslage. Nach § 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV wird das staatliche Sportwettenmonopol - zunächst für eine Experimentierphase von sieben Jahren - durch ein Konzessionssystem ersetzt. Gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV können bundesweit bis zu 20 Wettunternehmen eine Veranstalterkonzession erhalten. Für die Konzessionäre wird das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, von dem ohnehin nach Absatz 5 der Vorschrift dispensiert werden darf, nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV gelockert. Die Vermittlung konzessionierter Angebote bleibt nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung werden aber in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV in wesentlichen Punkten neu geregelt. So wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV deutlich zurückgenommen (dazu im Einzelnen Beschluss vom 17. Oktober 2012 - BVerwG 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208 Rn. 6). Andererseits enthält § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eine weitgehende Konkretisierung der zuvor nur allgemein statuierten Aufklärungspflichten. Außerdem bindet § 8 Abs. 6 GlüStV erstmals auch die Vermittler in das übergreifende Sperrsystem nach § 23 GlüStV ein. Insgesamt schließen die erheblichen Änderungen der für die materiell-rechtliche Beurteilung der Untersagung erheblichen Vorschriften es aus, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage auszugehen.

14

Aus der Befristung der experimentellen Konzessionsregelung lässt sich keine konkrete Wiederholungsgefahr herleiten. Ob der Gesetzgeber das Konzessionssystem und dessen materiell-rechtliche Ausgestaltung nach Ablauf der siebenjährigen Experimentierphase auf der Grundlage der inzwischen gewonnenen Erfahrungen fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist jedenfalls nicht abzusehen.

15

2. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht wegen eines Rehabilitierungsinteresses des Klägers zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz beruht auf der Annahme, ein solches Interesse bestehe schon wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens und des dazu durchgeführten, im Juli 2008 eingestellten Ermittlungsverfahrens. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

16

Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (Beschlüsse vom 4. März 1976 a.a.O. S. 138 f. und vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 64.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 36 S. 4 f.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. In der Feststellung objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens liegt noch keine Stigmatisierung. Vielmehr erschöpft sie sich in der Aussage, die unerlaubte Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten erfülle den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB und rechtfertige deshalb ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Damit enthält sie kein ethisches Unwerturteil, das geeignet wäre, das soziale Ansehen des Betroffenen herabzusetzen. Diese Schwelle wird erst mit dem konkreten, personenbezogenen Vorwurf eines schuldhaft-kriminellen Verhaltens überschritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 - 1 BvR 197/53 - BVerfGE 9, 167 <171> und Urteil vom 6. Juni 1967 - 2 BvR 375, 53/60 und 18/65 - BVerfGE 22, 49 <79 f.>). Soweit die Begründung der Untersagungsverfügung davon ausgeht, der Kläger habe strafbare Beihilfe zum unerlaubten Glücksspiel geleistet, kann offenbleiben, ob dies als stigmatisierender Vorwurf schuldhaft-kriminellen Verhaltens zu verstehen war und wegen des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens Außenwirkung erlangt hat. Selbst in diesem Fall wäre der Vorwurf wegen der Einstellung des Ermittlungsverfahrens nach § 153 StPO am 22. Juli 2008 gegenwärtig - im Frühjahr 2013 - nicht (mehr) geeignet, das soziale Ansehen des Klägers herabzusetzen. Zweifeln, ob das Ermittlungsverfahren an den verfahrensgegenständlichen Bescheid anknüpfte oder ob es einen anderen, in der Ermittlungsakte genannten Bescheid vom 13. Mai 2008 und eine andere Betriebsstätte betraf, muss nicht mehr nachgegangen werden. Das Ermittlungsverfahren hat zudem nicht zu einer Bestätigung des Strafbarkeitsvorwurfs geführt. Es wurde vielmehr mit der Begründung eingestellt, die Rechtslage sei auch nach dem Glücksspielstaatsvertrag weiterhin unklar, und eine Schuld wäre als gering anzusehen. Die Einstellung nach § 153 StGB impliziert keine Strafbarkeit und insbesondere keinen Schuldvorwurf. Sie kann deshalb kein Rehabilitierungsinteresse begründen. Die gegenteilige Auffassung (VG Berlin, Urteil vom 21. Dezember 2005 - 1 A 162.01 - juris Rn. 21) geht von einer unzutreffenden Auslegung des § 153 StPO aus. Wie sich schon aus dessen Entstehungsgeschichte ergibt, setzt dieser gerade keine Schuldfeststellung voraus, sondern soll in Bagatellfällen, in denen Schuld und Strafbarkeit erst durch weitere Ermittlung zu klären wären, das Legalitätsprinzip durchbrechen und die Staatsanwaltschaft von der Pflicht entbinden, weitere Ermittlungen zur völligen Entlastung des Beschuldigten durchzuführen (Schoreit, in: Karlsruher Kommentar zur StPO, 6. Aufl. 2008, § 153 Rn. 7 und 15 f.). Hier verdeutlicht der Hinweis auf die Unklarheit der Rechtslage, dass die Strafbarkeit des Verhaltens aus der Sicht der Staatsanwaltschaft ungewiss war und wegen Geringfügigkeit einer allfälligen Schuld nicht weiter aufgeklärt werden sollte. Die Feststellung zur Schwere einer für den Fall der Anwendbarkeit des § 284 Abs. 1 StGB möglichen Schuld sind also rein hypothetisch. Eine fortdauernde Außenwirkung ist nicht zu erkennen. Die Einstellung nach § 153 StPO wird nicht im Zentralregister eingetragen.

17

Nachteilige Auswirkungen der Untersagung in künftigen Verwaltungsverfahren - etwa zur Erlaubniserteilung nach aktuellem Recht - sind nach der im Termin zur mündlichen Verhandlung in das Verfahren eingeführten Erklärung des Vertreters des Freistaates Bayern vom 21. März 2013 ebenfalls nicht zu besorgen. Danach werden Monopolverstöße dort zukünftig nicht als Anhaltspunkt für eine Unzuverlässigkeit von Konzessionsbewerbern oder Bewerbern um eine Vermittlungserlaubnis gewertet.

18

3. Entgegen dem angegriffenen Urteil lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG begründen. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO müsse wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in diesem Sinne ausgelegt werden, trifft nicht zu. Eine Ausweitung des Tatbestandsmerkmals des berechtigten Feststellungsinteresses über die einfach-rechtlich konkretisierten Fallgruppen des berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses (a) hinaus verlangt Art. 19 Abs. 4 GG nur bei Eingriffsakten, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig keiner gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (b). Eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse allein wegen der Schwere des erledigten Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten annimmt, ist auch aus Art. 47 GRC in Verbindung mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot nicht herzuleiten (c).

19

a) Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (dazu oben Rn. 12). Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in all diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Dies gilt unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren.

20

b) Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG differenziert ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Sie gilt auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen, die - von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG abgesehen - kein Grundrecht tangieren, und für weniger schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte und Grundfreiheiten. Umgekehrt gebietet die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in solche Rechte nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich ist, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern.

21

Effektiver Rechtsschutz verlangt, dass der Betroffene ihn belastende Eingriffsmaßnahmen in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen lassen kann. Solange er durch den Verwaltungsakt beschwert ist, stehen ihm die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Erledigt sich der Verwaltungsakt durch Wegfall der Beschwer, wird nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Rechtsschutz gewährt, wenn der Betroffene daran ein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat. In den übrigen Fällen, in denen sein Anliegen sich in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts erschöpft, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99, 1337/00, 1777/00 - BVerfGE 104, 220 <232 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <86> m.w.N).

22

Glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zählen nicht zu den Verwaltungsakten, die sich in diesem Sinne typischerweise kurzfristig erledigen. Vielmehr sind sie als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung (Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 19 m.w.N.) gerade auf langfristige Geltung angelegt. Dass sie sich regelmäßig fortlaufend für den bereits zurückliegenden Zeitraum erledigen, lässt ihre gegenwärtige, sich täglich neu aktualisierende Wirksamkeit und damit auch ihre Anfechtbarkeit und Überprüfbarkeit im Hauptsacheverfahren unberührt (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2012, § 113 Rn. 85 a.E.). Änderungen der Rechtslage führen ebenfalls nicht zur Erledigung. Vielmehr ist die Untersagung anhand der jeweils aktuellen Rechtslage zu prüfen. Dass ihre Anfechtung sich regelmäßig nur auf eine Aufhebung des Verbots mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung richten kann, stellt keine Rechtsschutzbeschränkung dar. Vielmehr trägt dies dem Umstand Rechnung, dass das Verbot in der Vergangenheit keine Regelungswirkung mehr entfaltet, die aufgehoben werden könnte. Im Ausnahmefall, etwa bei einer noch rückgängig zu machenden Vollziehung der Untersagung, bleibt diese wegen ihrer Titelfunktion als Rechtsgrund der Vollziehung rückwirkend anfechtbar (Beschluss vom 25. September 2008 - BVerwG 7 C 5.08 - Buchholz 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 13; zur Vollzugsfolgenbeseitigung vgl. Urteil vom 14. März 2006 - BVerwG 1 C 11.05 - BVerwGE 125, 110 = Buchholz 402.242 § 63 AufenthG Nr. 2 Rn. 17).

23

Dass eine untypisch frühzeitige Erledigung im Einzelfall einer streitigen Hauptsacheentscheidung zuvorkommen kann, berührt Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Die Rechtsweggarantie verbietet zwar, gesetzliche Zulässigkeitsanforderungen so auszulegen, dass ein gesetzlich eröffneter Rechtsbehelf leerläuft, weil das weitere Beschreiten des Rechtswegs unzumutbar und ohne sachliche Rechtfertigung erschwert wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2010 - 2 BvR 1023/08 - NJW 2011, 137 m.w.N.). Einen solchen Leerlauf hat die dargestellte Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses aber nicht zur Folge. Ihre sachliche Rechtfertigung und die Zumutbarkeit ihrer prozessualen Konsequenzen ergeben sich daraus, dass eine großzügigere Handhabung dem Kläger mangels berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses keinen relevanten Vorteil bringen könnte und auch nicht dazu erforderlich ist, maßnahmenspezifische Rechtsschutzlücken zu vermeiden.

24

c) Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRC ergibt sich keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter auszulegen.

25

Allerdings ist nach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung davon auszugehen, dass der sachliche Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC eröffnet ist, weil der Kläger Rechtsschutz wegen einer Beschränkung seiner Dienstleistungsfreiheit begehrt. Zur mitgliedstaatlichen Durchführung des Unionsrechts im Sinne der Vorschrift rechnet der Gerichtshof nicht nur Umsetzungsakte im Sinne eines unionsrechtlich - zumindest teilweise - determinierten Vollzugs, sondern auch mitgliedstaatliche Eingriffe in Grundfreiheiten nach Maßgabe der allgemeinen unionsrechtlichen Schrankenvorbehalte. An dieser Rechtsprechung, die vor Inkrafttreten der Charta zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs unionsrechtlicher Grundrechte als allgemeiner Grundsätze des Unionsrechts entwickelt wurde (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juni 1991 - Rs. C-260/89, ERT - Slg. 1991 I-2951 ), hält der Gerichtshof weiterhin fest. Er geht von einer mitgliedstaatlichen Bindung an die Unionsgrundrechte im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts aus und verweist dazu auf die Erläuterungen zu Art. 51 GRC, die nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV, Art. 52 Abs. 7 GRC bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013 - Rs. C-617/10, Akerberg Fransson - EuZW 2013, 302 ). Wie diese Abgrenzungsformel im Einzelnen zu verstehen ist, inwieweit bei ihrer Konkretisierung grammatische und entstehungsgeschichtliche Anhaltspunkte für eine bewusste Begrenzung des Anwendungsbereichs durch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC maßgeblich und welche Folgerungen aus kompetenzrechtlichen Grenzen zu ziehen sind (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - NJW 2013, 1499 Rn. 88 und 90; zur Entstehungsgeschichte Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl. 2011, S. 643 ff.), bedarf hier keiner Klärung. Geht man von der Anwendbarkeit des Art. 47 GRC aus, ist dieser jedenfalls nicht verletzt.

26

Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (dazu vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - Rs. C-279/09, DEB - EuZW 2011, 137 und Beschluss vom 13. Juni 2012 - Rs. C-156/12, GREP - juris ). Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der soeben unter a) und b) (Rn. 19 und 20 ff.) dargelegten Kriterien zu konkretisieren.

27

Wie sich aus den einschlägigen unionsgerichtlichen Entscheidungen ergibt, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, im Rahmen der Ausgestaltung ihres Prozessrechts die Klagebefugnis und das Rechtsschutzinteresse des Einzelnen zu normieren. Begrenzt wird das mitgliedstaatliche Ermessen bei der Regelung solcher Zulässigkeitsvoraussetzungen durch das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Effektivitätsgebot (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 - Rs. C-87/90 u.a., Verholen u.a. ./. Sociale Verzekeringsbank - Slg. 1991 I-3783 und vom 16. Juli 2009 - Rs. C-12/08, Mono Car Styling ./. Dervis Odemis u.a. - Slg. 2009 I-6653 ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ).

28

Das Äquivalenzprinzip verlangt eine Gleichwertigkeit der prozessrechtlichen Bedingungen für die Durchsetzung von Unionsrecht und mitgliedstaatlichem Recht (EuGH, Urteil vom 13. März 2007 - Rs. C-432/05, Unibet ./. Justitiekansler - Slg. 2005 I-2301 ). Es ist hier nicht betroffen, weil die dargelegte verfassungskonforme Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht danach unterscheidet, ob eine Verletzung von Unions- oder mitgliedstaatlichem Recht geltend gemacht wird.

29

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verbietet eine Zulässigkeitsregelung, die das Recht auf Zugang zum Gericht in seinem Wesensgehalt selbst beeinträchtigt, ohne einem unionsrechtlich legitimen Zweck zu dienen und im Verhältnis dazu angemessen zu sein (EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. und Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Hier fehlt schon eine den Wesensgehalt des Rechts selbst beeinträchtigende Rechtswegbeschränkung. Sie liegt vor, wenn dem Betroffenen der Zugang zum Gericht trotz einer Belastung durch die beanstandete Maßnahme verwehrt wird, weil die fragliche Regelung für den Zugang zum Recht ein unüberwindliches Hindernis aufrichtet (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Danach kommt es - nicht anders als nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 4 GG - maßgeblich darauf an, dass der Betroffene eine ihn belastende Eingriffsmaßnahme gerichtlich überprüfen lassen kann. Das war hier gewährleistet, da die Untersagungsverfügung bis zu ihrer endgültigen Erledigung angefochten werden konnte und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellung ermöglichte, soweit diese noch zur Abwendung fortwirkender Nachteile von Nutzen sein konnte. Dass die Vorschrift keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf eine Fortsetzung des Prozesses nur zum Zweck nachträglicher Rechtsklärung vorsieht, widerspricht nicht dem Wesensgehalt der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs. Unabhängig davon wäre selbst eine Beeinträchtigung des Rechts in seinem Wesensgehalt verhältnismäßig. Sie wäre geeignet, erforderlich und angemessen, die Prozessökonomie zur Verwirklichung des unionsrechtlich legitimen Ziels zügigen, effektiven Rechtsschutzes für alle Rechtssuchenden zu wahren.

30

Das Effektivitätsgebot ist ebenfalls nicht verletzt. Es fordert eine Ausgestaltung des mitgliedstaatlichen Rechts, die die Ausübung unionsrechtlich gewährleisteter Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder unzumutbar erschwert (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 a.a.O. und vom 13. März 2007 a.a.O. ). Bezogen auf die mitgliedstaatliche Regelung prozessualer Zulässigkeitsvoraussetzungen ergibt sich daraus, dass den Trägern unionsrechtlich begründeter Rechte gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stehen muss, der eine wirksame Kontrolle jeder Rechtsverletzung und damit die Durchsetzbarkeit des betroffenen Rechts gewährleistet. Diese Anforderungen gehen nicht über die aus Art. 19 Abs. 4 GG herzuleitende Gewährleistung einer gerichtlichen Überprüfbarkeit jedes Eingriffs in einem Hauptsacheverfahren hinaus. Insbesondere lässt sich aus dem Effektivitätsgebot keine Verpflichtung herleiten, eine Fortsetzung der gerichtlichen Kontrolle nach Erledigung des Eingriffs unabhängig von einem rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Nutzen für den Kläger allein unter dem Gesichtspunkt eines abstrakten Rechtsklärungsinteresses vorzusehen (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro, in: - Rs. C-83/91, Meilicke/ADV/ORGA AG - vom 8. April 1992, Slg. 1992 I-4897 ). Das gilt erst recht, wenn die Maßnahme bereits Gegenstand einer gerichtlichen Hauptsacheentscheidung war und sich erst im Rechtsmittelverfahren erledigt hat.

31

An der Richtigkeit dieser Auslegung des Art. 47 Abs. 1 GRC und des unionsrechtlichen Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes bestehen unter Berücksichtigung der zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung keine ernsthaften Zweifel im Sinne der acte-clair-Doktrin (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. - Slg. 1982, S. 3415 ). Die vom Kläger angeregte Vorlage an den Gerichtshof ist deshalb nach Art. 267 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht geboten.

32

4. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für den vom Kläger angestrebten Staatshaftungsprozess. Auch das Berufungsgericht hat das nicht angenommen. Ein Präjudizinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - BVerwG 4 C 29.90 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 S. 90 und vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 <92> = Buchholz 454.11 WEG Nr. 7). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte. Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass dem Kläger selbst bei Rechtswidrigkeit der Untersagung keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

33

Die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs (zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u.a. - Slg. 1991 I-5357 ) liegen ersichtlich nicht vor, ohne dass es insoweit einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürfte. Weitere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht.

34

Der Kläger hat den Zugriff auf seine Betriebsstätte Ende Januar 2009 endgültig verloren. Denkbare Schadensersatzansprüche betreffen also nur den Zeitraum vor Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile zu den deutschen Sportwettenmonopolen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - Slg. 2010 I-8069, - Rs. C-46/08, Carmen Media Group - Slg. 2010 I-8175 und - Rs. C-409/06, Winner Wetten - Slg. 2010 I-8041). Für diesen Zeitraum scheidet ein Amtshaftungsanspruch aus, weil den Amtswaltern selbst bei Rechtswidrigkeit der zur Begründung der Untersagung herangezogenen Monopolregelung keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Die unionsrechtliche Staatshaftung greift für diesen Zeitraum nicht ein, da ein etwaiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht hinreichend qualifiziert war.

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a) Einem Amtswalter ist auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <105 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32; BGH, Urteil vom 6. Februar 1986 - III ZR 109/84 - BGHZ 97, 97 <107>). Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren für rechtmäßig gehalten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bejahte seinerzeit in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung (vgl. VGH München, Urteile vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 - ZfWG 2009, 27 und - 10 BV 07.774/775 - juris). Er hat diese Auffassung erst im Hinblick auf die im Herbst 2010 veröffentlichten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 (a.a.O.) sowie die daran anknüpfenden Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 272, - BVerwG 8 C 15.09 - NWVBl 2011, 307 sowie - BVerwG 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273) in einer Eilentscheidung im Frühjahr 2011 aufgegeben (VGH München, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 - ZfWG 2011, 197 = juris Rn. 24 ff.). Die Orientierung an der berufungsgerichtlichen Rechtsprechung kann den Amtswaltern auch nicht etwa vorgeworfen werden, weil die kollegialgerichtlichen Entscheidungen bis Ende 2010 - für sie erkennbar - von einer schon im Ansatzpunkt völlig verfehlten rechtlichen Betrachtung ausgegangen wären (zu diesem Kriterium vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 106 f.). Hinreichend geklärt war ein etwaiger Verstoß gegen unionsrechtliche Vorgaben jedenfalls nicht vor Ergehen der zitierten unionsgerichtlichen Entscheidungen (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2012 - III ZR 196/11 - EuZW 2013, 194 ), die durch die nachfolgenden Urteile des Senats in Bezug auf das bayerische Monopol konkretisiert wurden. Der Gerichtshof stellte seinerzeit erstmals klar, dass die Verhältnismäßigkeit im unionsrechtlichen Sinn nicht nur eine kohärente Ausgestaltung des jeweiligen Monopolbereichs selbst, sondern darüber hinaus eine Kohärenz auch zwischen den Regelungen verschiedener Glücksspielsektoren fordert. Außerdem präzisierte er die Grenzen zulässiger, nicht auf Expansion gerichteter Werbung für die besonders umstrittene Imagewerbung.

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b) Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 - und damit auch für den vorliegend strittigen Zeitraum bis Januar 2009 - fehlt es auch an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist. Diese setzt eine erhebliche und gleichzeitig offenkundige Verletzung des Unionsrechts voraus. Maßgeblich dafür sind unter anderem das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des durch sie belassenen Ermessensspielraums und die Frage, ob Vorsatz bezüglich des Rechtsbruchs oder des Zufügens des Schadens vorlag, sowie schließlich, ob ein Rechtsirrtum entschuldbar war (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 - Rs. C-46 und 48/93, Brasserie du Pêcheur und Factortame - Slg. 1996 I-1029 ). Nach diesen Kriterien kann zumindest bis zu den zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs von einer offenkundigen erheblichen Verletzung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit durch die Monopolregelung nicht die Rede sein. Mangels Harmonisierung des Glücksspielbereichs stand den Mitgliedstaaten ein weites Regelungsermessen zur Verfügung. Seine durch die Grundfreiheiten gezogenen Grenzen waren jedenfalls bis zur unionsgerichtlichen Konkretisierung der intersektoralen Kohärenz nicht so genau und klar bestimmt, dass ein etwaiger Rechtsirrtum unentschuldbar gewesen wäre.

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c) Weitere Anspruchsgrundlagen für eine Staatshaftung kommen nicht in Betracht. Eine über die Amtshaftung und den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch hinausgehende Haftung für eine rechtswidrige Inanspruchnahme als Störer sieht das bayerische Landesrecht nicht vor (vgl. Art. 70 ff. des Polizeiaufgabengesetzes - BayPAG).

38

5. Andere Umstände, aus denen sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers ergeben könnte, sind nicht erkennbar.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Kläger verfolgt mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung seine in erster Instanz erfolglose Klage weiter, mit der er die Feststellung begehrt, dass die am 4. Mai 2011 am Flughafen München ihm gegenüber getroffenen Maßnahmen der Bundespolizei rechtswidrig waren.

Der Kläger, der gemeinsam mit seinem Vater am 4. Mai 2011 nach Manchester fliegen wollte, wurde im Hinblick darauf einer intensiven Ausreisekontrolle unterzogen, dass er selbst als „Gewalttäter Sport“ erfasst war, dass sein Vater im Jahr 1998 wegen Landfriedensbruchs erkennungsdienstlich behandelt worden war und dass am 4. Mai 2011 in Manchester ein Champions-League-Spiel zwischen Manchester United und dem FC Schalke 04 stattfinden sollte, bei dem mit Ausschreitungen gerechnet wurde. Die im Rahmen der Kontrolle getroffenen polizeilichen Maßnahmen dienten der Entscheidung über eine mögliche Untersagung der Ausreise. Die Dauer der Kontrolle führte dazu, dass der Kläger und sein Vater ihren Flug nach Manchester nicht mehr rechtzeitig antreten konnten.

Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch. Die Berufung ist weder wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO; I.) noch wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO; II.) zuzulassen.

I.

Die Berufung ist zunächst nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, die die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen könnten, lägen nur vor, wenn der Kläger einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (vgl. BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Dies ist jedoch nicht der Fall.

1. Dies gilt zunächst, soweit sich der Kläger dagegen wendet, dass das Verwaltungsgericht die Klage mangels des in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderlichen Feststellungsinteresses als unzulässig abgewiesen und in diesem Zusammenhang ein auf einer Wiederholungsgefahr beruhendes Feststellungsinteresse verneint hat.

Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich bei den polizeilichen Maßnahmen, auf die sich die Klage bezieht, jeweils um Verwaltungsakte handelt und deshalb die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist, wovon das Verwaltungsgericht offenbar ausgegangen ist, oder ob die betreffenden Maßnahmen sich nicht als Verwaltungsakte darstellen und daher nur eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO in Betracht kommt. Denn die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO erfordert ebenso wie die der Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (vgl. BVerwG, U. v. 10.2.2000 - 2 A 3.99 - juris Rn. 11; B. v. 18.7.2000 - 1 WB 34.00 - juris Rn. 2).

Dieses Feststellungsinteresse setzt unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut eine gleichartige Maßnahme ergehen wird (vgl. BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 21; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 20). Dabei hat der Kläger die Umstände darzulegen, aus denen sich sein Feststellungsinteresse ergibt (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/137 f.; U. v. 15.11.1990 - 3 C 49.87 - juris Rn. 25). Ist ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt der betreffenden Maßnahme, so kann ein Feststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (vgl. BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8).

In Anwendung dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr verneint. Der Kläger habe seiner Darlegungslast nicht genügt. Ohne Angaben von Einzelheiten und ohne jeden Beleg habe er lediglich pauschal behauptet, er und sein Vater hätten den Flughafen München mehrmals im Jahr für Urlaubsreisen und die Anreise zu ausländischen Fußballspielen benutzt. Aus diesen Angaben sei aber nicht erkennbar, dass in absehbarer Zeit unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit gleichartigen Maßnahmen zulasten des Klägers zu rechnen sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass es sich bei sämtlichen Auslandsspielen deutscher Fußballvereine um Risikospiele handele, die zu vergleichbaren Lageerkenntnissen wie bei der Begegnung in Manchester am 4. Mai 2011 und zu aufgrund solcher Erkenntnisse über die sonst üblichen Stichproben hinausgehenden Ausreisekontrollen führten. Bei Ausreisen im Rahmen von Urlaubsreisen könne im Hinblick auf die Kontrolldichte und die besondere Zielsetzung der Kontrollen am 4. Mai 2011 ebenfalls nicht von einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr ausgegangen werden. Da der Kläger zudem trotz der von ihm behaupteten Reisehäufigkeit bislang offenbar nicht von einer weiteren vergleichbaren Ausreisekontrolle betroffen gewesen sei, sei ungewiss, ob in Zukunft noch einmal vergleichbare tatsächliche Verhältnisse eintreten könnten.

Dagegen wendet der Kläger lediglich ein, das Verwaltungsgericht verneine die Wiederholungsgefahr zu Unrecht. Es habe nicht davon ausgehen dürfen, dass ihn über den Vortrag hinaus, er nutze den Flughafen München mehrmals im Jahr zu Flugreisen, eine gesteigerte Darlegungslast treffe. Es sei Urlaubsreisen eigen, dass sie nicht mit stringenter Regelmäßigkeit stattfänden. Soweit das Gericht den Vortrag des Klägers für zu allgemein gehalten habe, habe es den Kläger im Rahmen seiner Aufklärungspflicht darauf hinweisen und ihn zu detaillierteren Schilderungen auffordern müssen, um ihm zu ermöglichen, durch die Vorlage „alter“ Belege die regelmäßige Nutzung des Flughafens darzulegen. Da auch dies die Wiederholungsgefahr in der Zukunft nicht belegt hätte, sei es Sache des Gerichts gewesen, dem Kläger zu erläutern, wie er eine regelmäßige Nutzung des Flughafens darlegen könne. Zumindest sei die Frage durch Anhörung des Klägers aufzuklären gewesen.

Diese Ausführungen rechtfertigen aber keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Denn sie stellen weder einen einzelnen tragenden Rechtssatz noch eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Der Kläger macht lediglich geltend, das Gericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass er seiner Darlegungslast insoweit nicht genügt habe, als er die regelmäßige Nutzung des Flughafens nicht ausreichend detailliert dargestellt und belegt habe. Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus jedoch unterstellt, dass der Kläger den Flughafen München immer wieder nutze, um in den Urlaub oder zu Fußballspielen im Ausland zu fliegen, und im Einzelnen begründet, warum gleichwohl in absehbarer Zeit unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen nicht mit gleichartigen Maßnahmen gegenüber dem Kläger zu rechnen sei. Mit dieser die Verneinung der Wiederholungsgefahr selbstständig tragenden Begründung hat sich der Kläger aber in seiner Zulassungsbegründung nicht auseinandergesetzt und sie daher auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Dies wäre aber zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils erforderlich gewesen. Denn ist dieses wie hier hinsichtlich der Frage der Wiederholungsgefahr auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, so kommt eine Zulassung der Berufung nur dann in Betracht, wenn Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes dargelegt werden und vorliegen (vgl. etwa BayVGH, B. v. 3.6.2014 - 10 ZB 12.2312 - juris Rn. 16; B. v. 9.10.2013 - 10 ZB 13.1725 - juris Rn. 8; B. v. 10.10.2013 - 10 ZB 11.607 - juris Rn. 22; B. v. 30.10.2013 - 10 ZB 11.1390 - juris Rn. 12; B. v. 6.3.2014 - 10 ZB 11.2854 - juris Rn. 27; B. v. 29.7.2014 - 10 ZB 12.2448 - juris Rn. 9; B. v.16.12.2014 - 10 ZB 14.1741 - juris Rn. 9).

2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen schließlich nicht, soweit sich der Zulassungsantrag dagegen richtet, dass das Verwaltungsgericht ein Feststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt eines Rehabilitierungsinteresses verneint hat.

Ein Rehabilitierungsinteresse begründet ein Feststellungsinteresse dann, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls als schutzwürdig anzusehen ist (vgl. BVerwG, B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Kläger durch die streitige Maßnahme in seinem Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138; B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10), weil diese geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder in seinem sozialen Umfeld herabzusetzen (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138 f.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 25; U. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 24). Dabei müssen die das Persönlichkeitsrecht beeinträchtigenden Wirkungen noch in der Gegenwart fortbestehen (vgl. BVerwG, U. v. 4.3.1976 - 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134/138 f.; U. v. 19.3.1992 - 5 C 44.87 - juris Rn. 9; B. v. 4.10.2006 - 6 B 64.06 - juris Rn. 10; U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 25; U. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 24).

Diese Maßstäbe hat auch das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Es führt aus, dass der Kläger durch die polizeilichen Maßnahmen nicht diskriminiert oder sonst derart in seinem Persönlichkeitsrecht berührt worden sei, dass ihm mit Hilfe der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit Genugtuung verschafft werden müsse. Das bloße Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen ohne Rücksicht darauf, ob abträgliche Nachwirkungen fortbestünden, reiche für die Annahme eines Rehabilitationsinteresses nicht aus. Ausreisekontrollen seien ein alltäglicher, Flugreisende massenhaft und ohne Ansehen der Person betreffender Vorgang, von dem bei vernünftiger Würdigung grundsätzlich keine diskriminierende, das Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigende Wirkung ausgehe. Dies gelte auch im Fall des Klägers. Die auf die Ansprache und den ersten Datenabgleich folgenden Maßnahmen der Befragung zu den Reiseabsichten, der Kontrolle der mitgeführten Gegenstände, der Oberbekleidung und der Reisedokumente sowie der weiteren telefonischen Ermittlungen seien nicht unter den Augen der Öffentlichkeit, sondern auf der Dienststelle durchgeführt worden. Sie hätten ausschließlich der Abklärung der Frage gedient, ob der Kläger zur Gruppe der Problemfans gehört und die Voraussetzungen für ein Ausreiseverbot erfüllt habe. Ohne ein Mindestmaß an Ermittlungen zum Eintrag des Klägers in der Datei „Gewalttäter Sport“ habe die Prognose, dass vom Kläger keine Gefahr für erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, nicht abgesichert und die Ermessensentscheidung über eine Ausreiseuntersagung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 3 PassG nicht fehlerfrei getroffen werden können. Der Vorwurf strafbarer Handlungen sei mit den Maßnahmen nicht verbunden gewesen. Auch die fast einstündige Dauer der Ermittlungen habe keinen diskriminierenden Charakter gehabt. Sie habe sich zwangsläufig daraus ergeben, dass sich beim Kläger und seinem Vater mehrere, teilweise unterschiedliche Anhaltspunkte für die Zugehörigkeit zur Problemfanszene gefunden hätten und beide daher zu Recht zur Abklärung auf die Dienststelle mitgenommen worden seien. Soweit die Dauer der Kontrolle darauf beruhe, dass der Kläger mit seinem Vater gemeinsam gereist sei und daher die diesen betreffenden Ermittlungen habe abwarten müssen, sei dies nicht der Beklagten anzulasten. Seien die Maßnahmen damit insgesamt nicht geeignet gewesen, das Ansehen des Klägers in der Öffentlichkeit herabzusetzen, so habe es auch nicht der Feststellung der Rechtswidrigkeit der polizeilichen Maßnahmen bedurft, um den Kläger der Öffentlichkeit gegenüber zu rehabilitieren.

a) Insoweit macht der Kläger zunächst geltend, es stelle sehr wohl eine Diskriminierung dar, wenn die Reise aufgrund der überlangen Dauer der Kontrolle nicht angetreten werden könne, weil sich in einem Flugzeug eine Vielzahl von Personen befinde, die mitbekomme, wenn ein Reisender von der Polizei zur Seite gebeten werde. Dies sei zwar möglicherweise per se nicht diskriminierend. Wenn aber die betreffende Person anschließend nicht im gebuchten Flugzeug erscheine, dränge sich dem durchschnittlichen Bürger der Verdacht auf, dass ein Krimineller gerade noch so eben aussortiert worden sei.

Diese Ausführungen stellen jedoch die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Denn es ist daraus nicht hinreichend substantiiert zu entnehmen, dass das Ansehen des Klägers durch die polizeilichen Maßnahmen in der Öffentlichkeit oder in seinem sozialen Umfeld herabgesetzt worden wäre.

Es lässt sich insbesondere aus dem Vorbringen des Klägers nicht hinreichend erkennen, dass andere Passagiere seines Fluges bemerkt hätten, dass er diesen in Folge der polizeilichen Maßnahmen nicht mehr rechtzeitig erreicht hat, und dass deshalb für diese Passagiere Anlass zu Spekulationen über die Gründe bestanden hätte, aus denen die Polizei die Flugteilnahme des Klägers unterbunden hatte. Selbst wenn einzelnen Mitreisenden aufgefallen sein sollte, dass der Kläger intensiver als andere Reisende kontrolliert und - offenbar ohne großes Aufsehen - zur Dienststelle der Bundespolizei mitgenommen wurde, wäre es äußerst unwahrscheinlich, dass diese Fluggäste ohne Weiteres hätten überblicken können, ob sich der ihnen bis dahin unbekannte Kläger an Bord ihres Flugzeugs befand, und dass ihnen daher dessen Fehlen mit der Folge bewusst geworden wäre, dass das Ansehen des Klägers herabgesetzt gewesen wäre. Anders könnte es sich lediglich dann verhalten haben, wenn der Kläger nicht nur gemeinsam mit seinem Vater, sondern in einer größeren Gruppe unterwegs gewesen wäre, deren Mitgliedern sein Fehlen hätte auffallen müssen, oder wenn an dem Flug Personen teilgenommen hätten, die ihn kannten und ihn aus diesem Grund vermisst und sich deshalb Gedanken über seinen Verbleib gemacht hätten. Dies trägt der Kläger jedoch nicht vor.

War der Kläger den übrigen Passagieren aber nicht bekannt, so ist aus dem Vorbringen des Klägers nicht ersichtlich, wie sein Ansehen durch die polizeilichen Maßnahmen herabgesetzt worden sein könnte, zumal diese offenbar, soweit sie nicht ohnehin in der Dienststelle der Bundespolizei durchgeführt wurden, kein großes Aufsehen verursacht haben und auch sonst keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass andere Reisende den Grund für die Intensität der Kontrolle des Klägers hätten erkennen können.

b) Schließlich stellt der Kläger die Verneinung eines Rehabilitierungsinteresses durch das Verwaltungsgericht auch nicht insoweit mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage, als er geltend macht, die Dauer der Kontrolle habe bereits als solche diskriminierenden Charakter gehabt, weil sie trotz anderweitiger Möglichkeiten bewusst in die Länge gezogen worden sei und weil anders nicht erklärt werden könne, weshalb in Kenntnis der Abflugzeiten die Maßnahmen gegenüber dem Kläger und seinem Vater nicht parallel und damit in einem für die Flugteilnahme unschädlichen Zeitfenster durchgeführt worden seien. Denn das Verwaltungsgericht hat ausführlich dargelegt, dass die durchgeführten polizeilichen Maßnahmen zur Entscheidung über die Verhängung eines Ausreiseverbots erforderlich gewesen seien und dass sich ihre Dauer zwangsläufig aus den unterschiedlichen Anhaltspunkten für die Zugehörigkeit des Klägers und seines Vaters zur Problemfanszene ergeben habe, denen habe nachgegangen werden müssen. Mit dieser Argumentation hat sich der Kläger aber durch die pauschale Behauptung, die Dauer der Polizeikontrolle sei diskriminierend, weil anders nicht erklärlich sei, weshalb in Kenntnis der Abflugzeiten die Maßnahmen nicht parallel und damit in einem für die Flugteilnahme unschädlichen Zeitfenster durchgeführt worden seien, nicht hinreichend auseinandergesetzt und sie deshalb auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

II.

Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.

1. Dies gilt zunächst, soweit der Kläger der Sache nach geltend macht, das Verwaltungsgericht habe seine Verpflichtung nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären und dabei die Beteiligten heranzuziehen.

Der Kläger vertritt insoweit die Auffassung, das Verwaltungsgericht habe die Wiederholungsgefahr nicht mit der Begründung verneinen dürfen, der Kläger habe seiner Darlegungslast nicht genügt, weil er ohne Angabe von Einzelheiten und ohne jeden Beleg behauptet habe, den Flughafen München mehrmals im Jahr für Urlaubsreisen oder für die Anreise zu Fußballspielen im Ausland zu nutzen. Vielmehr habe es den Kläger im Rahmen der Amtsaufklärungspflicht zu detaillierteren Schilderungen auffordern und erklären müssen, wie eine regelmäßige Nutzung des Flughafens hätte dargelegt werden sollen. Insbesondere hätte es den Kläger anhören müssen, um die Frage der Nutzung aufzuklären. Mit diesen Ausführungen ist der gerügte Verfahrensmangel aber nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter in der mündlichen Verhandlung nicht ausdrücklich beantragt hat. Dass ein solcher Beweisantrag wie hier nicht gestellt wurde, ist nur dann unerheblich, wenn sich dem Gericht auch ohne ausdrücklichen Beweisantrag eine weitere Ermittlung des Sachverhalts hätte aufdrängen müssen. Die Aufklärungsrüge ist dabei nur dann erfolgreich, wenn das Gericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung Anlass zu weiterer Sachaufklärung hätte sehen müssen. Außerdem muss der Kläger darlegen, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Aufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer für ihn günstigen Entscheidung geführt hätte (vgl. BVerwG, B. v. 16.3.2011 - 6 B 47.10 - juris Rn. 12; BayVGH, B. v. 21.3.2012 - 10 ZB 10.100 - juris Rn. 22; B. v. 18.10.2013 - 10 ZB 11.618 - juris Rn. 25; B. v. 25.8.2014 - 10 ZB 12.2673 - juris Rn. 16; B. v. 8.10.2014 - 10 ZB 12.2742 - juris Rn. 52).

Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Denn der Kläger hat weder dargelegt, welche tatsächlichen Feststellungen das Verwaltungsgericht getroffen hätte, wenn es ihn unter Erläuterung seiner Erwartungen zu einer detaillierteren Schilderung aufgefordert und zur Aufklärung der regelmäßigen Nutzung angehört hätte, noch inwiefern dies zu einer für den Kläger günstigeren Entscheidung geführt hätte. Insbesondere hat er auch im Zulassungsverfahren weder Angaben dazu gemacht noch Belege dazu vorgelegt, wann der Flughafen München von ihm in der Vergangenheit für Urlaubsreisen oder für Reisen zu Fußballspielen im Ausland genutzt worden ist oder in Zukunft genutzt werden soll.

2. Ein Verfahrensmangel ist schließlich auch nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt, soweit der Kläger mit seinem Vorbringen, das Verwaltungsgericht hätte ihn anhören müssen, um die Frage der Nutzung des Flughafens München durch ihn zu klären, eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG rügt.

Zwar kommt ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG dann in Betracht, wenn ein Gericht ohne vorherigen Hinweis auf rechtliche Gesichtspunkte abstellt, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen brauchte (vgl. BVerfG, B. v. 15.2.2011 - 1 BvR 980/10 - juris Rn. 13 m. w. N.). Jedoch erfordert die Rüge, das rechtliche Gehör sei verletzt, regelmäßig die substantiierte Darlegung, was der Betroffene bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen hätte und inwiefern der weitere Vortrag entscheidungserheblich gewesen wäre (vgl. BVerwG, B. v. 19.8.1997 - 7 B 261/97 - juris Rn. 4). Dazu enthält die Begründung des Zulassungsantrags jedoch keinerlei Ausführungen. Denn der Kläger sieht den Verstoß gegen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör zwar darin, dass ihn das Verwaltungsgericht nicht angehört hat, um die Nutzung des Flughafens zu klären. Er macht aber, wie dargelegt, gerade keine Angaben dazu, wie er den Flughafen in der Vergangenheit im Einzelnen genutzt hat oder in Zukunft zu nutzen beabsichtigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).