Der am ... 1966 geborene Kläger hat in Frankreich und Griechenland die Lehrerqualifikation in der Fächerverbindung Deutsch/Französisch erworben. Er hat beantragt, diese Qualifikation auch für den Unterricht an bayerischen Schulen anzuerkennen. Mit bestandskräftigem Bescheid der Zeugnisanerkennungsstelle für den Freistaat Bayern vom 31. Mai 2013 wurde er verpflichtet, einen zweijährigen Anpassungslehrgang an einer Seminarschule zu absolvieren sowie in diesem Rahmen an bestimmten Lehrveranstaltungen an einer bayerischen Universität erfolgreich teilzunehmen. Dadurch sollen die Defizite gegenüber den in Bayern vorgeschriebenen Lehramtsprüfungen ausgeglichen werden.
Mit Bescheid vom 4. August 2016 wurde er jederzeit widerruflich mit Wirkung zum 13. September 2016 zur Ableistung des Anpassungslehrgangs in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis außerhalb des Beamtenverhältnisses zugelassen und dem L-gymnasium M. zugewiesen. Der Anpassungslehrgang ende außer durch vorzeitige Entlassung mit der Feststellung der erfolgreichen Ableistung, spätestens jedoch am 10. September 2018.
Der Seminarleiter und der Seminarvorstand des Gymnasiums teilten der Zeugnisanerkennungsstelle mit Schreiben vom 6. Dezember 2016 mit, dass der Kläger erhebliche Defizite der deutschen Sprache aufweise. Es bestünden schwerwiegende Zweifel hinsichtlich des Vorliegens der für die Berufsausübung erforderlichen deutschen Sprachkenntnisse.
Mit Bescheid der Zeugnisanerkennungsstelle des Freistaats Bayern vom 16. Dezember 2016 wurde die Zuweisung zur Ableistung des Anpassungslehrgangs an das L-gymnasium vom 4. August 2016 widerrufen. Zusätzlich ist dort angegeben: „Nach Erwerb der erforderlichen Sprachkenntnisse gemäß § 14 Satz 2 der Verordnung zum Vollzug des Art. 7 Abs. 4 des Bayerischen Lehrerbildungsgesetzes (EG-Richtlinienverordnung für Lehrer - EGRiLV-Lehrer) vom 23. Juli 1992 in der jeweils geltenden Fassung kann der Anpassungslehrgang auf Antrag von Herrn A. wieder aufgenommen werden.“ Nach dem Gutachten der zuständigen Seminarlehrer und des Seminarvorstands der Schule vom 6. Dezember 2016 verfüge der Kläger nicht über hinreichende deutsche Sprachkenntnisse, die für die Ausübung seiner Berufstätigkeit erforderlich seien.
Mit weiterem Bescheid der Zeugnisanerkennungsstelle für den Freistaat Bayern vom 22. Juni 2017 wurde deren Bescheid vom 16. Dezember 2016 ergänzt. Es wurde angegeben, dass die mit Wirkung ab dem 17. Februar 2017 verfügte Entlassung aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Rahmen des Anpassungslehrgangs in den Fächern Deutsch und Französisch auf der Grundlage des Art. 11 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Satz 1 EGRiLV-Lehrer in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens erfolgt sei. Mit besonderem Gewicht sei dabei zu berücksichtigen gewesen, dass die fehlenden Sprachkenntnisse nicht während der frühen Phase des Anpassungslehrgangs schnell und nachhaltig hätten nachgeholt werden können.
Zwischen dem Kläger als Arbeitnehmer und dem Beklagten als Arbeitgeber wurde auch ein Arbeitsvertrag vom 14. September 2016 geschlossen, der die gegenseitigen Rechte und Pflichten während des Anpassungslehrgangs ergänzend regelt. Dieser Arbeitsvertrag wurde mit Schreiben vom 7. Februar 2017 mit Wirkung zum 17. Februar 2017 durch den Beklagten gekündigt. Hiergegen wurde durch die Klagepartei Klage zum Arbeitsgericht München erhoben (25 Ca 2414/17). Dieses Verfahren ruht bis zur Entscheidung über den vorliegenden Rechtsstreit.
Der Kläger hat am 30. Januar 2017 Klage erhoben und zuletzt beantragt,
den Bescheid vom 16. Dezember 2016 sowie den Ergänzungsbescheid vom 22. Juni 2017 aufzuheben.
Der Kläger sei vor Erlass des Bescheids vom 16. Dezember 2016 nicht angehört worden. Ob die Personalvertretung ordnungsgemäß beteiligt worden sei, werde mit Nichtwissen bestritten. Die Entlassung wegen angeblich fehlender Sprachkenntnisse könne bereits nicht auf die angegebene Rechtsgrundlage gestützt werden. Im Übrigen verfüge der Kläger über hinreichende Sprachkenntnisse, was dadurch unterstrichen werde, dass er ein einschlägiges Studium sowie insbesondere mehrere Seminare für Germanistik an der Universität M. erfolgreich absolviert habe. Die Beurteilung der Schule sei voreingenommen. Die Entlassung sei unverhältnismäßig und benachteilige den Kläger aufgrund seines Migrationshintergrundes. Die Forderung des Nachweises von Sprachkenntnissen verstoße auch gegen Gemeinschaftsrecht.
Die Regierung von Oberbayern - Prozessvertretung - hat für den Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Bescheide seien rechtlich nicht zu beanstanden. Im Übrigen sei der Kläger wiederholt beraten worden, dass er Deutsch als Muttersprache unterrichten wolle, was sprachlich eine große Herausforderung darstelle. Eine von Zweifeln unabhängige Nachweispflicht von Sprachkenntnissen bestehe nicht. Zweifel an den Sprachkenntnissen seien erst nach Aufnahme des Anpassungslehrgangs entstanden. Hierauf sei dann umgehend mit dem Bescheid vom 16. Dezember 2016 reagiert worden. Die Formulierung, dass der Anpassungslehrgang nach Erwerb der erforderlichen Sprachkenntnisse fortgesetzt werden könne, sei nur ein Hinweis und stelle keine Regelung dar.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift vom 19. September 2017 verwiesen.
Soweit der Bescheid der Zeugnisanerkennungsstelle für den Freistaat Bayern vom 16. Dezember 2016, ergänzt durch Bescheid vom 22. Juni 2017, die Entlassung des Klägers aus dem Anpassungslehrgang mit Wirkung zum 17. Februar 2017 verfügt, sind diese Bescheid rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO). Im Übrigen ist die Klage abzuweisen, da die angefochtenen Bescheide keine über die Entlassung hinausgehende Regelung enthalten. Der entsprechende Hinweis ist auch nicht rechtswidrig.
1. Die mit den streitgegenständlichen Bescheiden verfügte Entlassung aus dem Anpassungslehrgang ist rechtswidrig erfolgt. Denn die erforderliche Mitwirkung des Personalrats ist nicht eingehalten worden.
Mit den streitgegenständlichen Bescheiden hat die Zeugnisanerkennungsstelle die Entlassung des Klägers aus dem Anpassungslehrgang mit Wirkung zum 17. Februar 2017 verfügt. Die rechtlich unpräzise Formulierung im Bescheid vom 16. Dezember 2016, dass die Zuweisung „widerrufen“ werde, wurde vom Kläger als Entlassung aus dem Anpassungslehrgang verstanden. Dieses Regelungsziel wurde im Ergänzungsbescheid vom 22. Juni 2017 durch den Beklagten klargestellt.
Bei dem Anpassungslehrgang handelt es sich um ein öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis im Sinn von Art. 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Bayerischen Personalvertretungsgesetzes (BayPVG). Bei der Entlassung aus einem solchen Dienstverhältnis - ausgenommen auf Antrag des Betroffenen - wird der Personalrat nach Art. 76 Abs. 1 Satz 3 BayPVG beteiligt, wenn der Beschäftigte das beantragt. Der Beschäftigte ist rechtzeitig von der beabsichtigten Maßnahme in Kenntnis zu setzen (Art. 76 Abs. 1 Satz 4 BayPVG).
Der Anpassungslehrgang nach der EG-Richtlinienverordnung für Lehrer (EGRiLV-Lehrer) vom 23. Juli 1992 (GVBl S. 245), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), stellt ein öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis im Sinn von Art. 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayPVG dar. Ziel des Anpassungslehrgangs ist der Ausgleich von Defiziten der in einem anderen EU-Mitgliedstaat erworbenen Qualifikation gegenüber den entsprechenden Qualifikationen in Deutschland. Die fehlenden inländischen Qualifikationsmerkmale sollen in diesem Lehrgang nacherworben werden (§ 9 EGRiLV-Lehrer). Der Anpassungslehrgang stellt damit eine Sonderform der Ausbildung dar. Er ist sowohl formal wie auch inhaltlich der Ausbildung von Lehramtsbewerbern als Referendare im Beamtenverhältnis auf Widerruf angenähert. Der Lehrgang wird ausdrücklich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis abgeleistet, für das die Lehrerdienstordnung und einschlägigen Vorschriften der für das betreffende Lehramt maßgeblichen Zulassungs- und Prüfungsordnung maßgeblich sind (§ 10 EGRiLV-Lehrer). Auch der mit dem Kläger am 14. September 2016 geschlossene Arbeitsvertrag, der die gegenseitigen Rechte und Pflichten zusätzlich konkretisiert, bestimmt in Nr. 2, dass der Anpassungslehrgang eigenverantwortlichen Unterricht umfasst, die regelmäßige Teilnahme am Studienseminar sowie eigenverantwortliche Hospitation wie vergleichbare Beamte auf Widerruf im zweiten Jahr des Vorbereitungsdienstes. Auch das in Nr. 4 des Vertrags vereinbarte Entgelt richtet sich nach der Höhe der Bezüge im Vorbereitungsdienst für das jeweilige Lehramt. Auch wenn ein Arbeitsvertrag zwischen dem Kläger und dem Beklagten geschlossen wurde, bleibt der Anpassungslehrgang ein öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis. Das ist in Nr. 1 des Vertrages festgehalten. Insoweit wird der Regelungsgehalt von § 9 EGRiLV-Lehrer wiederholt.
Auch Sinn und Zweck der Vorschriften über die Personalratsbeteiligung nach Art. 76 BayPVG bedingen, diese nicht eng, sondern beteiligungsfreundlich auszulegen (vgl. BVerwG, B.v. 13.10.2009 - 6 P 15/08 - juris Rn. 32). Denn es geht bei der Entlassung während des Ausbildungsverhältnisses um eine für den Betroffenen bedeutsame Angelegenheit, die sich möglicherweise existentiell - da den weiteren beruflichen Werdegang maßgeblich betreffend - auswirken kann.
Da der zuständigen Behörde bei der vorzeitigen Entlassung aus dem Anpassungslehrgang nach Art. 11 Abs. 4 EGRiLV-Lehrer ein Ermessensspielraum eingeräumt ist, ist das Beteiligungsrecht auf Antrag des Betroffenen eröffnet (Ballerstedt/Schleicher/Faber, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Stand: Juni 2017, Art. 76 Rn. 129 ff.).
Die Unterrichtung des Betroffenen von der beabsichtigten Maßnahme entsprechend Art. 76 Abs. 1 Satz 4 BayPVG ist dem Dienstherrn als selbstständige Pflicht neben einer beamtenrechtlichen oder verwaltungsverfahrensrechtlich vorgeschriebenen Anhörung aufgegeben. Sie hat nicht - wie die Anhörung - zum Ziel, dem Beschäftigten Gelegenheit zu geben, sich gegenüber dem Dienstherrn zu dem ihm mitgeteilten Sachverhalt zu äußern. Vielmehr verfolgt sie den davon getrennten Zweck, den Beschäftigten zu dem nach dem Personalvertretungsgesetz in seiner Entscheidungsfreiheit liegenden Entschluss zu veranlassen, ob die Personalvertretung in seiner Angelegenheit tätig werden soll oder nicht. Dem Beschäftigten muss daher durch die Unterrichtung kenntlich sein, dass er die Entscheidung über sein personalvertretungsrechtliches Antragsrecht nunmehr zu treffen hat (BVerwG, U.v. 24.11.1983 - 2 C 27/83 - BVerwGE 68, 197, juris Rn. 19; U.v. 9.12.1999 - 2 C 4/99 - BVerwGE 110, 17, juris Rn. 23). Eine solche Unterrichtung des Klägers ist vorliegend nicht erfolgt.
Dieser Fehler ist auch nach dem in Art. 46 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) zum Ausdruck gekommenen Rechtsgedanken nicht unbeachtlich. Denn die Klagepartei hat ausdrücklich angegeben, dass sie von ihrem Antragsrecht auf Beteiligung der Personalvertretung Gebrauch gemacht hätte, wenn hierauf vom Dienstherrn hingewiesen worden wäre. Es ist nicht auszuschließen, dass nach Stellung dieses Antrags der Personalrat Einwendungen erhoben und dies zu einer anderen Entscheidung geführt hätte (BVerwG, U.v. 24.11.1983 - 2 C 27/83 - BVerwGE 68, 197, juris Rn. 21; U.v. 9.12.1999 - 2 C 4/99 - BVerwGE 110, 173, juris Rn. 29 f.). Eine Mitwirkung des Personalrats kann nicht nachgeholt werden, da das Verwaltungsverfahren der Entlassung des Klägers aus dem Anpassungslehrgang abgeschlossen ist (Ballerstedt/Schleicher/Faber, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Stand: Juni 2017, Art. 76 Rn. 135).
2. Soweit sich die Klage gegen die Formulierung im Bescheid vom 16. Dezember 2017 richtet, dass der Anpassungslehrgang nach Erwerb der erforderlichen Sprachkenntnisse gemäß § 14 „Satz 2“ (richtig: Absatz 2) EGRiLV-Lehrer wieder aufgenommen werden könne, liegt hierin keine Regelung, gegen die sich der Kläger mit einer Anfechtungsklage wehren könnte. Vielmehr ist das nur als Hinweis auf die bestehende Regelung des § 14 Abs. 2 EGRiLV-Lehrer zu sehen. Die Aufnahme dieses Hinweises (wenn man die Klage insoweit als Leistungsklage versteht) ist nicht rechtswidrig.
Maßgeblich ist die Sicht eines verständigen objektiven Betrachters, ob dem Text sowohl nach der äußeren Form als auch nach dem Wortlaut eine Regelungswirkung zukommt (vgl. NdsOVG, B.v. 12.12.2016 - 11 ME 214/16 - juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 20.8.2012 - 6 ZB 11.2233 - juris Rn. 6; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 35 Rn. 54).
Eine solche Regelungswirkung der Formulierung, dass der Anpassungslehrgang nach Erwerb der erforderlichen Sprachkenntnisse gemäß § 14 Abs. 2 EGRiLV-Lehrer wieder aufgenommen werden könne, kann vorliegend unter dem Blickwinkel eines objektiven Betrachters nicht abgeleitet werden. Schon vom äußeren Erscheinungsbild ist der strittige Text anders als der „Widerruf der Zuweisung“ (damit ist die Entlassung gemeint) nicht unterstrichen. Das spricht für ein anderes Ziel dieses Satzes. Zudem ergeht über die Meldung und Zulassung zum Anpassungslehrgang und damit auch die Fortsetzung eine gesonderte Entscheidung nach § 12 EGRiLV-Lehrer. Dabei sind die Voraussetzungen für die Zulassung nachzuweisen. Die Zulassung kann nach § 12 Abs. 2 und 3 EGRiLV-Lehrer versagt werden. Dem Kläger war diese Verfahrensweise aufgrund der vor Kurzem erfolgten Zulassung mit Bescheid vom 4. August 2016 ausdrücklich bekannt. Insbesondere kann in der Formulierung keine selbstständig angreifbare Anordnung gesehen werden, für die weitere Zulassung zum Anpassungslehrgang bestimmte Unterlagen vorzulegen (§ 12 Abs. 1 Satz 2 EGRiLV-Lehrer). Abgesehen davon, dass die Forderung zur Vorlage bestimmter Unterlagen/Nachweise wohl eine nicht selbständig anfechtbare Verfahrenshandlung sein dürfte (§ 44a VwGO), ist der strittige Text inhaltlich auch nicht hinreichend konkret, sodass ihm eine Regelungswirkung beizumessen sein könnte. Denn durch welchen konkreten Nachweis die geforderten Sprachkenntnisse belegt werden, ist nicht dargestellt. Vielmehr ist das sehr offen formuliert und verweist lediglich allgemein auf § 14 Abs. 2 EGRiLV-Lehrer. Das unterstreicht den bloß hinweisenden Charakter.
Die Aufnahme eines Hinweises auf die geltende Regelung des § 14 Abs. 2 EGRiLV-Lehrer für die Wiederaufnahme des Anpassungslehrgangs ist auch nicht rechtswidrig. Denn ausreichende Sprachkenntnisse für die Berufsausübung werden in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 (ABl L 255 vom 30.9.2005, S. 22), zuletzt geändert durch Beschluss vom 13. Januar 2016 (ABl L 134 vom 24.5.2016, S. 135), nach Anerkennung der Qualifikation gefordert. Ebenso Recht hat dieser Grundsatz zu gelten, wenn vor der Anerkennung der Qualifikation ein Anpassungslehrgang zu absolvieren ist. Wenn schon im Fall der Anerkennung der Gleichwertigkeit der Qualifikation ausreichende Sprachkenntnisse gefordert werden, müssen auch bei einem der Anerkennung vorgeschalteten Verfahren wie dem Anpassungslehrgang oder der Eignungsprüfung nach Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG entsprechende Sprachkenntnisse nachgewiesen werden. Insoweit unterscheidet sich die in einem anderen Land mit anderer Amtssprache/Unterrichtssprache absolvierte Ausbildung wesentlich bei der Lehrerausbildung (Art. 14 Abs. 1 lit. a Richtlinie 2005/36/EG). Denn der Anpassungslehrgang dient nicht in erster Linie dem Spracherwerb, sondern der fachlich-didaktischen Ergänzung der erworbenen Qualifikation. Das Spracherfordernis statuiert Art. 7 Abs. 4 Satz 2 des Bayerischen Lehrerbildungsgesetzes (BayLBG). Dort ist als Voraussetzung für die Anerkennung der in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union erworbenen Lehrerqualifikationen festgelegt, dass für diesen Bewerberkreis der Nachweis der für den Unterricht erforderlichen deutschen Sprachkenntnisse notwendig ist. Das formuliert § 14 EGRiLV-Lehrer weiter aus. Gerade im vorliegenden Fall, in dem der Dienstherr der Auffassung ist, dass der Bewerber nicht über die erforderlichen Sprachkenntnisse verfügt und daher eine Entlassung aus dem Anpassungslehrgang angeordnet hat, kann ein Hinweis auf § 14 Abs. 2 EGRiLV-Lehrer nicht als rechtswidrig angesehen werden.
3. Entsprechend dem Anteil des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens hat der Kläger 1/3, der Beklagte 2/3 der Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
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