Die Klägerin steht als Studienrätin (Besoldungsgruppe A 13) seit dem 1. Oktober 2012 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit in den Diensten des Beklagten und ist derzeit am Gymnasium T. beschäftigt. Das Erste Staatsexamen (wissenschaftliche Prüfung) legte die Klägerin am 27. Juli 2007 mit der Note 3,68 ab, im Zweiten Staatsexamen (pädagogische Prüfung) erreichte sie die Note 2,62. Daraus ergab sich eine Gesamtprüfungsnote von 3,15 (Prüfungszeugnis vom 14.9.2009).
Ein Antrag der Klägerin auf Freistellung für den Auslandsschuldienst wurde erstmals mit Bescheid vom 9. November 2012 sowie Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2013 abgelehnt. Eine hiergegen gerichtete Klage wurde mit Urteil vom 25. März 2014 durch das Verwaltungsgericht München abgewiesen (M 5 K 13.1129). Das Verfahren auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil wurde nach Rücknahme des Zulassungsantrags mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Februar 2016 eingestellt (3 ZB 14.841).
Ein weiterer Antrag der Klägerin auf Freistellung für den Auslandsschuldienst wurde mit Schreiben des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 10. August 2016 abgelehnt. Wie der Beamtin bekannt sei, habe sie im Ersten Staatsexamen ein Ergebnis erzielt, das schlechter als 3,50 sei. Daher sei eine Freistellung grundsätzlich nicht möglich.
Mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2016, bei Gericht eingegangen am 14. Oktober 2016, hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 10. August 2016 zu verpflichten, die Klägerin antragsgemäß für den Auslandsschuldienst freizustellen.
Es fehle bereits an einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung. Eine solche sei dem Bescheid vom 10. August 2016 nicht zu entnehmen. Im Verfahren 3 ZB 14.841 habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Aufklärungsschreiben vom 28. Januar 2016 Bedenken dagegen geäußert, dass die Note des Ersten Staatsexamens als belastbares Kriterium herangezogen werde, wenn diese Prüfung bereits Jahre oder gar Jahrzehnte zurückliege. Außerdem habe die Klägerin inzwischen eine periodische dienstliche Beurteilung mit dem Gesamtergebnis „Leistung, die den Anforderungen voll entspricht (VE)“ erhalten. Dort werde hervorgehoben, dass die Beamtin eine gewissenhafte und solide arbeitende Lehrkraft sei, die ein beachtliches fachliches Interesse an ihren Fächern habe und sich in besonderer und überdurchschnittlicher Weise um Problemschüler kümmere. Daran zeige sich, dass sie sich in der Praxis umfassend bewährt habe.
Das Bayerische Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst hat für den Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Entscheidung über eine Freistellung für den Auslandsschuldienst ergehe aufgrund einer Ermessenspraxis, die als interne Arbeitsanweisung seit Jahren entsprechend gehandhabt werde. Durch die Kombination von Beurteilungsergebnis und Note des Ersten Staatsexamens werde die aktuelle Leistung der Lehrkraft berücksichtigt. Da im Auslandsschuldienst keine engmaschige Betreuung durch einen Fachbetreuer möglich sei, sei die Beamtin auf ausgeprägte Fähigkeiten im wissenschaftlichen Bereich angewiesen. Diese fachwissenschaftliche Qualifikation zeige sich im Ergebnis des Ersten Staatsexamens. Dabei bestehe die Möglichkeit, durch Nachweis einer umfassenden fachwissenschaftlichen Qualifikation (z.B. Promotion, wissenschaftliche Tätigkeit an einem Lehrstuhl oder fachwissenschaftliche Erweiterungsprüfung) das Prüfungsergebnis in den Hintergrund treten zu lassen. Im Fall der Klägerin lägen aufgrund des Ergebnisses der aktuellen dienstlichen Beurteilung (VE), der Note des Ersten Staatsexamens (3,68) wie auch unter Berücksichtigung der Erweiterungsprüfung für das Fach Sozialkunde (4,11) die Freistellungsvoraussetzungen entsprechend der allgemeinen Ermessenspraxis nicht vor.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift vom 21. März 2017 verwiesen.
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus (jetzt: Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst) vom 10. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Freistellung für den Auslandsschuldienst (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Die Entscheidung des Beklagten, die Klägerin nicht als Auslandsdienstlehrkraft freizustellen und ihr keinen Sonderurlaub zu gewähren, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Auswahl- und Vermittlungsverfahren für Auslandsdienstlehrkräfte ist zweistufig gestaltet. In einem ersten Schritt entscheidet der Dienstherr über die Freistellung, die Vermittlung erfolgt danach durch das Bundesverwaltungsamt.
a) Bei der begehrten Freistellung handelt es sich um eine Art von Antragsurlaub nach § 18 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 der Bayerischen Urlaubsverordnung/UrlV. Urlaub stellt grundsätzlich eine Freistellung von Dienstpflichten für Zeiträume dar, für die nach Arbeitszeitrecht Dienst zu leisten wäre. Urlaub aus anderen Gründen als zu Erholungszwecken kann in Form der Dienstbefreiung oder von Sonderurlaub gewährt werden (Baßlsperger in Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand Dezember 2016, Art. 93 BayBG Rn. 130). Wird der Beamte für längere Zeit freigestellt, handelt es sich um Sonderurlaub nach Art. 93 Abs. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes/BayBG, § 18 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 UrlV. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 UrlV kann Sonderurlaub gewährt werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt und dienstliche Interessen der Gewährung von Urlaub nicht entgegenstehen (vgl. BayVGH, B.v. 4.12.2002 - 3 CE 02.2797 - juris; VG München, U.v. 25.3.2014 - M 5 K 13.1129 - juris).
Dem Ministerium kommt hierbei ein weiter Ermessensspielraum zu. Denn die vorliegende Konstellation der Freistellung für den Auslandsschuldienst ist eine Sonderverwendung einer Lehrkraft. Damit ist keine Beförderung, eine Vorentscheidung über die Vergabe eines Beförderungsamtes oder die Vorentscheidung bzw. Entscheidung über einen Qualifikationserwerb für ein höherwertiges Amt verbunden (so aber BayVGH, B.v. 16.4.2015 - 3 CE 15.815 - juris, in dem es um die Zulassung zu einer Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung ging). Damit steht das Leistungsprinzip als Auswahlkriterium nicht strikt im Vordergrund, da es nicht um die Vergabe oder die Vorfrage der Vergabe eines höherwertigen Amtes geht. Vielmehr ist die vorliegende Entscheidung dadurch gekennzeichnet, dass der Dienstherr über eine anderweitige Verwendung einer Lehrkraft - hier im Ausland - entscheidet. Das erfolgt über die Frage, ob der Beamtin Sonderurlaub gewährt werden kann, da die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis zum Beklagten bei der Freistellung ruhen. Sowohl von der dargestellten Interessenlage wie auch der normativen Ausgestaltung in § 18 Abs. 1 Sätze 1 und 2 UrlV hat der Dienstherr hier eine Ermessensentscheidung zu treffen, die den Grundsätzen einer Versetzungsentscheidung auf Antrag des Beamten zu vergleichen ist. Dabei hat die personalbewirtschaftende Stelle im Rahmen ihres (weiten) Ermessens eine sachbezogene Auswahl vorzunehmen (vgl. BayVGH, B.v. 19.1.2017 - 3 CE 16.2041 - juris Rn. 22).
b) Die der Ermessensausübung zugrunde gelegten internen Verwaltungsvorschriften sind rechtlich nicht zu beanstanden. Da die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus über die Beurlaubung von Lehrkräften für den Auslandsschuldienst vom 25. November 2008, geändert durch Bekanntmachung vom 3. Mai 2011 (KWMBl S. 98), keine Voraussetzungen einer Freistellung regelt, kann das Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst die Ermessensausübung durch interne Vorgaben regeln. Die oberste Landesbehörde, in deren Bereich das Ermessen auszuüben ist, darf auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung ermessensleitende Richtlinien erlassen, um eine gleichmäßige Ausübung des Ermessens sicher zu stellen (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.2004 - 2 C 21.03 - BVerwGE 120, 382). Davon hat das Ministerium Gebrauch gemacht.
Gegen diese Vorgaben, die nach den Angaben des Staatsministeriums in Form einer ermessensleitenden Arbeitsanweisung seit Jahren bestehen und angewendet werden, ist rechtlich nichts zu erinnern. Denn sie beruhen auf sachlichen Erwägungen mit Blick auf die besonderen Anforderungen der Tätigkeit einer Lehrkraft im Auslandsschuldienst. Die Richtlinien beinhalten organisatorische und verfahrenstechnische Regelungen und Kriterien zur Überprüfung der Eignung. Auf diese Weise kann der Dienstherr anhand objektiver Maßstäbe überprüfen, ob der Bewerber über die notwendige Eignung verfügt.
Dem Dienstherrn steht ein weiter Ermessensspielraum zu, innerhalb dessen neben organisatorischen Gründen auch konkrete dienstliche Belange im Einzelfall zu beachten sind. Bei den Vorgaben ist neben dem Umstand, dass die Lehrkraft im Ausland nicht bzw. nur schwer auf die fachliche Unterstützung durch Fachbetreuer und Kollegen zurückgreifen kann, auch das öffentliche Interesse des Freistaats Bayern zu berücksichtigen, der durch die von ihm entsandten Auslandsdienstlehrkräfte repräsentiert wird. Das wird durch die Formulierung im Informationsblatt des Bundesverwaltungsamts zu den Voraussetzungen der Bewerbung als Auslandsdienstlehrkraft (aktuelle Fassung im Internet abrufbar unter der Homepage des Bundesverwaltungsamtes, Auslandsdienstlehrkraft - Informationen zur Bewerbung) unterstrichen, dass die Auslandsdienstlehrkräfte Repräsentanten der deutschen Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik sind (Einleitung S. 2). Infolgedessen ist es gerechtfertigt, Mindestanforderungen sowohl an die fachliche als auch an die wissenschaftliche Qualifikation der Lehrkräfte zu stellen. Anhand der Note in der wissenschaftlichen Prüfung ist feststellbar, ob bei der Lehrkraft die wissenschaftlichen Grundlagen vorliegen, die sie in besonderem Maße im Ausland benötigt. Demgegenüber kommt dem Ergebnis der pädagogischen Prüfung nur begrenzte Aussagekraft zu, inwiefern der Beamte den wissenschaftlichen Stoff durchdrungen hat. Daher ist die Festlegung von Mindestnoten grundsätzlich zulässig, weil so eine entsprechende fachliche und pädagogische Bewährung der Lehrkraft gewährleistet werden kann. Es ist sachgerecht, die Note für die wissenschaftliche Prüfung bei mindestens 3,5 anzusetzen. Mit dieser Grenze werden auch keine überhöhten Anforderungen statuiert (zum Ganzen auch: VG München, U.v. 25.3.2014 - M 5 K 13.1129 - juris Rn. 20 f.).
Dem steht nicht entgegen, dass nach dem bereits zitierten Informationsblatt (S. 5) zu den wichtigsten Voraussetzungen gehört, dass sich eine Lehrkraft im innerdeutschen Schuldienst bewährt hat. Denn das ist keine normative Vorgabe, sondern eine Information für potentielle Bewerber. Auch wenn dort auf S. 7 angegeben ist, dass der Dienstherr die Entscheidung über die Freistellung in der Regel auf der Grundlage einer dienstlichen Beurteilung trifft, ist das ebenfalls keine bindende rechtliche Vorgabe. Das Bundesverwaltungsamt kann dem Dienstherrn der Klägerin (Freistaat Bayern) keine entsprechende Vorgabe für dessen Ermessensausübung machen. Das ist dem entsprechend auch nicht Gegenstand des Gesetzes über die Förderung Deutscher Auslandsschulen - Auslandsschulgesetz/ASchulG (vom 26.8.2013, BGBl I S. 3306). In dem Informationsblatt ist ausdrücklich formuliert, dass die Lehrkraft vom Dienstherrn für eine Vermittlung ins Ausland freigestellt wird. Das zeigt, dass es letztlich rechtlich auf die - von den Gerichten nur eingeschränkt überprüfbare (§ 114 VwGO) - Ermessensentscheidung ankommt, ob der Dienstherr die Lehrkraft als hinreichend qualifiziert und bewährt ansieht, um sie für diese Sondertätigkeit freizustellen. Auf der aktuellen Homepage des Kultusministeriums wird ebenfalls über die Homepage des Bundesverwaltungsamtes auf das bereits zitierte Informationsblatt verwiesen. Das entspricht der oben dargestellten Zweiteilung. Der Dienstherr des Beamten trifft eine nach den ausschließlich für ihn geltenden beamtenrechtlichen Regelungen eine Entscheidung über die Freistellung für den Auslandsschuldienst. Das Bundesverwaltungsamt vermittelt in dem darauf folgenden Schritt die Lehrkraft an die Auslandsschule.
Durch die Mitberücksichtigung des Ergebnisses der aktuellen dienstlichen Beurteilung fließt auch die Bewährung eines Lehrers im Schuldienst in die Entscheidung mit ein. Durch die Möglichkeit, eine weniger gute wissenschaftliche Prüfung mittels eines guten Beurteilungsergebnisses auszugleichen, wird vom Beklagten eine im Einzelfall gerechte Entscheidung gewährleistet, weil die Lehrkraft durch aktuelle Leistungen eine Freistellung erreichen kann. Das gilt auch für die Kompensation einer nicht entsprechenden Prüfungsnote durch eine umfassende fachwissenschaftliche Qualifikation, insb. durch eine Erweiterungsprüfung. Eine solche Möglichkeit besteht nach den Darlegungen des Kultusministeriums im Schriftsatz vom 7. März 2017 (S. 5). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Ermessensleitlinien in der E-Mail vom 17. März 2017 nur einen Auszug der Arbeitsanweisung darstellen.
Zwar nimmt die Aussagekraft einer Prüfungsnote mit zunehmendem zeitlichen Abstand zur Prüfung ab. Insbesondere im Fall der Klägerin hat diese aber in Zusammenschau mit dem Umstand, dass sie erst seit 1. Oktober 2012 Beamtin auf Lebenszeit ist, durchaus noch eine gewisse Aussagekraft.
Das Gericht verkennt nicht, dass die Klägerin aufgrund ihrer Prüfungsnote von 3,68 im Ersten Staatsexamen auch bei Erreichen besserer Beurteilungsprädikate nach der Ermessensübung des Ministeriums nicht die Mindestqualifikation für eine Freistellung erreichen kann (die auch beim besten Beurteilungsprädikat bei mindestens 3,5 und besser liegen muss). Sie hat allerdings die Möglichkeit, durch eine umfassende fachwissenschaftliche Qualifikation die Prüfungsnote auszublenden (anders: BayVGH, B.v. 16.4.2015 - 3 CE 15.815 - juris, dort war die Prüfungsnote nicht ausgleichbar). Wenn die im Herbst 2015 und damit zeitnah zur streitgegenständlichen Entscheidung des Dienstherrn über die Freistellung abgelegte Erweiterungsprüfung für das Fach Sozialkunde die Note 4,11 ausweist, unterstreicht das die Bewertung des Dienstherrn, dass die Klägerin nicht über die erforderliche fachwissenschaftliche Qualifikation für eine Freistellung verfügt. Es bleibt der Klägerin unbenommen, durch weitere Maßnahmen eine entsprechende fachwissenschaftliche Qualifikation zu belegen.
c) Es liegt auch kein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vor. Zwar ist das Ablehnungsschreiben vom 10. August 2016 nur knapp begründet und verweist auf das nach der Ermessensübung des Ministeriums als grundsätzlich gehandhabte Erfordernis einer Mindestnote im Ersten Staatsexamen. Ein Fall des Ermessensnichtgebrauch ist nicht gegeben, da die Behörde eine ermessensbindende Verwaltungsvorschrift anwendet und lediglich eine Ausnahme - für deren Vorliegen keine Anhaltspunkte gegeben waren - nicht erwogen hat (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 114 Rn. 19 m.w.N.).
2. Die Klägerin hat als unterlegene Beteiligte nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten der Verfahren zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung /ZPO.
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