Verwaltungsgericht München Urteil, 10. Apr. 2019 - M 31 K 17.5785

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Rücknahmebescheids.

Der Kläger beantragte auf elektronischem Weg am 3. Oktober 2015, postalisch bei der Regierung von Niederbayern eingegangen am 2. Dezember 2015, eine Förderung aus dem bayerischen 10.000-Häuser-Programm, Programmteil „EnergieSystemHaus“ in Höhe von 17.000,- EUR. Die beantragten Fördermittel setzten sich zusammen aus einem TechnikBonus in Höhe von 8.000,- EUR für die netzdienliche Photovoltaik sowie in Höhe von 9.000,- EUR für ein 1,5-Liter-Haus und eine Wohneinheit im neu zu errichtenden Investitionsobjekt.

Bereits am 20. Juni 2015 hatte er gemeinsam mit seiner damaligen Lebensgefährtin und jetzigen Ehefrau (Bauherren) bei der … GmbH eine Bestellung eines Fertighauses Typ „Potsdam 2“ zu einem Gesamtpreis in Höhe von 276.145,- EUR unterzeichnet. Vertragsgegenstand war der Bau eines … Fertighauses entsprechend den in der Bestellung angebotenen und durch Bestätigung getroffenen Vereinbarungen, beschrieben durch eine als Anlage beigefügte Bau- und Lieferbeschreibung. Mit der Bestellung boten die Bauherren der … GmbH den Abschluss eines Werkvertrages über die Lieferung und Errichtung des Hauses an, an die sie sechs Wochen ab Unterzeichnung der Bestellung gebunden waren. Gleichzeitig wurde mit Urkunde vom gleichen Tag ein „Sonderkündigungsrecht Grundstückserwerb“ vereinbart, wonach die Bauherren die Möglichkeit haben sollten, „aufgrund obiger Bestellung zustande gekommenen Bauvertrag“ unter der Voraussetzung zu kündigen, dass von ihnen bis zum 1. Juni 2016 kein Grundstück erworben werden könne.

Mit Zuwendungsbescheid des Beklagten vom 23. August 2016 wurde dem Kläger für das o.a. Vorhaben ein Zuschuss in Höhe von 17.000,- EUR im Wege der Festbetragsfinanzierung bewilligt.

Am 7. November 2016 reichte der Kläger beim Beklagten einen Verwendungsnachweis und Auszahlungsantrag ein. Unter „2. Vorhaben“ führte er unter „Datum der ersten Auftragsvergabe“ der „25.9.15“ an.

Mit E-Mail vom 11. Mai 2017 wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass nach dem Verwendungsnachweis bereits am 25. September 2015 der erste Auftrag erteilt worden sei und ein förderschädlicher vorzeitiger Maßnahmenbeginn vorliege, wenn der erste Auftrag für den Rohbau oder die Technik bereits vor dem 3. Oktober 2015 erteilt oder der Werkvertrag vor diesem Datum unterschrieben worden sei. Es werde Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 8. Juni 2017 gegeben, andernfalls müsse mit einer Rücknahme des Zuwendungsbescheids vom 23. August 2016 gerechnet werden.

Mit E-Mail vom 21. Mai 2017 teilte der Kläger mit, dass es sich bei dem angegebenen Datum um die Übergabe der groben Entwürfe an das Planungsbüro handle, was jedoch laut dem „Merkblatt A“ nicht den Maßnahmenbeginn darstelle. Als Maßnahmenbeginn sei das Bemusterungsprotokoll vom 4. Dezember 2015 anzusehen, da ab diesem Zeitpunkt die Planungsphase abgeschlossen worden und der Auftrag an die Baufirma bindend geworden sei. Der fertige Bauplan zur Beantragung der Baugenehmigung sei erst am 6. Oktober 2015 übergeben worden. Da es sich beim geförderten Haus um ein Fertighaus handle, erfolgten alle Arbeiten aus einer Hand und die erste Unterschrift stelle nicht den Maßnahmenbeginn, sondern den Planungsbeginn dar.

In der Folge forderte der Beklagte noch weitere Unterlagen vom Kläger an. Mit E-Mail vom 25. Oktober 2017 legte der Kläger eine Kopie der Bestellung des …-Hauses vom 20. Juni 2015 vor.

Mit Rücknahmebescheid vom 10. November 2017 wurde der Zuwendungsbescheid vom 23. August 2016 mit Wirkung für die Vergangenheit in voller Höhe zurückgenommen und festgestellt, dass damit die dem Kläger bewilligte Zuwendung in Höhe von 17.000,- EUR nicht mehr ausbezahlt werde.

Hiergegen ließ der Kläger durch seinen Bevollmächtigten am 11. Dezember 2017 Klage erheben und beantragen,

den Bescheid des Beklagten vom 10. November 2017 aufzuheben.

Der Rücknahmebescheid sei bereits deshalb rechtswidrig, weil er nicht innerhalb der Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG erlassen worden sei. Der Beklagte habe bereits mit Eingang des Verwendungsnachweises am 7. November 2016 Kenntnis davon gehabt, dass der Kläger bereits vor Stellung seines Förderantrags eine förderschädliche Handlung, die Unterzeichnung des „Bauvertrages“, vorgenommen haben soll. Damit hätte der Rücknahmebescheid spätestens am 7. November 2017 erlassen werden müssen.

Der Förderbescheid sei zudem nicht rechtswidrig, da der Kläger bis zur Antragstellung lediglich förderunschädlich Planungs- und Beratungsleistungen in Auftrag gegeben habe. Zwar habe der Kläger bereits am 20. Juni 2015 mit der … GmbH einen Vertrag über die Lieferung eines in Grundzügen näher umrissenen Hauses abgeschlossen, sich jedoch ein Sonderkündigungsrecht bis zum 1. Juni 2016 einräumen lassen, da der Erwerb eines geeigneten Grundstücks noch nicht gesichert gewesen sei. Bis dahin sei für beide Vertragsparteien die Pflicht zur Leistungserbringung ausgesetzt gewesen. Erst nach Erhalt des notariellen Schreibens vom 25. September 2015, mit dem der grundbuchmäßige Vollzug des Kaufvertrags mitgeteilt worden sei, sei zunächst die Planung für das Haus durchgeführt worden. Die Bemusterung, d. h. die Festlegung der Ausführung des Hauses im Detail, sei erst am 4. Dezember 2015 und damit nach Antragstellung erfolgt. Erst mit dieser Bemusterung sei die Planung des Hauses abgeschlossen gewesen und vom Hersteller mit der Produktion/Errichtung des Hauses begonnen worden. Außerdem habe der Kläger darauf vertrauen können, dass die bis zur Antragstellung erbrachten Leistungen die Förderfähigkeit des Vorhabens nicht beeinträchtigen würden, da der Beklagte in seinen Richtlinien ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass Beratungs- und Planungsaufträge förderunschädlich seien. Im „Merkblatt A“ zum 10.000-Häuser-Programm Bayern, Programmteil EnergieSystemHaus, werde seitens des Beklagten ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Beratungs- und Planungsaufträge gerade noch keinen Maßnahmenbeginn darstellten. Die bis zur Antragstellung ausgeführten Leistungen seien vergleichbar mit isolierten Planungsleistungen, wie etwa der optischen Gestaltung, Wohnfläche, technische und energiewirtschaftliche Vorgaben des gewünschten Hauses. Die Leistungen der … GmbH bis zur Stellung des Förderantrags seien typische Beratungs- und Planungsleistungen gewesen und auch als solche bezeichnet worden, wie sich aus den Rechnungen ergebe. Die Sichtweise des Beklagten würde dazu führen, dass nur solche Planungs- und Beratungsleistungen nicht als Maßnahmenbeginn angesehen würden, die eigenständig und rechtlich unabhängig von einem der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrag beauftragt worden seien. Dies sei jedoch aus Nr. 6.1 der Richtlinien nicht ersichtlich. Für den rechtsunkundigen Antragsteller sei es somit nicht erkennbar gewesen, wann nach Auffassung des Beklagten ein „Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages“ vorliegen solle. Auch in Ziffer 12 der Richtlinie („Fördervoraussetzungen“) finde sich keine weitere Konkretisierung der Fördervoraussetzungen. Diese Unklarheit bzw. Ungenauigkeit gehe zu Lasten des Beklagten. Dies hätte bei der Ermessensausübung bei Erlass des Rücknahmebescheids in die Abwägung eingestellt werden müssen. Die Auslegung der Förderrichtlinien durch den Beklagten würde außerdem dazu führen, dass rund 20% aller potentiellen Bauherren von der Förderung allein deshalb ausgeschlossen würden, weil Planung und Bauverpflichtung in einer Hand lägen. Dieser Umstand sei mit den Förderzielen nicht in Übereinstimmung zu bringen. Schließlich werde in Nr. 6.1 Satz 1 der Förderrichtlinien gefordert, den ausgedruckten Förderantrag sowie die KfW-Antragsunterlagen und die Förderzusage der KfW binnen zwei Monate nach elektronischer Antragstellung schriftlich einzureichen. Da die KfW eine vorzeitige Auftragsvergabe zulasse und dem Kläger Fördermittel der KfW für das Projekt bewilligt und ausgezahlt worden seien, habe dieser davon ausgehen dürfen, keine für das 10.000-Häuser-Programm förderschädlichen Verträge unterzeichnet zu haben.

Der Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG sei gewahrt, da diese erst mit vollständiger Kenntnis der Behörde sämtlicher für die Rücknahme entscheidungserheblicher Tatsachen zu laufen beginne. Diese Kenntnis habe erst am 25. Oktober 2017 bestanden. Der Kläger könne sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, da er sowohl bei der elektronischen Antragstellung durch aktives Abhaken als auch bei der postalischen Antragstellung gegen Unterschrift bestätigt habe, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung noch kein Auftrag für eine Bauleistung erteilt worden sei und er die einschlägige Förderrichtlinie sowie die dazugehörigen Merkblätter zur Kenntnis genommen habe. Die Rücknahme sei auch zu Recht erfolgt, da der Kläger bereits vor Antragstellung mit der … GmbH einen Vertrag über die Errichtung eines Fertighauses abgeschlossen habe. Mit der Unterzeichnung der Bestellung für den Haustyp „Potsdam 2“ zum Preis von 276.145,- EUR brutto habe sich der Kläger bereits am 20. Juni 2015 vertraglich gebunden. Zwar wären reine Planungsleistungen vor elektronischer Antragstellung grundsätzlich förderunschädlich, dies gelte aber nicht, wenn - wie im vorliegenden Fall - gleichzeitig der Bau des Hauses beauftragt worden sei. Unerheblich sei, dass im Rahmen einer später stattfindenden Bemusterung noch weitere Detailplanungen zu einem bereits bestellten Haus erfolgt seien. Durch diese Regelung erfolge auch keine Benachteiligung von „Fertighauskunden“, da es zum einen möglich sei, Verträge für die Planung und den Bau des Hauses zu trennen und zum anderen auch eine Antragstellung vor der Beauftragung von Planung und Bau des Hauses möglich gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vorgelegten Behördenakte Bezug genommen.

Über den Rechtsstreit konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da die Beteiligten mit Schreiben vom 20. Februar 2019 und 7. März 2019 einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren (§ 101 Abs. 2 VwGO) zugestimmt haben.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Rücknahmebescheid des Beklagten vom 10. November 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 10. November 2017 ist Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, weil der Zuwendungsbescheid vom 23. August 2016 - ausgehend vom Zeitpunkt seines Erlasses - rechtswidrig war. Der Kläger durfte auch nicht in schutzwürdiger Weise auf den Bestand des Verwaltungsaktes, der eine einmalige Geldleistung gewährte, vertrauen (Art. 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BayVwVfG). Die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG wurde gewahrt.

Nach Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Sofern es sich - wie hier - um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt, ist bei der Rücknahme die Vertrauensschutzregelung des Art. 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 bis 4 BayVwVfG zu berücksichtigen. Ein Verwaltungsakt darf nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit den öffentlichen Interessen an einer Rücknahme schutzwürdig ist (Art. 48 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG). Das Vertrauen ist dabei in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht und eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann (Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG). Auf Vertrauen kann sich der Betroffene nicht berufen, wenn die Voraussetzungen des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 3 BayVwVfG vorliegen, insbesondere wenn der begünstigte Verwaltungsakt durch im Wesentlichen unrichtige Angaben erwirkt wurde (Nr. 2) oder der Begünstigte die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (Nr. 3). In den Fällen des Satzes 3 wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen (Art. 48 Abs. 2 Satz 4 BayVwVfG).

1. Die Maßnahme, für die der Kläger mit seinem Antrag vom 3. Oktober 2015 (Posteingang bei der hier nach Nr. 7 der Förderrichtlinien zur Durchführung des bayerischen 10.000-Häuser-Programms vom 29. Juli 2015 zuständigen Regierung von Niederbayern am 2. Dezember 2015) Förderung beantragt hat, ist nach den einschlägigen Richtlinien, vorliegend insbesondere die o.g. Förderrichtlinien zur Durchführung des bayerischen 10.000-Häuser-Programms vom 29. Juli 2015, das Merkblatt A (EnergieBonusBayern, Programmteil EnergieSystemHaus), das Merkblatt E (EnergieeffizienzBonus) und das Merkblatt T3 (TechnikBonus, Netzdienliche PV) jeweils vom 29. Juli 2015 sowie die Verwaltungsvorschrift zu Art. 44 BayHO dem Grunde nach förderfähig.

Der aufzuhebende Zuwendungsbescheid vom 23. August 2016 war allerdings wegen Verstoßes gegen Art. 23 und 44 BayHO i.V.m. den einschlägigen Richtlinien rechtswidrig, da der Kläger keinen Anspruch auf die Gewährung einer Zuwendung aus dem 10.000-Häuser-Programm in Höhe von 17.000,- EUR hatte.

Bei Zuwendungen der vorliegenden Art handelt es sich um freiwillige Maßnahmen des Freistaates Bayern. Eine explizite Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch des Klägers auf Bewilligung der beantragten Zuwendung begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Zuwendung auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinien im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (Art. 23, 44 BayHO). Ein Rechtsanspruch besteht danach nur ausnahmsweise, insbesondere aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinien.

Sind die Fördervoraussetzungen - wie hier - zulässigerweise in Richtlinien geregelt, müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der jeweiligen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrunde liegenden Haushaltsgesetz/Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) gebunden ist. Dabei unterliegt eine solche Richtlinie nicht etwa wie Gesetze oder Rechtsverordnungen gerichtlicher Auslegung, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (BVerwG, U.v. 16.6.2015 - 10 C 15.14 - juris Rn. 24). Bei solchen Richtlinien handelt es sich nicht um Rechtsnormen, die einer richterlichen Auslegung unterworfen wären (BayVGH, B.v. 17.11.2010 - 4 ZB 10.1689 - juris Rn. 19; BayVGH. B.v. 27.7.2009 - 4 ZB 07.1132 - juris Rn. 13), sondern um verwaltungsinterne Weisungen. Diese setzen die Maßstäbe für die Verteilung von Fördermitteln. Sie erzeugen aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung über den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 118 Abs. 1 BV einen Anspruch auf Förderung im Einzelfall, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis des Beklagten auch gefördert werden.

Nur entsprechend den genannten Grundsätzen besteht ein Anspruch auf Förderung im Einzelfall. In den einschlägigen Förderrichtlinien selbst wird auch einleitend klargestellt, dass die Förderung ohne Rechtspflicht im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel erfolgt (vgl. Vorbemerkung Satz 2 der Förderrichtlinien zur Durchführung des bayerischen 10.000-Häuser-Programms vom 29. Juli 2015).

Der Förderbescheid vom 23. August 2016 war schon deshalb rechtswidrig, weil der Kläger entgegen der Vorgabe nach Teil 1 Nr. 6.1 der Förderrichtlinien zur Durchführung des bayerischen 10.000-Häuser-Programms vor dem Eingang des elektronischen Förderantrags bei der zuständigen Bewilligungsstelle und vor der Bestätigung des Eingangs der Bewilligungsstelle mit der Maßnahme begonnen hat. Als Maßnahmenbeginn gilt nach Satz 3 der o.g. Nr. 6.1 der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages (vgl. zudem ebenso Nr. 1.3 VV zur Art. 44 BayHO), konkret hier die Erteilung/Unterzeichnung des ersten Auftrags am 20. Juni 2015 (vgl. auch „Maßnahmenbeginn“ in Merkblatt A sowie Nr. 3 des Onlineantrages).

Das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns entspricht der Vorgabe des Art. 23 BayHO und stellt einen allgemeinen förderrechtlichen Grundsatz dar (BayVGH, a.a.O.), der auch in den Förderrichtlinien zum bayerischen 10.000-Häuser-Programm ausdrücklich Niederschlag gefunden hat (vgl. Teil 1 Nr. 6.1). Danach darf mit der Durchführung der zu fördernden Maßnahme nicht vor dem Eingang des elektronischen Förderantrags bei der Bewilligungsstelle begonnen werden. Sinn und Zweck des Verbots des vorzeitigen Maßnahmenbeginns ist zum einen der Schutz des Antragstellers vor finanziellen Nachteilen sowie die Sicherung einer Einwirkungsmöglichkeit der Bewilligungsbehörde. Die Behörde soll nicht bereits vor vollendete Tatsachen gestellt werden. Ein Antragsteller, der vor Erteilung eines Förderbescheides mit der Realisierung beginnt, gibt zu erkennen, dass er das Projekt ungeachtet einer möglichen staatlichen Förderung realisieren will und kann (vgl. BayVGH, U.v. 6.12.2016 - 22 ZB 16.2037 - juris Rn. 18).

Der Kläger hat unter dem 20. Juni 2015 die Bestellung eines Hauses ebenso unterschrieben wie ein Mitarbeiter der … GmbH (vgl. Bl. 98 und 99 der Behördenakte). Diese Bestellung ist für den Kläger nach § 145 BGB verbindlich, führte zum bindenden Vertragsschluss mit der … GmbH (vgl. zum „Sonderkündigungsrecht Grundstückserwerb“ sogleich nachfolgend) und wurde vom Beklagten sonach zutreffend als förderschädlicher vorzeitiger Maßnahmenbeginn angesehen.

Maßgeblich für den Maßnahmenbeginn ist die Erteilung/Unterzeichnung des ersten Auftrages, wie sich aus Merkblatt A sowie aus dem Onlineantrag unter Nr. 3.b ergibt. Im Onlineantrag hat der Kläger ausdrücklich erklärt, dass zum Zeitpunkt der elektronischen Antragstellung noch nicht mit dem Vorhaben begonnen wurde, d.h. es sei bis dahin noch kein Auftrag für bauliche Maßnahmen am Gebäude vergeben worden.

Nach dem Sinn und Zweck der Vorbeginnklausel wird schon die rechtsverbindliche Bestellung (Auftragsvergabe) erfasst, die der Betreffende nicht mehr einseitig rückgängig machen kann (vgl. VG Regensburg, U.v. 13.9.2018 - RN 5 K 17.1888 - juris Rn. 45; VG Würzburg, U.v. 16.4.2018 - W 8 K 18.34 - juris Rn. 40). Dies entspricht nach unbestrittener Aussage der Regierung von Niederbayern auch der ständigen Verwaltungspraxis der Bewilligungsbehörden im Vollzug der Förderrichtlinien zum bayerischen 10.000-Häuser-Programm. Dies ist vom Gericht nicht zu beanstanden. Der Beklagte bestimmt im Rahmen des ihm eingeräumten Vergabeermessens darüber, welche Ausgaben er dem Fördergegenstand zuordnet. Insoweit hat er auch die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften (vgl. BVerwG, U.v. 23.4.2003 - 3 C 25/02 - juris), sodass es allein darauf ankommt, wie die administrative Binnenvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt wurde und in welchem Umfang der Beklagte infolge dessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) gebunden ist (vgl. BayVGH, B.v. 27.2.2007 - 4 ZB 06.707 - juris Rn. 14). Das gilt insbesondere in Fällen, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift auslegungsbedürftig erscheint (BVerwG, U.v. 17.1.1996 - 11 C 5.95 - juris; BayVGH, U.v. 21.8.2002 - 4 B 00.1936 - juris).

In Teil 1 Nr. 6.1 Satz 5 der Förderrichtlinien zum bayerischen 10.000-Häuser-Programm in der im vorliegenden Fall noch nicht anwendbaren neuen Fassung vom 24. Januar 2018 wurde ausdrücklich formuliert, dass maßgeblicher Zeitpunkt grundsätzlich die bindende Willenserklärung des Antragstellers zum Vertragsschluss ist. Die nunmehr explizit in den Richtlinien verschriftlichten Voraussetzungen galten indes schon vorher und entsprachen - wie von der Beklagtenseite unbestritten ausgeführt - der schon zuvor, und damit auch im Falle des Klägers, geübten Verwaltungspraxis, sodass die Neufassung der Richtlinien in der Fassung vom 24. Januar 2018 insoweit als bloß deklaratorische Klarstellung der bereits zuvor geübten entsprechenden Verwaltungspraxis anzusehen ist.

An der rechtlichen Bindung des Klägers ändert auch das bis 1. Juni 2016 eingeräumte „Sonderkündigungsrecht Grundstückserwerb“ vom 20. Juni 2015 nichts. Es handelt sich dabei nicht um eine aufschiebende Bedingung in Form eines Vorbehalts, wonach ein wirksamer Vertragsschluss erst dann zustande kommt, wenn bis zum 1. Juni 2016 kein Baugrundstück erworben werden kann und der Bauherr einen Anspruch auf Bearbeitung des Bauvorhabens erst dann hat, wenn die Kündigungsfrist abgelaufen sei. Vielmehr hat sich der Kläger am 20. Juni 2015 schon in solcher Weise privatrechtlich gebunden, dass er sich nicht mehr einseitig nach eigenem Entschluss und Belieben hiervon gegenüber der … GmbH lösen konnte. Für die Verbindlichkeit der Bestellung spricht bereits die Formulierung im Sonderkündigungsrecht, wonach der Bauherr das Recht erhält, den „aufgrund obiger Bestellung zustande gekommenen Bauvertrag“ bis längstens zum 1. Juni 2016 unter bestimmten Voraussetzungen zu kündigen. In dem von beiden Seiten unterschriebenen Sonderkündigungsrecht wird ausdrücklich die Formulierung des schon zustande gekommenen Bauvertrages gewählt. Bei der Auslegung der Vereinbarung zum Sonderkündigungsrecht ist die Sicht eines objektiven Erklärungsempfängers (objektiver Empfängerhorizont) maßgeblich. Es kommt darauf an, wie die Erklärung aus Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist, wobei insbesondere der Wortlaut, der mit Erklärung verfolgte Zweck, die Interessenlage der Beteiligten und die sonstigen Begleitumstände zu berücksichtigen sind (vgl. §§ 133, 157 BGB; dazu z.B. BGH, U.v. 16.10.2012 - X ZR 37/12 - BGHZ 195, 126; BVerwG, B.v. 22.5.2017 - 8 B 57/16 - juris). Aus der Sicht eines objektiven Empfängers kann aus den Umständen des vorliegenden Falles nicht geschlossen werden, dass eine rechtliche Verbindlichkeit nicht entstanden sein sollte. Vielmehr haben sich beide Seiten mit der Bestellung vom 20. Juni 2015 fest gebunden. Dies ergibt sich dem aus Wortlaut der geschlossenen Vereinbarungen, der Interessenlage der Bauherrn und der … GmbH und auch Sinn und Zweck der vertraglichen Beziehung. Das „Sonderkündigungsrecht Grundstückserwerb“ eröffnete dem Kläger nur die Möglichkeit, sich nachträglich wieder vom Vertrag zu lösen, und zwar (nur) unter der konkreten Voraussetzung, dass bis zum 1. Juni 2016 der Kläger kein Grundstück habe erwerben können und sich nachweislich intensiv um einen Erwerb bemüht habe. Als Folge dieser Vereinbarung war die … GmbH zunächst noch nicht verpflichtet, schon mit der Bearbeitung des Bauvorhabens zu beginnen. Die somit inmitten stehende bloß temporäre Suspendierung der Leistungspflicht der … GmbH ändert sonach dem Rechtsgrund nach an der privatrechtlichen Pflichtigkeit des Klägers im Lichte seiner verbindlichen Bestellung vom 20. Juni 2015 nichts.

Die Bestellung vom 20. Juni 2015 wäre im Übrigen nur dann nicht als vorzeitiger Maßnahmenbeginn anzusehen, wenn sie und/oder der Vertragsschluss gerade in Abhängigkeit von der Gewährung der Förderung geschlossen sein sollte (vgl. SächsOVG, B.v. 12.12.2016 - 1 A 311/15 - juris) oder ein Sonderkündigungsrecht ausdrücklich und eindeutig für den Fall der Nichtgewährung von Fördermitteln vereinbart worden wäre (NdsOVG, U.v. 13.9.2012 - 8 LB 58/12 - BauR 2013, 640). Beides war hier aber gerade nicht der Fall.

Zudem wäre vorliegend selbst dann, wenn man annehmen würde, dass das gleichzeitig mit der Bestellung vereinbarte Sonderkündigungsrecht (zunächst) einen vorzeitigen Maßnahmenbeginn ausgeschlossen hätte, bei der Stellung des Online-Antrags am 3. Oktober 2015 bereits mit der Maßnahme vorzeitig begonnen worden, da zu diesem Zeitpunkt das Sonderkündigungsrecht nicht mehr bestanden hatte: Der Kläger war nämlich bereits am 21. September 2015 als Eigentümer des zur Bebauung vorgesehenen Grundstücks FlNr. 111 der Gemarkung P. … im Grundbuch eingetragen. Auch er selbst hat in seiner Klagebegründung eingeräumt, dass der Notar mit Schreiben vom 25. September 2015 den Vollzug des Grundstückserwerbs mitgeteilt habe. Spätestens mit der Eintragung und Vollzugsmitteilung an den Kläger konnte die Bedingung zur Ausübung des o.g. Sonderkündigungsrechts, das ohnehin auch nur auf den Abschluss des Kaufvertrages und nicht auf den danach noch erforderlichen grundbuchmäßigen Vollzug des Eigentumsübergangs abstellte, nicht mehr eintreten. Zum Zeitpunkt des Eingangs des elektronischen Förderantrags am 3. Oktober 2015 war das Sonderkündigungsrechts folglich bereits wieder entfallen.

Auch findet sich für die vom Kläger vertretene Auffassung, dass als Maßnahmenbeginn erst die Bemusterung, bei der die Ausführung des Hauses im Detail festgelegt worden sei, angesehen werden könne, weil erst mit der Bemusterung die vom Hersteller zu erbringenden Bauleistungen definiert und beauftragt worden seien, nach dem oben Ausgeführten keine Stütze.

Des Weiteren ist auch unerheblich, dass die Baugenehmigung erst am 29. Januar 2016 erteilt worden ist.

Der vorzeitige Maßnahmenbeginn vor Erlass des Zuwendungsbescheids und ohne Zustimmung des Beklagten führt zum Verlust der Förderfähigkeit. Einem Zuwendungsempfänger, der ein Vorhaben begonnen hat, ehe die Zuwendung bewilligt ist oder ehe der Zuwendungsgeber wenigstens dem vorzeitigen Maßnahmenbeginn zugestimmt hat, gleichwohl noch Zuwendungen zu gewähren, verstößt gegen Art. 44 i.V.m. Art. 23 BayHO.

Damit war auch der Zuwendungsbescheid vom 23. August 2016 rechtswidrig.

2. Der rechtswidrige Zuwendungsbescheid vom 23. August 2016 konnte auch ohne Verstoß gegen Vertrauensschutzgesichtspunkte (Art. 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BayVwVfG) von der Regierung von Niederbayern zurückgenommen werden.

Der Kläger kann sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil er die Zuwendung durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG). Der Kläger hat bei Antragsstellung unterschriftlich erklärt (vgl. Nr. 3.b „Erklärung des Antragstellers“ vom 1. November 2015, Bl. 3 bis 7 der Akten), dass zum Zeitpunkt der elektronischen Antragstellung am 3. Oktober 2015 mit dem Vorhaben noch nicht begonnen wurde, d.h. noch kein Auftrag für bauliche Maßnahmen am Gebäude vergeben wurde, obwohl er am 20. Juni 2015 - wie oben ausgeführt - die rechtlich bindende Bestellung des Hauses bei der … GmbH aufgegeben hatte. Gleichzeitig hat er bestätigt, dass er die einschlägigen Richtlinien und Merkblätter zur Kenntnis genommen hat.

Vor diesem Hintergrund greift auch Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BayVwVfG ein. Danach kann sich der Begünstigte auf ein schutzwürdiges Vertrauen nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Der vorzeitige Maßnahmenbeginn fällt in den Verantwortungsbereich des Klägers und begründet kein schutzwürdiges Vertrauen (vgl. BayVGH, U.v. 6.12.2016 - 22 ZB 16.2037 - juris).

Selbst wenn man dem Kläger hierbei zugutehalten möchte, dass der Maßnahmenbeginn zum Zeitpunkt seiner Antragstellung in den Förderrichtlinien vom 29. Juli 2015 unter Teil 1 Nr. 6.1 Satz 3 - abweichend von der Formulierung im Antragsformular (dort Nr. 3.b) und im Merkblatt A (vgl. dort „Maßnahmenbeginn“), die jeweils auf die Vergabe/Unterzeichnung eines (ersten) Auftrags für bauliche Maßnahmen abstellen - noch als „mit Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags“ gefasst war, so hätte es dem Kläger bei Zweifeln oblegen, sich vor Antragstellung bei der Bewilligungsbehörde Klarheit zu verschaffen, ob durch die Bestellung vom 20. Juni 2015 bereits ein förderschädlicher vorzeitiger Maßnahmenbeginn vorgelegen hat (vgl. OVG NRW, U.v. 20.4.2012 - 4 A 1055/09 - juris; B.v. 8.1.2013 - 4 A 149/12 - juris; OVG Brandenburg, U.v. 11.2.2004 - 2 A 680/03 - juris). Die Obliegenheit, sich bei Unklarheiten über die konkreten Bedingungen der Auszahlung, der Verwendung und der Abwicklung der Zuwendung bei der zuwendenden Stelle zu informieren, folgt aus der Eigenart des Zuwendungsverhältnisses. Dieses ist dadurch geprägt, dass der Zuwendungsempfänger Steuergelder, die dem haushaltsrechtlichen Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unterfallen, letztlich für eigene Zwecke ausgibt.

Zudem konnte der Kläger auch als juristischer Laie offensichtlich nicht davon ausgehen, dass er sich noch nicht rechtlich gebunden hatte, obwohl er eine Bestellung für ein Haus abgegeben und ein „Sonderkündigungsrecht Grundstückserwerb“ vereinbart hat. Der Kläger hätte bei der Bestellung des Hauses vom 20. Juni 2015 und auch bei der Stellung des Förderantrags unter Zugrundlegung und Berücksichtigung der von der … GmbH verwendeten Unterlagen bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt im Geschäftsverkehr erkennen können und auch ohne Weiteres müssen, dass er damit bereits ein rechtsverbindliches Angebot nach § 145 BGB abgegeben hatte und sich nicht mehr einseitig frei von dieser Verpflichtung lösen konnte.

Der Kläger hat mithin durch sein Verhalten die erforderliche Sorgfalt in grobem Maße verletzt.

Sein Vertrauen ist damit nicht schutzwürdig, selbst wenn er die Fördermittel bei seiner Vermögensdispositionen miteinbezogen hat (vgl. Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG). Denn wenn er sehenden Auges eine verbindliche Bestellung unterschreibt, bevor sein Onlineantrag rückbestätigt ist, kann der Kläger nicht darauf vertrauen, gleichwohl eine Förderung zu erhalten und behalten zu dürfen.

Vertrauensschutz ergibt sich auch nicht daraus, dass nach Nummer 6.1 Satz 4 der Förderrichtlinien zur Durchführung des bayerischen 10.000-Häuser-Programms vom 29. Juli 2015 Planungs- und Beratungsleistungen nicht als Maßnahmenbeginn gelten.

Der Kläger hat vorliegend gerade nicht lediglich förderunschädliche Planungs- und Beratungsleistungen i.S.d. Teil 1 Nr. 6.1 Satz 4 der o.g. Förderrichtlinien beauftragt, sondern am 20. Juni 2015 bereits ein komplettes Haus bestellt, auch wenn Details davon erst später im Rahmen der Bemusterung festgelegt worden sind. Wie sich aus Merkblatt A zum „Maßnahmenbeginn“ ausdrücklich ergibt, ist als Maßnahmenbeginn die Unterzeichnung des ersten Auftrags für Bauleistungen definiert (vgl. dort Satz 2). Lediglich Aufträge für Planungs- und Beratungsleistungen sind dort - wie auch nach Teil 1 Nr. 6.1 Satz 4 der o.g. Förderrichtlinien - von der Subsumtion unter den Begriff des Maßnahmenbeginns ausdrücklich ausgenommen (vgl. Satz 3). Dass es sich dabei um isolierte Aufträge für Planungs- und Beratungsleistungen handeln muss, ergibt sich bereits aus dem eindeutigen Wortlaut dieser Richtlinienbestimmungen. Dem Kläger, der die Kenntnisnahme auch dieses Merkblatts mit der Antragstellung unterschriftlich bestätigt hat, hätten sich daher Zweifel aufdrängen müssen.

Im Übrigen ist klägerseits auch nicht vorgetragen, dass er gerade im Vertrauen auf den Ausschluss von Planungs- und Beratungsleistungen vom Begriff des Maßnahmenbeginns die Bestellung des Fertighauses am 20. Juni 2015 unterzeichnet hat.

Die Tatsache, dass bis zur Antragstellung des Klägers durch die … GmbH im Wesentlichen nur Planungs- und Beratungsleistungen erbracht worden sind, ist wohl auch hauptsächlich dem Umstand geschuldet, dass der Kläger erst im September 2015 als Eigentümer des Baugrundstücks in das Grundbuch eingetragen worden ist und erst damit eine detailliertere Planung der Bauausführung wirtschaftlich sinnvoll war.

Dem Kläger ist schließlich zuzugeben, dass es bei der Bestellung von Fertighäusern üblich ist, Planung, Beratung sowie Errichtung des Hauses „aus einer Hand“ zu bekommen. Allerdings ist es Kunden eines Fertighausanbieters ohne Weiteres möglich und zumutbar, sich vor der Bestellung eines Fertighauses mit der zuständigen Förderstelle in Verbindung zu setzen und die Modalitäten und Voraussetzungen für eine Förderung in einem solchen Fall zu erfragen. Ebenso wäre es möglich - worauf auch der Beklagte in seiner Klageerwiderung vom 14. Februar 2019 zutreffend hingewiesen hat -, den Förderantrag vor Beauftragung von Planung und Bau eines Hauses zu stellen, da hierfür nur Daten benötigt werden, die dem Antragsteller auch schon vor der Beauftragung eines Fertighausanbieters bekannt sind. Wie aufgezeigt, gäbe es zudem die Möglichkeit, durch die Vereinbarung eines konkreten, förderungsabhängigen Sonderkündigungsrechts einen förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmenbeginn bei der Bestellung eines Fertighauses - gerade mit Blick auf und zur Vermeidung etwaige(r) Unschärfen bei der Abgrenzung von förderschädlichen Vertragsinhalten von förderunschädlichen solchen i.S.d. Begrifflichkeiten der o.g. Förderrichtlinien, die grundsätzlich zulasten des Förderungsprätendenten gehen (s.o.) - auszuschließen.

Die Tatsache, dass die KfW, deren Förderzusage bei der Beantragung einer Zuwendung nach dem 10.000-Häuser-Programm vorzulegen ist, die Möglichkeit einer vorzeitigen Auftragsvergabe zulässt und auch vorliegend dem Kläger Fördermittel bewilligt hat, führt zudem nicht dazu, dass der Kläger keinen Anlass dazu gehabt hat, die Förderschädlichkeit der Bestellung des Hauses anzunehmen. Maßgeblich für die Förderung nach dem 10.000-Häuser-Programm sind nämlich ausschließlich die für dieses Programm geltenden Richtlinien des Beklagten, nicht aber die Fördervoraussetzungen oder -richtlinien der KfW. Wer Fördermittel aus verschiedenen Programmen in Anspruch nehmen will, hat jeweils dafür Sorge zu tragen, dass er die Fördervoraussetzungen für jedes einzelne dieser Programme erfüllt. Aus dem in Teil 1 Nr. 6.1 Satz 6 der o.g. Förderrichtlinien niedergelegten Erfordernis, beim Antrag einer Förderung nach dem 10.000-Häuser-Programm auch die KfW-Antragsunterlagen vorzulegen, ergibt sich nicht, dass die Förderungsvoraussetzungen in beiden Fällen identisch sind.

3. Die Regierung von Niederbayern hat schließlich auch ermessensfehlerfrei von ihrer Rücknahmemöglichkeit Gebrauch gemacht. Das Gericht hat insoweit nur zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder vom Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Die angeführten Ermessenserwägungen der Regierung von Niederbayern sind nicht zu beanstanden. Die Ermessensausübung deckt sich mit der Verwaltungspraxis der Regierung von Niederbayern. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

Zudem ist nach Art. 48 Abs. 2 Satz 4 BayVwVfG in den Fällen des Satzes 3 der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen. Demnach entfällt nicht nur die Schutzwürdigkeit des Vertrauens, sondern es erfolgt zudem eine Ermessensreduzierung. Anders wäre es nur bei einem atypischen Ausnahmefall (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 48 Rn. 127b und 127c). Für einen solchen atypischen Ausnahmefall ist nichts ersichtlich. Vielmehr hat die Regierung von Niederbayern plausibel darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit der Haushaltsführung nach § 6 Abs. 1 HGrG für die Rücknahme spricht. Diese Ermessensausübung entspricht der geübten Verwaltungspraxis der Regierung von Niederbayern.

4. Entgegen der Auffassung des Klägers hat die Regierung von Niederbayern den Zuwendungsbescheid vom 23. August 2016 gemäß Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG auch innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme von den Tatsachen, die die Rücknahme des Bescheids rechtfertigen, zurückgenommen. Zur Rechtfertigung der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts gehört - neben weiteren Voraussetzungen - die Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, der zurückgenommen werden soll. Die Frist für die Rücknahme beginnt deshalb erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr auch die weiteren für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (vgl. rechtsgrundsätzlich BVerwG, B.v. 19.12.1984 - BVerwG GrS 1.84 und 2.84 - BVerwGE 70, 356; aktuell U.v. 23.1.2019 - 10 C 6/17 - juris Rn. 39). Es handelt sich bei der Frist nach Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG folglich um eine Entscheidungs-, nicht aber um eine Bearbeitungsfrist.

Der Beklagte hat erst mit Eingang der Kopie der Bestellung vom 20. Juni 2015, die der Kläger mit E-Mail vom 25. Oktober 2017 an den Beklagten übermittelt hat (Bl. 98 f. der Akten), verlässliche Kenntnis davon erhalten, dass die Zuwendung im Bescheid vom 23. August 2016 wegen eines Verstoßes des Klägers gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns rechtswidrig war. Auf den Eingang des Verwendungsnachweises am 7. November 2016 kann hingegen nicht abgestellt werden, da sich durch den Verwendungsnachweis und das darin vom Kläger angegebene Datum der ersten Auftragsvergabe („25.9.15“) bei der Regierung von Niederbayern überhaupt erst Anhaltspunkte dafür ergeben haben, dass möglicherweise ein vorzeitiger Maßnahmenbeginn vorliegt. Die Kenntnis der Behörde von der Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids hat sich erst im Laufe der weiteren behördlichen Ermittlungen ergeben und lag - neben den weiteren für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen - erst mit Kenntnis des Bestellformulars vom 20. Juni 2015 am 25. Oktober 2017 vor. Der Erlass des streitbefangenen Rücknahmebescheids am 10. November 2017 wahrt damit ohne Weiteres die Jahresfrist nach Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG.

Die Klage war nach alledem abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.