Die Klägerin begehrt die gerichtliche Feststellung, dass es sich bei der Beklagten nicht um eine Behörde handelt, sowie die Aufhebung eines gegen sie ergangenen Festsetzungsbescheids.
Nachdem sie einer Zahlungsaufforderung nicht nachkam, setzte der Beklagte mit Festsetzungsbescheid vom 2. Mai 2017 für die Wohnung der Klägerin in der A …straße … in A … … Rundfunkbeiträge für den Zeitraum Dezember 2016 bis Februar 2017 in Höhe von EUR 52,50 zuzüglich eines Säumniszuschlags in Höhe von EUR 8,00 fest. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2017 als unbegründet zurück.
Am 24. September 2017 erhob die Klägerin Klage mit den Anträgen,
1. festzustellen, dass es sich bei dem „Bayerischen Rundfunk“ nicht um eine Behörde im formaljuristischen Sinne handelt und der „Bayerische Rundfunk“ somit nicht berechtigt ist, im Sinne des Verwaltungsrechts zu agieren.
2. den Beklagten zur Aufhebung des nicht rechtskräftigen Festsetzungsbescheides vom 02.05.2017 sowie des Widerspruchsbescheides vom 23.08.2017, zugestellt am 22.09.2017, zu verurteilen.
Zur Begründung wird ausgeführt, der Beklagte sei keine Behörde, die öffentlich-rechtlich handeln und Bescheide rechtswirksam erlassen könne. Auf die Entscheidung des LG Tübingen vom 16. September 2016 (5T 232/16) wurde verwiesen. Die Bescheide seien rechtlich nicht bindend und nicht vollstreckbar.
Der Beklagte beantragt
Klageabweisung.
Der Rechtsstreit wurde durch Beschluss vom 16. April 2019 zur Entscheidung auf den Einzelrichter übertragen.
Die Parteien haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet (Klägerin mit Schreiben vom 9. Oktober 2017, Beklagter mit Fax-Schreiben vom 6. Juni 2019).
Die Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung und nach Anhörung der Beteiligten durch den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) entschieden werden kann, hat keinen Erfolg.
1. Die im Klageantrag zu 2. erhobene Anfechtungsklage ist zulässig, aber unbegründet. Der Festsetzungsbescheid vom 2. Mai 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. August 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid hat der Beklagte gegenüber der Klägerin in rechtmäßiger Weise Rundfunkbeiträge für eine Wohnung sowie einen Säumniszuschlag festgesetzt.
a) Der Bescheid ist nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts formell rechtmäßig.
Zutreffend, aber rechtlich unerheblich ist der Einwand der Klägerin, beim Beklagten handele es sich nicht um eine Behörde (im herkömmlichen Sinn). Der Bayerische Rundfunk ist gemäß Art. 1 Abs. 1 des Bayerischen Rundfunkgesetzes eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung. § 10 Abs. 5 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag -RBStVverleiht den Rundfunkanstalten die Befugnis, rückständige Rundfunkbeiträge durch Bescheid festzusetzen. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist nach Zustimmung der Landesparlamente und Hinterlegung der Ratifikationsurkunden in Kraft getreten (s. Art. 7 Abs. 2 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags; s. BayVerfGH, E.v.14.5.2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - juris Rn. 57). Mit dem Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 17. Mai 2011 in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Juni 2011(GVBl S. 258) kommt ihm die Wirkung eines bayerischen Landesgesetzes zu.
Gemäß Art. 7 des Gesetzes zur Ausführung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Ausführungsgesetz Rundfunk - AGRf) ist der Beklagte zudem berechtigt, rückständige Rundfunkbeiträge im Vollstreckungsverfahren nach den Vorschriften des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes beizutreiben. Der Umstand, dass der Beklagte keine Behörde im herkömmlichen Sinn und dementsprechend aus dem direkten Geltungsbereich des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes gemäß dessen Art. 2 Abs. 1 Satz 2 herausgenommen ist, steht der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge mittels Bescheids ebenso wenig entgegen wie erforderlichenfalls deren nachfolgender zwangsweiser Beitreibung. Die genannten Bestimmungen des RBStV und des Gesetzes zur Ausführung rundfunkrechtlicher Staatsverträge sind gegenüber dem Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetz im Sinne der Normenhierarchie gleichrangig und insoweit zugleich speziell.
Auch ist der Beklagte als die den Bescheid erlassende Stelle ohne weiteres erkennbar (vgl. Art. 37 Abs. 3 Satz 1, Art. 44 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG analog). Der Beklagte ist im Briefkopf und in der Grußformel des streitgegenständlichen Bescheids genannt. Auch der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung:ist zu entnehmen, dass Widerspruch beim Beklagten unter der Anschrift des für ihn tätigen Beitragsservice von ARD, ZDF und Deutschlandradio […] Köln erhoben werden kann.
Hinsichtlich des ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice (Beitragsservice) ist anzumerken, dass die Erledigung von Verwaltungsaufgaben für den Beklagten, wozu auch die Erstellung von Bescheiden gehört, ihre Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 7 RBStV i.V.m. § 2 der Satzung des Bayerischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge findet. Auf der Grundlage dieser Vorschriften haben die Landesrundfunkanstalten eine nicht rechtsfähige öffentlich-rechtliche Verwaltungsgemeinschaft gebildet, die in ihrem Namen und ihrem Auftrag den Einzug von Rundfunkbeiträgen vornimmt und auch Beitragsbescheide sowie Widerspruchsbescheide erstellt, die jedoch rechtlich ausdrücklich der jeweiligen Landesrundfunkanstalt zugeordnet und zugerechnet werden. Dieses organisatorische Vorgehen der Landesrundfunkanstalten ist rechtlich nicht zu beanstanden. Auch die Nennung der Rechtsform des Beklagten (oder des für diesen handelnden „Beitragsservice“) ist rechtlich nicht erforderlich.
Schließlich leidet der Bescheid nicht deshalb an einem (formellen) Mangel, weil er nicht unterschrieben ist. Vielmehr enthält er gem. Art. 37 Abs. 5 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz - BayVwVfG - analog zulässigerweise den Hinweis, dass er maschinell erstellt worden ist und deshalb keine Unterschrift trägt. In Anbetracht der Tatsache, dass es gerade in Massenverfahren wie demjenigen der Rundfunkbeiträge und schon vormals der Rundfunkgebühren ohne enormen Verwaltungsaufwand kaum noch möglich wäre, jeden einzelnen Bescheid durch einen Sachbearbeiter unterschreiben zu lassen, gebietet es der Grundsatz der Sparsamkeit der Verwaltung, die bestehenden technischen Möglichkeiten zu nutzen, um den Verwaltungsaufwand und die Kosten möglichst gering zu halten.
b) Mit dem Bescheid wurden auch materiell rechtmäßig Rundfunkbeiträge für eine Wohnung und ein Säumniszuschlag festgesetzt.
Rechtsgrundlage für die Erhebung von Rundfunkbeiträgen ist - wie bereits ausgeführt - der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag - RBStV - (in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.6.2011 [GVBl S. 258] sowie § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags -RFinStVin der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 566]. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist nach Zustimmung der Landesparlamente und Hinterlegung der Ratifikationsurkunden in Kraft getreten (s. Art. 7 Abs. 2 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags; s. BayVerfGH, E.v.14.5.2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - juris Rn. 57).
Im privaten Bereich war im streitgegenständlichen Zeitraum nach § 2 Abs. 1 RBStV grundsätzlich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Dieser betrug bis einschließlich März 2015 17,98 EUR pro Monat (s. § 8 RFinStV in der Fassung des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15.12.2010); seit 1. April 2015 beträgt er 17,50 EUR pro Monat (s. § 8 RFinStV in der Fassung des 16. Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 9.7.2014). Inhaber einer Wohnung ist jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Als Inhaber wird jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist (§ 2 Abs. 2 RBStV).
Die Klägerin hat nicht in Abrede gestellt, im streitgegenständlichen Zeitraum Inhaberin einer Wohnung gewesen zu sein, und weder dargelegt noch nachgewiesen, dass sie im streitgegenständlichen Zeitraum für zwei Wohnungen in Anspruch genommen worden wäre. Sie war demnach als Wohnungsinhaberin Beitragsschuldnerin und für den festgesetzten Zeitraum verpflichtet, einen monatlichen Rundfunkbeitrag zu zahlen. Die Festsetzung durch Bescheid durfte erfolgen, weil die Rundfunkbeiträge trotz deren Fälligkeit nicht rechtzeitig und vollständig gezahlt wurden (§ 10 Abs. 5 Satz 1, § 7 Abs. 3 RBStV).
c) Verfassungsrechtliche Einwendungen sind nicht durchgreifend. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 15. Mai 2014 auf zwei Popularklagen hin unanfechtbar und für alle bayerischen Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden bindend (Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof - VfGHG) u.a. entschieden, dass die Vorschrift des § 2 Abs. 1 RBStV über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung mit der Bayerischen Verfassung - BV - vereinbar ist (E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - juris). Die Norm verstößt demnach nicht gegen die Rundfunkempfangsfreiheit, die allgemeine Handlungsfreiheit, den allgemeinen Gleichheitssatz oder das Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen (Rn. 62). Bei dem Rundfunkbeitrag handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die zu regeln in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Sie ist sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben (Leitsatz Nr. 2). Die Abgabe hat den Charakter einer Vorzugslast; dem steht nicht entgegen, dass auch die Inhaber von Raumeinheiten, in denen sich keine Rundfunkempfangsgeräte befinden, zahlungspflichtig sind. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwingt den Gesetzgeber nicht dazu, eine Befreiungsmöglichkeit für Personen vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen wollen (Leitsatz Nr. 3). Im privaten Bereich wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst (Leitsatz Nr. 4).
Das Recht aus Art. 112 Abs. 2 BV auf Rundfunkempfangsfreiheit wird nicht beeinträchtigt (Rn. 63). Staatlich festgesetzte Entgelte für den Rundfunk könnten das Grundrecht der Informationsfreiheit nur dann verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe objektiv dazu geeignet wären, Interessenten von Informationen aus bestimmten Quellen fernzuhalten (vgl. BVerfG vom 6.9.1999 BayVBl 2000, 208). Das ist ersichtlich nicht der Fall (Rn. 64). Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ist ebenfalls nicht verletzt (Rn. 65), insbesondere weil das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV nicht wegen eines Widerspruchs zur Kompetenzordnung des Grundgesetzes verletzt ist (Rn. 68). Der Freistaat Bayern hat mit seiner Zustimmung zum RBStV von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 70 GG Gebrauch gemacht, ohne dabei die durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes gezogenen Grenzen zu überschreiten (Rn. 70). Unter der Prämisse, dass der Rundfunkbeitrag seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt ist sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass der Gesetzgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte (Rn. 83 f.). Die Zahlungspflichten im privaten und nicht privaten Bereich seien verhältnismäßig (Rn. 97).
Die Rundfunkbeitragspflicht nach § 2 Abs. 1 RBStV verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV (Rn. 101). Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege, habe er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt. Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht sei die Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet werde. Durch den Wohnungsbegriff würden verschiedene Lebenssachverhalte - von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische Familie“ bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft - normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdecke und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich sei. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruhe auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und sei auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden (Rn. 105 ff). Die Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung einhergehen können, seien in Anbetracht der Höhe der Rundfunkbeitragspflicht nicht besonders intensiv und hielten sich angesichts der in § 4 RBStV vorgesehenen Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren (Rn. 110).
Wegen der weiteren Einzelheiten und Begründungen wird auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Mai 2014 verwiesen.
Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat bestätigt, dass die Anknüpfung der Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags an das Innehaben einer Wohnung (§ 2 RBStV), unabhängig davon, ob in der Wohnung ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereitgehalten wird oder nicht, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Sie verletzt weder die Informationsfreiheit (Rundfunkempfangsfreiheit) noch die allgemeine Handlungsfreiheit oder den allgemeinen Gleichheitssatz. Ebenso wenig liegt ein Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor (BayVGH, U.v. 19.7.2015 - 7 BV 14.1707 - juris).
Bestätigt wurde die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags auch durch das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 18.3.2016 - 6 C 6/15). Mit Urteil vom 18. Juli 2018 (Az. 1 BvR 1675/16 u.a.) hat schließlich auch das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Erhebung des Rundfunkbeitrags für die Erstwohnung mit dem Grundgesetz im Einklang steht. Beim Rundfunkbeitrag handelt es sich finanzverfassungsrechtlich um eine nichtsteuerliche Abgabe und nicht etwa um eine Steuer, so dass den Ländern hierfür die Gesetzgebungskompetenz zusteht (Rn. 59 ff). Die Landesgesetzgeber durften die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich an das Innehaben von Wohnungen in der Annahme anknüpfen, das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks werde typischerweise in der Wohnung in Anspruch genommen. Auf das Vorhandensein von Empfangsgeräten oder einen Nutzungswillen kommt es nicht an (Rn. 66 ff, insb. Rn. 87).
d) Auch die Festsetzung des Säumniszuschlags ist rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage ist § 11 Abs. 1 der Satzung des Bayerischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge - Rundfunkbeitragssatzung - vom 5. Dezember 2016, in Kraft getreten am 1. Januar 2017 (StAnz Nr. 51-52/2016) i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 3 RBStV). Danach wird, wenn Rundfunkbeiträge nicht innerhalb von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,00 EUR fällig. Der Säumniszuschlag wird zusammen mit der Rundfunkbeitragsschuld durch Bescheid nach § 10 Abs. 5 RBStV festgesetzt. Mit jedem Bescheid kann nur ein Säumniszuschlag festgesetzt werden (§ 11 Abs. 1 Satz 3 Rundfunkbeitragssatzung).
2. Die mit dem Klageantrag zu 1. erhobene Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO ist bereits unzulässig. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass es sich beim Beklagten um keine Behörde handele, ist dies kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Soweit man den Antrag so auslegt, dass die Feststellung begehrt wird, dass der Beklagte nicht zum Erlass von Beitragsbescheiden und zur zwangsweisen Beitreibung von Beiträgen im Wege der Verwaltungsvollstreckung befugt ist, kann die Klägerin ihr Ziel durch Gestaltungsklage verfolgen (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO).
Eine so verstandene Feststellungsklage ist im Übrigen auch unbegründet. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Ausführungen unter 1. a) verwiesen.
Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff ZPO.
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