Gegenstand des Verfahrens ist die Fälligstellung von Zwangsgeld wegen Nichteinhaltung einer Anordnung zur Hundehaltung sowie die erneute Zwangsgeldandrohung.
Der Kläger ist Halter eines …-Mischlingsrüden („…“). Nach einem Vorfall, bei dem der Hund ein Kleinkind leicht verletzt hatte, hatte die Beklagte mit Bescheid vom 2. April 2014 gegenüber dem Kläger angeordnet, dass dieser seinen Hund künftig nur noch angeleint ausführen dürfe, wobei die Leine schon vor Verlassen der Wohnung anzulegen sei und erst nach Rückkehr wieder abgelegt werden dürfe (Ziffer 1 des Bescheids). Freiauslauf dürfe dem Hund gewährt werden auf allseits übersichtlichen, weiträumigen Freiflächen ohne Sichtbehinderung durch Bepflanzung (z.B. Büsche und Bäume) und Bebauung, soweit nicht andere Bestimmungen entgegenstünden und keine Kinder in Sichtweite seien (Ziffer 2). Begegnungskontakte mit Kindern seien durch Ausweichen, notfalls durch Umkehren zu vermeiden (Ziffer 3). Für den Fall des Verstoßes gegen die Anordnungen in Ziffern 1 bis 3 ab Zustellung des Bescheides wurde ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 500,00 angedroht. Der Bescheid wurde ausweislich der Postzustellungsurkunde am 4. April 2014 zugestellt. Der Kläger legte keinen Rechtsbehelf gegen den Bescheid ein.
Am 8. April 2015 erhielt die Beklagte Mitteilung, dass der Hund des Klägers am ... April 2015 um ca. … Uhr an der Ecke F.-/H.-straße einen anderen Hund angegriffen haben soll, als dieser von der Freundin der Mitteilerin ausgeführt worden sei. Die besagte Freundin (Zeugin … D.) bestätigte dies auf telefonische Nachfrage der Beklagten am 28. April 2015. Sie gab an, sie sei aus der F.-straße kommend dem Kläger, der aus der H.-straße kam, an der Ecke begegnet. Der Hund des Klägers („…“) sei unangeleint gewesen. Er habe den von ihr ausgeführten, angeleinten Hund („…“) angegriffen und ins Genick gebissen. Der Kläger habe auf ihre Aufforderung, etwas zu unternehmen, nicht reagiert. Sie habe dann die Hunde getrennt und sich schnell entfernt. Es sei „…“ nichts weiter passiert.
Der Kläger wurde zu dem Vorfall angehört und gab am 14. April 2015 bei der Beklagten zu Protokoll, dass er auf dem Weg zum Müllhäuschen seinen Hund nicht angeleint geführt habe, weil er ihn danach immer auf der angrenzenden Grünfläche (Wiese) laufen lasse. An eine Rauferei mit einem anderen Hund könne er sich nicht erinnern. Er habe seinen Hund immer im Blick gehabt, außer in dem Moment, in dem er im Müllhäuschen gewesen sei.
Mit Schreiben vom 4. Mai 2015 stellte die Beklagte gegenüber dem Kläger fest, dass das mit Bescheid vom 2. April 2014 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von EUR 500,00 wegen des Verstoßes gegen die Anleinpflicht fällig geworden sei.
Mit Bescheid ebenfalls vom 4. Mai 2015, zugestellt laut Postzustellungsurkunde am 7. Mai 2015, drohte die Beklagte dem Kläger erneut ein Zwangsgeld in Höhe von nunmehr EUR 1000,00 für den Fall an, dass einer der Anordnungen aus Ziffer 1 bis 3 des Bescheids vom 2. April 2014 zuwidergehandelt werde. Zur Begründung wies sie darauf hin, dass der Kläger den Verstoß gegen den Leinenzwang zugegeben habe. Nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 VwZVG könnten Zwangsmittel so lange und so oft angewendet werden, bis die Verpflichtung erfüllt sei. Die nochmalige Androhung sei zulässig, weil die vorausgegangene Zwangsgeldandrohung erfolglos geblieben sei (Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VwZVG). Die Höhe des Zwangsgeldes sei nach Abwägung aller Umstände geeignet, erforderlich und angemessen, um den Kläger zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten.
Am Montag, den 8. Juni 2015, hat der Kläger gegen die Fälligstellung des Zwangsgeldes sowie gegen die erneute Zwangsgeldandrohung Klage zum Verwaltungsgericht München erhoben. Er macht geltend, den Grundbescheid vom 2. April 2015 nicht erhalten zu haben. Das fällig gestellte Zwangsgeld von EUR 500,00 sei zu hoch angesetzt, insbesondere sei es wirtschaftlich unangemessen, weil keine konkrete Gefahr für andere Personen oder Hunde bestanden habe. Der Kläger bestreitet, dass es eine Rauferei mit einem anderen Hund oder ein Zusammentreffen mit Kindern gegeben habe. Es sei außerdem nicht auszuschließen, dass es sich bei der H* …straße um eine übersichtliche, weiträumige Freifläche handele, zumal er den Hund auf der Wiese und nicht auf der Straße freigelassen habe. Darüber hinaus sei eine Verdopplung des ohnehin schon zu hoch angesetzten Zwangsgeldes erst recht unverhältnismäßig.
In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte die streitgegenständliche erneute Zwangsgeldandrohung (Bescheid vom 4. Mai 2015) insoweit aufgehoben, als er die Ziffern 2 und 3 des Grundverwaltungsakts betrifft. Insoweit hat der Kläger den Rechtsstreit für erledigt erklärt.
Der Kläger beantragt nunmehr:
1. Es wird festgestellt, dass das mit Schreiben der Beklagten vom 4. Mai 2015 fällig gestellte Zwangsgeld in Höhe von EUR 500,00 nicht zur Zahlung fällig ist
2. Der Bescheid vom 4. Februar 2015 wird im Hinblick auf den nicht für erledigt erklärten Teil aufgehoben.
Die Beklagte hat der Erledigungserklärung zugestimmt und beantragt,
die Klage im Übrigen abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, das Zwangsgeld sei fällig geworden, weil der Kläger gegen die Leinenanordnung verstoßen habe. Er habe zwar die Rauferei bestritten, nicht aber, dass er den Hund unangeleint geführt habe. Den Grundverwaltungsakt vom 4. April 2014 habe der Kläger ausweislich der Postzustellungsurkunde erhalten. Gegen den Einwand, diesen nicht bekommen zu haben, spreche außerdem, dass er die Bescheidsgebühr bezahlt und nicht bereits bei seiner Anhörung vorgebracht habe, den Bescheid nicht zu kennen. Die H-straße sei keine Freifläche, sondern ein eng bebautes Wohngebiet. Die Höhe des Zwangsgeldes sei amtsüblich und befinde sich am unteren Ende der gesetzlichen Skala. Sie sei erforderlich, um der Anordnung Nachdruck zu verleihen. Die Erhöhung auf EUR 1000,00 sei nötig, da sich gezeigt habe, dass die EUR 500,00 nicht ausreichend gewesen seien, um den Kläger zur Einhaltung der Anordnung anzuhalten.
Die Streitsache wurde am 19. November 2015 mündlich verhandelt. Von einer Vernehmung der geladenen Zeugin D. wurde abgesehen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung sowie auf die Gerichts- und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.
1. Soweit die Parteien den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war gemäß § 161 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nur noch über die Kosten zu entscheiden (s. unten Nr. 5); das Verfahren wird insoweit eingestellt (vgl. § 92 Abs. 3 VwGO).
2. Im Übrigen bleiben die Klagen ohne Erfolg. Der Kläger verfolgt im Wege der zulässigen Klagehäufung (§ 44 VwGO) ein Feststellungsbegehren (nachfolgend unter 3.) und ein Anfechtungsbegehren (nachfolgend unter 4.).
3. Die auf Feststellung, dass das Zwangsgeld nicht fällig geworden ist, gerichtete Klage ist zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg.
3.1. Die Zulässigkeit der Feststellungsklage folgt aus § 43 VwGO. Die Frage, ob das Zwangsgeld fällig geworden ist, stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar, an dessen Klärung der Kläger ein berechtigtes Interesse hat. Die Fälligstellung ist kein Verwaltungsakt, sondern lediglich eine Mitteilung über den Eintritt der Bedingung im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung, die einen aufschiebend bedingten Leistungsbescheid darstellt (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz – VwZVG -). Da mithin der Kläger seine Rechte nicht im Wege einer vorrangigen Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) geltend machen kann, ist die Feststellungsklage statthaft (Subsidiarität der Feststellungsklage, § 43 Abs. 2 VwGO).
Nach Art. 38 Abs. 3 VwZVG sind förmliche Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der Zwangsvollstreckung nur insoweit zulässig, als geltend gemacht werden kann, dass diese Maßnahmen eine selbständige Rechtsverletzung darstellen. Einwendungen, die die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsakts betreffen, so auch der vom Kläger erhobene Einwand gegen die Höhe des im Grundverwaltungsakt angedrohten Zwangsgeldes, können daher insoweit nicht geltend gemacht werden.
3.2. Die Feststellungsklage ist unbegründet, da das Zwangsgeld fällig geworden ist.
3.2.1. Die Fälligkeit des Zwangsgeldes setzt zunächst voraus, dass die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen gegeben sind, insbesondere bedarf es eines wirksamen und vollstreckbaren Grundverwaltungsakts. Dies ist vorliegend der Fall. Der Grundverwaltungsakt (Bescheid vom 2. April 2014) ist vollstreckbar gemäß Art. 19 Abs. 1 Nr. 3 VwZVG, weil in Ziffer 5 des Bescheids seine sofortige Vollziehung angeordnet ist. Gegen seine Wirksamkeit bestehen keine Bedenken. Insbesondere betrifft die vom Kläger als unangemessen beanstandete Höhe des Zwangsgelds allenfalls die Rechtmäßigkeit, nicht aber die Wirksamkeit des Bescheides. Sollte das Zwangsgeld – wie der Kläger meint - der Höhe nach unangemessen sein, so handelte es sich insoweit jedenfalls nicht um einen besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler, der eine Nichtigkeit und Unwirksamkeit im Sinne von Art. 44 Abs. 1 i.V.m. 43 Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) zur Folge hätte. Sonstige Nichtigkeitsgründe sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
3.2.2. Das Zwangsgeld wird gemäß Art. 31 Abs. 3 VwZVG nach den Vorschriften des Zweiten Abschnitts des VwZVG (Art. 23 ff VwZVG) beigetrieben. Die Zwangsgeldandrohung ist ein aufschiebend bedingter Leistungsbescheid im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 VwZVG), der dem Leistungspflichtigen zuzustellen ist.
Die Zustellung der Zwangsgeldandrohung ist ordnungsgemäß erfolgt. Aus der vorliegenden Postzustellungsurkunde (Bl. 44 der Behördenakte) ergibt sich, dass der Bescheid vom 2. April 2014 gemäß Art. 3 Abs. 2 VwZVG i. V. m. § 180 Satz 1 ZPO durch Einlegen in den zur Wohnung des Klägers gehörenden Briefkasten am 7. April 2014 zugestellt wurde. Die Postzustellungsurkunde ist eine öffentliche Urkunde im Sinne des § 418 ZPO i. V. m. § 98 VwGO, die die in ihr bezeugten Tatsachen beweist. Der nach § 418 Abs. 2 ZPO zugelassene Beweis der Unrichtigkeit der in der Postzustellungsurkunde bezeugten Tatsachen muss nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert sein, d. h. es muss eine gewisse Wahrscheinlichkeit für die Unrichtigkeit der bezeugten Tatsachen dargelegt werden. Ein bloßes Bestreiten genügt hierfür nicht, vielmehr müssen Umstände dargelegt werden, die ein Fehlverhalten des Postzustellers bei der Zustellung und damit eine Falschbeurkundung in der Postzustellungsurkunde zu belegen geeignet sind (BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1991 - 5 B 64/91 -, juris Rn. 1 m. w. N.). Derartige Umstände hat der Kläger nicht dargelegt. Es erscheint vielmehr schon nicht nachvollziehbar, dass der Kläger, wenn er die Anordnung gar nicht gekannt haben will, dies nicht bereits im Anhörungsverfahren geltend gemacht hat. Auch spricht gegen den Einwand des Nichterhalts des Bescheides, dass er seinerzeit die Bescheidsgebühr ohne Beanstandung beglichen hat.
3.2.3. Wird die Pflicht bis zum Ablauf der in der Androhung gesetzten Frist nicht erfüllt, so wird die Zwangsgeldforderung fällig (Art. 23 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Art. 31 Abs. 3 Satz 3 VwZVG). Im vorliegenden Fall steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass der Kläger am 7. April 2015 gegen die Leinenanordnung aus Ziffer 1 des Bescheids vom 2. April 2014 verstoßen hat.
Dem Kläger wurde aufgegeben, seinen Hund künftig nur noch angeleint auszuführen oder ausführen zu lassen, wobei die Leine bereits vor Verlassen der Wohnung anzulegen ist. Lediglich auf allseits übersichtlichen, weiträumigen Freiflächen ohne Sichtbehinderung durch Bepflanzung (z.B. Büsche und Bäume) und Bebauung darf dem Hund Freiauslauf ohne Leine gewährt werden.
Der Kläger hat angegeben, dass er seinen Hund auf dem Weg zum Müllhäuschen unangeleint habe laufen lassen und dass er den Hund immer auf der angrenzenden Wiese frei laufen lasse. Der Bevollmächtigte des Klägers hat dazu in der mündlichen Verhandlung ergänzend klargestellt, dass der Kläger nicht bestreite, dass sein Hund auch an der Ecke F.-/H.-straße ohne Leine unterwegs gewesen sei. Er bestreite vielmehr nur, dass es zu einer Hunderauferei gekommen sei. Für den Verstoß gegen die Anordnung aus Ziffer 1 des Bescheides vom 2. April 2014 kommt es lediglich darauf an, ob der Hund unangeleint unterwegs war. Ob es zu einer Rauferei mit einem anderen Hund gekommen ist, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang und kann offenbleiben.
Der Verstoß gegen die Leinenanordnung ist jedenfalls dadurch eingetreten, dass der Kläger seinen Hund an der Ecke F.-/H.-straße nicht an der Leine führte. Das Gericht ist zudem der Auffassung, dass der Kläger den Hund auch nicht auf der Wiese, die an das Müllhäuschen bei der Wohnung des Klägers angrenzt, hätte unangeleint laufen lassen dürfen. Eine Ausnahme von der in Ziffer 1 des Bescheids angeordneten Anleinverpflichtung gewährt die Freiauslaufregelung in Ziffer 2 des Bescheides nur für allseits übersichtliche, weiträumige Freiflächen ohne Sichtbehinderung durch Bepflanzung (z.B. Büsche und Bäume) und Bebauung, wenn keine Kinder in Sichtweite sind. Diese Voraussetzungen sind auf der Wiese eindeutig nicht gegeben. Auf dem in den Behördenakten befindlichen Luftbild (Blatt 54 der Behördenakte) sowie auf der in der mündlichen Verhandlung vom Klägerbevollmächtigten eingesehenen bemaßten Luftbildaufnahme (BayernAtlas: digitales Orthofoto/Luftibld mit Beschriftung, abrufbar unter http://geoportal.bayern.de/bayernatlas) ist klar erkennbar, dass die besagte Wiese weder als weiträumig angesehen werden kann noch freie Sicht ohne Bäume oder Büsche bietet. Es handelt sich vielmehr um eine inmitten von Wohnbebauung angesiedelte mit mehreren großen Bäumen bestandene Grünfläche von etwa 20 m Länge und etwa 10 m Breite. Wählt man einen größeren Umgriff, so sind in der näheren Umgebung jeweils zwischen die Wohnbebauung eingestreute weitere kleinere Grünflächen erkennbar, diese können aber nicht etwa im Zusammenhang als eine größere Grünfläche betrachtet werden, da sie jeweils durch Wohnbebauung unterbrochen werden, und zudem wegen der zahlreichen Bäume und Büsche keine freie Sicht bieten können.
Das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von EUR 500,00 ist damit fällig geworden. Die Feststellungsklage war deshalb abzuweisen.
4. Gegenstand der Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 4. Mai 2015 ist nach teilweiser Aufhebung des Bescheides und entsprechenden Erledigungserklärungen der Parteien in der mündlichen Verhandlung nur noch die Androhung eines erneuten Zwangsgeldes für den Fall der Nichteinhaltung von Ziffer 1 des Bescheides vom 2. April 2014 (Leinenanordnung). Die Klage ist zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung bestehen keine Bedenken.
4.1. Die Zwangsgeldandrohung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist sie schriftlich ergangen (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 VwZVG) und wurde förmlich zugestellt (Art. 36 Abs. 7 i.V.m. Art. 3 VwZVG, § 180 Satz 1 ZPO).
4.2. Sie ist auch materiell rechtmäßig, da die allgemeinen (Art. 18 ff VwZVG, nachfolgend unter 4.2.1.) und besonderen (Art. 29 ff VwZVG, nachfolgend unter 4.2.2. und 4.2.3.) Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen und keine Anhaltspunkte für Vollstreckungshindernisse vorgetragen oder sonst ersichtlich sind.
4.2.1. Aus dem Bescheid vom 2. April 2014 (Grundverwaltungsakt) kann vollstreckt werden, weil seine sofortige Vollziehbarkeit angeordnet war und zudem der Kläger den Bescheid hat bestandskräftig werden lassen (Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 und 3 VwZVG).
4.2.2. Wird die Pflicht zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nicht oder nicht vollständig erfüllt, so kann die Vollstreckungsbehörde den Pflichtigen durch ein Zwangsgeld zur Erfüllung anhalten (Art. 31 VwZVG). Zwangsmittel können so lange und so oft angewendet werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 VwZVG). Eine erneute Zwangsgeldandrohung ist erst dann zulässig, wenn die vergangene Androhung erfolglos geblieben ist (Art. 36 Abs. 5 Satz 2 VwZVG). Das ist hier der Fall, da der Kläger am 7. April 2015 gegen die Anordnung der Leinenpflicht verstoßen hat (s.o. unter 3.2.3.).
4.2.3. Das Zwangsgeld ist in bestimmter Höhe anzudrohen (Art. 36 Abs. 5 VwZVG). Die Höhe des Zwangsgeldes ist nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes innerhalb des gesetzlich festgelegten Rahmens (von EUR 15,00 bis EUR 50.000,00) von der Vollstreckungsbehörde festzusetzen (Art. 29 Abs. 3 i.V.m. Art. 31 Abs. 2 VwZVG). Dabei soll das wirtschaftliche Interesse berücksichtigt werden. Ebenso von Bedeutung sind die Umstände des Einzelfalls wie Verschuldensgründe, Ausmaß des Ungehorsams, Dauer und Intensität der Pflichtverletzung und öffentliches Interesse an der Durchsetzung des Anordnung (vgl. Kugele/Kugele/Thum/Tegethoff, Verwaltungsrecht in Bayern, Stand Juni 2015, VwZVG 20.31 Anm. 3).
Gegen die Höhe des Zwangsgeldes von nunmehr EUR 1000,00 bestehen keine rechtlichen Bedenken. Sie hält sich am unteren Rand des gesetzlichen Rahmens. Die der Bemessung zugrunde liegenden Erwägungen der Beklagten sind nicht zu beanstanden. Sie stützt die Entscheidung im Wesentlichen auf das öffentliche Interesse an einer wirksamen Gefahrenabwehr und die notwendige Beugewirkung. Eine Verdopplung des ersten Zwangsgeldes erscheint vor dem Hintergrund der Tatsache, dass das erste Zwangsgeld den Kläger nicht zur Einhaltung der Anordnung hat anhalten können, zwar nicht zwingend, aber durchaus vertretbar, um die Öffentlichkeit vor Gefahren, die von dem unangeleinten Hund ausgehen, wirksam zu schützen. Darüber hinaus entspricht die Festsetzung eines Zwangsgeldes von EUR 1000,00 für den Fall einer erneuten Zuwiderhandlung der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten, die dem Gericht aus einer Vielzahl anderer Verfahren bekannt ist. Es ist nichts Stichhaltiges dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, was im vorliegenden Einzelfall ein Abweichen von der bewährten Praxis gebieten würde.
Der Einwand des Klägers, die Festsetzung sei unverhältnismäßig, da von dem Hund keine konkrete Gefahr ausgehe, ist unbehelflich, da sich die Gefahr einer Rechtsgutverletzung bereits in dem der Grundverfügung zugrundeliegenden Vorfall, bei dem ein Kleinkind leicht verletzt wurde, realisiert hat. Soweit der Kläger darauf verweist, andere Verwaltungsgerichte hätten in anderen Verfahren geringere Zwangsgelder für angemessen gehalten, ist dem entgegenzuhalten, dass der Behörde bei der Festsetzung der Zwangsgeldhöhe ein weiter Ermessensspielraum zusteht. Die angeführten Urteile lassen keine unmittelbaren Rückschlüsse auf das vorliegende Verfahren zu. Selbst wenn die Verfahren vergleichbare Sachverhalte beträfen, bedeutete die Tatsache, dass ein Verwaltungsgericht ein niedrigeres Zwangsgeld für angemessen befunden haben mag, nicht zwingend im Umkehrschluss, dass ein höheres Zwangsgeld Grund zu einer rechtlichen Beanstandung gegeben hätte.
Die Festsetzung des erneuten Zwangsgeldes ist daher rechtlich nicht zu beanstanden. Die Anfechtungsklage war abzuweisen.
5. Die Kostenentscheidung beruht im Hinblick auf den für erledigt erklärten Teil auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen entsprach es im vorliegenden Fall, die Kosten insoweit der Beklagten aufzuerlegen. Die Klage bezüglich der neuerlichen Zwangsgeldandrohungen zu Ziff. 2 und 3 des Ausgangsbescheids wäre erfolgreich gewesen, da der Kläger gegen diese Regelungen nicht verstoßen hat, und daher die Voraussetzungen für die Androhung der neuen Zwangsgelder hierzu nicht vorgelegen haben.
Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO.
